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Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC - SP)
Faculdade de Direito
AUTORIDADE METROPOLITANA:
Estudo empírico da Agência Metropolitana da Baixada Santista.
2013
RELATÓRIO FINAL DE PESQUISA
PESQUISA INDIVIDUAL DE INICIAÇÃO CIENTÍFICA
BOLSA PIBIC-CEPE
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC – SP
Faculdade de Direito
AUTORIDADE METROPOLITANA:
Estudo empírico da Agência Metropolitana da Baixada Santista.
Fernando Bernardi Gallacci
Relatório Final de Pesquisa apresentado
à Faculdade de Direito da PUC/SP, sob a orientação do
Prof. Dr. Carlos Ari Vieria Sundfeld.
São Paulo
2013
2
NOTA PRÉVIA Relatório Científico Final de Pesquisa de Iniciação Científica encaminhado ao Conselho de Ensino e Pesquisa da PUC-SP, subsidiado pelo PIBIC-CEPE e desenvolvido no período de agosto de 2012 a agosto de 2013. Apresenta relação com a apresentação disponibilizada no seguinte link: <http://prezi.com/a1p12kmet3xn/autoridade-metropolitana-estudo-empirico-da-rmbs/?utm_campaign=share&utm_medium=copy> O presente documento corresponde a uma versão exclusiva, publicada na internet, para fins do evento: “Olhando para o passado, presente e futuro no saneamento básico brasileiro”, realizado na Sociedade Brasileira de
Direito Público (SBDP) em 29/03/2014.
3
Esse trabalho é dedicado a memória de Maria de Lourdes
Orlandin Bernardi, minha avó, que sempre incentivou meus
estudos e me ofereceu amor incondicional.
4
Agradecimentos
Ao Professor Doutor Carlos Ari Sundfeld, pela orientação, disponibilidade e
dedicação;
A minha família, minha mãe, Clery, meu pai, Nilsen, meu irmão Luca e
minha avó Dulcy, que sempre estiveram do meu lado em todas minhas
empreitadas;
A meu avô Virgílio, que é meu exemplo de honra e determinação;
A Luiza Cobra Gervitz, pelas colaborações e principalmente pelo amor;
Aos meus amigos Cecília Alvarez; Lucas Aidar; Estevam Sartal; Fernando
Faina; Natália Rosa e Andréia Moura, que me auxiliaram em incansáveis
debates e revisões deste trabalho;
Agradeço a todo o pessoal da AGEM; CONDESB e FUNDO, que me
auxiliaram, tornando possível o desenvolvimento deste trabalho;
Por fim, a todos que de uma forma ou de outra colaboraram para a
realização deste estudo.
5
SUMÁRIO
GLOSSÁRIO ............................................................................................................................... 6
RESUMO ..................................................................................................................................... 7
PALAVRAS-CHAVE ................................................................................................................... 7
INTRODUÇÃO ............................................................................................................................ 8
METODOLOGIA ....................................................................................................................... 16
O QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FALA SOBRE O TEMA? Análise dos
julgados de ADIns n. 796, 1.841, 2.809, e 1.842 ................................................................ 19
ALTERNATIVAS DE GESTÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS: Como Funcionam?
..................................................................................................................................................... 37
CONSÓRCIOS PÚBLICOS ........................................................................................................ 37
CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO .............................................................................................. 42
PANORAMA INSTITUCIONAL DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA
SANTISTA ................................................................................................................................. 51
DADOS GERAIS DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXA SANTISTA .................................... 51
ESTRUTURA DA AUTORIDADE METROPOLITANA ................................................................... 52
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA -
CONDESB ............................................................................................................................. 54
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO ................... 60
AGÊNCIA METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA – AGEM .............................................. 63
AFINAL, COMO FUINCIONA A REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA
SANTISTA? ............................................................................................................................... 67
FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM ........................................................................ 68
ATUAÇÃO: MANDAR; GASTAR E PRESSIONAR ....................................................................... 75
Mandar ............................................................................................................................... 75
Gastar ................................................................................................................................. 77
Pressionar .......................................................................................................................... 84
PERFIL FINAL ........................................................................................................................... 89
CONCLUSÕES ......................................................................................................................... 90
BIBLIOGRAFIA ......................................................................................................................... 96
ANEXO I................................................................................................................................... 100
6
GLOSSÁRIO
Ação Direta de Inconstitucionalidade (“ADIn”)
Agência Metropolitana da Baixada Santista (“AGEM”)
Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo
(“ARSESP”)
Banco do Brasil (“BB”)
Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo (“SABESP”)
Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista
(“CONDESB”)
Constituição Federal de 1988 (“CF”)
Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. (“EMPLASA”)
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista (“FUNDO”)
Região Metropolitana da Baixada Santista (“RMBS”)
Secretaria de Desenvolvimento Metropolitano (“SDM”)
Supremo Tribunal Federal (“STF”)
7
RESUMO
A Constituição Federal de 1988 não só ampliou o rol de entes federativos, com
a inclusão do Município, como também criou diversas figuras de interação entre
as diferentes esferas da federação. Esse trabalho busca contribuir nessa
temática ao envolver a análise da esfera das regiões metropolitanas, prevista
no art. 25, § 3o da Carta Constitucional. O objetivo é estudar as questões
metropolitanas em sua forma pós-1988, especificamente no que tange a sua
administração. Para tanto se analisou, entre outros aspectos, a jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal, bem como documentos da Autoridade
Metropolitana da Baixada Santista (Conjunto: Agência Metropolitana da
Baixada Santista – AGEM; Conselho de Desenvolvimento da Região
Metropolitana da Baixada Santista – CONDESB; e Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO). Utilizou-se de metodologia
empírica, que visava analisar qualitativamente e quantitativamente os
organismos em comento. O trabalho, então, conclui, por exemplo, pela
existência de diretrizes da Corte sobre o tema, e pelo caráter incipiente da
experiência metropolitana da Baixada Santista, focada majoritariamente em
três linhas, quais sejam, realizar uma pressão política em diversos níveis de
governo, fomentar o desenvolvimento de estudos, e em desenvolver pequenos
projetos para a região.
PALAVRAS-CHAVE
Este estudo utiliza as seguintes palavras-chave: Região Metropolitana;
Autoridade Metropolitana; Interesse Comum; Modelos de Gestão.
8
INTRODUÇÃO
Pode-se afirmar que a Constituição Federal de 5 de outubro de 1988
(“CF”) criou um modelo peculiar de federação. Isso ocorre, pois, além dos
tradicionais entes federativos (União e Estados), a nova Carta Constitucional
também criou a figura do Município (art. 1o da CF). Nessa toada, a forma da
federação brasileira é desenhada pelo âmbito de atuação legislativa e
administrativa de seus participantes. Tal ponto foi objeto de minuciosa
exposição do constituinte, de forma que a Constituição atribuiu competências
diferentes a cada membro político-administrativo, especialmente no Título III,
“DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO” da CF.
Ocorre, contudo, que, em alguns casos, os critérios positivados na CF
para alocação de competências acabam por gerar dúvidas quanto ao seu
destinatário, ocasionando, assim, conflitos entre as pessoas político-
administrativas da federação.
Uma dessas situações, provavelmente muito presente no cotidiano da
efetiva administração federativa, é o caso das regiões metropolitanas, alvo da
presente pesquisa.
Esse tema está disposto no art. 25, § 3º1 da Constituição Federal, o qual
facultou aos Estados membros, mediante promulgação de lei complementar
estadual, instituir divisões e subdivisões territoriais que visem “integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse
comum”. O dispositivo trata, em suma, não só das chamadas regiões
metropolitanas, mas também das aglomerações urbanas e microrregiões.
1 Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição. § 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição. § 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum. (g.n.)
9
As dificuldades de interpretação do dispositivo constitucional são
latentes, podendo ser resumidas nos seguintes termos: (i.) Como se pautará a
relação do Estado membro com os municípios partes das divisões ou
subdivisões, bem como as relações dos municípios entre si? (ii.) Por qual meio
serão realizadas as atividades de integração organizacional, planejamento e
execução de funções públicas de interesse comum? (iii.) e ainda, o que seriam
as funções públicas de interesse comum?
É possível afirmar que, considerando o desenvolvimento urbano, cada
membro da federação buscou e/ou tem tentado buscar responder essas
questões, visando, assim, viabilizar o desenvolvimento metropolitano para lidar
com problemas que são comuns a vários municípios.
Nessa toada o presente estudo abordará a experiência do Estado de
São Paulo na área das questões metropolitanas. Esse Estado, no exercício de
sua competência constituinte derivada, buscou estabelecer uma possível
solução ao enigma constitucional, instituindo parâmetros para a integração
regional nos arts. 152 a 158 de sua Constituição Estadual, promulgada em 5 de
outubro de 1989. Tais artigos definem os objetivos da integração entre os entes
federados como sendo: (a.) o planejamento regional para o desenvolvimento
socioeconômico e melhoria da qualidade de vida; (b.) a cooperação dos
diferentes níveis de governo, mediante a descentralização, articulação e
integração de seus órgãos e entidades da administração direta e indireta com
atuação na região, visando ao máximo aproveitamento dos recursos públicos a
ela destinados; (c.) a utilização racional do território, dos recursos naturais,
culturais e a proteção do meio ambiente, mediante o controle da implantação
dos empreendimentos públicos e privados na região; (d.) a integração do
planejamento e da execução de funções públicas de interesse comum aos
entes públicos atuantes na região; e
(e.) a redução das desigualdades sociais e regionais.
10
Além disso, a Constituição do Estado de São Paulo vai além e dispõe do
conceito de “região metropolitana”; “aglomeração urbana”; e “microrregião”,
definindo-as de acordo com os parágrafos do art. 153, transcritos abaixo:
Artigo 153 - O território estadual poderá ser dividido, total ou parcialmente, em unidades regionais constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, mediante lei complementar, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, atendidas as respectivas peculiaridades. §1º - Considera-se região metropolitana o agrupamento de Municípios limítrofes que assuma destacada expressão nacional, em razão de elevada densidade demográfica, significativa conurbação e de funções urbanas e regionais com alto grau de diversidade, especialização e integração sócio-econômica, exigindo planejamento integrado e ação conjunta permanente dos entes públicos nela atuantes. §2º - Considera-se aglomeração urbana o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente relação de integração funcional de natureza econômico-social e urbanização contínua entre dois ou mais Municípios ou manifesta tendência nesse sentido, que exija planejamento integrado e recomende ação coordenada dos entes públicos nela atuantes. §3º - Considera-se microrregião o agrupamento de Municípios limítrofes que apresente, entre si, relações de interação funcional de natureza físico-territorial, econômico-social e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar condições adequadas para o desenvolvimento e integração regional. (g.n)
Ademais das definições e objetivos, a Constituição Estadual também
determina a instalação de conselhos de caráter normativo e deliberativo que
auxiliam na gestão de atividades que sejam de cunho metropolitano 2. De
acordo com a carta estadual, esses conselhos devem atuar, no mínimo, no
planejamento de tudo que concerne à respectiva região.
Cabe ressaltar, contudo, que todas essas diretrizes constitucionais,
incluindo a criação do conselho, ainda possibilitam a adoção de diversos
2 Artigo 154 - Visando a promover o planejamento regional, a organização e execução das
funções públicas de interesse comum, o Estado criará, mediante lei complementar, para cada unidade regional, um conselho de caráter normativo e deliberativo, bem como disporá sobre a organização, a articulação, a coordenação e, conforme o caso, a fusão de entidades ou órgãos públicos atuantes na região, assegurada, nestes e naquele, a participação paritária do conjunto dos Municípios, com relação ao Estado. §1º - Em regiões metropolitanas, o conselho a que alude o “caput” deste artigo integrará entidade pública de caráter territorial, vinculando-se a ele os respectivos órgãos de direção e execução, bem como as entidades regionais e setoriais executoras das funções públicas de interesse comum, no que respeita ao planejamento e às medidas para sua implementação. (g.n).
11
modelos de arranjo institucional, exigindo unicamente que haja a observância
de determinados parâmetros. Destarte, segue indeterminada a decisão sobre
qual deve ser a forma institucional de organizar uma região metropolitana ou
aglomeração urbana e microrregião.
Ao que parece, no entanto, o legislador paulista resolveu apontar um
modelo paradigmático para o Estado. Foi possivelmente com esse intuito que
se promulgou a Lei Complementar no 760/943, que, em linhas gerais, tem a
missão de complementar as constituições federal e estadual, bem como
estabelecer “diretrizes para a organização regional do estado”. Em outras
palavras, a norma busca responder as questões acima elaboradas e instituir
um modelo de administração das regiões em que haja agrupamentos
municipais no Estado de São Paulo.
Como mecanismo para pautar a relação entre o Estado membro e os
municípios, assim como a relação dos municípios entre si, a lei prevê a criação
de Conselhos Deliberativos capazes de assegurar a participação paritária de
cada membro federativo (art. 9o da Lei Complementar no 760/94) 4,
destacando-se, também, que as atividades administrativas da região
metropolitana, sem prejuízo da competência das entidades envolvidas, deverão
ser realizadas por meio da formação de entidade de personalidade jurídica de
direito público, com autonomia administrativa e financeira (art. 17 da Lei
Complementar no 760/94)5.
Como solução para o problema de identificar os serviços públicos de
interesse comum, a norma estabelece um rol exemplificativo e não taxativo de
atividades a serem consideradas para essa finalidade. Cabe, então, a cada
Conselho Deliberativo, na forma de entidade jurídica de direito público,
3 Lei Complementar Estadual nº 760, de 1 de agosto de 1994.
4 Artigo 9º - Em cada unidade regional funcionará um Conselho de Desenvolvimento, de caráter
normativo e deliberativo, composto por um representante de cada Município que a Integra e por representantes do Estado nos campos funcionais de Interesse comum. 5 Artigo 17º - Nas regiões metropolitanas, o Conselho de Desenvolvimento integrará entidade
com personalidade jurídica de direito público, autonomia administrativa e financeira, que será criada por lei com o propósito de integrar a organização, o planejamento e a execução - sem prejuízo da competência das entidades envolvidas - das funções públicas de interesse comum.
12
destacar quais seriam as atividades de interesse comum da respectiva região
metropolitana (art. 7o da Lei Complementar no 760/94).6
Informa-se que o avanço da legislação não surgiu sem qualquer
embasamento e, inclusive, embasamento externo. Pelo contrário, muitas das
orientações eram e continuam a ser corroboradas por base doutrinária.
Dentre os doutrinadores que abordam o tema, destaca-se o professor
Hely Lopes Meirelles que premedita diversos pontos adotados pela atual
legislação. O doutrinador defendia diversos pontos ora aportados na legislação
estadual. É o caso, por exemplo, da edição de leis complementares estaduais
que facultem a participação do Estado e dos municípios para a implantação de
regiões metropolitanas; da correta conceituação das obras e dos serviços de
interesse comum; e da atribuição à região metropolitana de poderes
administrativos e de recursos financeiros aptos a permitir o planejamento e a
execução das obras e serviços de sua competência7. Ainda é possível observar
a consonância do posicionamento do doutrinador com a nova lei uma vez que,
ambos preveem a criação de entidade de direito público para a possível
administração dos serviços públicos de interesse comum nas regiões
metropolitanas 8.
Outro doutrinador a ser considerado é o professor José Afonso da Silva,
quem, igualmente, compreende ser necessário que a administração das ditas
regiões deva ocorrer por pessoa de direito público: “(...) Os Estados é que
ficaram responsáveis por sua estruturação e funcionamento, criando empresas
ou autarquias para dar-lhes efetividade” 9.
É importante destacar que mesmo com suporte doutrinário, esse modelo
de arranjo institucional para gestão metropolitana pode apresentar problemas e
6 Artigo 7º – Poderão ser considerados de interesse comum das entidades regionais os
seguintes campos funcionais: I – planejamento e uso do solo; II – transporte e sistema viário regionais; III – habitação; IV – saneamento básico; V – meio ambiente; VI – desenvolvimento econômico; e VII – atendimento social. 7 Hely Lopes Meirelles. Direito Municipal Brasileiro, p.83.
8 Ibidem, pp. 83-84.
9 José Afonso da Silva. Curso de Direito Constitucional Positivo, p. 666.
13
dificuldades para sua implementação, citando, por exemplo, as dificuldades
envolvendo os custos da criação de todos os organismos que compõe o
modelo.
O argumento acima pode ser fortalecido pela observação da atuação de
serviços públicos nas regiões metropolitanas. Nessas situações, as
dificuldades parecem existir de fato, visto que, apesar da promulgação de
novas leis estaduais e do desenvolvimento de um novo modelo de
administração metropolitana, resta à percepção de conflitos entre os entes
federados envolvendo a administração das ditas regiões. Nesse sentido, talvez
o principal exemplo de que as dificuldades persistem é a existência de diversas
ações no Supremo Tribunal Federal (“STF”), questionando o meio de prestação
de serviços públicos de interesse comum, ou seja, de interesse metropolitano.10
Ademais de servir de prova de que algo não vai tão bem, a existência
desses embates na referida Corte levantam outras problemáticas: Será que o
STF já estipulou algumas regras sobre a questão metropolitana? Se sim, quais
seriam? Elas ajudam a lidar com os problemas de cooperação federativa?
Ainda não se sabe ao certo a resposta a essas indagações, havendo
necessidade de uma sistematização da opinião do Tribunal.
Desta forma, pode-se dizer que o ponto pacífico sobre o tema é que
seguem as discussões sobre a aplicabilidade de modelos de administração
metropolitana, assim como suas peculiaridades. Ocorre que agora já é possível
focar em uma análise específica daquele criado pela Lei Complementar no
760/94, sem, contudo, se esquecer dos demais mecanismos de integração
federativa que o STF considera aptos para as regiões.
Deste modo pode-se afirmar que a questão adquire ainda mais
complicações, já que em contraposição ao dito modelo, pode-se afirmar que há
10
Como exemplos de casos sobre serviços públicos de interesse comum que se encontram em
análise de tutela jurisdicional, destacam-se as ações diretas de inconstitucionalidade que questionam a titularidade e o modelo de prestação do serviço de saneamento básico (ADIs n
o
1.842-5; no 2.077-3; e nº 4.028).
14
pelo menos mais duas formas de gestão das funções públicas de interesse
comum e, portanto, das regiões metropolitanas. Ambas foram alvo de
indagações pelo STF e pela doutrina, sendo fato que, pelo menos no que tange
o Estado de São Paulo, as duas vêm ganhando espaço para sua aplicação. É o
caso da constituição dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação11,
que serão abordados mais a frente neste trabalho.
Pelo exposto, pode-se perceber que a pluralidade de questões
constitucionais, bem como de modelos para a organização de regiões
metropolitanas, são fatores que tornam o tema complexo e com muitos pontos
a serem debatidos. Assim, é clara a importância uma análise jurídica para
apontar a viabilidade ou não dos mais diversos modelos administrativos,
estabelecendo, também, um panorama das dificuldades no Estado de São
Paulo.
Este trabalho tem como objetivo fomentar o debate constitucional sobre
agrupamentos regionais, encontrando possíveis respostas aos atuais conflitos
federativos no caso de regiões metropolitanas no Estado de São Paulo. E, para
tanto, busca contribuir, por meio de análise empírica12, com elementos sobre
posicionamento jurisprudencial do STF e sobre eventuais modelos de gestão
regional para prestação dos serviços públicos de interesse comum.
Ainda sobre esse último aspecto, no que tange o modelo institucional
disposto pela Lei Complementar no 760/94, este trabalho busca corroborar com
diversos estudos específicos13, descrevendo sobre o ponto de vista jurídico a
11
Foram escolhidos esses dois mecanismos, pois são aqueles elencados pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADIn n
o 1.842-5, conforme visto, por exemplo, nos votos
dos Ministros Gilmar Mendes e Nelson Jobin. 12
Para fins deste trabalho, entende-se como estudo empírico a análise das Atas de Reunião e das Deliberações do CONDESB, assim como de demais documentos disponibilizados no site da AGEM, considerando ainda, as decisões do STF sobre o tema de regiões metropolitanas e a análise de alguns convênios de cooperação firmados entre Estado de São Paulo e determinados municípios. 13
Citam-se as teses para aquisição do título de mestre em Administração Pública e Governo da
Escola de Administração da Fundação Getúlio Vargas - SP, quais sejam: “Regiões Metropolitanas Paulistas e Coordenação Intergovernamental: um estudo comparativo”; e “A Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional”.
15
atuação do arranjo institucional da Região Metropolitana da Baixada Santista
(“RMBS”).
Tal região foi criada por meio da Lei Complementar no 815/9614, a qual
também autorizou a formação do Conselho de Desenvolvimento da Região
Metropolitana da Baixada Santista (“CONDESB”)15, bem como estipulou a
futura instituição da entidade administrativa de direito público com caráter
autárquico16. Essa última foi regulada dois anos depois, com a promulgação da
Lei Complementar no 853/9817, que cria a Agência Metropolitana da Baixada
Santista (“AGEM”) como sendo órgão autárquico com autonomia administrativa
e financeira18 e que é atualmente vinculado à Casa Civil (Decreto SP no
59.327/1319). Para assegurar a viabilidade financeira de projetos
metropolitanos, a dita Lei Complementar também autorizou a constituição do
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista (“FUNDO”) 20.
É considerando essas disposições que o presente trabalho objetiva em
um segundo momento, e de forma mais específica, contribuir com o debate de
administração das regiões metropolitanas por meio do estudo empírico das
atividades da Autoridade Metropolitana da Região da Baixada Santista, aqui
compreendida pelo conjunto das seguintes instituições: CONDESB; AGEM; e
FUNDO21. Espera-se com isso, continuar as discussões de estudos anteriores
14
Lei Complementar Estadual nº 815, de 30 de julho de 1996. 15
Artigo 3º - Fica o Poder Executivo autorizado a instituir, na Região Metropolitana da Baixada Santista, um Conselho de Desenvolvimento, de caráter normativo e deliberativo, composto por um representante de cada Município que a integra, e por representantes do Estado nos campos funcionais de interesse comum. 16
Artigo 10º - Fica o Poder Executivo Estadual autorizado a criar autarquia para o fim de integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum da Região Metropolitana da Baixada Santista, em conformidade com o disposto no "caput" do artigo 17 da Lei Complementar nº 760, de 1º de agosto de 1994. 17
Lei Complementar Estadual nº 853, de 23 de dezembro de1998. 18
Artigo 2º - A AGEM é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial e gozará, inclusive no que se refere a seus bens e serviços, dos privilégios, regalias e isenções conferidos à Fazenda Pública Estadual. (Regimento Interno da AGEM – Decreto n
o 44.127/99).
19 Art. 3º do Decreto Estadual de São Paulo nº 59.327, de 28 de junho de 2013.
20 Artigo 11 - Fica o Poder Executivo autorizado a constituir o Fundo de Desenvolvimento
Metropolitano da Baixada Santista FUNDO, com a finalidade de dar suporte financeiro ao planejamento integrado e às ações conjuntas dele decorrentes, no que se refere às funções públicas de interesse comum entre o Estado e os Municípios integrantes da Região. 21
O Ministro Ricardo Lewandowski aparenta ser um defensor desse modelo de gestão metropolitana, expondo suas considerações na já citada ADIn n
o 1.842-5. Nessa ocasião o
Ministro faz referência ao dito modelo constitucional paulista, citando, inclusive, dispositivos da
16
e adquirir evidências sobre a atuação prática da autoridade metropolitana,
eventualmente identificando as hipóteses de que (i.) a estrutura administrativa
da Autoridade Metropolitana é capaz de dinamizar, de maneira paritária e
funcional, as dificuldades de administração da RMBS, por meio de deliberações
sobre problemas que envolvem a região, podendo ainda ter suas competências
ampliadas; ou (ii.) a Autoridade Metropolitana somente transferiu o problema de
conflito federativo para outro locus de discussão que não comporta qualquer
espécie de decisão benéfica ao efetivo cumprimento de serviços públicos.
Visando atender a provocações deste capítulo, este trabalho está
estruturado na seguinte maneira. (i.) Primeiramente será apresentada a
metodologia de estudo. (ii.) Depois será realizada descrição de julgados do
STF, buscando responder as indagações formuladas. (iii.) A seguir, serão
esclarecidas as outras modalidades de gestão para agrupamentos de entes
político-administrativos, estabelecendo sua caracterização em abstrato. (iv.) Na
etapa seguinte tem-se a análise legal e institucional da Autoridade
Metropolitana da Baixada Santista, sendo que o trabalho termina, (v.)
apresentando os principais achados da pesquisa, bem como retomando o
caminho percorrido para tanto.
