Post on 23-Jan-2019
Avaliação e Decisão de Parcerias Público-Privadas para
Construção e Gestão de Projectos
nos Países em Vias de Desenvolvimento
João Maria Viana Appleton Campelo Ribeiro
Dissertação para a obtenção do grau de mestre em
Engenharia Civil
Orientador: Prof. Doutor Carlos Paulo Oliveira da Silva Cruz
Júri
Presidente: Prof. Doutor Albano Luís Rebelo da Silva das Neves e Sousa
Orientador: Prof. Doutor Carlos Paulo Oliveira da Silva Cruz
Vogal: Prof. Doutor António Morais Aguiar da Costa
Junho de 2014
Agradecimentos
O meu especial agradecimento ao Professor Carlos Oliveira Cruz, pela oportunidade de trabalhar
neste tema interessante e actual, pelos conhecimentos transmitidos, disponibilidade e simpatia.
Ao Miguel Proença do Banco Efisa pela ajuda, disponibilidade e informação cedida com base na sua
experiência profissional com PPP.
Agradeço ainda ao Rui Monteiro, Edward Farquharson, Clive Harris, Jeffrey Delmon e Tomoko
Matsukawa do Banco Mundial, Carla Coelho e Malak Draz do IFC, Odo Habeck da Plus Value
Consulting, Dr. John Crothers da Gide Loyrette Nouel, Monisha Macedo a Vice Presidente da NTBCL,
Rodolfo Echeverria (CFO) e Kjeld Binger (CEO) do Aeroporto Rainha Alia. Por todas as informações,
documentação ou entrevistas disponibilizadas. Ainda ao Professor José Manuel Viegas, por me ter
disponibilizado prontamente um dos seus artigos científicos.
À minha família, amigos e a todos os restantes que contribuíram directa ou indirectamente para a
realização deste trabalho.
Resumo
O modelo de Parceria Público-Privada (PPP) para a construção e operação de infra-estruturas
públicas já se encontra bastante difundido pelos Países Desenvolvidos. Com efeito, restrições
impostas ao endividamento e ao défice, bem como a possibilidade de ganhos em eficiência com a
participação dos privados, encontram-se entre os motivos subjacentes a esta opção.
Crescentemente, esta tendência tem vindo a alargar-se aos Países em Vias de Desenvolvimento
(PVD) que desejam ver diminuído o seu grande défice infra-estrutural.
A lacuna ao nível de infra-estruturas é agravada por uma forte pressão demográfica, globalização e
por outros factores que dão um certo carácter de urgência à resolução deste problema. O
investimento disponibilizado pelos governos domésticos e pela Assistência Oficial ao
Desenvolvimento é insuficiente face à dimensão das necessidades, podendo a iniciativa privada
complementar os valores actuais de investimento. Contudo, a atracção do sector privado a estes
países incorpora algumas dificuldades, uma vez que as PPP podem não ser comercialmente viáveis,
sobretudo em regiões com elevados níveis de pobreza. Em adição, existem muitos outros desafios a
enfrentar nos PVD, sendo os principais objectivos deste trabalho a identificação dos problemas mais
relevantes nos projectos em PPP e proposta de possíveis soluções a esses mesmos problemas.
Palavras-chave: Parcerias Público-Privadas (PPP), Países em Vias de Desenvolvimento (PVD),
Défice infra-estrutural, Riscos de projecto
Abstract
Public-Private Partnerships (PPP) are already widespread in developed economies as a public
procurement tool, imposed constraints on public budget and the possibility of efficiency gains through
private participation in public infrastructure have made this option very appealing to many nations.
Increasingly, many developing countries also wish to embark on PPP programs in order to reduce
their infrastructure gap, complementing domestic governments and Official Development Assistance
financing. There is a shortage in existent infrastructure quality and quantity, which is worsened each
day by an accelerating demographic pressure, globalization and other factors as well.
Given the lack of funds in most developing countries, it seems an obvious solution to involve the
private sector participation in order to reduce this gap, fostering welfare and economic growth. But this
can also be problematic since investing in infrastructure might not be financially viable in many parts of
the world from a private sector’s point of view, due to the high levels of poverty. In addition, PPP
implementation can face many difficulties in developing countries, being the main objectives of this
dissertation the identification of these challenges and respective solutions.