METODOLOGIA
Visando cumprir o objetivo principal de fomentar o debate constitucional
sobre agrupamentos regionais, este trabalho busca encontrar possíveis
respostas aos atuais conflitos federativos no caso de regiões metropolitanas no
Estado de São Paulo e, para tanto, seguiram-se as seguintes considerações
metodológicas.
constituição do Estado, descrevendo o modelo como “Arranjo Institucional Paradigmático”, considerando a seguinte estrutura: “O centro nevrálgico do modelo paulista de gestão regional é o caráter normativo e deliberativo da atuação do Conselho, relativamente ao qual se previu não apenas a gestão conjunta dos diferentes entes federativos que compõem a entidade territorial, como também se garantiu a participação da sociedade civil no processo de tomada de decisões” (ADI 1.842-5, relator inicial Min. Maurício Corrêa, relator final Min. Luiz Fux, redator do acórdão Min. Gimar Mendes, julgada em 06.03.13,, voto do Ministro Ricardo Lewandowski, p.225 do acórdão).
17
Primeiramente, este trabalho realizou uma análise qualitativa de julgados
do STF, visando estabelecer as diretrizes que a Corte impõe às regiões
metropolitanas. Os julgados foram, então, selecionados pela leitura de suas
ementas dentro do sitio de busca do site do Tribunal, qual seja:
“www.stf.jus.br”. Buscou-se, assim, selecionar os julgados de Ações Diretas de
Inconstitucionalidade (“ADIns”)22 que disponham sobre dispositivos
constitucionais (CF de 1988) de regiões metropolitanas.
Em um segundo momento, os arcabouços legais também foram alvo de
análise, possibilitando a descrição institucional dos diversos meios de
integração federativa. Nesse sentido, analisou-se tanto o conjunto de normas
que dispõe sobre a organização da RMBS, quanto a Lei e o Decreto de
consórcios públicos e convênios de cooperação.
Sobre esse último tema, visando complementar as informações do
modelo de convênio de cooperação, analisaram-se, ainda, os referidos
contratos de convênio, assim como seus respectivos contratos de programa,
firmados pelo Estado de São Paulo e seus municípios para a gestão associada
da prestação dos serviços de abastecimento de água e coleta de esgoto. Esses
documentos foram selecionados dentre os contratos que evolviam municípios
parte de alguma região metropolitana, podendo ser encontrados no site da
Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São Paulo
(“ARSESP”), especificamente, no seguinte link:
“http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-
saneamento.aspx”.
Não obstante as disposições acima, este estudo também busca
contribuir com a análise empírica da Autoridade Metropolitana da Baixada
Santista.
22
Optou-se pela análise exclusiva das ADIns, pois essas representam mecanismos de controle concentrado de constitucionalidade que discutem normas em abstrato, possibilitando a definição, pelo STF, de diretrizes sobre as normas que envolvem as regiões metropolitanas.
18
Assim, sobre esse tema, aponta-se que, muito embora o Estado de São
Paulo tenha atualmente quatro regiões metropolitanas (São Paulo, Campinas,
Vale do Paraíba e Litoral Norte, e Baixada Santista), a única que havia
implementado as condições e as diretrizes aplicadas pela Lei no 760/94, bem
como disponibilizava, por meio digital, a integralidade de documentos
necessários a este estudo, é a Região Metropolitana da Baixada Santista.
Desta forma, a última parte do presente estudo está focada nessa região
metropolitana, visando apresentar um prospecto da regionalização na Baixada
Santista, e assim, propor respostas e soluções aos possíveis conflitos
federativos no Estado de São Paulo.
Para efeitos dessa pesquisa, considerou-se o corte temporal
metodológico de 1994 até junho de 2013, na medida em que, 1994 é a data da
promulgação da Lei Complementar Estadual no 760/94 (“estabelece diretrizes
para a organização Regional do Estado de São Paulo”) e junho de 2013 foi a
data limite para o recolhimento de dados deste estudo.
Essa parte da pesquisa foi preponderantemente desenvolvida pela
análise empírica (qualitativa e quantitativa) das “Deliberações” e “Atas” do
CONDESB. Ademais dessas informações, visando uma análise mais
aprofundada, considerou-se, ainda, outros documentos disponibilizados pela
AGEM em nome da Autoridade Metropolitana, assim como se realizou uma
entrevista com o pessoal da AGEM (06/07/2013).
A busca por tais documentos foi realizada por meio de consulta aos
elementos disponibilizados no site da AGEM: “http://www.agem.sp.gov.br/”.
Mais especificamente, foram colhidas informações no item “CONDESB” e
dentro deste, nos itens “Deliberações” e “Atas”. Já a comunicação para
agendar a entrevista foi possibilitada por meio do mecanismo de e-mail
disponibilizado no item “Contato” do mesmo site.
Outro ponto relevante sobre a análise empírica de documentos da
Agência é que foram analisados todos aqueles disponibilizados no site da
autarquia desde 1996 (data da promulgação da lei complementar de instituição
19
da RMBS – Lei Complementar no 815/96). Fato que se justifica devido ao
objetivo de estudar as características práticas da Autoridade Metropolitana ora
analisada.
Por fim, deve-se ressaltar que, muito embora a metodologia de análise
da pesquisa seja predominantemente empírica, este estudo também
compreendeu a utilização de obras doutrinárias, objetivando, com isso, adquirir
auxílio de disposições técnicas e teóricas para análise concreta dos
documentos selecionados.
Nessa toada, destacam-se as duas teses de mestrado de Ricardo David
Diba, “Regiões Metropolitanas Paulistas e Coordenação Intergovernamental:
um estudo comparativo”; e Mariana Ferreti Lippi, “A Região Metropolitana da
Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade
de governança e governabilidade regional”, uma vez que, ambos os trabalhos
também realizaram análises empíricas sobre aspectos de gestão da RMBS.
O QUE O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL FALA SOBRE O TEMA? Análise
dos julgados de ADIns n. 796, 1.841, 2.809, e 1.842
Considerando a dúvida sobre a titularidade da prestação das funções
públicas de interesse comum, em muito devida pela ausência de preciso
tratamento constitucional, assim como, algumas dúvidas sobre os
procedimentos e limites da instituição de regiões metropolitanas, o Supremo
Tribunal Federal já se deparou com a matéria da gestão metropolitana e suas
instituições, traçando algumas diretrizes.
Este capítulo busca, por meio de análise alguns julgados da Corte,
apresentar os nortes que esse Tribunal estabeleceu sobre as regiões
metropolitanas e sua administração. Aqui serão analisados tanto acórdãos,
quanto votos e informativos de julgados ainda não publicados23. Conforme
23
É o caso do voto do Ministro Marco Aurélio na ADIn 1.842-5, julgada em 28.02.2013. Nessa situação o acórdão publicado é omisso quanto o posicionamento desse Ministro, devendo seu
20
disposto na metodologia, a seleção dos casos ocorreu no site do STF24 por
meio da leitura das ementas, selecionando os julgados que questionavam
normas que afrontavam as disposições constitucionais sobre regiões
metropolitanas.
Ainda sobre as ações analisadas neste trabalho, optou-se pela não
realização de uma análise da ADIn 2.077-3, uma vez que, essa, além de não
ter seu acórdão publicado em tempo hábil, foi julgada unicamente em sede
liminar e de maneira conjunta com a ADIn 1.842-5, que é analisada.
Feitas essas considerações, segue-se a apresentação dos julgados e
seus entendimentos.
O primeiro julgamento de uma ação direta de inconstitucionalidade sobre
o tema das regiões metropolitanas foi na ADIn 796-3, a qual questionava
dispositivo da Constituição Estadual do Espírito Santo que condicionava a
criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas à “consulta prévia,
mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas”25.
Nesse caso, a Corte, por unanimidade, seguiu o voto do relator, Ministro
Néri da Silveira, o qual afirmava:
Ora, relativamente à instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, aos fins previstos no art. 25, § 3º, da Constituição, norma inserida no capítulo sobre os Estados
entendimento ser buscado pela disponibilização de informativos de jurisprudência da Corte (343, 418, 500, e 696), bem como pelo vídeo do julgamento da dita ação – In: <http://www.youtube.com/watch?v=7zS_JC4kQ74>, acessado em 03/05/2013. 24
In: www.stf.jus.br. 25
EMENTA: - Ação Direta de Inconstitucionalidade. 2. Constituição do Estado do Espírito Santo, art. 216, §1º. Consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas, para criação de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas. 3. Impugnação em face do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Previsão de plebiscito, para inteirar-se o processo legislativo estadual, em se tratando de criação ou fusão de municípios, "ut" art. 18, § 4º, da Lei Magna federal, não, porém, quando se cuida da criação de regiões metropolitanas. 4. Relevância dos fundamentos da inicial e "periculum em mora" caracterizados. Cautelar deferida, para suspender, "ex nunc", a vigência do parágrafo § 1º do art. 216, da Constituição do Estado do Espírito Santo. 5. Ação direta de inconstitucionalidade procedente. Declarada a inconstitucionalidade do § 1º do art. 216, da Constituição do Estado do Espírito Santo. (ADI 796, Relator(a): Min. NÉRI DA SILVEIRA, Tribunal Pleno, julgado em 02/02/1998, DJ 17-12-1999 PP-00002 EMENT VOL-01976-01 PP-00054). (g.n.)
21
Federados, a Lei magna da República não prevê consulta plebiscitária no respectivo processo. Bem de entender é que, sujeitos, de forma geral, os estados-membros aos princípios da Constituição Federal, quanto ao processo legislativo e aos postulados regentes do sistema federal, disciplinada na Constituição da República a forma de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas pelo agrupamento de Municípios limítrofes, para integrar a organização o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum, não resta espaço, na execução dessa previsão constitucional, para os Estados-membros tornarem o procedimento diverso, de acordo com a vontade de cada uma das Unidades da Federação. Se cabe ter como saudável sempre a participação do povo no processo político, qual garantia de se vitalizarem as instituições democráticas, não menos certo é que, não se tratando, na espécie, de criar entes políticos federados novos, mas tão-só de dispor sobre providências de interesse administrativo regional, o instrumento da representação popular, assim como consignado na Constituição, por via do processo da lei complementar aprovada pela maioria absoluta da Assembléia Legislativa, é bastante, qual quis o constituinte originário, não sendo, assim, de dar guarida a regras locais criadoras, no ponto, de procedimento complexo não desejado pela Constituição Federal. (g.n.)26
Em seguida, igualmente por decisão unânime, o Tribunal julgou a ADIn
1.841-927. Nesse caso, propôs-se a ação direta de inconstitucionalidade frente
ao parágrafo único do art. 357 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro,
pois tal dispositivo estabelecia que “a participação de qualquer município em
uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião dependerá de
prévia aprovação pela respectiva Câmara Municipal”.
Nessa ADIn, assim como na anterior, se manteve o caráter compulsório
e unilateral da instituição de regiões metropolitanas pelo Estado, confirmando
que a criação das figuras jurídicas metropolitanas deve ser feita em estrita
atenção às disposições constitucionais. Nesse sentido foi o voto do Ministro
Relator, Carlos Velloso, que guiou o entendimento da Corte:
26
ADI 796, relator Min. Néri da Silveira, julgada em 02.02.98, p. 65 do acórdão. 27
EMENTA: CONSTITUCIONAL. REGIÕES METROPOLITANAS, AGLOMERAÇÕES URBANAS, MICROREGIÃO. C.F., art. 25, § 3º. Constituição do Estado do Rio de Janeiro, art. 357, parágrafo único. I. - A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, depende, apenas, de lei complementar estadual. II. - Inconstitucionalidade do parágrafo único do art. 357 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro. III. - ADIn julgada procedente. (ADI 1841, Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2002, DJ 20-09-2002 PP-00088 EMENT VOL-02083-02 PP-00255). (g.n.)
22
Verifica-se, pois, que a Constituição Federal, no § 3º do art. 25, nada mais exige do que a lei complementar estadual para a instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes. A Constituição do Estado do Rio de Janeiro, entretanto foi além do que dispõe a Constituição da República, sujeitando a criação dessas entidades à prévia aprovação pela respectiva Câmara Municipal, ou a participação de qualquer município em uma região metropolitana, aglomeração urbana ou microrregião, à prévia aprovação pela respectiva Câmara municipal (Constituição do Estado do Rio de Janeiro, parágrafo único do art. 357). Incorreu, pois, em inconstitucionalidade material. (g.n.)28
É no julgamento da ADIn 2.809-029 que há as primeiras divergências do
Tribunal. Na ocasião se questionava a constitucionalidade de Lei
Complementar do Estado do Rio Grande do Sul que, por sua vez, buscava
incluir o município de Arroio dos Ratos na Região Metropolitana de Porto
Alegre. A Lei Complementar impugnada era de iniciativa parlamentar e sem
embargo do veto do Chefe do Poder Executivo acabou sendo promulgada.
Alegava-se, então, a inconstitucionalidade da referida norma, pois, essa,
segundo os autores da ação, deveria ser de iniciativa legislativa do Executivo
uma vez que, se tratava da organização e funcionamento da administração
pública, especialmente pelo fato de ocasionar aumento nas despesas públicas
para organização da região metropolitana. Sustentava-se, assim, a violação ao
28
ADI 1.841-9, relator Min. Carlos Velloso, julgada em 20.09.02, pp. 264-265 do acórdão. 29
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. REGIÃO METROPOLITANA. INTERESSES COMUNS. PODER LEGISLATIVO ESTADUAL. LEGITIMIDADE. MUNICÍPIOS LIMÍTROFES. LEI COMPLEMENTAR. VÍCIO FORMAL E MATERIAL NA LEI. INEXISTÊNCIA. INOBSERVÂNCIA AO ARTIGO 63 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE. 1. Região metropolitana. Municípios limítrofes. Observância do disposto no artigo 25, § 3º, da Carta Federal, que faculta ao estado-membro criar regiões administrativas compostas de municípios limítrofes, destinadas a regular e executar funções e serviços públicos de interesses comuns. 2. Criação de regiões metropolitanas. Exigência de lei complementar estadual. Inclusão de município limítrofe por ato da Assembléia Legislativa. Legitimidade. Constitui-se a região administrativa em um organismo de gestão territorial compartilhada em razão dos interesses comuns, que tem no Estado-membro um dos partícipes e seu coordenador, ao qual não se pode imputar a titularidade dos serviços em razão da unidade dos entes envolvidos. Ampliação dos limites da região metropolitana. Ato da Assembléia Legislativa. Vício de iniciativa. Inexistência. 3. Lei Complementar. Existência de limites territoriais. Observância dos requisitos constitucionais. Inocorrência de vício formal ou material. 4. Violação ao artigo 63, I, da Constituição Federal. Inclusão de município no âmbito da região metropolitana instituída. Aumento de despesa em projeto de iniciativa do Poder Executivo. Inexistência. A alocação de recursos financeiros específicos no orçamento estadual e municipal é destinada à organização, planejamento e gestão da região metropolitana, no âmbito da qual está inserido o município limítrofe. 5. Despesa fixa vinculada à região metropolitana. Ausência de ônus maior para o Estado na realização de obras e serviços. Obrigatoriedade de prévia autorização orçamentária específica. Observância. Ação julgada improcedente. (ADI 2809, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Tribunal Pleno, julgado em 25/09/2003, DJ 30-04-2004 PP-00028 EMENT VOL-02149-05 PP-00829). (g.n.)
23
princípio da separação e harmonia dos entre os poderes (art. 2º da CF), bem
como aos artigos 61, § 1º, II, “e”; 63, I; e 84, III e VI da Carta Magna.
Mais uma vez a tese acolhida pela Corte teve sua origem com o Ministro
Relator. Esse foi o Ministro Maurício Corrêa, que defendeu a improcedência da
ação uma vez que, segundo o referido Ministro, não haveria que se falar em
aumento de despesas para o Estado no caso de inclusão de municípios em
regiões metropolitanas, já que essas gerariam um organismo composto pelo
Estado Federado e por diferentes Municípios. Tal ideia está clara no seguinte
trecho do acórdão:
Não se trata, portanto, de estruturação e funcionamento de um órgão do Estado apenas, hierarquicamente subordinado ao Governador, mas de organismo composto de diversos entes federados que, em posição de igualdade, somam esforços em prol do bem comum, abrindo mão cada qual de parte de suas respectivas autonomias administrativas em benefício da harmonia do conjunto de todos eles, inserindo-se tal atuação legitimamente dentro dos limites de competência do Poder Legislativo estadual de modo a disciplinar situações como a presente, relacionadas com a ampliação da abrangência de regiões metropolitanas, sem que com isso se macule a norma impugnada por vício de iniciativa. (g.n.)30
Apesar de compartilhar da opinião do Ministro Relator, o Ministro Nelson
Jobim, fez uma ressalva sobre um possível aumento da competência das
entidades estaduais que prestam o papel de fomento financeiro às regiões
metropolitanas. Para o Ministro: “em havendo uma entidade pública, mantida
pelo governo do Estado, cuja finalidade é investir dinheiro público estadual na
região metropolitana, a inclusão por lei, sem iniciativa do governador, estaria
alterando o universo de atuação de competência dessa entidade.” 31. Nesse
sentido, o Ministro faz a restrição de que a iniciativa de lei pela Assembleia
Legislativa não deve influir em aumento de competências e gastos das
entidades metropolitanas custeadas pelo Estado Federado. Para fins dessas
ampliações a lei deve ser de iniciativa do Poder Executivo.
30
ADI 2.809-0, relator Min. Maurício Corrêa, julgada em 25.09.03, p. 835 do acórdão. 31
Ibidem, p. 839.
24
O voto divergente do caso veio do Ministro Marco Aurélio, quem
entendia que o acréscimo de um município à região metropolitana poderia sim
ocasionar aumento das despesas estaduais. Isso “porque, segundo a
constituição Estadual, o próprio Estado tem de proporcionar receita para o
desenvolvimento da região metropolitana.” 32. Tal Ministro considerou que o
Estado teria obrigatoriedade em “injetar recursos para o desenvolvimento da
região”, devendo aumentar suas despesas no caso de inclusão de outro
município. Logo a iniciativa, nesse caso, deveria ser do Poder Executivo.
No fim do julgamento, corroborando com o entendimento do Relator, o
Ministro Sepúlveda Pertence fez outra ressalva ao afirmar que a criação de
região metropolitana “não implica, por si mesma, criação de órgãos estaduais.”
33. A criação desses entes, segundo o Ministro, estaria a cargo das disposições
legais e constitucionais de todos os Estados, devendo, assim, ser alvo de
analise em cada caso concreto.
Depois disso, somente dez anos após o julgamento da dita ação é que o
tema das regiões metropolitanas voltou a ser alvo de debates no Supremo. Foi
recentemente que se julgou a ADIn 1.842-534, sendo esse julgado o mais
importante para fins desta análise, pois envolve detido questionamento quanto
o modelo de gestão metropolitana adotado pelo Estado do Rio de Janeiro,
assim como aborda o modelo de prestação de alguns serviços públicos de
interesse comum nas regiões metropolitanas de tal Estado, em especial, o
saneamento básico.
Essa ADIn, em síntese, buscava principalmente impugnar35 dispositivos
de Lei Complementar do Estado do Rio de Janeiro que dispunha “sobre a
32
Ibidem, p 843. 33
Ibidem, p 846. 34 No caso em questão ocorreu o julgamento conjunto das ADIns 1.843 (Partido da Frente Liberal - PFL); 1.826 (Partido dos Trabalhadores - PT); e 1.906 (Partido Popular Socialista - PPS), pois entendeu-se que havia conexão entre seus objetos e a ADIn 1.842-5. A ADIn 2.077-3 também foi julgada de forma conjunta, compreendendo, no entanto, votos distintos. Sobre essa última ação, ressalta-se que seu julgamento com as demais ADIns não se deu pelo fato de conexão de objetos, mas sim devido a similitude do tema. 35 O julgamento também questionava o Decreto estadual n 24.631/98 – alvo específico da ADI 1.906, julgada conjuntamente devido à conexão de seu objeto. Ocorre, no entanto, que essa ação foi considerada prejudicada nesse ponto, uma vez que o referido Decreto fora revogado.
25
Região Metropolitana do Rio de Janeiro, sua composição, organização e
gestão, e sobre a Microrregião dos Lagos, define as funções públicas e
serviços de interesse comum” 36, bem como impugnar dispositivos de uma Lei
estadual que estabelecia disposições sobre “o regime de prestação do serviço
público de transporte ferroviário e metroviário de passageiros, e sobre o serviço
público de saneamento básico” 37. Alegava-se que as citadas normas teriam
usurpado, em favor do Estado, e em detrimento dos municípios que integravam
a Região Metropolitana do Rio de Janeiro, funções e serviços públicos de
competência municipal, ofendendo o princípio democrático e do equilíbrio
federativo; a autonomia municipal; o princípio da não intervenção dos Estados
nos respectivos municípios; as competências municipais, além das
competências comuns da União, dos Estados e dos municípios.
Nesse julgamento, de forma inédita, o voto do Ministro Relator foi
vencido. O Relator era o Ministro Maurício Corrêa, que entendia ser possível
que o Estado passasse a gerir e prestar as funções públicas de interesse
comum, sendo, no entanto, desejável e devida a participação dos municípios
por meio de Conselhos Deliberativos. Desta forma, para o Ministro não haveria
que se falar em usurpação de competências locais dos municípios, já que o
Estado prestaria os serviços, sendo somente auxiliado pelos entes locais. Esse
posicionamento é esclarecido no seguinte trecho de seu voto:
Sem dúvida, a instituição desse mecanismo torna relativa a autonomia municipal nas matérias que a lei complementar julgou por bem transpor para o Estado, porém a participação dos Municípios na solução dessas questões não é apenas desejável, segundo o espírito democrático que deve nortear tal atuação, mas essencial, em face da qualificação do próprio sentido vernacular do verbo integrar utilizado pela Constituição, do qual desponta cristalino que as decisões de interesse dessas áreas deverão ser compartilhadas entre os Municípios que as compõem e o Estado.38
O voto do Ministro Relator foi seguido, então, pela divergência dos
Ministros Nelson Jobim e Joaquim Barbosa, os quais divergiam quanto à
possibilidade do Estado poder prestar unilateralmente, embora com auxílio dos 36 Lei Complementar estadual nº 87/97. 37 Lei estadual nº 2.869/97. 38 ADI 1.842-5, relator original Min. Maurício Corrêa, relator final Min. Luiz Fux, redator do acórdão Min. Gimar Mendes, julgada em 06.03.13, p. 25 do acórdão.
26
municípios, as funções públicas de interesse comum. Mas, apesar ambos
concordassem sobre esse ponto, discordavam sobre as participações no
modelo de gestão.
Para o Ministro Nelson Jobim as funções públicas de interesse comum
deveriam ser exercidas de forma compartilhada pelos municípios, restando ao
Estado tão somente o papel de instituir a região metropolitana, vide trecho
abaixo:
Qualquer outra forma alternativa de deliberação interna poderia ser pensada desde que haja um ÓRGÃO DE DECISÃO, com representatividade de todos os MUNICÍPIOS, não atrelado a indicações ou nomeações do Governador ou Assembléia Estadual, e um ÓRGÃO EXECUTÓRIO – que não pode ser o ESTADO ou algum MUNICÍPIO isoladamente – que coordenará a realização dos serviços públicos do interesse comum. (g.n.) 39
Contudo, como fica claro na transcrição acima, o Ministro Nelson Jobim
não indica qual seria o modelo de organização das regiões metropolitanas,
destacando unicamente a obrigação de compartilhamento municipal das
decisões sobre as funções públicas de interesse comum. Tal modelo permitiria,
inclusive, transpassar ao Estado o controle e a fiscalização dessas atividades
desde que “advir de autorização dos municípios que compõe o aglomerado e
por meio de convênio de cooperação” 40.
Já o Ministro Joaquim Barbosa, por outro lado, entendia que o
compartilhamento de competências das funções públicas de interesse comum
deveria ser realizado de forma a incluir tanto os municípios quanto o Estado,
devendo ser considerada uma fórmula paritária de participação. Afirmava em
outras palavras, que “a titularidade do exercício das funções públicas de
interesse comum passa para a nova entidade público-territorial-administrativa,
de caráter intergovernamental que nasce em consequência da criação da
região metropolitana. Em contrapartida, o exercício das funções normativas,
39 Ibidem, p. 94. 40 Ibidem, p. 142.
27
diretivas e administrativas do novo ente deve ser compartilhado com paridade
entre o estado e os municípios envolvidos” 41.
Ainda em contraposição ao voto do Ministro Nelson Jobim, o Ministro
Joaquim Barbosa afirma que não se poderiam transferir competências
municipais para o Estado ou uma Agência Reguladora Estadual, muito menos
os poderes de fiscalização.42 Apesar dessa vedação, o Ministro também não
estabelece um modelo pré-definido de gestão das regiões metropolitanas.
Continuando a divergência, o Ministro Gilmar Mendes vota no sentido de
negar a possibilidade do Estado prestar por si só os serviços públicos de
interesse comum43. Para o dito Ministro, a competência dessas funções deve
ser compartilhada entre os municípios e o Estado, sem haver qualquer
necessidade de participação paritária.
Em que pese o modelo de gestão e organização institucional das regiões
metropolitanas, o Ministro entendeu ser importante somente estabelecer
diretrizes, já que não haveria um modelo ideal “a priori” para todas as regiões
metropolitanas do país. Segundo o Ministro Gilmar Mendes, o desenvolvimento
de diferentes modelos deve, portanto, acompanhar as peculiaridades de cada
Estado e cada conjunto de municípios, envolvendo ao menos o que segue:
(...) o importante é a existência de estrutura (convênio, agência reguladora, conselho deliberativo etc.) com alguma forma de participação de todos os entes envolvidos, capaz de concentrar em um órgão uniformizador e técnico, responsável pela regulação e controle do serviço de saneamento básico. Assim, cabe a este órgão colegiado regular e fiscalizar a execução de suas decisões, definindo inclusive as formas de concessão do serviço de saneamento básico, política tarifária, instalação de subsídios cruzados etc.
41 Ibidem, p. 46. 42 Segundo o Ministro: “Já o inciso IV é inconstitucional por delegar ao Estado a elaboração, por meio de Agência Reguladora dos Serviços Públicos Concedidos do Estado do Rio de Janeiro, de normas gerais sobre execução, cumprimento e controle dos serviços comuns de interesse metropolitano. Aqui também se opera, por meio de legislação criadora da região metropolitana, transferência de competências municipais para o Estado.” (Ibidem, p. 49). 43 “... deve se evitar que o poder decisório e o poder concedente concentrem-se nas mãos de um único ente, quer o estado federado, quer o município pólo” (Ibidem, p. 177).
28
Ressalte-se, porém, que a participação dos entes nessa decisão colegiada não necessita ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. (g.n.) 44
O Ministro, ainda, dialoga com votos anteriores ao estabelecer outra
possibilidade de organização institucional, envolvendo agência reguladora e
demais disposições. Nesse sentido, afirmou que “Frise-se que não se veda a
concessão do serviço por meio de lei estadual ou o controle de sua execução
por meio de agência reguladora no âmbito estadual, mas estas providências
devem ser dirigidas a partir de decisão em que os municípios e o estado
federado tenham participado conjuntamente” 45.
Mais adiante, ao analisar a questão de saneamento básico em regiões
metropolitanas, o Ministro Gilmar Mendes, em suma, dispõe as seguintes
conclusões:
Portanto, nesses casos, o poder concedente do serviço de saneamento básico nem permanece fracionado entre os municípios, nem é transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido por estrutura colegiada – instituída por meio da lei complementar estadual que cria o agrupamento de comunidades locais – em que a vontade de um único ente não seja imposta a todos os demais entes políticos participantes. (...) Ressalte-se que a mencionada estrutura colegiada pode ser implementada tanto por acordo, mediante convênios, quanto de forma vinculada, na instituição dos agrupamentos de municípios. Ademais, a instituição de agências reguladoras pode se provar como forma bastante eficiente de estabelecer padrão técnico na prestação e concessão coletivas do serviço de saneamento básico. (g.n.) 46
Antes de seguir a análise dos demais votos do caso, faz-se importante
fixar uma ressalva. Não obstante o Ministro Gilmar Mendes faça uso de
citações de possíveis modelos para gestão e organização institucional das
44 Ibidem, pp. 183-184. 45 Ibidem, p. 186. 46 Ibidem, pp. 207-208.
29
regiões metropolitanas, ele também não estabelece qualquer obrigatoriedade
na observação de arranjo institucional paradigmático. Aqui há unicamente
exemplos e modelos de preferência do Ministro, não havendo para esses
últimos, dados empíricos sobre o sucesso em sua aplicação.
Em correspondência com o voto Ministro Gilmar Mendes, o Ministro
Ricardo Lewandowski profere seu entendimento, considerando como ressalva
a obrigatoriedade de participação popular nas decisões de gestão das regiões
metropolitanas47. O sincronismo ideológico entre os dois Ministros pode, então,
ser visto no seguinte trecho:
Disso se conclui que o legislador constituinte, ao prever essas novas entidades regionais no art. 25, § 3º, da Lei Maior, ou seja, no título que trata da própria organização do Estado brasileiro, alvitrou que o poder decisório relativamente ás funções públicas de interesse comum fosse compartilhado entre os diversos entes federativos que as compõem, notadamente quanto ao poder concedente, ao planejamento, à regulação, à fiscalização, à organização e à execução destas. (...) Voltando ao tema sob exame, para a efetivação dos valores constitucionais em jogo, segundo entendo, basta que nenhum dos integrantes do ente regional seja excluído dos processos decisórios que nele ocorrem, ou possa, sozinho, definir os resumos de gestão deste. Também não me parece aceitável, do ponto de vista constitucional, que a vontade do conjunto dos Municípios prevaleça sobre a do Estado instituidor do ente regional ou vice-versa. Em resumo, entendo, na mesma linha dos votos proferidos pelos Ministros Joaquim Barbosa e Gilmar Mendes, que a constitucionalidade dos modelos de gestão e entidades regionais, previstas no art. 25, § 3º, da CF, está condicionada ao compartilhamento do poder decisório entre o Estado instituidor e os Municípios que as integram, sem que se exija uma participação paritária relativamente a qualquer um deles. (g.n.) 48
O Ministro Ricardo Lewandowski faz, ainda, elogios ao sistema de
“Conselhos Deliberativos” estabelecido na Constituição Paulista, bem como
47 “Essa participação da sociedade civil no planejamento, regulação e execução de funções públicas de interesse comum, dentre as quais está o saneamento básico configura, como já assinalado, a concretização de alguns dos valores mais caros ao ordenamento constitucional vigente.” (Ibidem, p. 256). Tal posicionamento, todavia, é reconhecido pelo próprio Ministro como sendo um “obter dictum” (Ibidem, p. 273). 48 Ibidem, pp. 251-252.
30
dispõe desse modelo como exemplo de possível arranjo para a gestão e
organização institucional das regiões metropolitanas: “Nessa linha, parece
razoável, além de revestir-se do necessário pragmatismo, a solução alvitrada
pelo Ministro Joaquim Barbosa, acima lembrada, segundo a qual ‘a titularidade
do exercício das funções públicas de interesse comum passa para a nova
entidade político-territorial-administrativa, de caráter intergovernamental’” 49.
Ademias dos votos já relatados, também votaram os Ministros Teori
Zawaski e Rosa Weber. Essa votou acompanhando o entendimento do Ministro
Gilmar Mendes, concordando com a competência compartilhada sem que haja
a necessidade de paridade de votos50. Aquele, Ministro Teori Zawaski, se
limitou a afirmar que a gestão da região metropolitana não poderia constituir
pura e simples transferência de competências municipais para o âmbito do
Estado, nada mais falando sobre os modelos institucionais ou sobre a
participação dos entes federados51.
O último voto de mérito do julgamento52 foi, então, do Ministro Marco
Aurélio53, que também focou seu entendimento na questão dos serviços de
49 Ibidem, p. 257. 50
“Daí ser imperioso que a região metropolitana criada (o que serve para aglomeração urbana
e para a microrregião) tenha um sistema de gestão conjunta, na qual contemplados Estado e Municípios envolvidos, não necessariamente em situação de absoluta paridade, suficiente que se lhes assegure participação efetiva na tomada das decisões.” (Ibidem, p. 296). 51
“O certo é que, independentemente da definição, aqui, sobre o sistema constitucionalmente mais adequado para a gestão das regiões metropolitanas, essa matéria, no meu entender, está reservada, em grande medida, à discrição política do legislador estadual, que deverá levar em consideração as circunstâncias territoriais, sociais, econômicas e de desenvolvimento próprios de cada agrupamento de municípios. Aqui nós temos que reservar o tema à avaliação política do legislador, que, obviamente, poderá ser submetida, se for o caso, ao crivo de um exame de constitucionalidade. Todavia, independentemente do critério que se venha a adotar - que no meu entender deve ficar, em grande medida, reservada ao legislador complementar estadual -, independentemente desse sistema, repito, é certo que ele não pode se constituir em pura e simples transferência de competências municipais para o âmbito do Estado-membro, como ocorreu no caso em exame. Esse fundamento é, por si só, suficiente para um juízo de procedência da declaração de inconstitucionalidade das normas.” (ibidem, p. 269-270). 52 O Ministro Luiz Fux foi o último Ministro a votar, expondo seu entendimento sobre a questão da modulação de efeitos, proposta pelo Ministro Gilmar Mendes. 53 Sobre esse voto cabe uma ressalva. Ocorre que o acórdão não descreve o voto proferido pelo Ministro Marco Aurélio em sessão plenária de julgamento. O trecho desse voto, na página 298 do acórdão, não aborda nada sobre o entendimento do dito Ministro, realizando unicamente uma ressalta sobre a possibilidade de ainda se interporem embargos de declaração no caso sub judice. Em vista desta situação, a análise do voto do Ministro Marco Aurélio foi baseada no vídeo do julgamento, assim como no informativo de jurisprudência 696 do STF. Nesse sentido, tem-se que o Ministro leu a integra de seu voto na sessão de
31
saneamento básico em regiões metropolitanas. Para esse Ministro a questão
principal era da titularidade do referido serviço, devendo tal controvérsia ser
resolvida pelo “critério do interesse preponderante”. Segundo o dito critério as
atividades de abastecimento de água e coleta de esgoto seriam sempre de
competência Estadual. Já outras atividades, como limpeza urbana e manejo de
resíduos sólido, seriam de competência municipal.
Em que pese à questão do modelo de gestão e organização institucional
das regiões metropolitanas, o Ministro Marco Aurélio também acompanha o
Ministro Gilmar Mendes, entendendo pela adoção da competência
compartilhada para as atividades em região metropolitana, sem que haja a
necessidade de paridade nos votos. Essa competência deliberativa, no entanto,
não poderia afrontar as competências estaduais e municipais, identificadas por
meio do critério do interesse preponderante.
Como se pode perceber há varias divergências nessa ação direta de
inconstitucionalidade, tornando complexa a tarefa do interprete da decisão do
Supremo54. Mas, mesmo frente à pluralidade de posicionamentos, pode-se
resumir a decisão da maioria55 como sendo a obrigação do exercício de
competência compartilhada, sem necessidade de paridade de votos, e sem um
modelo de organização institucional pré-definido.
julgamento, possibilitando assim, uma análise mais acurada das peculiaridades de sua compreensão sobre o tema. 54 Soma-se a essas dificuldades, o entendimento do Ministro Eros Grau, que também opinou sobre o tema de prestação de serviços de interesse comum em regiões metropolitanas, afirmando, em âmbito da ADIn 2.077-3, que “a competência para organizar e prestar aqueles serviços será dos Municípios, aos quais incumbirá atuação integrada, provida pelo Estado-membro; nem por isso, no entanto, deixa de se manifestar como competência municipal.”. Apesar de apresentar um posicionamento quanto a titularidade da prestação de serviços de interesse comum, é importante destacar que, assim como no julgamento da ADIn 1.842-5, o Ministro não enfrenta a questão de como essa integração entre Estado e municípios poderá ocorrer, sugerindo a título exemplificativo que “a competência para a prestação dos chamados serviços comuns permanece sob a titularidade dos Municípios; a eles incumbe a delegação a entidade da Administração Indireta ou a outorga de concessão a empresa privada, quando sua prestação for empreendida não diretamente por eles”. (Voto do Ministro Eros Grau, no julgamento da ADI nº 2.077-3, pp. 5-8. In: <http://www.sbdp.org.br/material_ver.php?idConteudo=1>, acessado em 02/04/2013). 55 A maioria aqui entendida pelos seguintes Ministros: Gilmar Mendes; Ricardo Lewandowski (também exige participação popular); Rosa Weber; Marco Aurélio; e Joaquim Barbosa (menos a questão da paridade de votos).
32
Tal entendimento foi consagrado na ementa do acórdão, redigida pelo
Ministro Gilmar Mendes.
Ação direta de inconstitucionalidade. Instituição de região metropolitana e competência para saneamento básico. Ação direta de inconstitucionalidade contra Lei Complementar n. 87/1997, Lei n. 2.869/1997 e Decreto n. 24.631/1998, todos do Estado do Rio de Janeiro, que instituem a Região Metropolitana do Rio de Janeiro e a Microrregião dos Lagos e transferem a titularidade do poder concedente para prestação de serviços públicos de interesse metropolitano ao Estado do Rio de Janeiro. 2. Preliminares de inépcia da inicial e prejuízo. Rejeitada a preliminar de inépcia da inicial e acolhido parcialmente o prejuízo em relação aos arts. 1º, caput e § 1º; 2º, caput; 4º, caput e incisos I a VII; 11, caput e incisos I a VI; e 12 da LC 87/1997/RJ, porquanto alterados substancialmente. 3. Autonomia municipal e integração metropolitana. A Constituição Federal conferiu ênfase à autonomia municipal ao mencionar os municípios como integrantes do sistema federativo (art. 1º da CF/1988) e ao fixá-la junto com os estados e o Distrito Federal (art. 18 da CF/1988). A essência da autonomia municipal contém primordialmente (i) autoadministração, que implica capacidade decisória quanto aos interesses locais, sem delegação ou aprovação hierárquica; e (ii) autogoverno, que determina a eleição do chefe do Poder Executivo e dos representantes no Legislativo. O interesse comum e a compulsoriedade da integração metropolitana não são incompatíveis com a autonomia municipal. O mencionado interesse comum não é comum apenas aos municípios envolvidos, mas ao Estado e aos municípios do agrupamento urbano. O caráter compulsório da participação deles em regiões metropolitanas, microrregiões e aglomerações urbanas já foi acolhido pelo Pleno do STF (ADI 1841/RJ, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 20.9.2002; ADI 796/ES, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 17.12.1999). O interesse comum inclui funções públicas e serviços que atendam a mais de um município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções públicas, bem como serviços supramunicipais. 4. Aglomerações urbanas e saneamento básico. O art. 23, IX, da Constituição Federal conferiu competência comum à União, aos estados e aos municípios para promover a melhoria das condições de saneamento básico. Nada obstante a competência municipal do poder concedente do serviço público de saneamento básico, o alto custo e o monopólio natural do serviço, além da existência de várias etapas – como captação, tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o recolhimento, condução e disposição final de esgoto – que comumente ultrapassam os limites territoriais de um município, indicam a existência de interesse comum do serviço de saneamento básico. A função pública do saneamento básico frequentemente extrapola o interesse local e passa a ter natureza de interesse comum no caso de instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, nos termos do art. 25, § 3º, da Constituição Federal. Para o adequado atendimento do interesse comum, a integração municipal do serviço de saneamento básico pode ocorrer tanto voluntariamente, por meio de gestão associada,
33
empregando convênios de cooperação ou consórcios públicos, consoante o arts. 3º, II, e 24 da Lei Federal 11.445/2007 e o art. 241 da Constituição Federal, como compulsoriamente, nos termos em que prevista na lei complementar estadual que institui as aglomerações urbanas. A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas ou microrregiões pode vincular a participação de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e planejar a função pública do saneamento básico, seja para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, seja para dar viabilidade econômica e técnica aos municípios menos favorecidos. Repita-se que este caráter compulsório da integração metropolitana não esvazia a autonomia municipal. 5. Inconstitucionalidade da transferência ao estado-membro do poder concedente de funções e serviços públicos de interesse comum. O estabelecimento de região metropolitana não significa simples transferência de competências para o estado. O interesse comum é muito mais que a soma de cada interesse local envolvido, pois a má condução da função de saneamento básico por apenas um município pode colocar em risco todo o esforço do conjunto, além das consequências para a saúde pública de toda a região. O parâmetro para aferição da constitucionalidade reside no respeito à divisão de responsabilidades entre municípios e estado. É necessário evitar que o poder decisório e o poder concedente se concentrem nas mãos de um único ente para preservação do autogoverno e da autoadministração dos municípios. Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado. A participação dos entes nesse colegiado não necessita de ser paritária, desde que apta a prevenir a concentração do poder decisório no âmbito de um único ente. A participação de cada Município e do Estado deve ser estipulada em cada região metropolitana de acordo com suas particularidades, sem que se permita que um ente tenha predomínio absoluto. Ação julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade da expressão “a ser submetido à Assembleia Legislativa” constante do art. 5º, I; e do § 2º do art. 4º; do parágrafo único do art. 5º; dos incisos I, II, IV e V do art. 6º; do art. 7º; do art. 10; e do § 2º do art. 11 da Lei Complementar n. 87/1997 do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos arts. 11 a 21 da Lei n. 2.869/1997 do Estado do Rio de Janeiro. 6. Modulação de efeitos da declaração de inconstitucionalidade. Em razão da necessidade de continuidade da prestação da função de saneamento básico, há excepcional interesse social para vigência excepcional das leis impugnadas, nos termos do art. 27 da Lei n. 9868/1998, pelo prazo de 24 meses, a contar da data de conclusão do julgamento, lapso temporal razoável dentro do qual o legislador estadual deverá reapreciar o tema, constituindo modelo de prestação de saneamento básico nas áreas de integração metropolitana, dirigido por órgão colegiado com participação dos municípios pertinentes e do próprio Estado do Rio de Janeiro, sem que haja concentração do poder decisório nas mãos de qualquer ente. (ADI 1842, Relator(a): Min. LUIZ FUX, Relator(a) p/ Acórdão: Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 06/03/2013, DJe-181 DIVULG 13-09-2013 PUBLIC 16-09-2013 EMENT VOL-02701-01 PP-00001) (g.n.)
34
É importante ressaltar que a ementa do acórdão traz informações novas,
que não estavam totalmente acordadas no julgamento. É o caso do conceito de
interesse comum que, embora silenciado no decorrer do julgado, foi definido
pela ementa como “funções públicas e serviços que atendam a mais de um
município, assim como os que, restritos ao território de um deles, sejam de
algum modo dependentes, concorrentes, confluentes ou integrados de funções
públicas, bem como serviços supramunicipais”. Isso pode levar a novos
questionamentos sobre a decisão, inclusive concretizando a observação do
Ministro Marco Aurélio quanto a interposição de embargos de declaração56.
A ementa, todavia, pode resolver um importante dilema ao estabelecer o
“Reconhecimento do poder concedente e da titularidade do serviço ao
colegiado formado pelos municípios e pelo estado federado.”. Há, assim, uma
diretriz para a concessão dos serviços que envolvem funções públicas de
interesse comum. Isso, por óbvio, caso a redação da ementa não enfrente
questionamentos.
Cabe ressaltar, por fim, que a decisão dessa ação foi conferida com
modulação de efeitos, proposta pelo Ministro Gilmar Mendes. Assim, segundo
o entendimento da Corte, a decisão da ADIn 1.842-5 só terá validade dentro de
24 (vinte e quatro) meses da conclusão do julgado, facultando, assim, que as
regiões metropolitanas do país57 sejam adequadas às disposições do acordado
pelos Ministros.
Visando esclarecer os principais aspectos desse caso, segue tabela,
abaixo, dispondo dos posicionamentos adotados no julgamento em questão.
56
Vale ressaltar que a ADI nº 1.842-5 já tem três embargos de declaração, sendo um apresentado pelo Partido dos Trabalhadores – PT, um apresentado pelo Partido Popular Socialista – PPS, e um apresentado pelo Partido Democrático Trabalhista – PDT. 57
É adotada, aqui, a ideia de que a decisão teria eficácia para todos os entes da federação,
visto que a fundamentação do STF poderia ser alegada como paradigma em outros julgados, independentemente da vinculação específica do caso concreto ao Estado do Rio de Janeiro. Um elemento que colabora com essa interpretação é que a ADI 2.077, da Bahia, seguiu os mesmos passos das orientações fixadas pelo STF na ADI nº 1.842-5. Não obstante, aguarda-se o posicionamento da Corte sobre essa questão, a qual será apreciada quando da análise dos embargos de declaração (PPS e PDT).
35
TABELA DE ENTENDIMENTO DOS MINISTROS DO STF NO JULGADO DA ADIN 1.842-5
MINISTROS DO STF
POSICIONAMENTOS
Possibilidade de o Estado prestar, por si
só, os serviços de interesse comum
Gestão Compartilhada entre Estado e
Municípios
Participação Social na Gestão
Desnecessidade de Participação
Paritária
Gestão Compartilhada
entre Municípios
Min. Rel. Maurício Correia
X
Min. Joaquim Barbosa
X
Min. Nelson Jobin X
Min. Gilmar Mendes
X X
Min. Ricardo Lewandowski
X X X
Min. Teori Zawaski
Min. Rosa Weber X X X
Min. Marco Aurélio
X X
Obs.: Modulação de efeitos.
Aprovada por maioria de votos, com exceção do Min. Marco Aurélio que entendia que os efeitos devem ser analisados de acordo com a apresentação de casos concretos.
Tabela I: relação de votos da ADI 1.842-5.
Por meio da tabela acima, pode-se perceber que o posicionamento da
Corte nesse julgado não advém de uma maioria sólida. Fato que levanta mais
dúvidas quanto a manutenção das orientações formadas.
Diante do exposto, considerando as disposições abordadas neste
capítulo, busca-se, abaixo, resumir as principais diretrizes que o Supremo
Tribunal Federal estabeleceu sobre o tema das regiões metropolitanas:
Diretrizes do STF sobre Regiões Metropolitanas (art. art. 25, § 3º da CF)
A. Os Estados não podem condicionar a criação de região metropolitana a
qualquer outro requisito que não sejam aqueles descritos na Constituição
Federal, quais sejam: (i.) exigência formal de Lei Complementar estadual; (ii.)
exigência da finalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum – finalidade essa não analisada pela
Corte;
36
B. Caso não haja aumento de despesa por parte do Estado, bem como
aumento de competência do órgão ou ente de gestão e organização da região
metropolitana, é facultado ao legislativo a propositura de lei que acrescente um
município a região metropolitana já instituída. Caso contrário a iniciativa é do
Poder Executivo;
C. O Estado não pode gerir as funções públicas de interesse comum de
forma unilateral, ignorando os municípios;
D. Um município sozinho não pode, em seu território, gerir as funções
públicas de interesse comum de forma unilateral, ignorando os municípios
restantes e o Estado federado;
E. O conjunto de municípios da região metropolitana não pode gerir as
funções públicas de interesse comum de forma unilateral, ignorando o Estado
federado;
F. Necessidade de adoção de modelo de Competência Compartilhada,
envolvendo o conjunto de municípios e o Estado federado;
G. Não há a necessidade de tal competência compartilhada ser paritária;
H. Não há a exigência específica de participação popular no exercício da
competência compartilhada, devendo tal participação decorrer de princípios
constitucionais impostos a toda a administração pública;
I. Não há a indicação de modelo de gestão e organização institucional
definido “a priori” para as regiões metropolitanas.
37
ALTERNATIVAS DE GESTÃO DE REGIÕES METROPOLITANAS: Como
Funcionam?
Em suma, o STF não definiu qualquer modelo ideal de administração
das regiões metropolitana para a prestação de funções públicas de interesse
comum, destacando que a gestão regional pode ser realizada de diversas
maneiras, desde que de forma conjunta pelos entes federados. Nesse sentido,
a seguir, serão esclarecidas duas outras modalidades de gestão federativa de
funções públicas de interesse comum: os Consórcios Públicos e os Convênios
de Cooperação. Cabe, no entanto, ressaltar mais uma vez, que os próximos
tópicos buscarão unicamente estabelecer padrões gerais de ambos os
modelos, objetivando sua distinção do modelo da Autoridade Metropolitana.
Não há aqui uma análise de mérito da utilização de cada modelo.
CONSÓRCIOS PÚBLICOS
Ademais da possibilidade da instituição de uma Autoridade
Metropolitana, o julgamento da ADIn 1.842-5 também destacou a forma dos
consórcios públicos para a cooperação dos entes federados. É sobre essa
outra modalidade de atuação federativa que este tópico busca oferecer um
contra ponto à organização de uma instituição metropolitana na forma da Lei
Complementar nº 760/94.
Sob essa ótica, explica-se que o art. 241 da CF, com redação dada pela
emenda constitucional nº 19/1998, seria o responsável por prever a figura dos
consórcios públicos. A dinamização da cooperação federativa, por meio desse
instrumento, é intensificada pela autorização para atuar na gestão associada
de serviços públicos, podendo também, e não só nesses últimos casos, ocorrer
transferências totais ou parciais de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos.
38
Seguindo a disposição constitucional, o consórcio público teve sua
estrutura definida com a promulgação da Lei nº 11.107/200558, que, por sua
vez, foi regulamentada pelo Decreto nº 6.017/200759 60. Tais normas
estabeleceram que os entes federados da mesma ordem, como diferentes
municípios, e de ordem distinta, como município e Estado, podem formar um
consórcio, representado ou por meio de duas estruturas.
Uma é a associação pública, a qual está sujeita ao regime jurídico de
direito público e natureza autárquica, com suas prerrogativas e mecanismos de
controle61. Já a outra corresponde a uma pessoa jurídica de direito privado,
hipótese em que suas relações serão pautadas pelas normas de direito
privado, ressalvando-se a obrigatoriedade de cumprir normas de direito público
sobre “licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de
pessoal” 62. É importante destacar, aqui, que independentemente do regime
jurídico a ser aplicado, no caso de consórcio público há a formação de uma
entidade com personalidade jurídica, devendo a mesma ser organizada e
custeada pelos entes consorciados.