Keywords: Public-Private Partnerships (PPP), Developing countries, Infrastructure gap, Project risks
i
Índice
1. Introdução ...................................................................................................................................... 1
1.1. Considerações gerais ....................................................................................................................... 1
1.2. Objectivos e metodologia ................................................................................................................. 2
1.3. Estrutura ........................................................................................................................................... 2
2. Aspectos gerais das PPP ............................................................................................................ 5
2.1. O conceito de PPP ........................................................................................................................... 5
2.2. Potenciais benefícios e desvantagens do modelo em PPP ............................................................. 6
2.3. Tipos de PPP .................................................................................................................................... 7
2.3.1. Contratos de serviços ................................................................................................................ 7
2.3.2. Contratos de gestão .................................................................................................................. 8
2.3.3. Contratos de arrendamento ...................................................................................................... 8
2.3.4. Concessões ............................................................................................................................... 8
2.3.5. BOT e similares (greenfield projects) ........................................................................................ 8
2.3.6. PPP do tipo institucionalizado (joint venture) ............................................................................ 9
2.4. Financiamento .................................................................................................................................. 9
2.4.1. Project Finance ........................................................................................................................ 11
2.5. Etapas de uma PPP ....................................................................................................................... 12
2.6. Modelo em PPP vs Modelo tradicional........................................................................................... 13
2.6.1. Value for Money e Comparador Público ................................................................................. 14
2.7. Risco ............................................................................................................................................... 16
3. Contextualização das PPP nos Países em Desenvolvimento ..................................... 19
3.1. Definições ....................................................................................................................................... 19
3.2. Necessidade de infra-estruturas .................................................................................................... 21
3.3. Evolução das PPP nos Países em Vias de Desenvolvimento ....................................................... 25
3.3.1. Tendências gerais ................................................................................................................... 25
3.3.2. Síntese das tendências por região .......................................................................................... 29
3.3.3. Síntese das tendências por sector .......................................................................................... 31
4. Principais obstáculos na realização de PPP .................................................................... 33
4.1. Factores exógenos ......................................................................................................................... 33
4.1.1. Quadro financeiro .................................................................................................................... 33
4.1.1.1. Bancos comerciais ........................................................................................................... 34
4.1.1.2. Fundos de pensões e companhias de seguros ............................................................... 35
4.1.1.3. Mercados de capitais locais ............................................................................................. 35
4.1.1.4. Bancos e investidores internacionais ............................................................................... 35
4.1.1.5. Fundos privados internacionais para infra-estruturas ...................................................... 36
4.1.1.6. Fundos de agências bilaterais e multilaterais .................................................................. 36
ii
4.1.1.7. Fundos soberanos internacionais .................................................................................... 36
4.1.2. Quadro legal e regulatório ....................................................................................................... 37
4.1.2.1. Quadro legal ..................................................................................................................... 37
4.1.2.2. Quadro regulatório ............................................................................................................ 41
4.2. Factores endógenos ....................................................................................................................... 42
4.2.1. Risco político ........................................................................................................................... 42
4.2.2. Risco regulatório e contratual .................................................................................................. 43
4.2.3. Risco de desenvolvimento do projecto.................................................................................... 44
4.2.4. Risco de concurso ................................................................................................................... 45
4.2.5. Riscos com a aquisição de terrenos ....................................................................................... 46
4.2.6. Risco de construção ................................................................................................................ 47