As normas ainda impõem que a formação dessa entidade e, portanto, do
consórcio público, depende de algumas formalidades. A primeira delas é a
definição dos objetivos do consócio, havendo no art. 3º do Decreto, um rol
exemplificativo das atividades que podem ser alvo de sua competência63. Para
58
Lei Federal nº 11.107, de 6 de abril de 2005. 59
Decreto Federal nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007. 60
É importante ressaltar, que no caso da Lei n 11.107/05, pode-se ter a interpretação de que a União tem competência para, por meio de Decreto, dispor sobre a regulamentação de normas gerais, aplicáveis a toda a federação. Tal disposição encontra-se positivada no art. 20 da referida Lei, conforme o que segue: “Art. 20. O Poder Executivo da União regulamentará o disposto nesta Lei, inclusive as normas gerais de contabilidade pública que serão observadas pelos consórcios públicos para que sua gestão financeira e orçamentária se realize na conformidade dos pressupostos da responsabilidade fiscal.“ (g.n.). 61
Caso haja a instituição de associação pública, essa integra a administração indireta de todos os entes da Federação consorciados (art. 6º, § 1º da Lei n 11.107/05). 62
Art. 6º, § 2º da Lei n 11.107/05. 63
Art. 3º Observados os limites constitucionais e legais, os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pelos entes que se consorciarem, admitindo-se, entre outros, os seguintes: I - a gestão associada de serviços públicos; II - a prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e o fornecimento de bens à administração direta ou indireta dos entes consorciados; III - o compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos, inclusive de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de procedimentos de licitação e de admissão de pessoal; IV - a produção de informações ou de estudos técnicos; V - a instituição e o funcionamento de escolas de
39
fins de gestão de funções públicas de interesse comum, cabe ressaltar a
possibilidade de indicação do objetivo de “gestão associada de serviços
públicos”, definida no Decreto nº 6.017/2007 como sendo:
exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essências à continuidade dos serviços transferidos64.
Com os objetivos definidos, segue-se a promulgação de leis aprovando
os chamados “protocolos de intenção” de cada ente consorciado65. Esses
documentos não passam de uma minuta do consórcio público que deve ser
ratificada por cada ente consorciado, por meio de lei.
Após a promulgação da lei de cada ente federado, assim como a
assinatura do contrato de consórcio público e as devidas disposições para
criação da personalidade jurídica do ente, o consórcio está criado. Uma vez
constituído, esse deve ser dirigido por meio de uma assembleia geral composta
por todos os entes consorciados (art. 4º, inciso VII da Lei nº 11.107/2005).
governo ou de estabelecimentos congêneres; VI - a promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-ambiente; VII - o exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas; VIII - o apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações entre os entes consorciados; IX - a gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, paisagístico ou turístico comum; X - o planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da previdência social dos servidores de qualquer dos entes da Federação que integram o consórcio, vedado que os recursos arrecadados em um ente federativo sejam utilizados no pagamento de benefícios de segurados de outro ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da Lei no 9.717, de 1998; XI - o fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrário; XII - as ações e políticas de desenvolvimento urbano, sócio-econômico local e regional; e XIII - o exercício de competências pertencentes aos entes da Federação nos termos de autorização ou delegação. § 1º Os consórcios públicos poderão ter um ou mais objetivos e os entes consorciados poderão se consorciar em relação a todos ou apenas a parcela deles. § 2º Os consórcios públicos, ou entidade a ele vinculada, poderão desenvolver as ações e os serviços de saúde, obedecidos os princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS (g.n.) 64
Art. 2º, inciso IX do Decreto nº 6.017/2007. 65
De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, protocolo de intenções é o “contrato preliminar que, ratificado pelos entes da Federação interessados, converte-se em contrato de consórcio público” (art. 2º, inciso III).
40
Ademais das disposições acima, a atuação do consórcio público pode
ser fortalecida e ampliada por meio de alguns contratos. Nesse sentido,
ressaltam-se: os contratos de rateio66 e os contratos de programa67. Esse
último tem o escopo de conferir a um ente federado, inclusive por meio de sua
administração indireta, a prestação de serviços públicos. Já aquele é
responsável pela partilha de recursos financeiros devidos para a realização das
despesas do consórcio público. Sobre esses contratos, ainda é importante
destacar que não há obrigação de se realizar licitação para ambos os casos,
ora porque essa é ilógica e inexigível (contrato de rateio), ora porque há uma
hipótese de dispensa pelo art. 17 da Lei nº 11.107/2005 (contrato de
programa).
Independentemente desses dois mecanismos, fato é que com o
consórcio formado, poder-se-á, entre outras atribuições: (i.) firmar convênios,
contratos, acordos de qualquer natureza, receber auxílios, contribuições e
subvenções sociais ou econômicas de outras entidades e órgãos do governo;
(ii.) nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover
desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou
necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público; (iii.) ser
contratado pela administração direta ou indireta dos entes da Federação
consorciados, dispensada a licitação; (iv.) no caso de expressamente
autorizado pelos entes consorciados, emitir documentos de cobrança e exercer
atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação
de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens públicos por eles
administrados; e (v.) outorgar concessão, permissão ou autorização de obras
ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio
público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão,
permissão ou autorização e as condições a que deverá atender (art. 2º da Lei
nº 11.107/2005).
66
De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, contrato de rateio é o “contrato por meio do qual os entes consorciados comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do consórcio público” (art. 2º, inciso VII). 67
De acordo com o Decreto nº 6.017/2007, contrato de programa é o “instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa” (art. 2º, inciso XVI).
41
Consolidando o tema, de maneira geral, tem-se que a constituição de
um consórcio público, nos termos da legislação supramencionada, deve
observar as seguintes etapas:
1.) Formulação de um protocolo de intenções, devidamente publicado na
imprensa oficial;
2.) Ser promulgada lei por cada um dos partícipes, ratificando, total ou
parcialmente, o protocolo de intenções, ou ainda, disciplinando a matéria;
3.) Celebração de um contrato de consórcio;
4.) Elaboração de um estatuto do consórcio;
5.) Contrato de rateio (a depender);
6.) Contrato de programa (a depender). 68
Tendo exposto as principais peculiaridades sobre os consórcios
públicos, pode-se concluir que, podendo compreender a gestão associada de
serviços públicos, o que possibilita a ação conjunta para a gestão de funções
públicas de interesse comum, bem como apresentando uma personalidade
jurídica própria e contando com uma assembleia geral composta por todos os
entes consorciados, o referido instrumento é, a princípio, um mecanismo hábil
para auxiliar na gestão das questões de uma região metropolitana.
Contudo, é fundamental ressaltar que essas conclusões são baseadas
em abstrato69, por meio de análise das decisões do STF e das normas que
68
Essa forma de estruturação dos consórcios públicos é inclusive adotada no roteiro de estudos do Capítulo 5 – “Consórcios públicos e contratos de programa”, do livro “Novas Parcerias entre os Setores Público e Privado: volume 01”. 69
Um possível começo de análise sobre a atuação prática dos consórcios públicos pode ser realizado nos consórcios intermunicipais já estabelecidos para lidar com o tema de saneamento básico. Como exemplo desses, tem-se o Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da Região do Circuito das Águas, articulado em São Paulo, pelos municípios de Amparo (Lei autorizativa nº 3.569, de 21 de dezembro de 2010); Águas de Lindóia (Lei autorizativa nº 2.799, de 13 de dezembro de 2010); Itapira (Lei autorizativa nº 4.688, de 27 de dezembro de 2010); Lindóia (Lei autorizativa nº 1.184, de 15 de dezembro de 2010); Monte Alegre do Sul (Lei autorizativa nº 1.571, de 16 de março de 2010); Morungaba (Lei autorizativa nº 1.370, de 09 de dezembro de 2010); Pedra Bela (Lei autorizativa nº 326, de 01 de dezembro de 2010); Pinhalzinho (Lei autorizativa nº 1.258, de 10 de março de 2011); Santo Antônio de Posse (Lei autorizativa nº 2.546, de 16 de dezembro de 2010); Serra Negra (Lei autorizativa nº 3.369, de 07 de dezembro de 2010); Socorro (Lei autorizativa nº 3.427, de 10 de dezembro de 2010); e Tuiuti (Lei autorizativa nº 418, de 23 de dezembro de 2010). O estatuto do dito consórcio foi
42
versão sobre os consórcios públicos, restando não respondida a seguinte
questão: Será que é o modelo de consórcio público é o mais adequado em
termos de custo benefício para a gestão das regiões metropolitanas?
CONVÊNIOS DE COOPERAÇÃO
De maneira similar ao consórcio público, os convênios de cooperação
também foram destacados pelo STF como sendo uma possível solução
institucional para o tratamento de funções públicas de interesse comum. Desta
forma, esse outro instrumento será analisado neste trabalho, contando tanto
com a descrição de sua previsão legal70, quanto pela análise de alguns
contratos que foram firmados entre o Estado de São Paulo e os municípios
integrantes de regiões metropolitanas para fins de prestação dos serviços
ligados ao setor de saneamento básico71.
publicado no Diário Oficial do Estado de São Paulo, em 27 de abril de 2011, na Seção I do Caderno Poder Executivo, páginas 114 a 116. Outro exemplo é do consórcio intermunicipal Ares PCJ, também no Estado de São Paulo, envolvendo os municípios de Águas de São Pedro; Analândia; Artur Nogueira; Atibaia; Campinas; Capivari; Charqueada; Cordeirópolis; Corumbataí; Cosmópolis; Hortolândia; Ipeúna; Iracemápolis; Itatiba; Jaguariúna; Mogi Mirim; Mombuca; Monte Alegre do Sul; Nova Odessa; Paulínia; Pedereira; Piracicaba; Rafard; Rio Claro; Rio das Pedras; Santa Bárbara D’Oste; Santa Maria da Serra; Santo Antônio de Posse; São Pedro; Sumaré; e Valinhos. O estatuto desse consórcio, assim como as demais informações sobre essa instituição, pode ser encontrado no seguinte link: <http://www.arespcj.com.br/>. 70
Não obstante posicionamentos doutrinários e jurisprudências divergentes, este trabalho analisará as disposições legislativas dos convênios de cooperação, esclarecendo o instituto da mesma forma que fez com os consórcios públicos, ou seja, por meio de uma descrição legislativa. Ocorre que embora haja entendimentos distintos sobre a aplicação e a validade das normas que versão sobre o convênio de cooperação, este estudo considera que a presunção de constitucionalidade dos ditos diplomas legais, somada com a existência de objetos distintos para cada tipo de convênio, são critérios válidos para se justificar a descrição do instituto pela via positivada desse instrumento.
A título de conhecimento, como opinião contrária, cita-se o doutrinador Gustavo Alexandre Magalhães, o qual afirma, por exemplo, que os convênios de cooperação não se diferenciam dos outros tipos de convênio administrativo, devendo ter o mesmo tratamento daqueles, pois só haveria um regime jurídico para todos os convênios. (Gustavo Alexandre Magalhães. Convênios Administrativos: aspectos polêmicos e análise crítica de seu regime jurídico. pp. 24-47.) Ainda, segundo esse autor, aplicar-se-iam a todos os tipos convênios a jurisprudência do STF sobre o gênero de convênios administrativos, indicando, entre outras coisas, pela inaplicabilidade de aprovação legislativa, por meio de lei, para se firmarem convênios. Tal jurisprudência encontra-se fixada nos seguintes acórdãos da Corte: ADIns nº 676/RJ; 462/BA; 165/MG; 770/MG; 342/PR; 1.857/SC. 71
A opção de análise dos referidos convênios e seus respectivos contratos de programa, que versão sobre o setor de saneamento básico, se justifica pela possibilidade de demonstração de como o Estado de São Paulo tem lidado com a questão de funções públicas de interesse comum nos casos de regiões metropolitanas. Nesse sentido, o setor de saneamento básico foi
43
Nesse sentido, nos mesmos moldes das considerações
supramencionadas para os consórcios públicos, os convênios de cooperação
também estão previstos no art. 241 da CF. Assim, seguindo essa lógica, tais
convênios são igualmente regidos pela Lei nº 11.107/2005 e regulamentados
pelo Decreto nº 6.017/2007.
Ocorre, contudo, que ao contrário do caso dos consórcios públicos, os
convênios de cooperação não têm um tratamento específico na dita Lei e nem
mesmo no seu respectivo Decreto. Nesse último somente se estabelece uma
definição do instituto, complementando-a com algumas especificações legais
relacionadas aos contratos de programa. Já naquela somente há a citação dos
ditos convênios em quatro ocasiões, nas quais também há uma abordagem de
forma secundária, visto que estão inseridas nas disposições dos contratos para
gestão associada de serviços públicos72.
Não há, portanto, um regime extensamente delineado do referido
instrumento de cooperação federativa, havendo unicamente a indicação de
parâmetros legislativos, tais como a possibilidade da utilização de contratos de
programa combinados com os tais convênios de cooperação. Como
consequência dessa peculiaridade normativa, de forma geral, os convênios de
escolhido em vista da divergência sobre a titularidade da prestação de seus serviços nos agrupamentos municipais, assim como pela possibilidade de exemplificação de como o Estado e alguns municípios tem lidado com a questão da integração de suas competências para solucionar esse problema.
Essa análise ocorreu por meio de leitura dos contratos de convênio de cooperação e dos contratos de programa – algumas vezes denominados de “Contratos de Prestação de Serviços Públicos de Abastecimento de Água e de Esgoto Sanitário” do Estado de São Paulo com os Municípios que estão inseridos em alguma região metropolitana, quais sejam: São Paulo; Embu-Guaçu; Itapecerica da Serra; Cotia; Taboão da Serra; Cajamar; Caieiras; Franco da Rocha; Francisco Morato; Ferraz de Vasconcelos; Ribeirão Pires; Rio Grande da Serra; Suzano; Igaratá; São José dos Campos; Jambeiro; Redenção da Serra; Caçapava; Monteiro Lobato; Santo Antônio do Pinhal; Tremembé; São Luiz do Paraitinga; Lagoinha; Roseira; Pindamonhangaba; Campos do Jordão; São Bento do Sapucaí; Lorena; Silveiras; Bananal. Tais contratos podem ser encontrados no seguinte link:<http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-saneamento.aspx>. 72
A Lei nº 11.107/2005 utiliza o termo “convênio de cooperação” para designar tratamento específico aos contratos de programa, sendo que sempre há também uma relação com o instituto dos consórcios públicos. A norma cita os referidos convênios ora para apontar ocasião de dispensa de procedimento licitatório (art. 17); ora para dispor da vigência dos contratos de programa (art. 13, § 4
o); ou, ainda, para indicar a possibilidade de contratação de entes da
administração indireta vinculados aos entes conveniados/consorciados (art. 13, §§ 5o e 6
o).
44
cooperação acabam por ter um regime jurídico abstrato, disciplinado quase que
exclusivamente, por meio do Decreto nº 6.017/2007, pois esse é o instrumento
legal que mais aborda o tema.
Além do Decreto, considerando as lacunas de tratamento normativo da
matéria, também se aplicam, por analogia, as disposições sobre os consórcios
públicos, bem como as diretrizes do art. 116 da Lei nº 8.666/199373, naquilo
que couber.
Após esclarecer sobre algumas regras de seu regime jurídico, cabe
ressaltar o que a legislação entende pelos chamados convênios de
cooperação. Nessa toada, o conceito dos referidos convênios está no art. 2º,
inciso VIII do Decreto nº 6.017/2007, como sendo um “pacto firmado
exclusivamente por entes da Federação, com o objetivo de autorizar a gestão
associada de serviços públicos, desde que ratificado ou previamente
disciplinado por lei editada por cada um deles”.
Podem-se destacar importantes elementos do convênio de cooperação
dessa definição. Vejamos.
A primeira delas é que por ser um “pacto” o convênio de cooperação não
tem personalidade jurídica própria, sendo um acordo firmado “exclusivamente
por entes da Federação”, ou seja, um acordo firmado entre entes da
administração pública direta. O convênio, então, tão pouco é um contrato,
apesar de muitas vezes se aproximar de um.
Em seguir, destaca-se que os ditos convênios devem ter um objetivo
específico, qual seja: “autorizar a gestão associada de serviços públicos”. De
acordo com a dicção legal, portanto, não há que se falar em convênio de
cooperação se tal acordo tiver outro objeto. Nesses casos, entende-se que
73
Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração. (Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993).
45
haveriam de ser firmados outros tipos de convênio como, por exemplo, de
repasses de verbas.
Por fim, também se indica que os convênios de cooperação somente
existirão se ratificados ou previamente disciplinados por lei. Tais normas, por
seu lado, devem ser editadas por cada um dos entes federativos que aderirem
o convênio de cooperação.
Não obstante a caracterização do instituto acima, resta demonstrar como
os convênios de cooperação têm sido utilizados pelo Estado de São Paulo para
tratar a questão do saneamento básico nas regiões metropolitanas,
esclarecendo sobre o uso deste na gestão institucional e na organização da
prestação de um serviço público que comumente é indicado como uma função
pública de interesse comum.
Assim, sobre esses convênios do Estado de São Paulo, cabe explicar
que, em suma, estão divididos de acordo com duas peculiaridades. A primeira
é a temporal, que separa os instrumentos firmados no período de 2007 a 2009,
daqueles celebrados após essa época. Tal distinção é importante, pois há uma
distinção da redação de determinadas cláusulas a depender do ano de
assinatura do documento.
Outra importante distinção diz respeito às regiões metropolitanas em que
se celebraram os convênios, sendo que das atuais quatro regiões
metropolitanas no Estado, apenas duas tem contratos de convênio de
cooperação em sua organização, quais sejam: a Região Metropolitana de São
Paulo (13 municípios conveniados), e a Região Metropolitana do Vale do
Parnaíba e Litoral Norte (17 municípios conveniados). Cabe ressaltar que
nesses dois casos não são todos os municípios da região que optaram pela
celebração dos ditos instrumentos de cooperação federativa, havendo
situações dispares dentro do mesmo agrupamento regional.
Em vista disso, esclarece-se que este trabalho somente descreverá os
instrumentos de cooperação que estão inseridos no contexto de regiões
46
metropolitanas, excluindo os acordos firmados com municípios que, quando
celebraram os convênios, não eram parte dos atuais agrupamentos
metropolitanos. Essa diferenciação é necessária na medida em que, há
convênios firmados na época em que ainda não havia a instituição da
respectiva região metropolitana74, gerando, assim, uma situação distinta da
qual se pretende analisar neste trabalho75. Outro ponto relevante é que, nesses
casos, a Agência Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de São
Paulo (“ARSESP”) acabava de ser criada, e, por consequência, ainda
apresentava uma presença mais incipiente nas relações de cooperação
federativa. Desta forma, o modelo de convênios de cooperação apresentado
nesta parte do trabalho corresponde somente aos instrumentos de cooperação
celebrados em regiões metropolitanas que já estavam consolidadas e que
contam com o auxílio da ARSESP, levando-se em conta, então, parte do corte
temporal anteriormente mencionado.
Com as premissas fixadas, passa-se, agora, a análise dos instrumentos.
Esses convênios, em termos gerais, são firmados individualmente entre
o Estado de São Paulo e cada município de determinada região metropolitana,
não englobando todos os entes federados que compõe do respectivo
agrupamento. Além disso, tanto a Companhia de Saneamento Básico do
Estado de São Paulo (“SABESP”) quanto a ARSESP são partes intervenientes
e anuentes dos convênios de cooperação, visando auxiliar nas disposições da
prestação da referida função pública de interesse comum. Também é relevante
informar que os instrumentos contam com autorização legislativa de ambos os
entes contratantes, existindo leis específicas de cada município76 e uma
autorização legal genérica do Estado77.
74
Majoritariamente entre os municípios da atual Região Metropolitana do Vale do Paraíba e
Litoral Norte. 75
Como exemplo desses convênios de cooperação e sues respectivos contratos de programa, destacam-se aqueles celebrados entre o Estado de São Paulo, por intermédio da Secretaria Estado de Saneamento e Energia, e os municípios de Campos do Jordão e São José dos Campos. Nesses casos, os contratos de concessão de saneamento básico com a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo foram encerrados de forma consensual, visando a celebração dos ditos convênios e contratos de programa. 76
Um exemplo é a Lei Municipal nº 14.934, de 18 de junho de 2009, que autoriza o Poder Executivo da cidade de São Paulo a “celebrar contratos, convênios ou quaisquer outros tipos de ajustes necessários, inclusive convênio de cooperação e contrato de programa, com o
47
Respeitadas as peculiaridades de cada contrato e suas autorizações
legais, os instrumentos apresentam, em regra, um determinado padrão. Assim,
pode-se dizer que todos têm o seguinte objeto:
Por meio deste convênio, o Estado e o Município acordam implementar ações de forma associada com vista ao oferecimento universal e adequação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município, nos próximos 30 (trinta) anos, prorrogáveis por igual período, por meio das seguintes medidas: a) criação de mecanismos de gestão das atividades de planejamento e investimento; b) atribuição à SABESP da exclusividade na prestação dos serviços; c) definição da ARSESP como responsável pelas funções de regulação, inclusive tarifária, controle e fiscalização dos serviços.78
Em vista desse objeto, em especial seu item “b”, os convênios de
cooperação são seguidos pela contratação de contratos de programa, que
usualmente utilizam a nomenclatura de “Contratos de Prestação de Serviços
Públicos de Abastecimento de Água e de Esgoto Sanitário” 79. Por meio desses
Estado de São Paulo, a Agência Reguladora de Saneamento e Energia de São Paulo – ARSESP e a Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo – SABESP, para as finalidades e nas condições que especifica”, criando ainda o “Fundo Municipal de Saneamento Ambiental e Infraestrutura”. 77
A autorização do Estado para firmar os convênios de cooperação com escopo da gestão associada para prestação do serviço de saneamento básico está prevista nos artigos nº 45 e 44, §§ 4º e 5º da Lei Complementar Estadual nº 1.025, de 07 de dezembro de 2007 (Lei Complementar nº 1.025/2007). Tais dispositivos afirmam: “Artigo 45 - Fica o Poder Executivo do Estado de São Paulo, diretamente ou por intermédio da ARSESP, autorizado a celebrar, com Municípios de seu território, convênios de cooperação, na forma do artigo 241 da Constituição Federal, visando à gestão associada de serviços de saneamento básico, pelos quais poderão ser delegadas ao Estado, conjunta ou separadamente, as competências de titularidade municipal de regulação, fiscalização e prestação desses serviços.” (g.n.); e “Artigo 44 - Os serviços públicos de saneamento básico de titularidade estadual serão submetidos à fiscalização, controle e regulação, inclusive tarifária, da ARSESP, na forma desta lei complementar. (...) § 4º - O Estado e seus prestadores de serviço de saneamento básico poderão celebrar termo de cooperação técnica com os Municípios, por meio dos quais assumirão compromissos para a melhoria da abrangência e qualidade dos serviços de titularidade estadual e o desenvolvimento da salubridade ambiental, bem como para a articulação quanto ao seu planejamento e controle. § 5º - Os serviços de fornecimento de água no atacado ou de tratamento de esgoto, prestados pelo Estado de São Paulo, diretamente ou por intermédio de delegação, concessão, permissão ou autorização, a outros entes da Federação ou a seus prestadores de serviços de saneamento básico, serão objeto de contratação, nos termos do artigo 12 da Lei federal nº 11.445, de 5 de janeiro de 2007, cabendo à ARSESP as funções de regulação e fiscalização.”(g.n.). 78
A título de exemplo, cláusula I do contrato de convênio de cooperação firmado pelo Estado de São Paulo e o Município de Cotia. In:< http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-saneamento-detalhes.aspx?municipioconcedidos=COTIA >. Acessado em 03/04/2013. 79
Neste trabalho, não se discutirá a questão da nomenclatura dos ditos contratos, pois se entende que, apesar de terem o nome diferente, são contratos de programa na forma
48
contratos, de modo geral, o Estado de São Paulo, conveniado com cada
município individualmente, asseguram à SABESP o “direito de explorar a
prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e esgotamento
sanitário” da região municipal.
No que tange a gestão associada dos serviços de saneamento,
destacam-se as cláusulas dos convênios de cooperação que, normalmente,
são referentes ao Capítulo específico do “PLANEJAMENTO E
INVESTIMENTOS”, segundo o qual, por exemplo, “O ESTADO e o MUNICÍPIO
acordam gerir de forma conjunta as atividades de planejamento e investimento
do sistema de saneamento básico do Município especialmente no que tange
aos seguintes aspectos: a) desenvolvimento e criação de processos de
planejamento aptos a permitir a articulação e complementaridade entre as
atividades e programas previstos nos planos de saneamento básico; b)
deliberação conjunta e periódica quanto aos investimentos a serem realizados
diretamente pela SABESP em benefício dos serviços de saneamento no
Município; c) criação de espaços aptos para viabilizar a compatibilização dos
respectivos instrumentos de planejamento que interferem nos serviços de
saneamento do Município.” 80.