4.2.7. Risco comercial ....................................................................................................................... 47
4.2.8. Risco operacional .................................................................................................................... 47
4.2.9. Risco de desvalorização da moeda ........................................................................................ 48
4.2.10. Risco de inflação ................................................................................................................... 48
4.2.11. Risco de refinanciamento ...................................................................................................... 48
4.2.12. Risco de crédito ..................................................................................................................... 48
4.2.13. Renegociações ...................................................................................................................... 49
5. Casos de estudo .......................................................................................................................... 51
5.1. Programa de auto-estradas – México ............................................................................................ 51
5.1.1. Atribuição e desenho do contrato ............................................................................................ 52
5.1.2. Factores críticos de sucesso/insucesso .................................................................................. 53
5.1.3. Conclusões .............................................................................................................................. 55
5.2. Ponte Noida-Deli (DND Flyway) – Índia ......................................................................................... 56
5.2.1. Atribuição e desenho do contrato ............................................................................................ 57
5.2.2. Factores críticos de sucesso/insucesso .................................................................................. 59
5.2.3. Conclusões .............................................................................................................................. 60
5.3. Estação de tratamento de águas residuais – Egipto ...................................................................... 61
5.3.1. Atribuição e desenho do contrato ............................................................................................ 62
5.3.2. Factores críticos de sucesso/insucesso .................................................................................. 64
5.3.3. Conclusões .............................................................................................................................. 65
5.4. Hospital Queen Mamohato Memorial – Lesoto .............................................................................. 66
5.4.1. Atribuição e desenho do contrato ............................................................................................ 67
5.4.2. Factores críticos de sucesso/insucesso .................................................................................. 69
5.4.3. Conclusões .............................................................................................................................. 70
5.5. Aeroporto Rainha Alia – Jordânia .................................................................................................. 71
5.5.1. Atribuição e desenho do contrato ............................................................................................ 72
5.5.2. Factores críticos de sucesso/insucesso .................................................................................. 74
5.5.3. Conclusões .............................................................................................................................. 75
iii
6. Algumas soluções aos desafios ............................................................................................. 77
6.1. Reformas estruturais ...................................................................................................................... 77
6.1.1. Quadro financeiro .................................................................................................................... 77
6.1.2. Quadro legal ............................................................................................................................ 77
6.1.3. Quadro regulatório................................................................................................................... 78
6.1.4. Instituições ............................................................................................................................... 79
6.2. Instrumentos financeiros na mitigação de riscos ........................................................................... 79
6.2.1. Garantias de crédito ................................................................................................................ 80
6.2.2. Garantias e seguros de crédito à exportação ......................................................................... 81
6.2.3. Garantias e seguros de risco político ...................................................................................... 81
6.3. Outras medidas para riscos políticos e regulatórios ...................................................................... 82
6.3.1. Métodos analíticos................................................................................................................... 82
6.3.2. Medidas de protecção adicionais ............................................................................................ 84
6.4. Desvalorização da moeda .............................................................................................................. 85
6.4.1. Financiamento em moeda local .............................................................................................. 85
6.4.2. Derivados ................................................................................................................................ 86
6.4.3. Indexação de tarifas ................................................................................................................ 86
6.5. Inflação ........................................................................................................................................... 87
6.6. Viabilidade comercial da PPP ........................................................................................................ 87
6.6.1. Subsídios da Assistência Oficial ao Desenvolvimento ............................................................ 87
6.6.2. Fundos de viabilidade.............................................................................................................. 87
6.6.3. Alternativas de serviços .......................................................................................................... 88
6.7. Aquisição de terrenos, construção e operação .............................................................................. 89
6.8. Soluções para renegociações ........................................................................................................ 89
6.8.1. Flexibilidade contratual ............................................................................................................ 90
6.8.2. Amortização parcial do investimento....................................................................................... 92
6.8.3. Desagregação da cadeia de valor ........................................................................................... 93
6.9. Casos de estudo e soluções .......................................................................................................... 94
7. Conclusões finais ....................................................................................................................... 95
7.1. Síntese conclusiva e recomendações finais .................................................................................. 95
7.2. Desenvolvimentos futuros .............................................................................................................. 96
Bibliografia ...................................................................................................................................... 99
Anexos .............................................................................................................................................. A.1
A. Indicadores de governação .............................................................................................................. A.1
B. Matrizes de riscos exemplo.............................................................................................................. A.3
C. Lista de Países em Vias de Desenvolvimento (Banco Mundial) ..................................................... A.4
iv
Índice de Figuras
Figura 1: Risco e recompensa exigida pelos investidores (Fonte: Adaptado de ONU, 2003) ............. 10
Figura 2: Estrutura simplificada de uma PPP ....................................................................................... 11
Figura 3: Etapas de uma PPP (Fonte: Adaptado de Grimsey e Lewis, 2004) ..................................... 12
Figura 4: Comparador Público (Fonte: Adaptado de Grimsey e Lewis, 2004) .................................... 16
Figura 5: Ciclo de vida da gestão de riscos.......................................................................................... 17
Figura 6: PVD e regiões (Fonte: Adaptado de www.worldbank.org) ................................................... 20
Figura 7: Mudanças no crescimento per capita 1991-1995 vs 2001-2005 (Fonte: Fay et al., 2011)... 22
Figura 8: Acesso dos agregados familiares nos PVD a infra-estruturas (Fonte: Fay et al., 2011) ...... 23
Figura 9: Gastos actuais (US$ de 2008) vs necessidades em 2020 (Fonte: Romani et al., 2012) ..... 24
Figura 10: Necessidade de investimento anual em 2020 (Fonte: Romani et al., 2012) ..................... 25
Figura 11: Provisão de serviços de infra-estruturas no início dos anos 90 (Fonte: Harris, 2003) ....... 26
Figura 12: PPI por região (Fonte: ppi.worldbank.org) .......................................................................... 29
Figura 13: Repartição percentual de PPI por região, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org) ............. 30
Figura 14: PPI por sector (Fonte: ppi.worldbank.org) .......................................................................... 31
Figura 15: Repartição percentual de PPI por sector, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org) .............. 32
Figura 16: Repartição percentual de PPI por tipologia, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org) .......... 32
Figura 17: Auto-estrada no México (Fonte: SCT) ................................................................................ 51
Figura 18: Localização do projecto – México, região: LAC .................................................................. 52
Figura 19: Esquema síntese da parceria (concessão típica) – México ............................................... 53
Figura 20: Ponte Noida-Deli (Fonte: www.orientalindia.com) .............................................................. 56
Figura 21: Localização do projecto – Índia, região:SA ......................................................................... 57
Figura 22: Esquema síntese da parceria – Índia .................................................................................. 59
Figura 23: Modelo da ETAR (Fonte: Aqualia) ...................................................................................... 61
Figura 24: Localização do projecto – Egipto, região: MENA ................................................................ 62
Figura 25: Esquema síntese da parceria – Egipto ............................................................................... 64
Figura 26: Novo hospital do Lesoto (Fonte: www.bu.edu/cghd) .......................................................... 66
Figura 27: Localização do projecto – Lesoto, região: SSA .................................................................. 67
Figura 28: Esquema síntese da parceria – Lesoto ............................................................................... 68
Figura 29: Aeroporto Rainha Alia (Fonte: AIG) .................................................................................... 71
Figura 30: Localização do projecto – Jordânia, região: MENA ............................................................ 72
Figura 31: Esquema síntese da parceria – Jordânia ............................................................................ 74
Figura 32: Esquema de partilha de risco .............................................................................................. 88
Figura A.1: Estabilidade política e ausência de violência ou terrorismo (Fonte: worldbank.org) ...... A.1
Figura A.2: Qualidade das leis e regulamentos (Fonte: worldbank.org) ............................................. A.1