Nessa linha, os ditos convênios preveem reuniões entre o Estado e o
Município por, pelo menos, uma vez por semestre, tendo por atribuições, além
de outras previstas no convênio, as seguintes:
a) Propor processos de articulação dos planos de saneamento básico, tanto no que se refere à elaboração, quanto no que tange à sua execução; b) Deliberar, anteriormente a cada revisão quadrienal, sobre os investimentos a serem feitos pela SABESP no período subseqüente, bem como autorizar modificações no planejamento já aprovado;
estabelecida pela Lei nº 11.107/2005, e pelo Decreto nº 6.017/2007, qual seja: instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações no âmbito de gestão associada em que haja a prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos, que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público ou convênio de cooperação, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa. 80
A título de exemplo, cláusula III do contrato de convênio de cooperação firmado pelo Estado
de São Paulo e o Município de Cajamar. In: <ttp://www.arsesp.sp.gov.br/ConcessionariaContratos/Cajamar.pdf>. Acessado em 03/04/2013.
49
c) Opinar sobre as políticas estaduais e municipais relacionadas ao saneamento básico, que lhe forem submetidas; d) Estabelecer relação institucional com o CONESAN – Conselho Estadual de Saneamento, tendo em vista a plena integração entre os interesses local e metropolitano quanto à prestação dos serviços de saneamento básico; e) Elaborar, aprovar e divulgar relatório anual sobre as ações desempenhadas e sobre a situação do saneamento básico no município. 81
Ademais dessas disposições, os poderes de fiscalização, controle e
regulação do serviço são delegadas à ARSESP. Assim, cabe a essa agência
estadual um amplo rol de competências, dentre os quais se apontam: (i.) fixar
as tarifas e proceder a seu reajuste e revisão; (ii.) estabelecer normas técnicas,
recomendações e/ou procedimentos para a prestação do serviço; (iii.)
disciplinar os contratos entre a prestadora, SABESP, e os usuários; (iv.) aplicar
sanções previstas no contrato, na legislação e nos regulamentos pertinentes;
(v.) dirimir, em âmbito administrativo, divergências sobre o setor; e (vi.) cumprir
e fazer cumprir as diretrizes e metas de planos nacionais, estaduais e
municipais.
Em vista dos esclarecimentos prestados, tem-se o que segue.
A delegação para a prestação do serviço de saneamento é local, feita de
forma conjunta entre o Estado e um município específico para a SABESP.
Nesse sentido, embora haja um mecanismo de planejamento conjunto, esse é
restrito ao Estado e ao município que firmam o convênio, não se aplicando aos
demais entes que compõe a região metropolitana. Não obstante, os poderes de
fiscalização, controle e regulação da atividade são delegados a uma agência
reguladora estadual.
Havendo exposto essas considerações, conclui-se que os convênios de
cooperação, em teoria, também são um mecanismo hábil para auxiliar na
gestão institucional de uma região metropolitana, pois, por meio desses, pode-
81
A título de exemplo, cláusula IV do contrato de convênio de cooperação que foi firmado pelo Estado de São Paulo e o Município de Franco da Rocha. In: <http://www.arsesp.sp.gov.br/SitePages/saneamento/municipios-conveniados-saneamento-detalhes.aspx?municipioconcedidos=FRANCO DA ROCHA>. Acessado em 03/04/2013.
50
se coordenar o compartilhamento de diversas atividades, considerando as
posições dos entes federados na gestão associada de serviços públicos. Pode-
se, ainda, utilizar, por exemplo, uma estrutura semelhante às reuniões
elencadas no caso paulista para realizar de modo compartilhado as atividades
de gestão, planejamento, fiscalização, controle, regulação, delegação das
funções públicas de interesse comum.
No caso dos convênios para a gestão associada do serviço de
saneamento básico no Estado de São Paulo, no entanto, entende-se que os
convênios apresentam algumas dificuldades de conciliação com a
jurisprudência do STF. Isso porque, não haveria a gestão associada de uma
função pública de interesse comum que contemple todos os municípios
integrantes da região metropolitana. Outro argumento é que o arranjo de
reuniões para planejamento entre o Estado e o município, somado com a
delegação de poderes à ARSESP, apresenta a possibilidade de ser
interpretado como mera delegação de competências e não como um efetivo
compartilhamento dessas. De toda forma, essas alegações são hipóteses uma
vez que, esse modelo concreto está para ser analisado pelo Supremo Tribunal
Federal por meio da ADIn 4.028 sob relatoria do Ministro Luis Roberto
Barroso82.
Para concluir o tema, resta, ainda, fazer uma ressalva de que a análise
aqui realizada foi feita de modo abstrato, devendo ser corroborada por outras
pesquisas para definir a aplicabilidade do modelo de gestão institucional mais
adequado para as regiões metropolitanas. Cabe, então, a mesma pergunta
realizada quando abordado o tema dos consórcios públicos, qual seja: Será
que o modelo de convênio de cooperação é o mais adequado em termos de
custo benefício para a gestão das regiões metropolitanas?
82
Essa ação direta de inconstitucionalidade foi impetrada pelo Partido dos Trabalhadores (“PT”), o qual questiona os artigos nº 1º; 6º; 7º; 11; 14; 39; 42; 43; 44; 45; 47; 48 e 63 da Lei Complementar nº 1.025/2007. Tal ação foi protocolada em 2008 e segue pendente de julgamento. Cabe ressaltar, que além dessa ação, o STF segue pendente de julgar outras medidas judiciais que possivelmente discutirão o modelo paulista de convênios de cooperação, tendo como exemplo, o Recurso Extraordinário nº 539.253, relacionado a ADIn estadual nº 109.600.0/3-00 que questionava Lei do Município de São Paulo sobre planejamento e a regulação dos serviços de saneamento – Lei Municipal nº 13.670/2003.
51
PANORAMA INSTITUCIONAL DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA
SANTISTA
Havendo esclarecido os outros possíveis mecanismos de gestão
institucional de regiões metropolitanas, passa-se, neste capítulo, a apresentar
um panorama de dados da RMBS, bem como uma análise legislativa das
principais instituições que compõe a Autoridade Metropolitana dessa região,
quais sejam: o CONDESB; a AGEM; e o FUNDO.
A partir desta análise será possível realizar o estudo dos documentos
das instituições na medida em que, serão identificadas as competências de
cada órgão e entidade metropolitana.
DADOS GERAIS DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXA SANTISTA
Criada em 1996 pela Lei Complementar nº 815, a Região Metropolitana
da Baixada Santista foi a primeira região metropolitana instituída após a
promulgação da Constituição Federal de 1988 e da Constituição Estadual
paulista de 1989. O agrupamento regional segue as disposições da Lei
Complementar nº 760/94, envolvendo os municípios de Bertioga; Cubatão;
Guarujá; Itanhaém; Mongaguá; Peruíbe; Praia Grande; Santos; e São Vicente
(art. 1º da Lei Complementar nº 815/96).
A RMBS possui área de 2.373Km2, correspondente a menos de 1% do
território paulista. No entanto, é a terceira maior região do Estado, em termos
populacionais, com cerca de um milhão e seiscentos mil habitantes, ostentando
um Produto Interno Bruto da ordem de 6,1 bilhões de dólares, mais de 4% de
participação no montante estadual83.
Além disso, também é importante destacar que em 2010, 99,8% da
população da RMBS residia em áreas urbanas, sendo a região mais
83
Relatório de Atividades da Região Metropolitana da Baixada Santista. 2011, p. 4. In: <http://www.agem.sp.gov.br/agem_relatorio_2010.htm>. Acessado em 25/11/2012.
52
urbanizada do Estado de São Paulo e tendo na cidade de Santos seu maior
pólo, com equivalente a 24,9% da população da região84.
Soma-se a tudo isso, o fato de que a RMBS também é sede do maior
complexo portuário da América Latina (Porto de Santos), assim como de
diversas instalações de atuação direta e indireta na indústria de petróleo e de
gás natural. Sobre essa última característica econômica, a região apresenta
desenvolvimento acelerado devido sua localização junto a Bacia de Santos -
Pré-sal.
Tais informações atestam a importância da região metropolitana aqui
analisada, bem como imputam grande responsabilidade às instituições que a
administram.
ESTRUTURA DA AUTORIDADE METROPOLITANA
Conforme mencionado acima, a Autoridade Metropolitana da Baixada
Santista é composta, em linhas gerais, por uma estrutura institucional de três
entes.
O CONDESB é a entidade máxima da região metropolitana, cabendo a
ele as atividades deliberativas e normativas da baixada santista, bem como a
participação no Conselho de Orientação do FUNDO, proporcionando grande
influência nessa instituição e seus valores. Cabe destacar que, muito embora o
CONDESB tenha grande importância nas formulações de políticas para a
RMBS, o mesmo não detém personalidade jurídica, estando dentro da
estrutura da AGEM para atuar perante a lei. No que tange o desenvolvimento
de seu trabalho, o CONDESB conta, ainda, com o auxílio de Câmaras
Temáticas e das Câmaras Temáticas Especiais que fornecem, a seu pedido,
informações técnicas sobre determinas funções públicas de interesse comum e
assuntos correlatos.
84
Ibidem, p 8.
53
Seguindo a breve descrição das instituições que compõe a Autoridade
Metropolitana ora estudada, a AGEM, por sua vez, é uma autarquia de regime
especial, responsável pelas disposições administrativas da RMBS. A atuação
da Agência ocorre por meio de suas diretorias, sendo que suas funções vão
desde Secretaria Executiva do CONDESB, onde trabalha no auxílio das
reuniões da instituição, até Agente Técnico do FUNDO, posição em que realiza
análise especializada dos projetos que pleiteiam financiamento junto a esse
ente.
O FUNDO, então, é mecanismo de financiamento das ações e projetos
das instituições metropolitanas, sendo que sua capitalização advém de
contribuições de todos os entes federados que são parte da RMBS. Sobre esse
assunto, esclarece-se que os valores fornecidos pelo Estado são proporcionais
aos valores fornecidos pelo conjunto de municípios, cabendo ao Conselho de
Orientação, que conta com participação de membros do CONDESB e da
AGEM, as decisões do ente. Além dessa interação, O FUNDO necessita de
agentes técnicos e financeiros para a análise dos projetos que requerem
investimentos. Tais agentes são, atualmente, respectivamente a AGEM e o
Banco do Brasil.
Com essas funções esclarecidas, visando dar forma a relação das
instituições acima elucidadas, segue um esquema didático com os principais
entes e órgãos da RMBS, assim como suas relações:
54
Gráfico I: organograma da estrutura da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista.
Tendo em vista a referida estrutura, os próximos itens buscarão apontar
as competências específicas e as regras de organização de cada instituição
que compõe a Autoridade Metropolitana da Baixada Santista, aprofundando,
assim, os esclarecimentos prestados anteriormente.
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO DA REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA
SANTISTA - CONDESB
De modo inédito, a Lei Complementar nº 815/96 autorizou o Poder
Executivo Paulista a instituir CONDESB que, por sua vez, deve ser composto
por um representante de cada Município parte da região e por representantes
55
do Estado em cada campo funcional de interesse comum, havendo, ainda, o
direito a um suplente para cada um dos representantes85.
Foi, então, em 27 de novembro de 1996 que, por meio do Decreto nº
41.261, se criou o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da
Baixada Santista. Esse é um órgão colegiado é atualmente composto por 27
representantes, sendo eles, 9 dos municípios, e 18 do Estado de São Paulo86.
A participação destes representantes no conselho é paritária, visto que, com o
norte de fomentar dinâmica entre seus participantes, a Lei Complementar nº
815/96 estabelece a paridade dos votos, de modo que, no seu conjunto, tanto
os votos do Estado quanto os votos dos municípios correspondam,
respectivamente, a 50% da votação87, não importando, portanto, se há mais
representantes do Estado do que dos municípios.
Ainda é importante comentar que, segundo o art. 17 do Regimento
Interno da AGEM, as atividades dos conselheiros do CONDESB são
consideradas como Serviço Público Relevante, devendo ser exercidas sem
prejuízo das funções próprias de seus titulares. A consequência direta dessa
imposição normativa reflete o fato de que as atividades do CONDESB regem-
se pela lógica jurídico-administrativa da prestação de serviços públicos, não
podendo, por exemplo, ter suas atividades interrompidas, em vista do princípio
da continuidade da prestação desta espécie de serviço.
No que tange a organização administrativa do conselho, além dos
representantes dos entes federados, o CONDESB também conta com um
Presidente88, um Vice-Presidente89 e com uma Secretaria Executiva90. Os dois
primeiros são eleitos entre os representantes do Conselho, por voto secreto,
85
Os representantes dos Municípios deverão ser os seus respectivos Prefeitos, ou pessoas por eles designadas. Já os representantes do Estado serão designados pelo Governador, a partir de indicações das Secretarias a que se vincularem as funções públicas de interesse comum (§1º e §3º do art. 3º da Lei Complementar nº 815/96). 86
Relatório de Atividades da Região Metropolitana da Baixada Santista. 2011, pp. 36-37. In: <http://www.agem.sp.gov.br/agem_relatorio_2010.htm>. Acessado em 25/11/2012. 87
Art. 9 da Lei Complementar nº 815/96. 88
Art. 53 do Regimento Interno do CONDESB. 89
Art. 54 do Regimento Interno do CONDESB. 90
Art. 55 do Regimento Interno do CONDESB.
56
com mandato de um ano, tendo como principal função, coordenar as reuniões.
Já a Secretaria Executiva é composta por representantes da Agência
Metropolitana da Baixada Santista cuja função é, primordialmente, auxiliar as
atividades administrativas do Conselho Metropolitano91.
Outros mecanismos de destaque são as Câmaras Temáticas e as
Câmaras Temáticas Especiais. Essas atuam como sendo órgãos de auxílio
técnico especializado das funções públicas de interesse comum e assuntos
correlatos, vinculadas ao CONDESB e suportadas pela Secretaria Executiva,
por meio dos recursos físicos e econômicos da AGEM92.
Sobre as competências do CONDESB, explica-se que elas estão
originariamente elencadas nas Leis Complementares nº 760/9493 e 815/9694, as
quais foram regulamentadas e são transcritas, abaixo, por meio do art. 2o do
Regimento Interno do CONDESB:
I - definir as funções públicas de interesse comum entre os Municípios e o Estado; II - especificar os serviços públicos de interesse comum do Estado e dos Municípios,compreendidos nos campos funcionais referidos no artigo 7º, da Lei Complementar nº 760, de1º de Agosto de 1994 e no artigo 5º, da Lei Complementar nº 815, de 30 de julho de 1996, bem como, quando for o caso, as correspondentes etapas ou fases e seus respectivos responsáveis; III - aprovar objetivos, metas e prioridades de interesse regional, compatibilizando-os com os objetivos do Estado e dos Municípios que o integram; IV - aprovar os termos de referência e o subseqüente plano territorial elaborado para a respectiva região; V - apreciar planos, programas e projetos, públicos e privados, relativos à realização de obras, empreendimentos e atividades que tenham impacto regional; VI - aprovar e encaminhar, em tempo útil, propostas regionais relativas ao plano plurianual, à lei de diretrizes orçamentárias e à lei orçamentária anual;
91
São exemplos das competências da Secretaria Executiva do CONDESB: (i.) preparar o expediente e a ordem do dia das reuniões do conselho; (ii.) elaborar as atas das reuniões; (iii.) acompanhar as atividades dos órgãos ou entidades federais, estaduais ou municipais relacionadas com assuntos de competência do conselho, mantendo o Presidente permanentemente informado sobre os mesmos; e outras atividades similares. 92
Arts. 45 a 50 do Regimento Interno do CONDESB. 93
Art. 13 da Lei Complementar nº 760/94. 94
Art. 7º da Lei Complementar nº 815/96.
57
VII - propor ao Estado e aos Municípios dele integrantes alterações tributárias com finalidades extrafiscais necessárias ao desenvolvimento regional; VIII- comunicar aos órgãos ou entidades federais que atuem na unidade regional as deliberações acerca de planos relacionados com os serviços por eles realizados; IX - elaborar o seu Regimento Interno e suas alterações; X - deliberar sobre quaisquer matérias de impacto regional; XI - propor critérios de compensação financeira aos Municípios Metropolitanos que suportem ônus decorrentes da execução de funções ou serviços públicos metropolitanos; XII - constituir Câmaras Temáticas para as funções públicas de interesse comum e Câmaras Temáticas Especiais, voltadas a um programa, projeto ou atividade específica, como subfunção entre as funções públicas definidas pelo Colegiado, disciplinando o seu funcionamento; XIII- indicar os membros do Conselho que irão integrar o Conselho de Orientação do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO;
Ocorre, contudo, que devido à relação institucional entre o CONDESB e
a AGEM, somam-se a essas competências, aquelas atribuídas pelo Regimento
Interno da Agência95. Nesse sentido, dentre o rol de competências assinaladas
para a integração do Conselho com a AGEM, destacam-se as seguintes: (i.)
“autorizar a Diretoria Executiva da AGEM a firmar acordos, contratos e
convênios com entidades públicas e privadas”; (ii.) “autorizar o plano anual de
aplicação de capital no mercado de capitais”; (iii.) “aprovar tabela de preços e
serviços”; e (iv.) “aprovar a proposta para fixação do Quadro de Pessoal”.
Com isso dito, explica-se que visando cumprir suas competências, o
CONDESB atua de forma consultiva e deliberativa por meio de reuniões
ordinárias, realizadas com a periodicidade mensal, e, em alguns casos,
extraordinárias, as quais dependem de convocação do presidente do Conselho,
ou de solicitação da maioria simples de seus membros96.
Pode-se especular que um dos principais objetivos dessas reuniões é
emitir as chamadas “Deliberações”, as quais concretizam, a priori, a atuação
normativa do Conselho. Isso porque, em última análise, é por meio das normas
emanadas pelo CONDESB que se influencia a vida da população da RMBS. As
95
Art. 18 do Regimento Interno da Agência Metropolitana da Baixada Santista. 96
Art. 13 do Regimento Interno do CONDESB.
58
“Deliberações”, entretanto, não são feitas para todas as questões analisadas
pelo Conselho, mas somente nos casos das decisões que “contiverem matéria
normativa de interesse de terceiros” 97. Sua votação é regida pelos arts. 24 e
25 do Regimento Interno do CONDESB, segundo os quais as “Deliberações”
só podem ser votadas com o quórum mínimo de maioria absoluta dos votos
ponderados, devendo respeitar o quórum de maioria simples dos conselheiros
presentes para ser aprovada98.
Ainda sobre esse tema, é importante destacar que, muito embora a
legislação e o Regimento Interno do CONDESB disponham sobre a
importância das “Deliberações” como mecanismos de atuação do Conselho,
não há disposição normativa que confira qualquer força vinculante ou coercitiva
ao cumprimento ou descumprimento dessas “normas metropolitanas”. Essa
característica indica um possível cunho político das normas do CONDESB, as
quais acabam por cumprir com um papel semelhante ao de uma portaria99,
visto que só se dirigem de forma vinculante à estrutura interna da Autoridade
Metropolitana da Baixada Santista. Qualquer intuito de força externa das
“Deliberações” não encontra resguardo legal para obrigar os Municípios ou o
Estado a cumpri-las, sendo, então, o acordo político de manutenção da RMBS
o principal vinculo obrigacional dos entes federados com as disposições
decisórias do referido Conselho.
Ademais do caráter de conselho deliberativo e normativo da Autoridade
Metropolitana da Baixada Santista, o CONDESB também é responsável pela
coordenação das demais instituições administrativas da região, sendo órgão
97
§ 1º do art. 27 do Regimento Interno do CONDESB. 98
Cumpre ressaltar que na hipótese de empate, far-se-á nova votação, em reuniões seguintes e sucessivas, até o número de três, findas as quais, persistindo o empate, a matéria será submetida à audiência pública, voltando posteriormente à apreciação do conselho, para nova “Deliberação”. Persistindo o empate, a matéria será arquivada e não poderá ser objeto de nova proposição no mesmo exercício, salvo se apresentada por um terço (1/3) dos membros do conselho ou por iniciativa popular, subscrita, no mínimo, por cinco décimos por cento (0,5%) do eleitorado da região. (§§ 1º e 2º do art. 25). 99
Segundo o professor Celso Antônio Bandeira de Mello,“Portaria – é fórmula pela qual autoridades de nível inferior ao de Chefe do Executivo, sejam de qualquer escalão de comando que forem, dirigem-se a seus subordinados, transmitindo decisões de efeito interno, quer com relação ao andamento das atividades que lhes são afetas, quer com relação à vida funcional de servidores, ou até mesmo, por via delas, abrem-se inquéritos, sindicâncias, processos administrativos. Como se vê, trata-se de ato formal de conteúdo muito fluido e amplo.” (g.n.) (Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso de Direito Administrativo, p. 432).
59
máximo da AGEM, assim como fornecendo a maioria dos conselheiros do
Conselho de Orientação do FUNDO. A estrutura de relação do CONDESB com
as demais instituições da RMBS está simplificada no esquema didático abaixo:
Gráfico II: organograma da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista, disponibilizado no
site da AGEM, acessado em 19/12/2012
Por último, visando maior participação de todos que envolvem a RMBS,
o CONDESB conta com diversos mecanismos de participação social. É o caso
da utilização de Audiências Públicas periódicas para prestação de contas100 e o
caso da participação de entidades da sociedade civil, assegurando-se
sustentação oral, sem direito a voto, nas reuniões do Conselho101. 102
100
Art. 31 do Regimento Interno do CONDESB. 101
Parágrafo único do art. 14 do Regimento Interno do CONDESB. 102 Cabe ressaltar que essas Audiências Públicas são muito pouco implementadas pela
Autoridade Metropolitana. Fato comprovado pela seguinte afirmação do estudo de Mariana Ferreti Lippi: “No entanto, o que se verifica é que não foi lembrada pelos entrevistados a última audiência pública convocada pelo Condesb na Baixada Santista. Apesar de ser previsto, no instrumento legal citado anteriormente, a obrigatoriedade de convocação pelo Condesb de audiências públicas para prestação de contas a cada seis meses, como pode ser verificado na figura abaixo, a última audiência pública ocorreu somente em 26/3/2009.” (A Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional. p. 92).
60
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO
A Lei Complementar nº 815/96 também autoriza a constituição do Fundo
de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista, com a “finalidade de
dar suporte ao planejamento integrado e às ações conjuntas dele decorrentes,
no que se refere às funções públicas de interesse comum entre o Estado e os
Municípios integrantes da Região” 103.
O FUNDO foi regulamentado pelo Decreto Estadual nº 42.833/98104, que
descreve seus objetivos da seguinte forma:
Artigo 2º - São objetivos do FUNDO: - financiar e investir em programas e projetos de interesse da Região Metropolitana da Baixada Santista; - contribuir com recursos financeiros para a melhoria dos serviços públicos municipais; - contribuir com recursos financeiros para a melhoria da qualidade de vida e para o desenvolvimento sócio-econômico da Região; - contribuir com recursos financeiros para a redução das desigualdades sociais na Região. Parágrafo único - A área de atuação do FUNDO abrangerá os Municípios que compõem a Região Metropolitana da Baixada (g.n.)
Como não poderia deixar de ser, o cumprimento dos objetivos acima
requer recursos. Para tanto a legislação estipulou as receitas abaixo, como
sendo aquelas passíveis de compreender os valores que financiam o FUNDO.
Artigo 3º - Constituirão recursos do FUNDO: - Recursos do Estado e dos Municípios a ele destinados por disposição legal; - Transferências da União, destinadas à execução de planos e programas de interesse comum entre a Região Metropolitana da Baixada Santista e a União; - Empréstimos nacionais e internacionais e recursos provenientes da ajuda e cooperação internacional e de acordos intergovernamentais; - Retorno das operações de crédito contratadas com órgãos e entidades da Administração direta e indireta do Estado e dos Municípios e concessionárias de serviços públicos; - Produto de operações de crédito e rendas provenientes da aplicação de seus recursos;
103
Art. 11 da Lei Complementar nº 815/96. 104
Decreto Estadual nº 42.833, de 28 de janeiro de 1998.
61
- Resultado da aplicação de multas cobradas de infratores cuja competência tenha sido delegada ou transferida para a Região Metropolitana da Baixada Santista; - Recursos decorrentes do rateio de custos referentes a obras de interesse comum; - Doações de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou multinacionais e outros recursos eventuais. (g.n.)
Nota-se que há uma grande diversidade da origem dos recursos, bem
como sua forma de capitação. Ocorre que o FUNDO pode receber valores dos
mais diversos entes federados e ao mesmo tempo buscar dinheiro no mercado
de capitais, por meio de operações de crédito. Fica claro, portanto, que o
legislador pretendeu viabilizar os projetos metropolitanos, fornecendo uma
ampla possibilidade financiamento do FUNDO.
Nesse sentido, para coordenar tanto os objetivos quanto seus recursos,
a instituição é supervisionada por um Conselho de Orientação, composto por
seis membros. Quatro são integrantes eleitos, por voto secreto, pelo
CONDESB, com mandato de 24 meses e que tem sua recondução permitida.