Figura A.3: Enforcement dos contratos e leis no geral (Fonte: worldbank.org) .................................. A.2
Figura A.4: Níveis de corrupção (Fonte: Transparency International) ................................................ A.2
v
Índice de Tabelas
Tabela 1: Modelo BOT e outras variantes (Fonte: Felsinger, 2008) ...................................................... 9
Tabela 2: Modelo em PPP vs Modelo tradicional (Fonte: Banco Mundial, 2012) ................................ 14
Tabela 3: Designações de Países em Vias de Desenvolvimento (Fonte: Nielsen, 2011) ................... 20
Tabela 4: Alguns indicadores relativos a 2011 das várias regiões (Fonte: WDI, 2013) ....................... 21
Tabela 5: Classificação de infra-estruturas por tipo (Fonte: Grimsey e Lewis, 2004) .......................... 22
Tabela 6: Fontes de financiamento (Fonte: Romani et al., 2012) ........................................................ 24
Tabela 7: Países em investimento e número de projectos, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org) .... 30
Tabela 8: Exemplo de rating para crédito em 6 países da SSA (Fonte: S&P e Fitch) ......................... 34
Tabela 9: Maturidades em alguns países de Rendimento Médio ........................................................ 37
Tabela 10: Incidência das renegociações por sectores (Fonte: Guasch, 2004) .................................. 50
Tabela 11: Determinantes das renegociações (Fonte: Guasch, 2004) ................................................ 50
Tabela 12: Distribuição de riscos, projecto ponte Noida-Deli (Fonte: Sinha, 2010) ............................. 58
Tabela 13: Medidas de mitigação, projecto da ponte de Noida-Deli (Fonte: Sinha, 2010) .................. 58
Tabela 14: Melhores propostas, projecto de ETAR no Cairo (Fonte: IFC, 2012) ................................. 63
Tabela 15: Financiamento por dívida, projecto do Aeroporto Rainha Alia (Fonte: IFC, 2011b) ........... 73
Tabela 16: Matriz de avaliação da resistência ao projecto (Fonte: Adaptado de Jha, 2013) .............. 84
Tabela 17: Casos de estudo e soluções ............................................................................................... 94
Tabela B.1: Matriz de risco típica (Fonte: Shendy et al., 2011)…………………………….……………A.3
Tabela B.2: Partilha de riscos simplificada para os PVD (Fonte: EIC, 2009)…………………………..A.4
vi
Índice de Abreviaturas
ADA – Austrian Development Agency
AIG – Airport International Group
BAfD – Banco Africano de Desenvolvimento
BAsD – Banco Asiático de Desenvolvimento
BEI – Banco Europeu de Investimento
BID – Banco Islâmico de Desenvolvimento
BOO – Build-Own-Operate
BOT – Build-Operate-Transfer
BOOT – Build-Own-Operate-Transfer
CAPW – Construction Authority for Potable Water and Wastewater
CMPC – Custo Médio Ponderado de Capital
CSP – Comparador do Sector Público
DB – Design-Build
DBB – Design-Bid-Build
DBFMT – Design-Build-Finance-Maintain-Transfer
DBFO – Design-Build-Finance-Operate
DBFOT – Design-Build-Finance-Operate-Transfer
DBO – Design-Build-Operate
DBSA – Development Bank of Southern Africa (Banco de Desenvolvimento da África Austral)
DFBOM – Design-Finance-Build-Operate-Maintain
DFID – Department for International Development
EAP – East Asia and Pacific (Este Asiático e Pacífico)
ECA – Europe and Central Asia (Europa e Ásia Central)
ECA – Export Credit Agency
EWRA – Egiptian Water and Wastewater Agency
FARAC – Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas
FMI – Fundo Monetário Internacional
GoPP – General Organization of Physical Planning
GPC – Garantia Parcial de Crédito
GRP – Garantia de Risco Político
HCWW – Holding Company for Water and Wastewater
vii
IATA – International Air Transportation Association
IFC – International Finance Corporation
IL&FS – Infrastructure Leasing and Financial Services
J&P – Joannou & Paraskevaides Limited
KPI – Key Performance Indicators
LAC – Latin America and Caribbean (América Latina e Caraíbas)
LeBoHa – Lesotho-Boston Health Alliance
MEAT – Most Economic Advantageous Tender
MENA – Middle East and North Africa (Médio Oriente e Norte de África)
MFA – Ministry of Foreign Affairs
MHUUD – Ministry of Housing Utilities and Urban Development
MIGA – Multilateral Investment Guarantee Agency
NDSO – National Drug Supply Association
NOIDA – New Okhla Industrial Authority
NTBCL – Noida Toll Bridge Company Limited
NUCA – New Urban Communities Authority (Autoridade das Novas Comunidades Urbanas)
ODA – Official Development Assistance (Assistência Oficial ao Desenvolvimento)
O&M – Operação e Manutenção
ONU – Organização das Nações Unidas
PIDG – Private Infrastructure Development Group
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PPI – Participação Privada em Infra-estruturas
PPIAF – Public-Private Infrastructure Advisory Facility
PPP – Parceria Público-Privada
PVD – Países em Vias de Desenvolvimento
QEII – Queen Elizabeth II
ROR – Rate of Return
SA – South Asia (Sul Asiático)
SCT – Secretaría de Comunicaciones y Transportes (Secretaria das Comunicações e Transportes)
SECO – Swiss State Secretariat for Economic Affairs
SIDA – Swedish International Cooperation Agency
SPV – Special Purpose Vehicle (Sociedade Promotora de Veículo)
SSA – Sub-Saharan Africa (África Subsariana)
viii
TIR – Taxa Interna de Rentabilidade
UNCITRAL – United Nations Comission on International Trade Law
VAL – Valor Actual Líquido
VPR – Valor Presente de Receitas
VfM – Value for Money
VGF – Viability Gap Funding
WDI – World Development Indicators
WEO – World Economic Outlook
1
1. Introdução
1.1. Considerações gerais
Um nível adequado de infra-estruturas sociais e económicas, é parte integrante no conjunto dos
requisitos necessários ao bem-estar, crescimento e prosperidade económica das populações. Esta
consideração releva a existência de infra-estruturas e serviços de transportes, energia, água,
saneamento, telecomunicações ou saúde, como um aspecto da maior importância. Contudo, a
presença no nível desejado destes catalisadores de progresso não é constante geograficamente e
muitos são os países que se caracterizam por uma acentuada carência de infra-estruturas, bem como
uma qualidade bastante deficitária das existentes. A problemática coloca-se sobretudo nos Países em
Vias de Desenvolvimento (PVD), que para atingirem os níveis sócio-económicos adequados, deverão
imperiosamente ultrapassar este obstáculo. Devido a factores demográficos e económicos, bem
como no contexto de uma conjuntura global, é-lhes exigida uma expansão célere do seu nível infra-
estrutural, podendo este desafio beneficiar do financiamento e eficiência dos privados num modelo de
Parceria Público-Privada (PPP)1.