Os outros dois integrantes são provenientes da Diretoria da AGEM105. E a
direção do dito Conselho, por sua vez, é feita por um presidente eleito por seus
membros.
É ao Conselho de Orientação que competem as principais funções do
FUNDO, compreendendo, desde aprovação de financiamento dos projetos de
interesse metropolitano106, até as deliberações sobre operações financeiras
com os recursos da instituição107. Mesmo assim, apesar de ter competências
105
§ 1o do art. 12 da Lei Complementar n
o 815/96.
106 Os procedimentos para solicitação de financiamento de projetos com os recursos do
FUNDO estão previstos no seu Regulamento de Operações, disponibilizado no site da AGEM. Tais disposições não serão objeto de análise dessa pesquisa, pois não se coadunam com o escopo de descrever as instituições que compõe a Autoridade Metropolitana da Baixada Santista e suas relações institucionais. 107
Artigo 5º - O Conselho de Orientação tem as seguintes atribuições: - Apreciar, quanto ao aspecto financeiro, os projetos de interesse metropolitano a serem desenvolvidos com recursos do FUNDO; Acompanhar a execução dos Planos de Aplicação do FUNDO, aprovados pelo Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista; - Supervisionar a aplicação de recursos e acompanhar o fluxo das disponibilidades através de registros adequados, em consonância com os da instituição financeira do Estado incumbida da administração do FUNDO, quanto ao aspecto financeiro, nos termos do artigo 12, § 2º, da Lei Complementar nº 815, de 30 de julho de 1996; - Elaborar, aprovar e modificar o Regulamento de Operações do FUNDO, observadas as diretrizes estabelecidas pelo Conselho de
62
relevantes para a RMBS, o “Conselho de Orientação não iniciará, nem dará
segmento a qualquer solicitação ou negociação de auxílio financeiro,
empréstimo ou financiamento, relacionados com investimentos na Região
Metropolitana da Baixada Santista ou que a ela interessem direta ou
indiretamente, sem que a Secretaria de Estado competente certifique estarem
os projetos em conformidade com os planos e diretrizes do planejamento da
Região”108.
Baseado na dita previsão, especula-se a hipótese de que o controle
efetivo dos recursos do FUNDO é feito exclusivamente por parte do Estado de
São Paulo, negligenciando as deliberações proporcionais das instituições
metropolitanas. Tal hipótese, no entanto, não será testada neste trabalho, pois
seria necessária análise das deliberações do Conselho de Orientação frente às
disposições das respectivas Secretarias estaduais, as quais não disponibilizam
os documentos necessários.
Feita a ressalva acima, explica-se que apesar de ser uma instituição
concentrada por entes e órgãos governamentais, assim como o CONDESB, o
FUNDO apresenta mecanismos de participação social na medida em que, a
critério do Presidente e mediante sua solicitação, poderão participar das
reuniões do Conselho do FUNDO, sem direito a voto, representantes de órgãos
da União, do Estado e dos Municípios, bem como de entidades de direito
público ou privado, cuja atuação interesse direta ou indiretamente à RMBS109.
Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista; - Deliberar sobre oferecimento de garantia em operações de crédito; - Deliberar sobre a redução dos recursos do FUNDO, quando comprovadamente excederem às necessidades das operações a que forem destinadas; - Deliberar sobre a aplicação, no mercado financeiro, de eventuais disponibilidades de caixa, desde que não prejudiquem o cumprimento dos Planos de Aplicação do FUNDO; - Deliberar sobre a garantia de operações de crédito; - Elaborar seu Regimento Interno; - Submeter ao Conselho de Desenvolvimento a prestação de contas do FUNDO, com seu parecer; - Fixar as normas de procedimento destinadas a solucionar os casos omissos, "ad referendum" do Conselho de Desenvolvimento. (g.n.) 108
Art. 7o do Decreto Estadual nº 42.833/98.
109 § 5
o do art. 4
o do Decreto Estadual nº 42.833/98.
63
AGÊNCIA METROPOLITANA DA BAIXADA SANTISTA – AGEM
Seguindo disposições da Lei Complementar n° 760/94, as quais visam
integrar o conselho de desenvolvimento das regiões metropolitanas a uma
“entidade com personalidade jurídica de direito público”, o art. 10 da Lei
Complementar no 815/96 autorizou o Poder Executivo estadual a “criar
autarquia para o fim de integrar a organização, o planejamento e a execução
das funções públicas de interesse comum da Região Metropolitana da Baixada
Santista”.
Nesse sentido, aproximadamente dois anos após a criação do
CONDESB criou-se, por meio da Lei Complementar n 853/98110, a Agência
Metropolitana da Baixada Santista. Essa agência, por sua vez, é uma entidade
autárquica sob regime especial, dotada de autonomia administrativa, financeira
e patrimonial111, com sede e foro no município de Santos e atualmente
vinculada à Casa Civil. Por força da mesma lei, a AGEM também goza das
regalias e isenções conferidas à Fazenda Pública Estadual.
Nos moldes dos entes anteriores, as demais disposições organizacionais
da AGEM estão no seu Regimento Interno, o qual foi aprovado por meio do
Decreto no 44.127/99112. Esse documento, então, consolida as disposições da
Lei Complementar no 853/98 e dispõe das competências da autarquia,
conforme a seguinte transcrição:
Artigo 3º - A AGEM tem por finalidade integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum, sem prejuízo da competência de outros órgãos e entidades públicas envolvidas desenvolvendo, para tanto, as seguintes atribuições: I. arrecadar as receitas próprias ou as que lhe sejam delegadas ou transferidas, inclusive multas e tarifas relativas a serviços prestados II. fiscalizar a execução da legislação que dispõe sobre a Região Metropolitana da Baixada Santista e aplicar as respectivas sanções no exercício do poder de polícia;
110
Lei Complementar Estadual nº 853, de 23 de dezembro de 1998. 111
Art. 2º do Regimento Interno da Agência Metropolitana da Baixada Santista. 112
Decreto Estadual nº 44.127, de 21 de julho de 1999.
64
III. estabelecer metas, planos, programas, projetos e obras de interesse comum, executando,fiscalizando e avaliando sua realização; IV. promover a desapropriação de bens declarados de utilidade pública, quando necessário à realização de atividades de interesse comum; V. manter atualizadas as informações estatísticas e de qualquer outra natureza necessárias para o planejamento metropolitano, especialmente as de natureza físico-territorial, demográfica,financeira, urbanística, social, cultural, turística e ambiental, que sejam de relevante interesse público, promovendo, anualmente, a sua ampla divulgação; VI. exercer, por seu representante, a Secretaria Executiva do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista – CONDESB e prestar suporte administrativo ao Colegiado e as suas Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais; VII. participar, por intermédio, de 2 (dois) Diretores do Conselho de Orientação do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista – FUNDO, conforme disposto no § 1º , do artigo 12 da Lei Complementar nº 815, de 30/07/1996; VIII. exercer outras atribuições que lhe sejam legalmente conferidas. (g.n.)
Em vista das atribuições acima se criou uma hipótese para viabilizar a
eficácia das “Deliberações” do CONDESB. Essa hipótese está embasada no
Poder de Polícia da AGEM, descrito no inciso II do artigo transcrito. A tese é a
seguinte: o termo “legislação que dispõe sobre a Região Metropolitana da
Baixada Santista” poderia ser interpretado de forma a embarcar as
“Deliberações” do CONDESB, o que possibilitaria uma alternativa factível para
efetivar determinações do conselho. Isso tudo, é claro, dependeria da vontade
política já explicitada, bem como da forma como essa fiscalização fosse
desenvolvida. Deve-se, aqui, destacar principalmente o fato de que os
dirigentes da Autoridade Metropolitana são representados pelas pessoas dos
Secretários de Estado das funções públicas de interesse comum e dos
Prefeitos dos municípios da região metropolitana. Assim, propõe-se tão
somente uma interpretação jurídica para oferecer força coercitiva externa às
“Deliberações” do CONDESB.
Além dessa questão, outra importante competência da AGEM a ser
destacada é aquela que permite a celebração de “contratos e convênios com
órgãos e entidades da Administração direta e indireta, nacionais ou
65
estrangeiras” 113 para o desenvolvimento da consecução de suas finalidades
elencadas acima. O realce desse mecanismo é devido, visto que poderia ser
utilizado, por exemplo, para dinamizar e ampliar suas atuações da AGEM com
a captação de recursos, ou com junção de conhecimento técnico especializado.
Dito isto, esclarece-se que para manter suas atividades, cumprir suas
competências, e ainda auxiliar outros órgãos metropolitanos, a autarquia detém
receitas próprias conforme o rol do art. 4o abaixo:
Artigo 4º - Constituirão recursos da AGEM: I - dotações orçamentárias que lhe sejam consignadas nos orçamentos do Estado e dos Municípios integrantes da Região Metropolitana da Baixada Santista; II - subvenções que lhe venham a ser atribuídas pela União, por outros Estados, pelo Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista - FUNDO, por Municípios ou por quaisquer entidades públicas ou instituições privadas; III - doações, auxílios, contribuições, legados, patrocínios ou investimentos que venha a receber de entidades públicas ou instituições privadas; IV - receitas decorrentes da outorga de concessões, permissões ou autorizações onerosas; V - receitas próprias, decorrentes de serviços prestados, conforme fixado em regulamento; VI - produto da arrecadação de taxa de fiscalização, multas e tarifas relativas aos serviços prestados; e VII - renda de seus bens patrimoniais. Parágrafo único - O conjunto dos Municípios carreará para a AGEM, nos termos do inciso I deste artigo, recursos equivalentes àqueles que forem carreados pelo Estado; esses recursos serão proporcionais, no tocante a cada Município, à respectiva participação na arrecadação do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS. (g.n.)
Em tese, esses recursos também servem para o custeio dos servidores
públicos que trabalham nos quadros da AGEM, sendo tais servidores
encontram-se divididos nos órgãos relacionados a seguir.
113
§ 4o do art. 3
o do Regimento Interno da AGEM.
66
Gráfico III: organograma da AGEM, disponibilizado no site da AGEM, acessado em 19/12/2012
Conforme o organograma acima, a AGEM é composta pelo seu
Conselho Deliberativo e Normativo (o qual corresponde ao CONDESB); por
sua Diretoria Executiva114; Diretoria Técnica115; e também por sua Diretoria
Administrativa116.
A Diretoria Executiva é o órgão que dirige administrativamente a
Agência, representando-a em seus assuntos externos. Tal Diretoria é exercida,
principalmente, por um Diretor Executivo com amplas competências elencadas
no art. 27 do Regimento Interno da AGEM, podendo, ainda, ter mais atribuições
por meio de novo Decreto Estadual.
A Diretoria Técnica, por sua vez, é um dos órgãos adjuntos da Diretoria
Executiva, com as atribuições de coordenar, supervisionar, fiscalizar e executar
as atividades técnicas da AGEM117. No que tange, então, a Diretoria
Administrativa, esclarece-se que também é órgão adjunto da Secretaria
114
A Diretoria Executiva compõe-se de Diretor Executivo e de dois Diretores Adjuntos, nomeados em comissão pelo Governador do Estado. (art. 9 da Lei Complementar n 853/98). 115
A Diretoria Técnica da AGEM, com nível de Coordenadoria, é composta de: (i.) Grupo de organização e Relações Institucionais; (ii.) Grupo de Análise de planos e Projetos; e (iii.) Grupo de Captação e Otimização de Recursos. (art. 7 da Lei Complementar n 853/98). 116
A Diretoria Administrativa da AGEM, com nível de Coordenadoria, é composta de: (i.) Assistência Técnica; (ii.) Grupo Jurídico; (iii.) Centro Administrativo; (iv.) Núcleo de Recursos Humanos. (art. 8 da Lei Complementar n 853/98). 117
Art. 28 do Regimento Interno da AGEM.
67
Executiva, o qual compete coordenar, supervisionar, fiscalizar e executar as
atividades administrativas da AGEM. 118119
Por último, é preciso ressaltar que como a AGEM é a única instituição
com personalidade jurídica que compõe a Autoridade Metropolitana, ela é a
responsável por todo contato de terceiros com o sistema administrativo da
região. Algo importante e que deve ser considerado para eventual pretensão
ampliativa dos poderes metropolitanos.
AFINAL, COMO FUINCIONA A REGIÃO METROPOLITANA DA BAIXADA
SANTISTA?
Em vista das disposições expostas anteriormente, pode-se perceber
que, em teoria, a estrutura da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista
poderia ser um modelo de gestão institucional hábil a cumprir as diretrizes
impostas pela jurisprudência do STF, bem como prestar de modo adequado as
funções públicas de interesse comum.
Objetivando averiguar tal afirmativa, este capítulo tenta descrever as
atividades práticas desta Autoridade Metropolitana, por meio da análise de
documentos disponibilizados pela mesma. Busca-se, assim, demonstrar se de
fato o referido arranjo institucional tem atuado de acordo com as balizas
estabelecidas pelo STF, podendo ser um modelo paradigmático para
desenvolver as questões metropolitanas.
118
Art. 34 do Regimento Interno da AGEM. 119 Seguindo essa lógica, são as principais competências da Diretoria Técnica: (i.) propor a
celebração de contratos e convênios referentes à matéria técnica, compreendendo entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeira; e (ii.) propor a realização de estudos, planos, programas e projetos de interesse da RMBS. Com características muito parecidas, as principais competências da Diretoria Administrativa são: (i.) propor a celebração de contratos e convênios referentes à matéria técnico-institucional, compreendendo entidades públicas ou privadas, nacionais ou estrangeira; e (ii.) subsidiar o trabalho de julgamento de licitações, de realização de processos administrativos e de sindicâncias.
68
Passa-se, agora, a análise.
FUNÇÕES PÚBLICAS DE INTERESSE COMUM
Não obstante posicionamento doutrinário sobre o tema120, este trabalho
busca apontar, por meio da análise empírica dos documentos da Autoridade
Metropolitana da Baixada Santista, quais são as funções públicas de interesse
comum da região.
Deste modo, o primeiro passo para identificar tais funções é a análise da
legislação que institui a Região Metropolitana da Baixada Santista. Nesse
sentido, considerando o rol exemplificativo da Lei Complementar nº 760/94, a
Lei Complementar nº 815/96 estabelece, em seu artigo 5º, que o CONDESB
deverá definir as funções públicas de interesse comum, que estariam inseridas
nos tópicos de alguns “campos funcionais”. Em outras palavras, cria o dever
para que o dito Conselho qualifique as funções públicas de interesse comum
da região dentro das atividades dos campos funcionais já estabelecidos na
legislação, conferindo-se, ainda, a competência de excluir algum desses
campos.
Em que pesem os tais campos funcionais da Lei Complementar nº
815/96, são eles: (i.) planejamento e uso do solo; (ii.) transporte e sistema
viário regional; (iii.) habitação; (iv.) saneamento básico; (v.) meio ambiente; (vi.)
desenvolvimento econômico; e (vii.) atendimento social. 121
120
Vide, por exemplo, o posicionamento do doutrinador Alaôr Caffé Alves, para quem as funções públicas de interesse comum são um conceito dinâmico que depende da constatação da realidade de cada agrupamento de municípios, considerando a segregação do termo para sua definição. Nesse sentido, o autor entende que o termo “função pública” é abrangente, não implicando apenas na execução de serviços públicos e de utilidade pública e suas respectivas concessões, mas também, a normatização, o estabelecimento de políticas públicas, e os controles e fiscalizações. Já o termo “interesse comum” implicaria no vínculo simultâneo ou sucessivo, efetivo e material de ações ou atividades estáveis de uma multiplicidade determinada de pessoas político-administrativas, agrupadas mediante lei complementar, dentro de um determinado espaço territorial definido, para o exercício de funções públicas integradas de interesse de todos os envolvidos. (ALVES, Alaôr Caffé. Regiões Metropolitanas, Aglomerações Urbanas e Microrregiões: novas dimensões constitucionais da organização do Estado brasileiro). 121
Artigo 5º - As funções públicas de interesse comum serão definidas pelo Conselho de
69
A Lei Complementar nº 815/96 ainda estabelece, no mesmo artigo 5 º,
outros três pontos importantes. Em primeiro lugar, dispõe que o planejamento
do campo funcional de “transporte e sistema viário regional” deve ser realizado
de forma compartilhada entre o Estado e os municípios parte da região
metropolitana, afirmando, em segundo momento, que a operação de transporte
coletivo de caráter regional será feita pelo Estado diretamente ou mediante
concessão ou permissão, ou seja, confere ao Estado a titularidade da
prestação do referido serviço público, enquanto seu planejamento deve ser
compartilhado. O terceiro e último ponto reforça a ideia de que os campos
funcionais arrolados na lei são gênero dos quais as funções públicas de
interesse comum são espécies, visto que o § 3º afirma que os serviços de
saúde e educação estão englobados no campo funcional de “atendimento
social”, não sendo, então, os únicos possíveis para este mesmo campo.
Soma-se aos dispositivos supramencionados, o artigo 1º do tópico das
“Disposições Transitórias” da Lei Complementar nº 815/96. Neste,
possivelmente visando evitar que o CONDESB disciplinasse indevidamente a
matéria sobre as funções públicas de interesse comum, estabelece-se um
regime fixo de funções, descrito da seguinte forma: “Enquanto não
especificadas as funções públicas de interesse comum, pelo Conselho de
Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista, prevalecerão
as compreendidas nos seguintes campos funcionais (...)”, elencando, então,
exatamente os mesmos campos funcionais dispostos no artigo 5º.
Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista, entre os seguintes campos funcionais: I - planejamento e uso do solo; II - transporte e sistema viário regional; III - habitação; IV - saneamento básico; V - meio ambiente; VI - desenvolvimento econômico; e VII - atendimento social. § 1º - O planejamento do serviço referido no inciso II será da competência do Estado e dos Municípios integrantes da Região Metropolitana da Baixada Santista. § 2º - A operação de transportes coletivos de caráter regional será feita pelo Estado, diretamente ou mediante concessão ou permissão. § 3º - Entende-se, para os efeitos desta lei complementar, que o campo funcional "VII - atendimento social", engloba, entre outras, as funções saúde e educação.
70
Com a instituição do CONDESB, o conselho se posicionou brevemente
sobre o tema, bem como definindo algumas funções públicas de interesse
comum dentre os campos funcionais, por meio de Deliberação.
Sobre isso, dentre todas as atas de reunião do CONDESB que foram
analisadas, tem-se que somente uma aborda o tema de especificação das
funções públicas de interesse comum. É no expediente da “Ordem do Dia” da
Ata de Reunião Ordinária nº 09/97 que o Conselho enfrenta o tema. Esse, por
sua vez, foi suscitado quando ocorreu a apresentação do Relatório e Proposta
de Trabalho da Câmara Temática de Segurança Pública, sendo que, segundo
a referida Ata de Reunião, a questão apresentou amplo debate, decidindo-se
que o campo funcional de “Desenvolvimento Econômico” engloba as funções
públicas de Esporte e Turismo, assim como que o campo funcional de
“Atendimento Social” engloba as funções públicas de Justiça, Segurança
Pública, Administração Penitenciária e Família e Bem Estar Social” 122.
Essa decisão sobre os campos funcionais e suas respectivas funções
públicas de interesse comum foi positivada por meio da Deliberação
CONDESB nº 15/97, a qual repete a classificação exposta na determinação
dos conselheiros.
É importante ressaltar que depois dessa atuação, o Conselho nunca
mais se manifestou sobre o assunto, perpetrando os campos funcionais
122
ORDEM DO DIA: Item I - Definir as funções públicas de interesse comum, de acordo com o inciso I, do artigo 2° do Regimento Interno do CONDESB, dentro dos campos funcionais previstos no artigo 1°, do Capítulo das Disposições Transitórias da Lei Complementar 815/96, de 30.07.96, especialmente nas áreas de Segurança Pública, Justiça, Administração Penitenciária, Criança Família e Bem Estar Social, e, Esportes e Turismo. O Presidente Márcio França fez uma breve explanação do motivo pelo qual se pautou esta questão, lembrando aos presentes que o assunto foi suscitado quando da apresentação do Relatório e Proposta de Trabalho da Câmara Temática de Segurança Pública. A matéria foi objeto de ampla discussão entre os senhores Conselheiros, tendo sido deliberado pelo CONDESB o quanto segue: A - campo funcional: Desenvolvimento Econômico - englobe as funções públicas de Esportes e Turismo; B - campo funcional: Atendimento Social - englobe as funções públicas de Justiça, Segurança Pública, Administração Penitenciária e Família e Bem Estar Social. O senhor Presidente solicitou à Secretaria Executiva do CONDESB que prepare a deliberação correspondente, a qual após assinada deverá ser enviada através de ofício ao Senhor Governador, para que proceda à indicação dos representantes do Estado junto ao Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista, para as funções públicas definidas nesta data. (g.n.)
71
inicialmente dispostos com caráter transitório, como legítimas funções públicas
de interesse comum da região.
Em suma, pela análise da legislação, Atas de Reunião e Deliberações
do CONDESB, pode-se perceber que as funções públicas de interesse comum
da RMBS seguem a seguinte disposição.
Gráfico IV: organograma das Funções Públicas de Interesse Comum da Baixada Santista.
Temos, então, que a Lei Complementar nº 815/96 institui os campos
funcionais de funções públicas de interesse comum, destacando o
planejamento e uso do solo; o transporte e sistema viário regional; a habitação;
o saneamento básico; o meio ambiente; o desenvolvimento econômico e o
atendimento social. Ademais desses campos, a referida lei, juntamente com a
Deliberação CONDESB nº 15/97, estabelecem as seguintes funções públicas
de interesse comum: saúde; educação; esporte; turismo; justiça; segurança
pública; administração penitenciária; família e bem estar social. Assim, a priori,
72
esta é a composição de temas que impõe atuação congregada dos entes
federados na baixada santista.
A atuação prática da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista, no
entanto, demonstra algo distinto. Ocorre que se tem ampliado área de atuação
das organizações metropolitanas, por meio da instituição de diversas Câmaras
Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais. Tais câmaras têm a competência
de auxiliar o CONDESB, com caráter consultivo, por meio de pareceres,
manifestações ou estudos.
Tal argumento está baseado no fato de que a Lei Complementar nº
815/96 estabelece duas vinculações para a criação destas câmaras. As
Câmaras Temáticas estão vinculadas com as funções públicas de interesse
comum, enquanto as Câmaras Temáticas Especiais tem relação com a
elaboração de um programa, projeto ou atividade específica, o que, na prática,
funciona como se fossem atuações em “sub-funções” das funções públicas de
interesse comum123. Isto também é percebido, por exemplo, no art. 2º do
Regimento Interno das ditas câmaras, conforme as regras dispostas abaixo:
Art. 2 º - Por Deliberação do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista – CONDESB, as Câmaras Temáticas serão constituídas para as funções públicas de interesse comum e as Câmaras Temáticas Especiais voltadas a um programa, projeto ou atividade específica, como sub-função entre as funções públicas.
Em vista disso, entende-se que o conhecimento dos temas das Câmaras
Temáticas e das Câmaras Temáticas Especiais do CONDESB é essencial para
a exata fixação de quais seriam as funções públicas de interesse comum da
RMBS. Nesse sentido, demonstra-se, a seguir, qual é o atual quadro das ditas
câmaras na região.
Câmaras Temáticas & Câmaras
Temáticas Especiais Deliberação CONDESB de sua criação
Câmara Temática de Assistência e Deliberação CONDESB nº 03/1999
123
Art. 8º, § 3º da Lei Complementar nº 815/96.
73
Desenvolvimento Social
Câmara Temática de Assuntos
Tributários Deliberação CONDESB nº 05/1998
Câmara Temática da Educação Deliberação CONDESB nº 07/1997*
Câmara Temática de Esportes Deliberação CONDESB nº 12/1997
Câmara Temática Especial da
Agropecuária, Pesca e Agricultura Deliberação CONDESB nº 01/2008
Câmara Temática Especial de Cultura Deliberação CONDESB nº 07/2001
Câmara Temática Especial de
Equalização das Leis Municipais com
Caráter Metropolitano
Deliberação CONDESB nº 33/2011
Câmara Temática Especial de Petróleo e
Gás Deliberação CONDESB nº 23/2008
Câmara Temática Especial de Políticas
Públicas para a Juventude Deliberação CONDESB nº 22/2008
Câmara Temática Especial de Políticas
Públicas para as Mulheres Deliberação CONDESB nº 08/2012
Câmara Temática Especial de
Saneamento Deliberação CONDESB nº 19/2008*
Câmara Temática Especial de Tecnologia
da Informação e Comunicação Deliberação CONDESB nº 15/2012
Câmara Temática Especial do Plano
Metropolitano de Desenvolvimento
Estratégico
N.A
Câmara Temática Especial dos Direitos
da Pessoa com Deficiência Deliberação CONDESB nº 14/2010
Câmara Temática Especial Pró Copa
2014 Deliberação CONDESB nº 10/2011
Câmara Temática Especial do Sistema
Hidroviário Regional Deliberação CONDESB nº 25/2010
Câmara Temática da Habitação Deliberação CONDESB nº 08/1997
Câmara Temática do Meio Ambiente Deliberação CONDESB nº 02/1997
Câmara Temática de Planejamento e
Desenvolvimento Econômico Deliberação CONDESB nº 06/1997
Câmara Temática de Saúde Deliberação CONDESB nº 03/1997
74
Câmara Temática de Segurança Deliberação CONDESB nº 11/1997
Câmara Temática de Transporte Público
de Passageiros, Transportes, Sistema
Viário e Deslocamento
Deliberação CONDESB nº 01/1997
Câmara Temática de Turismo Deliberação CONDESB nº 13/1997
* Nesses casos, as Deliberações disponibilizadas no campo de “Deliberações” do site da AGEM não se
referem a instituição das respectivas Câmaras Temáticas, havendo, no entanto, a indicação das
Deliberações marcadas na tabela acima, a partir do link ligado as Câmaras Temáticas.
Tabela II: relação atual das Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais da RMBS.
Cabe ressaltar, ainda, que as Câmaras Temáticas Especiais podem ser
convertidas em Câmaras Temáticas, o que demonstra outra possibilidade de
ampliação das funções públicas de interesse comum, por meio da conversão
das antes chamadas sub-funções.
Com base no supramencionado, percebe-se que a exata definição das
funções públicas de interesse comum da região segue pendente de maiores
trabalhos. Tal afirmação se justifica ora porque o CONDESB demonstrou uma
postura tímida para definir o tema, ora porque se optou por instituir diversas
câmaras temáticas, mantendo o quadro de atuação amplo e sem contornos
definidos124.
Qualquer que seja a justificativa, todavia, é fato que, a despeito daquilo
que a doutrina estabelece em abstrato sobre o tema, a caracterização de
funções públicas de interesse comum, no caso da RMBS, é definida
majoritariamente pela legislação geral sobre o assunto, especialmente na
forma da Lei Complementar de sua criação, estando disposta também na
constituição de cada uma das Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas
Especiais.
124
Sobre atuação destas Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais ressalta-se a
recém criada, Câmara Temática Especial de Equalização das Leis Municipais com Caráter Metropolitano. A dita Câmara atuou no período de 2011 a 2012, conduzindo, por exemplo, projetos de padronização de políticas de gratuidade para pessoas portadoras de deficiência e de regulação de corretores de imóveis (Atas de Reunião da dita Câmara de n
o 02/2012 a
05/2012).
75
Pode-se concluir, portanto, que a Autoridade Metropolitana da Baixada
Santista busca manter suas funções públicas de interesse comum de forma
indefinida, oferecendo somente uma noção de quais seriam tais funções. Uma
possível resposta para isso é que a indefinição possibilita aos entes
metropolitanos discutir e atuar em mais temas quando lhes interessar. Nesses
casos, as noções poderiam ser ampliadas por interpretação dos campos
funcionais – os quais, por si só, já são amplos e abstratos –, ou até mesmo, por
meio de instituição de Câmaras Temáticas e/ou Câmaras Temáticas Especiais.
ATUAÇÃO: MANDAR; GASTAR E PRESSIONAR
Com a noção sobre os assuntos em que a Autoridade Metropolitana da
Baixada Santista atua ou pode atuar, este capítulo buscará demonstrar como o
dito arranjo institucional tem agido, destacando para tanto, suas ações em três
esferas: Mandar; Gastar e Pressionar.
Mandar
O primeiro ponto de análise recai sobre o poder de “Mandar” da referida
Autoridade Metropolitana. Esse poder engloba, para fins deste estudo, as
atuações de poder concedente; de regulação; de fiscalização e de execução
das funções públicas de interesse comum.
Assim, sobre isso, esclarece-se que, muito embora possa haver
elementos que embasam a atuação da Autoridade Metropolitana da Baixada
Santista nesse campo, tais como interpretações jurídicas de sua competência
para contratar convênios com a administração pública, assim como o poder
definir as funções públicas de interesse comum, não há uma postura efetiva
das instituições metropolitanas para lidar diretamente com os serviços públicos
da região.
76
Embora já se tenha pensado em ampliar a atuação da AGEM para a
prestação ou regulação de serviços públicos regionais125, a Autoridade
Metropolitana da Baixada Santista atua de forma secundária, incentivando o
desenvolvimento de alguns projetos, ou até mesmo proporcionando estudos
técnicos aos entes que prestam os referidos serviços.
Nesse sentido, por meio do CONDESB, a RMBS tem realizado
manifestações e encaminhado ofícios sobre determinados projetos e/ou temas,
incentivando seu desenvolvimento ou demonstrando os pontos negativos que
eventualmente poderiam ser acarretados a região. As Deliberações do
CONDESB, por sua vez, não têm sido utilizadas para a atuação do ente
quando deparado com temas mais polêmicos, englobando-se, aqui, os casos
de prestação de serviços públicos regionais.
Nestas situações, a atuação das instituições metropolitanas se resume a
duas posturas. A primeira acontece quando as opções das políticas públicas
ainda estão em aberto. Nesses casos opta-se por encaminhar alguma
manifestação ou estudo técnico sobre o tema126. Por outro lado, quando as
peculiaridades da política pública já estão todas desenvolvidas, ou seja, é
apresentado à Autoridade Metropolitana um projeto fechado, o Conselho
somente emite uma opinião aprovando ou não o dito projeto.
125
Como é o caso da Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no 19/03. Nessa ocasião,
especula-se, sem êxito, em delegar a AGEM a competência de aprovação dos loteamentos habitacionais na RMBS, vide o trecho a seguir: “Uma preocupação é quanto à Resolução 36/2003 que dispõe que a aprovação de loteamentos em Regiões Metropolitanas será feita pelo Estado o que, no seu entender, a cada loteamento a Prefeitura tiver que ouvir o Estado e a Secretaria da Habitação, as dificuldades serão enormes, dada à morosidade na tramitação dos processos, sugerindo que se pense numa solução regional para essa questão na medida que a AGEM é um órgão estadual e que a Secretaria da Habitação tem assento neste colegiado, portanto, por delegação de competência essa atribuição poderia ser conferida a essa pessoa ou á agência.”. Ainda na mesma reunião, também se sugeriu que a AGEM realiza-se o licenciamento ambiental desses loteamentos, conforme o que segue: “O Conselheiro Márcio França sugeriu que o licenciamento ambiental poderia ser feito pela AGEM na região, usando o mesmo critério que se pretende adotar para a autoridade metropolitana o que aceleraria a tramitação dos mesmos, já que a mesma é autarquia estadual, terminando por afirmar que os processos tramitando por São Paulo leva a esta morosidade.”. 126
Nessa toada, destacam-se diversos estudos genéricos que a AGEM contratou/elaborou,
citando, por exemplo, os estudos do “Planejamento e Valoração das Intervenções propostas para adequação do Estudo de Impacto da Segunda Pista da Rodovia dos Imigrantes sobre o Sistema Viário de Interesse Metropolitano da Baixada Santista” (Deliberação CONDESB nº 17/00), e do “Sistema Cartográfico Metropolitano – SCM-BS” (Deliberação CONDESB nº 23/06).
77
Essa última situação é recorrente, podendo, inclusive, ser exemplificada
nos casos de saneamento básico, nos quais a SABESP desenvolve os projetos
e os planos de investimentos na região, somente buscando o incentivo do
CONDESB para tais questões. O dito órgão, então, presencia uma
apresentação sobre os temas de interesse da Companhia e, normalmente, ou
acena pela aprovação dos projetos, ou requer o desenvolvimento de estudos
para aprofundar as questões.127
Desta forma, constata-se que a estrutura metropolitana em comento não
atua de forma direta na prestação e organização de serviços públicos de
interesse comum128, agindo de modo à unicamente fornecer subsídios para a
prestação destas atividades, ou seja, agindo de modo auxiliar.
Gastar
Diferentemente das ações voltadas ao poder de Mandar, o arranjo
institucional da Baixada Santista pode ser visto como um campo de
negociações, no qual Estado e municípios somam esforços para desenvolver
projetos dentro do referido agrupamento. Essa é a ação de “Gastar”, aqui
compreendida pelas competências de planejamento, organização financeira
das instituições e desenvolvimento de projetos da região.
Sobre essa perspectiva, cabe relembrar as competências do CONDESB,
especialmente àquelas estipuladas nos incisos V e VI do art. 2o de seu
Regimento Interno, quais sejam:
127
Cita-se como exemplo a Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no 10/99.
128 Nesse ponto é importante destacar a análise e crítica de Mariana Ferreti Lippi, segundo a
qual, “Vale ressaltar que a AGEM não conta com um quadro próprio de funcionários, sendo formada por uma estrutura mista de funcionários originários de diferentes órgãos públicos, dentre prefeituras, institutos e secretarias estaduais. Considera-se que este fato a coloca em risco permanente tanto pela perda de sua memória institucional e organizacional, como pela disfuncionalidade gerada diante da existência, em algumas unidades, de apenas cargos de chefia e inexistência de equipes de trabalho” (A Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional. p. 51).
78
V - apreciar planos, programas e projetos, públicos e privados, relativos à realização de obras, empreendimentos e atividades que tenham impacto regional; VI - aprovar e encaminhar, em tempo útil, propostas regionais relativas ao plano plurianual, à lei de diretrizes orçamentárias e à lei orçamentária anual;
Essas competências fomentam a atuação metropolitana em dois campos
distintos. O primeiro é o campo de planejamento financeiro, o qual ocorre por
meio de participação no desenvolvimento das peças orçamentárias do Estado.
Tal ponto específico será abordado no próximo tópico, pois essas ações são
entendidas, aqui, como próprias de pressão aos centros políticos de decisão. O
segundo caso, por seu turno, refere-se à atuação no desenvolvimento de
projetos e estudos para atividades que tenham impacto regional.
Nesse contexto é o FUNDO que tem grande destaque. Esse, desde sua
criação, teve suas contribuições municipais e estaduais ampliadas, chegando
ao atual montante de R$ 10.000.000,00 ao ano129. Os recursos são
arrecadados segundo as regras estabelecidas pela Ata de Reunião Ordinária
CONDESB no 02/97, as quais dispõem da divisão proporcional entre o Estado
membro e os municípios, estabelecendo, ainda, uma diferenciação entre as
cotas-partes devidas pelos próprios municípios. 130
129 “Os valores de contribuições dos entes político administrativos ao FUNDO foram iniciados
com a proposta de R$ 3.144.000,00 anuais (Deliberação CONDESB no 14/00). Tal proposta foi
concretizada, por meio da estipulação das regras para contribuição, na Deliberação CONDESB n
o 06/01. Em 2005 ocorreu o primeiro aumento dessas verbas, passando para o montante de
R$ 3.543.999,84 anuais (Deliberação CONDESB no 09/05). Os valores, no entanto, só
sofreram uma alteração substancial em 2006, quando passaram a ser cotados na casa dos seis milhões de reais por ano (Deliberação CONDESB n
o 38/06). Por fim, as cotas de
contribuição chegaram ao atual valor em 2008, por meio da Deliberação CONDESB no 02/08.
130 ORDEM DO DIA: Item I - Apreciação da proposta apresentada pelo Presidente do
Conselho, na Reunião Extraordinária de 24.03., de participação dos municípios no FUNDO. Efetuado os esclarecimentos pelo Conselheiro Márcio França, dos motivos que o levaram a efetuar referida proposta e o critério adotado, foi perguntado ao Conselheiro Washington Martins, se o Estado estava de acordo com a proposta em questão, ao que o mesmo aquiesceu. O assunto foi amplamente discutido entre os presentes, tendo sido aprovado por todos os presentes, o quanto segue - A cota parte dos municípios para dotação no FUNDO será de R$ 131.000,00 (cento e trinta e um mil reais), a ser integralizado: a) 50% do Orçamento Executado Anterior e 50% proporcional ao número de habitantes por município, de acordo com o último Censo do IBGE; e, b) ao Estado corresponderá igual valor. Foi solicitado à EMPLASA que elabore estudo, à partir do Orçamento Executado Anterior e de acordo com o esboço apresentado por São Vicente, a ser distribuído aos presentes, podendo referido estudo ser utilizado quando do envio das peças orçamentárias futuras.”
79
Não obstante haja a obrigação dos depósitos de valores para a
capitalização do FUNDO, observa-se que nem sempre os municípios realizam
os pagamentos no prazo estipulado. Ocorre que muitas vezes esses
pagamentos são feitos de forma atrasada, podendo, assim, dificultar o
planejamento dos recursos para novos projetos. Essa afirmativa pode ser
constata, por exemplo, por meio da análise do ANEXO I deste trabalho, o qual
corresponde à tabela fornecida pelo site AGEM131 informando sobre o depósito
das cotas-parte devidas pelos membros da RMBS relativas ao exercício de
2013.
Segundo esse documento, até o mês de maio, os municípios de São
Vicente, Bertioga e Cubatão ainda haviam não realizado nenhum depósito,
devendo, respectivamente, os montantes de R$ 295.996,55; R$ 83.545,46; e
518.616,00.
No que tange seus gastos, em geral, os recursos do FUNDO são
empreendidos por meio do cumprimento de seus planos de investimento, que
são aprovados de forma semestral pelo CONDESB132. A título de
exemplificação, a Deliberação CONDESB no 04/2013 estabelece o atual
primeiro plano de aplicação dos recursos do FUNDO. Neste documento, em
seu artigo 1o, há a divisão dos recursos existentes entre os municípios da
região, dispondo também da alocação de despesas operacionais133.
131 In: < http://www.agem.sp.gov.br/pdf/fundo_depositos09.pdf>, Acessado em 20/06/2013. 132
Denominados de Planos Gerais de Aplicação de Recursos do FUNDO. 133 Artigo 1° - Aprovar o Primeiro Plano Geral de Aplicação de Recursos do Fundo de
Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista – FUNDO, no exercício de 2013, no valor de R$ 5.162.199,95 (cinco milhões, cento e sessenta e dois mil, cento e noventa e nove reais e noventa e cinco centavos), assim distribuídos: I – Para o município de Bertioga – R$ 252.428,15 (duzentos e cinquenta e dois mil quatrocentos e vinte e oito reais e quinze centavos); II – Para o município de Cubatão – R$ 629.467,20 (seiscentos e vinte e nove mil, quatrocentos e sessenta e sete reais e vinte centavos); III – Para o município de Guarujá – R$ 672.788,40 (seiscentos e setenta e dois mil, setecentos e oitenta e oito reais e quarenta centavos); IV – Para o município de Itanhaém – R$ 330.828,60 (trezentos e trinta mil, oitocentos e vinte e oito reais e sessenta centavos); V – Para o município de Mongaguá – R$ 254.115,60 (duzentos e cinquenta e quatro mil, cento e quinze reais e sessenta centavos); VI – Para o município de Peruíbe – R$ 282.117,60 (duzentos e oitenta e dois mil, cento e dezessete reais e sessenta centavos);
80
Os planos de investimento são elementos importantes na medida em
que, além de propiciar maior controle dos gastos metropolitanos, compreendem
um mecanismo que veda a concessão de recursos para projetos pleiteados por
municípios que estiverem inadimplentes com o depósito de suas cotas-parte.
Sobre o assunto, destaca-se, abaixo, do artigo 3o Deliberação CONDESB no
04/2013.
Os municípios para se beneficiarem desses recursos na forma explicitada no artigo 1°, somente poderão fazê-lo, se estiverem em dia quanto aos depósitos de suas respectivas quotas – mensais, na data em que pleitearem o recurso.
Isso não quer dizer, contudo, que somente os projetos incluídos nos
planos é que receberam as verbas do FUNDO. Percebe-se que existe a
possibilidade de que projetos recebam financiamento dos entes metropolitanos
sem sua previsão no plano de aplicação, devendo para tanto, ser
caracterizados como de interesse metropolitano134, e terem a aprovação do
Conselho de Orientação do FUNDO e do CONDESB135.
VII – Para o município de Praia Grande – R$ 551.124,00 (quinhentos e cinquenta e um mil, cento e vinte quatro reais); VIII – Para o município de Santos – R$ 1.255.347,00 (um milhão, duzentos e cinquenta e cinco mil, trezentos e quarenta e sete reais); IX – Para o município de São Vicente – R$ 641.783,40 (seiscentos e quarenta e um mil, setecentos e oitenta e três reais e quarenta centavos); X – Despesas operacionais – R$ 292.200,00 (duzentos e noventa e dois mil e duzentos reais). (g.n.) 134
Esse critério é amplo e abstrato, mas, visando conferir certa objetividade na seleção das
contratações, a Autoridade Metropolitana publicou planos metropolitanos que prevêem áreas de investimento. Nessa toada, como exemplo desses planos destaca-se o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado (“PMDI”), disponível no site da AGEM. Mesmo assim, é importante destacar que não são unicamente as áreas de investimento previstas nos planos que recebem recursos do FUNDO, pois só se faz necessário que o projeto seja de cunho metropolitano. 135
A Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no
26/07 dispõe das vantagens de se utilizar os recursos do FUNDO, destacando o que segue “O Presidente passou a palavra passada ao Secretário do FUNDO o qual explicou que o recurso do FUNDO é como se fosse uma conta à disposição do Conselho da Região Metropolitana, que a qualquer momento poderá dispor desse recurso, passando de um ano para outro sem haver necessidade de obediência orçamentária. O FUNDO deixa provisionado o recurso podendo a Prefeitura que não utilizá-lo num determinado ano usar em outro, entrando no seu orçamento como fonte 4, como Recurso de Fonte Externa, quando o Estado pega recurso do FUNDO é como se ele estivesse recebendo de terceiros, não havendo tecnicamente nenhum problema de um recurso passar de um ano para outro, tanto que o FUNDO, como as Prefeituras que utilizam esse recurso, passa por fiscalizações e auditorias ao longo dos anos. O Presidente Artur complementou que pode ser pedida prorrogação de prazos por ser o interesse maior na realidade da Prefeitura”.
81
Independentemente dessas questões, é fato que os recursos
metropolitanos têm sido utilizados para fomentar projetos e estudos na
região136. Nesse sentido, é importante demonstrar quais são os temas com o
maior número de projetos e estudos aprovados pelas instituições
metropolitanas, visto que isso possibilita a estruturação de um perfil de atuação
da Autoridade Metropolitana ora analisada. No entanto, esta análise não
refletirá uma análise qualitativa sobre a importância de cada tema na RMBS, já
que para tanto deveriam ser consideradas outras premissas, como, por
exemplo, os valores empreendidos e a importância social de cada projeto - o
que não seria viável neste trabalho.
Aqui, portanto, busca-se, tão somente de forma quantitativa, descrever
os temas que tiveram mais projetos financiados pelas estruturas
metropolitanas. Visa-se, assim, apontar o perfil de ações financiadas pela
Autoridade Metropolitana da Baixada Santista.
Desta forma, para visualizar a atuação do financiamento de projetos
pelas estruturas metropolitanas, realizou-se, por meio da análise das
Deliberações do CONDESB, o seguinte gráfico.
136 Cabe destacar que na prática os recursos do FUNDO não são muito compartilhados entre
os municípios, sendo que os depósitos acabam por ser uma boa opção a cada município isolado, pois esses têm seus valores dobrados pelo Estado. Isso também é apresentado no estudo de Mariana Ferreti Lippi, que afirma: “É possível verificar que há uma redistribuição dos recursos do Fundo Metropolitano para os municípios da Baixada Santista, porém isso se dá pelos recursos do próprio ente estadual e não entre recursos dos municípios, uma vez que todos receberam, através dos projetos validados, valores maiores do que depositaram.” (A Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional. p. 106).
82
Gráfico V: panorama dos projetos financiados pelo FUNDO da RMBS.
De acordo com a análise feita, atesta-se que o tema com maior número
de projetos financiados pelo FUNDO é o de Transporte e Sistema Viário. Sobre
este assunto, destaca-se a ampla aplicação de recursos em projetos de
reurbanização, pavimentação de ruas e sinalização de vias públicas. Assim, é
possível entender que a RMBS não presta diretamente os serviços de
transporte – já que estes são de competência municipal (transporte local) e
estadual (transporte regional) -, mas sim, que despende boa parte de sua
atenção em questões de conexão viária, servindo muito possivelmente de
forma auxiliar a prestação dos ditos serviços.
Além disso, ademais dos projetos desenvolvidos com recursos do
FUNDO, destacam-se, ainda, os diversos estudos de planejamento que são
contratados pela AGEM, devido determinação do CONDESB. Esses, por sua
vez, também foram analisados tendo como critério as Deliberações do dito
Conselho, chegando, então, a compor o gráfico abaixo.
Projetos Financiados pelo FUNDO Deliberações CONDESB
Trasnporte e Sistema Viário (32,2%)
Segurança Pública (11,7%)
Saúde (11,7%)
Tursimo (9,3%)
Cidadania (11,3%)
Cancelamentos (6,6%)
Outros (16,3%)
83
Gráfico VI: panorama dos estudos contratados pela AGEM.
Ao observar a imagem é possível perceber, mais uma vez, que o tema
de Transporte e Sistema Viário está em primeiro lugar, contando com maior
número de estudos contratados pela AGEM. Isso reforça os argumentos
descritos quanto o papel de auxílio da Autoridade Metropolitana ao serviços de
transporte.
Outro ponto que cabe ressaltar é que, se comparados os dois gráficos,
há uma relação entre os quatro temas com maior quantidade de projetos e
estudos contratados. Percebe-se, com isso, uma preponderância de ações da
nos seguintes assuntos: transporte e sistema viário; segurança pública; saúde;
e turismo137.
Os projetos e estudos desenvolvidos nestes quatro campos perpetuam a
lógica de atividades auxiliares na medida em que, os projetos e seu respectivo
planejamento são considerados de pequeno porte, com a finalidade meramente
137
Destaca-se o tema de Turismo, pois além desse apresentar uma numeração expressiva nos dois gráficos, ele é complementado pelo tema de Cidadania que envolveu projetos de aprimoramento de espaços públicos como, por exemplo, a praias e praças da região. Nesse sentido, esclarece-se que os temas de Turismo e Cidadania devem ser entendidos em conjunto para a aferição de alguns projetos regionais.
Estudos Contratados pela AGEM Deliberações CONDESB
Transporte e Sistema Viário (19,5%)
Turismo (17,1%)
Segurança Pública (4,9%)
Saúde (4,9%)
Transporte de Cargas (4,9%)
Questões Hidrográficas (14,6%)
Outros (34,1%)
84
de colaborar com a execução das funções públicas de interesse comum.
Assim, os projetos envolvem, por exemplo, a compra de automóveis para
unidades policiais138; a compra de ambulâncias e alguns equipamentos
médicos139; e o desenvolvimento de sinalização turística140.
Pressionar
Por fim, as Atas de reunião do CONDESB, juntamente com suas
Deliberações, propiciam a criação da imagem de uma instituição que, além de
planejar a utilização de recursos públicos para fins regionais, também é capaz
de tentar realizar pressão em outros âmbitos de decisão. Essa atuação é
caracterizada, pelo presente trabalho, como a possibilidade da Autoridade
Metropolitana “Pressionar” outras instituições para resguardar interesses
regionais, seja por meio de participação de seus conselheiros, seja por meio de
influência em sua área técnica.
O principal expoente disso é tentativa da participação na redação de
projetos de lei que disponham de pontos de interesse metropolitano. É o que
aconteceu, por exemplo, na instituição da AGEM. Nessa situação, em diversas
ocasiões141 o CONDESB discutiu o modelo de formação da personalidade
jurídica da região metropolitana, sendo finalmente deliberado sobre a adoção
de um projeto de lei apresentado pela Empresa Paulista de Planejamento
Metropolitano S.A. (“EMPLASA”).
Antes de seguir na análise deste caso, cabe um parágrafo sobre referida
Companhia Estatal. Isto porque, essa é a responsável pelo desenvolvimento de
alguns estudos e análises técnicas de projetos regionais que pleiteiam
financiamento junto ao FUNDO, atuando, ainda, com auxílio na elaboração de
projetos de lei de interesse regional, e na intermediação do contato
138
Como, por exemplo, a Deliberação CONDESB no 041/04 e 004/08.
139 Como, por exemplo, as Deliberações CONDESB n
o 013/01 e 008/02.
140 Como, por exemplo, as Deliberações CONDESB n
o 011/99 e 002/01.
141 Vide, por exemplo, as Atas de Reunião Ordinária CONDESB n
o 05/97; 11/98; 12/98; 14/98;
16/98.
85
metropolitano com os órgãos do Estado de São Paulo. Atualmente, também
cabe a EMPLASA, ao lado da Casa Civil, organizar a região da chamada
Macrometrópole Paulista, compreendida pela soma de todas as regiões
metropolitanas do Estado, juntamente com as aglomerações urbanas de
Piracicaba, Sorocaba e Jundiai, e com as Microrregiões de São Roque e
Bragantina.