Após uma onda de privatizações no governo de Margaret Thatcher, materializou-se no Reino Unido o
primeiro programa sistemático de PPP a nível mundial, sob a designação de Private Finance
Initiative, quando decorria ano de 1992 e o mandato do primeiro-ministro John Major (Hodge et al.,
2010). Foi em Fevereiro do mesmo ano, que o Tratado de Maastricht veio trazer certas exigências à
participação na União Económica e Monetária Europeia como a estabilidade de preços e controlo da
despesa pública; sendo que em 1997 estas intenções vieram a ser reiteradas com o Pacto de
Estabilidade e Crescimento (Cardoso, 2011). Deste modo, as condições impostas externamente,
aliadas aos recursos limitados a nível interno, têm tornado as PPP atractivas a inúmeros governos.
Esta tendência para a utilização de modelos em PPP nos grandes projectos tem sido notória nos
Países Desenvolvidos, sendo esperado que na próxima década os grandes projectos dos PVD façam
uso desta ferramenta de contratação. Alguns dos motivos que subjazem a esta opção nestes países
menos desenvolvidos são similares aos das grandes economias, apesar de a magnitude das
debilidades, limitações e dos desafios com que se deparam ser bem distinta. Desta forma, embora
possamos aproveitar a experiência acumulada nos inúmeros projectos executados em regime de
PPP e com resultados díspares nos Países Desenvolvidos, a sua aplicação nos PVD levanta novas
questões que devem ser analisadas.
Por um lado, é natural que em países onde os recursos financeiros são insuficientes e onde muitas
vezes prevalece uma falta de capacidade técnica nas mais diversas áreas, se recorra ao investimento
e experiência dos privados. No entanto, este sector é relutante na aplicação do seu capital, tempo e
conhecimento em países que carecem de esferas reguladoras, legais e institucionais adequadas, ou
1 As Parcerias Público-Privadas são normalmente representadas por PPP, existindo outras simbologias na
literatura como P3 ou P3.
2
onde a possibilidade de sucederem eventos sociais passíveis de colocar em risco a viabilidade de um
projecto pode ser bastante expressiva (Pessoa, 2008).
1.2. Objectivos e metodologia
Considerando a relevância para o mundo da construção nos tempos actuais, os principais objectivos
do presente documento centralizam-se na contextualização e justificação do recurso às PPP nos
PVD, identificação dos principais desafios na sua elaboração e proposta numa fase ulterior do
trabalho de algumas soluções.
Muitos dos PVD que irão incorrer em programas de PPP nos anos próximos, têm como objectivos
diminuir a pobreza e promover um aumento do bem-estar das suas populações, entre outros
desideratos enunciados nos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio, da Organização das Nações
Unidas (ONU). Este programa de provisão de infra-estruturas e serviços é naturalmente um programa
integrado, havendo necessidade de ao longo do trabalho ser feita referência à área da construção
nas suas principais vertentes de infra-estruturas, não apenas pela sua integração mas também pelo
conhecimento intersectorial que se adquire na implementação de uma PPP.
Para a consecução das metas propostas, foi consultada uma extensa bibliografia sobre o tema,
procurando-se numa primeira fase analisar o conceito de PPP, os seus principais atributos,
vantagens e limitações. Paralelamente, foi adoptada uma metodologia análoga ao abrangente
conceito de PVD, para a compreensão da sua natureza, características que os distinguem e de que
modo estas afectam a implementação de PPP. Uniram-se as peças a posteriori, identificando-se os
principais obstáculos às PPP mediante a análise de inúmeros relatórios, artigos científicos e casos de
estudo, tendo sido de grande importância os trabalhos elaborados pelos bancos de desenvolvimento
internacionais. Igualmente, no âmbito desta dissertação foram contactados vários investigadores do
tema em apreço para o esclarecimento de questões acerca dos seus trabalhos, bem como
especialistas que trabalham diariamente e estão directamente envolvidos com as PPP nos PVD.