Dito isso, volta-se ao caso da criação da AGEM. Em que pese à
discussão sobre a personalidade jurídica da autarquia, muito embora houvesse
disposição legal sobre o tema, os representantes do CONDESB chegaram a
debater sobre a adoção de diversos modelos institucionais, considerando
desde a constituição de um consórcio público, até a utilização da própria
EMPLASA. No final, venceu a corrente que pregava a criação da agência,
havendo, então, discussões sobre a redação da lei de criação dessa, bem
como suas respectivas emendas.
Visando demonstrar parte da discussão, transcreve-se, abaixo, o trecho
da Ata de Reunião Ordinária do CONDESB no 16/98, a qual demonstra a
deliberação sobre as emendas e pareceres do projeto de lei que cria a AGEM.
Ordem do Dia, Item I - Apreciar e deliberar sobre as emendas e pareceres ao PLC. 16/98, que cria a AGEM. O Conselheiro José Manuel Costa Alves, solicitou sejam votados os destaques, uma vez que as alterações propostas recaem somente sobre alguns artigos e não sobre o todo, o que foi por todos acatado. Isto posto, passou-se à discussão e apreciação dos pareceres, tendo sido aprovado o quanto segue: A - Artigo 3º, supressão do inciso II, renumerando os demais; B - Artigo 4º, supressão do parágrafo único; C - Artigo 6º - acolher o parecer da Assessoria Jurídica da EMPLASA, qual seja: “A emenda não pode prosperar”; D - Artigo 7º - rejeitar as emendas propostas pelas nobres Deputadas e acolher a proposta da Diretoria de Assuntos Metropolitanos de Santos, qual seja, o parágrafo único passa a ser o § 1º - Os Grupos previstos neste artigo têm nível de Departamento Técnico; e, acrescentar § 2º, com a seguinte redação - § 2º - Deverá ser assegurada a participação dos Municípios e do Estado, em todos os grupos do Departamento Técnico.”; E - Artigo 8º, acrescentar parágrafo, conforme segue: “§ 3º - Deverá ser assegurada a participação dos Municípios e do Estado, em todos os níveis da Diretoria Administrativa.”; F - Artigo 9º, acolher a emenda das nobres deputadas, de acordo com parecer da EMPLASA; G - Rejeitar o parecer da EMPLASA; rejeitar a emenda das Deputadas como foi concebida; e acolher a proposição da Diretoria de Assuntos
86
Metropolitanos de Santos, com a seguinte redação: “Artigo 10 - A AGEM elaborará os planos e programas de trabalho, aprovando-os junto ao Conselho Deliberativo e Normativo, com respectivos orçamentos e a programação financeira anual relativa às despesas de investimento, encaminhando ao Secretário dos Transportes Metropolitanos, sugerindo inclusão ao orçamento do Estado, obedecidas as normas de desembolso de recursos fixadas pela Secretaria da Fazenda. “; H - Artigo 11, a Diretoria de Assuntos Metropolitanos de Santos manifestou-se contrária à proposta formulada no âmbito da Câmara Temática de Planejamento e Desenvolvimento Econômico, mantendo-se o texto original apresentado pelo Senhor Governador do Estado; I - Artigo 15, foi acolhida e julgada pertinente a proposta da Diretoria de Assuntos Metropolitanos de Santos, da inclusão de parágrafo, conforme segue: “Parágrafo Único - Os servidores da Autarquia poderão ser admitidos sob o regime de legislação trabalhista, enquanto não for instituído o regime único previsto nos artigos 39 da Constituição Federal, e 124 da Constituição Estadual.”; J - Artigo 22, acrescenta parágrafo ao caput do artigo, conforme segue: “ Parágrafo Único - Poderão ser postos à disposição da autarquia funcionários e servidores da Administração Direta e Indireta do Estado e dos Municípios que compõem a Região Metropolitana da Baixada Santista, com ou sem prejuízo de vencimentos e sem prejuízo das vantagens de seus cargos e funções.”. O Conselheiro Antonio Galvão Alvares Abreu, pediu fosse consignado em ata que se absteve de votar as propostas aos artigos 11, 15 e 22, por desconhecer o teor da legislação citada e se há a exigência de concurso público para a referida autarquia, e se o provimento dos cargos pode ser em comissão. Precisamos de um parecer jurídico que defina se estas contratações são estatuárias ou celetistas.
O trecho transcrito demonstra a efetiva participação dos Conselheiros na
formulação da legislação para criação da agência da RMBS, induzindo a
conclusão de que, no que tange o assunto de organização interna da região
metropolitana, a referida Autoridade Metropolitana tem ampla liberdade para
tentar realizar pressão política na Assembleia Legislativa estadual, mesmo que
parte dos recursos da AGEM sejam custeados pelo Estado de São Paulo142.
Outro exemplo de tentativa de participação da Autoridade Metropolitana
no movimento legislativo estadual é o caso das leis orçamentárias. O lobby
para a confecção dessas normas também é embasado no inciso VI art. 2o do
Regimento Interno do CONDESB, sendo igualmente refletido nas discussões
142
Nesse sentido, de acordo com a Lei Orçamentária Anual do Estado de São Paulo, relativa ao exercício de 2012, constata-se que a AGEM não consegue se custear com suas próprias receitas, recebendo verbas do Estado, o qual, por sua vez, empenhou R$ 2.859.281,00 para a manutenção das despesas dessa entidade (Lei Estadual n
o 14.67, de 28 de dezembro de
2011).
87
das Atas de Reunião do dito Conselho, bem como aparecendo em suas
Deliberações143.
Nessas situações, o CONDESB faz uso tanto de suas Deliberações,
quanto de manifestações para influenciar no processo legislativo estadual,
visando incluir certas diretrizes regionais nas peças orçamentárias do Estado.
Ocorre, ainda, que, além desses instrumentos, a dita Região Metropolitana
também se vale de seus representantes eleitos na forma de deputados
estaduais e federais para participar de assuntos legislativos144.
Como exemplo da prática deste lobby legislativo em matéria
orçamentária, destaca-se a Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no
25/2007, que dispõe em seu primeiro item da ordem do dia:
Item I – Analisar, discutir e votar as recomendações da RMBS para a Lei Orçamentária Anual – LOA, exercício de 2008, do Governo do Estado de São Paulo (proposta anexa), solicitando ao senhor Bechara, por ser membro da Câmara Temática de Planejamento e Desenvolvimento Econômico que proceda a leitura da proposta definida na citada Câmara, o que foi feito na íntegra. Encerrada a leitura, a Conselheira Elizabeth Cechin argüiu sobre a inclusão efetuada no item 2.4. do anexo, relativo à Via Expresso Sul. A Sra. Vanessa Troncoso, representante da Prefeitura de Praia Grande na Câmara Temática e a pedido do Prefeito Mourão que não pode estar presente, pediu o uso da palavra e esclareceu que a inclusão foi feita a seu pedido, uma vez que já havia sido encaminhado junto com outras reivindicações contempladas e, acredita que, por um erro de digitação não foi incluído. A Conselheira Maria Emília Botelho levantou uma questão de ordem quanto ao horizonte temporal das diretrizes elencadas que não constam da planilha. Mediante as considerações feitas, foi sugerido pela Presidência que os membros
143
Cita-se, por exemplo, as Deliberações CONDESB no 06/99; 17/01; 12/03; 28/04; 25/06;
20/08. 144
Um exemplo dessas situações está na Ata de Reunião Extraordinária CONDESB no 10/99, a
qual atesta que: “fala da Deputada Mariângela Duarte, que iniciou seu pronunciamento cumprimentando o ex deputado Koyu Iha, que hoje participa da reunião na condição de Diretor Executivo da AGEM, e cuja indicação representa uma garantia para a região de uma gestão voltada para seus interesses. Alertou que a mensagem do Governador deverá ser entregue na Assembléia Legislativa até 30 de setembro, portanto, sugere que esta seja uma reunião voltada principalmente para munir os Deputados Estaduais e Federais presentes, das propostas de emendas ao orçamento. Referiu-se à necessidade de se sair desta reunião com uma estratégia política definida, de forma a fazer lobby - ida dos Prefeitos, da Diretoria Executiva da AGEM, dos representantes do Estado no CONDESB, dos Deputados Estaduais ao Palácio dos Bandeirantes, ao Presidente da Assembléia, às lideranças - entregar as propostas de emendas de interesse da Baixada Santista, adotando-se igual procedimento em relação ao orçamento da União”.
88
da CT presentes se reúnam após a realização desta reunião, discutam a inclusão proposta efetuando os ajustes necessários, encaminhando-as a Secretaria Executiva, de maneira que a Deliberação possa ser publicada. A Conselheira Elizabeth Cechin pediu a inclusão na LOA, da recomendação objeto de deliberação CONDESB nº 026/06, de elevação da contribuição no FUNDO, de três para cinco milhões de reais, anuais, para cada segmento. Discutida a proposta, foi aprovado por unanimidade dos presentes, que os membros da Câmara Temática de Planejamento e Desenvolvimento Econômico presentes nesta oportunidade e os Conselheiros do Estado, reunir-se-ão logo após o término desta reunião, quando discutirão as inclusões propostas e encaminharão o resultado para a Secretaria Executiva do CONDESB, para a devida publicação do DOE da Deliberação CONDESB nº 017/07, a qual fica de antemão aprovada.
Os entes metropolitanos da Baixada Santista, ademais, não se limitam a
participar de atos legislativos do Estado de São Paulo, uma vez que tentam,
até mesmo, influenciar na formulação de regulamentos de agências
reguladoras federais. É o caso, por exemplo, de sua participação na audiência
pública da Agência Nacional de Transportes Terrestres (“ANTT”) que visava
colher subsídios para a Resolução nº 44, de 4 de julho de 2002, relativa às
operações de tráfego mútuo e direito de passagem entre Concessionárias de
Serviço Público de Transporte Ferroviário. Nessa ocasião, por entender que o
tema era relevante para o transporte ferroviário da região, visto que era um
ponto importante para as operações portuárias de Santos, decidiu-se pela
participação da AGEM na dita audiência pública.
Fica claro, portanto, que a Autoridade Metropolitana da Baixada Santista
permeia os mais diversos meios de decisão sobre políticas públicas, tentando
influenciar o desenvolvimento regional, por meio de propostas e diretrizes. Esta
atuação, ademais de ser feita em vários locus, também é realizada de diversas
formas, quais sejam: Deliberações, manifestações, ofícios, lobby por meio de
deputados estaduais e federais, e outros. Ocorre que ao mesmo tempo em que
isso amplia as possibilidades de êxito das reivindicações das instituições
metropolitanas, também dificulta a percepção de influência da região. Nesse
sentido, a análise aqui realizada somente aponta a atuação dos entes
metropolitanos para pressionar os órgãos políticos, não adentrando no mérito
de como isso tem funcionado fora do alcance dos documentos analisados.
89
PERFIL FINAL
Pelo que foi descrito nos tópicos anteriores pode-se resumir a atuação
da Autoridade Metropolitana da Baixada Santista as considerações abaixo.
Essa ainda não definiu precisamente quais seriam as suas funções
públicas de interesse comum, apresentando uma zona de incerteza sobre suas
competências que, por sua vez, comportam apenas algumas noções sobre o
interesse regional. Considerando tais noções, a atuação da referida Autoridade
Metropolitana está focada nas ações voltadas para gastos e lobbys,
desenvolvendo o planejamento de recursos para projetos e estudos, bem como
incentivando a adoção de diretrizes metropolitanas em diversos âmbitos
políticos de discussão.
Nas duas ações, no entanto, cabem algumas observações. Em primeiro
lugar, que os projetos e estudos desenvolvidos pelas instituições
metropolitanas apresentam um caráter incipiente gerado, principalmente, pelo
pequeno montante de recursos disponibilizados para seu desenvolvimento. A
seguir, destaca-se, ainda, que a RMBS tem priorizado os projetos e estudos
sobre os setores de transporte e sistema viário, saúde, turismo e segurança
pública145.
Em segundo lugar, ao se abordar o campo da pressão político
legislativa, aponta-se que a entidade faz uso de diversos mecanismos de lobby,
destacando, não só a utilização de suas Deliberações, como também de
manifestações, ofícios e outros documentos semelhantes. Nesse mesmo
sentido, destaca-se o fomento da participação recorrente de deputados
estaduais e até mesmo federais para tentar levar as reivindicações da região
aos mais variados espaços de debate.
145
Essas conclusões também são trazidas em tabela no estudo de Mariana Ferreti Lippi, “A
Região Metropolitana da Baixada Santista: uma análise a partir dos fatores que favorecem a capacidade de governança e governabilidade regional”, p. 102.
90
Contudo, apesar de apresentar ampla atuação nas áreas descritas
acima, o que por si só já caracteriza importantes atribuições da referida
Autoridade Metropolitana, essa não foi capaz de atuar com poderes
diretamente voltados a prestação de serviços públicos de interesse comum. Ao
contrário, as entidades metropolitanas aqui analisadas parecem se focar no
auxílio da prestação destes serviços por meio de pequenos projetos e estudos.
Desta forma, é assim que a realidade metropolitana da Baixada Santista
está compreendida: Em síntese, ela cumpre as disposições constitucionais
relativas a “integrar a organização e o planejamento” de funções públicas de
interesse comum, mas acaba por não lidar diretamente com a questão da
“execução” desses serviços.146
CONCLUSÕES
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu uma nova ordem de
distribuição de competências entre seus entes federados, incluindo novas
atribuições ao município e elevando-o ao patamar de pessoa política parte da
federação. Para coordenar a atuação conjunta desses novos entes, a Carta
Constitucional também previu a instituição de regiões metropolitanas,
aglomerados urbanos e microrregiões (art. 25, § 3º).
Esses institutos vêm, cada vez mais, sendo utilizados, já que o
desenvolvimento urbano acaba por integrar municípios, os quais, por sua vez,
desenvolvem serviços públicos que necessitam de atuação coordenada entre
seus participantes. Nesse sentido, existem diversas dificuldades na gestão de
alguns desses serviços públicos, devido em grande parte, pela dúvida sobre as
competências metropolitanas, locais e estaduais. São exemplos claros dessas
situações os serviços de integração do transporte coletivo de caráter
metropolitano e de abastecimento e coleta de água.
146
Essas características também podem ser percebidas nos relatos do estudo “Regiões Metropolitanas Paulistas e Coordenação Intergovernamental: um estudo comparativo”, elaborado por Ricardo David Diba como requisito para a obtenção do título de Mestre em administração Pública e Governo, mais especificamente nas páginas 138 - 188.
91
Isso só evidencia que apesar de haver um tratamento constitucional
sobre o tema de agrupamento de municípios, há problemas sobre os contornos
práticos dessas situações. O tema, então, se tornou alvo de discussões
acadêmicas e doutrinárias. Mesmo assim, muito embora já existam trabalhos
sobre o assunto, não há um posicionamento unânime. Ademais há, inclusive,
quem defenda que não deve haver um posicionamento unânime na medida em
que, o Brasil apresenta diversas realidades socioeconômicas, devendo cada
Estado e cada região metropolitana desenvolver suas próprias soluções de
acordo com suas peculiaridades147.
É fato, portanto, que há uma grande discussão constitucional e
administrativa sobre o tema das regiões metropolitanas.
Em vista dessa dificuldade, algumas ações judiciais já foram propostas
no STF, visando pacificar alguns dos temas que tangenciam o assunto. A
Corte, em suma, adotou posicionamentos, definido, entre outras disposições,
que a criação de região metropolitana, aglomerado urbano e microrregião, só
pode ser condicionada às exigências da Constituição Federal, requerendo-se
apenas, a imposição de lei complementar estadual e finalidade específica.
Também foi decidido que todos os entes federados de uma região
metropolitana devem estar envolvidos na gestão desse agrupamento, assim
como na prestação das funções públicas de interesse comum. Segundo o
Tribunal, esse compartilhamento de competências não precisa ser de modo
paritário, bastando que não haja a prevalência de qualquer ente em detrimento
dos outros.
É fato, no entanto, que o STF, além dessas diretrizes, não decidiu qual
seria, a priori, o modelo de gestão e organização institucional para as regiões
metropolitanas.
147
José Afonso da Silva. Direito Urbanístico Brasileiro, pp. 151-164.
92
Considerando essas disposições, especialmente as expressadas na
recente decisão da ADIn 1.842-5, buscou-se demonstrar a possível utilização
em abstrato dos consórcios públicos e dos convênios de cooperação para tal
organização metropolitana. Esses institutos seriam mecanismos de cooperação
de agrupamentos municipais e estaduais com previsão no artigo 241 da CF,
regulados pela Lei nº 11.107/05 e pelo Decreto nº 6.017/07, diferenciando-se
um do outro, principalmente, pelo fato de que os primeiros teriam
personalidade jurídica, enquanto os outros não.
Apesar dos ditos institutos apresentarem experiências práticas nas áreas
metropolitanas, especialmente no setor de saneamento básico, não foi possível
realizar uma análise aprofundada da atuação efetiva de nenhum desses
modelos. No caso dos consórcios públicos, buscou-se apenas indicar, em nota
de rodapé, a existência das experiências paulistas dos seguintes consórcios
intermunicipais: “Consórcio Intermunicipal de Saneamento Básico da Região do
Circuito das Águas” e “Ares PCJ”. Já no caso dos convênios de cooperação,
tentou-se demonstrar como o Estado de São Paulo vem desenvolvendo os
contratos no setor de saneamento básico, não adentrando numa análise de
êxito do dito modelo.
Supõe-se, todavia, que ambos os casos poderão apresentar problemas
de conciliação com a decisão de competência compartilhada do Supremo
Tribunal Federal, pois em nenhuma das situações envolvem-se todos os entes
federados de uma determinada região metropolitana.
Ademais desses modelos, buscou-se demonstrar a existência já
consolidada da experiência metropolitana da Lei Complementar nº 760/94 que
instituiu as diretrizes para a organização regional do Estado no Estado de São
Paulo. Nesse sentido, como exemplo, demonstrou-se a organização normativa
da Região Metropolitana da Baixada Santista.
Resumindo a organização desse agrupamento, tem-se que há um
arranjo institucional segregado em três entes administrativos. Cabe ao
Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista,
93
formado por prefeitos de todos os municípios e por representantes do Estado, o
papel de entidade máxima, com força deliberativa e normativa sobre os
assuntos de interesse comum. A Agência Metropolitana da Baixada Santista,
por sua vez, é ente de personalidade jurídica de natureza autárquica, com
função de auxiliar técnico e de auxiliar de pessoal para disposições
administrativas da RMBS, incluindo, por exemplo, sua atuação como Secretaria
Executiva do CONDESB, bem como de Agente Técnico do FUNDO. Por fim, o
Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista é o mecanismo
metropolitano de financiamento das ações e projetos de interesse da região,
sendo que sua capitalização advém de contribuições de todos os entes
federados que fazem parte do referido agrupamento.
Em sede abstrata, também se constatou pela viabilidade desse modelo
de gestão e organização institucional. Da mesma forma que os consórcios
públicos e os convênios de cooperação a organização metropolitana da
Baixada Santista pode, em tese, cumprir com as diretrizes do STF, assim como
proporcionar o devido funcionamento das funções públicas de interesse
metropolitano, podendo para tanto, contratar, fiscalizar, e planejar esses
serviços.
Como essa primeira análise é meramente abstrata, contudo, resta a
pergunta que o gestor público faria: Afinal, qual seria o modelo institucional
mais adequado, em termos de custo benefício, para a gestão das Regiões
Metropolitanas?
Pois bem. Ainda em abstrato, resumem-se, abaixo, alguns pontos
positivos e negativos de cada um desses três modelos para a organização de
regiões metropolitanas no Estado de São Paulo. Desde já, entretanto, deixa-se
claro que o intuito aqui não é definir um modelo ideal, mas sim destacar pontos
para um ampliar um eventual debate sobre o tema.
94
MODELO /
COMPARAÇÃO
AUTORIDADE
METROPOLITANA CONSÓRCIO PÚBLICO
CONVÊNIO DE
COOPERAÇÃO
Necessidade de
Lei para sua
instituição
Necessidade de uma
Lei Complementar.
Necessidade de edição de
várias leis para sua
instituição, considerando a
Lei complementar que cria
a região metropolitana,
assim como as leis
necessárias para a
formação do consórcio.
Necessidade de edição
de várias leis para sua
instituição, considerando
a Lei complementar que
cria a região
metropolitana, assim
como as leis necessárias
para a formação do
consórcio.
Personalidade
Jurídica
Sim, com personalidade
jurídica de direito
público, com autonomia
administrativa e
financeira.
Sim, podendo ser com
personalidade jurídica de
direito público ou de direito
privado.
Não, é um acordo.
Possibilidade de
atuação em
diversas áreas
Sim, deve atuar nas
funções públicas de
interesse comum das
regiões.
Sim, depende da
constituição do consórcio.
Sim, depende da
estrutura contratual.
Possibilidade de
especialização em
um determinado
serviço público
Não, pois tem que atuar
nas funções públicas de
interesse comum.
Sim, depende da sua
constituição.
Sim, depende de sua
estrutura contratual.
Tabela III: análise abstrata de vantagens e desvantagens dos modelos de organização e
gestão de regiões metropolitanas.
A tabela acima indica quatro considerações sobre os distintos modelos
de gestão e organização de regiões metropolitanas. Talvez, com base nessas
diferenciações seja possível progredir no debate da administração
metropolitana, analisando-se a atuação prática de cada arranjo institucional e
comparando seus resultados. Estende-se, assim, o convite para esses estudos.
Sem embargo, isso não quer dizer que deve haver uma resposta única
sobre o tema. Quem sabe a resposta não é exatamente essa, ou seja, que há
uma solução para cada Estado e para cada agrupamento regional?
95
Visando seguir o desafio de análise concreta dos modelos de gestão
regional, este estudo realizou a análise empírica da Autoridade Metropolitana
da baixada santista. Essa análise buscou contribuir com o debate,
respondendo as hipóteses iniciais desse trabalho da seguinte forma.
Apesar de ser composta por um arranjo institucional favorável a
dinamização da atuação de instituições metropolitanas, incluindo o
compartilhamento de competências na forma descrita pelo STF, a Autoridade
Metropolitana da baixada santista, compreendida pelo conjunto do CONDESB,
AGEM e FUNDO, apresenta peculiaridades, que mesmo após um período de
funcionamento, mitigam seu potencial de atuação regional, não descartando,
no entanto, as conquistas alcançadas.
De forma geral, a dita Autoridade Metropolitana optou, por exemplo, por
manter suas funções públicas de interesse comum, ou seja, suas áreas de
competência, sem contornos claros, adotando principalmente as disposições
transitórias de sua lei de criação para estabelecer noções sobre o tema.
De forma complementar, é fato que não há uma postura efetiva das
entidades metropolitanas quanto suas atribuições de prestar serviços públicos,
tratando-os unicamente por meio de estudos e pareceres da AGEM,
elaborados pelas Câmaras Temáticas e Câmaras Temáticas Especiais.
Na contramão dessas constatações, a Autoridade Metropolitana
demonstrou-se capaz de atuar de modo desinibido na execução do
planejamento dos recursos do FUNDO, assim como na pressão de outras
instituições em seu favor, demonstrando que há campos nos quais a união dos
entes federados pode favorecer a região da Baixada Santista.
Assim, não é o caso de afirmar nem que (i.) a estrutura administrativa da
autoridade metropolitana é capaz de dinamizar, de maneira paritária e
funcional, as dificuldades de administração da RMBS, por meio de deliberações
sobre problemas que envolvem a região, podendo ainda ter suas competências
ampliadas; e nem que (ii.) a autoridade metropolitana somente transferiu o
96
problema de conflito federativo para outro locus de discussão que não
comporta qualquer espécie de decisão benéfica ao efetivo cumprimento de
serviços públicos.
Afirma-se tão somente que essa experiência ainda está em caráter
embrionário, o que é demonstrado, por exemplo, pelos recursos anuais
arrecadados pelo FUNDO para suas atividades (na ordem de 10 milhões), bem
como pelos projetos regionais desenvolvidos. Há, portanto, muito trabalho a ser
realizado para que a Autoridade Metropolitana da Baixada Santista se torne um
modelo paradigmático de boa gestão e organização metropolitana, não
devendo ser descartado, para isso, a eventual adoção concomitante de
qualquer outro mecanismo de cooperação federativa.
Desta forma, este trabalho conclui que ainda se faz necessária maior
vontade dos entes políticos da RMBS para desenvolver suas atribuições. Um
primeiro passo talvez pudesse ser adquirido por meio de maior
comprometimento no financiamento de projetos pelos entes federados, assim
como pela participação direta destes na prestação de serviços públicos de
interesse comum, os quais, para começar, devem apresentar uma definição
mais exata.
Por fim, é fato segue a necessidade de maiores debates, estudos e
acompanhamentos sobre tema, especialmente na forma estabelecida pela
Constituição Federal de 1988, sugerindo-se para tanto, a adoção de estudos
empíricos de diferentes arranjos institucionais e de diferentes regiões do país
como um novo meio de desenvolver o assunto.
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São Paulo, 10 de novembro de 2013.
___________________________
Fernando Bernardi Gallacci
100
ANEXO I
Demonstrativo de fluxo de depósito das cotas-parte devidas pelos entes
federados na RMBS – até maio de 2013.