Foram ainda realizadas entrevistas e/ou contactos relativos a quatro dos cinco casos de estudo
desenvolvidos, nomeadamente por via telefónica nos casos do hospital do Lesoto e ponte Noida-Deli,
e email na ETAR do Novo Cairo e Aeroporto Rainha Alia.
1.3. Estrutura
Após a introdução no presente capítulo, a dissertação envolve mais seis capítulos de exposição do
tema.
No capítulo dois esclarecem-se os conceitos chave alusivos ao modelo em PPP, essenciais à
compreensão do trabalho desenvolvido nos capítulos posteriores. É assim realizada uma abordagem
geral ao modelo, com enfoque nos aspectos gerais que o distinguem dos modelos tradicionais de
contratação pública.
3
O capítulo três clarifica o conceito de PVD empregue neste trabalho, ilustrando de forma sintética o
contexto histórico e os principais motivos para o apelo às PPP neste conjunto de países.
No capítulo quatro são expostos os principais factores críticos na implementação de PPP, através de
uma divisão em factores exógenos e endógenos ao projecto. Este foco prossegue no capítulo cinco
onde são apresentados alguns casos de estudo demonstrativos de possíveis contrariedades que
possam ser encontradas. Neste capítulo é realizada uma exposição dos elementos contratuais chave
nos projectos, mas acima de tudo enfatizando-se as dificuldades encontradas e factores de sucesso
ou insucesso.
No capítulo seis apresentam-se algumas soluções e possíveis abordagens alternativas, como
resposta aos principais desafios identificados anteriormente.
Finalmente, as conclusões do trabalho bem como recomendações adicionais são realizadas no
capítulo sete.
4
5
2. Aspectos gerais das PPP
2.1. O conceito de PPP
Embora existam múltiplas definições e não haja um consenso absoluto sobre o que constitui uma
Parceria Público-Privada, no âmbito deste trabalho utiliza-se a abordagem seguida pela Parpública2,
uma unidade de PPP em Portugal. Segundo esta entidade, as PPP são caracterizadas como: “uma
relação de longo prazo entre entidades públicas e privadas destinada à provisão de um determinado
serviço, podendo, ou não, exigir a concepção, financiamento e construção de infra-estruturas públicas
para tal efeito”. As PPP poderão inclusivamente ser entendidas como modelos de contratação, que
envolvem o fornecimento de infra-estruturas e serviços pelo sector privado, cuja provisão tem sido
garantida tradicionalmente pelo Estado.
Neste contexto, os parceiros públicos apresentam-se sob a forma de entidades governamentais,
incluindo ministérios, departamentos, municípios ou empresas do Estado; afigurando-se os privados
como empresas locais ou internacionais, e podendo envolver investidores com experiência relevante
para a PPP. Tem ainda havido uma tendência para a participação de Organizações Não
Governamentais que representam stakeholders directamente afectados pelo projecto.
Sumariamente, a parceria deve obedecer a um conjunto de características tais como: transparência,
colaboração, enfoque nos outputs, inovação e repartição do risco (Felsinger, 2008). Tendo presente
que inúmeras são as variações ao modelo de PPP e diversas as formas de praticar a alocação do
risco, pode ser sustentado, amplamente, que a entidade pública transfere ao parceiro privado a
responsabilidade de concepção, construção e operação do projecto e onde teoricamente lhe deve ser
atribuída uma considerável liberdade de concepção3, de opções técnicas, construtivas e materiais.
Esta independência conferida aos privados prende-se com o facto de serem estes a garantir a
provisão do serviço contratado durante a vigência da parceria. O parceiro público deve centrar-se na
definição dos resultados, tais como níveis de qualidade ou quantidade e não tanto nos recursos e
processos para a obtenção dos objectivos (Marques e Silva, 2008).
Será de salientar que uma considerável transferência de risco para o privado é determinante no
conseguimento de resultados satisfatórios, em termos do desempenho da infra-estrutura e no que diz
respeito ao controlo de custos. As PPP pressupõem um ganho de eficiência com a execução dos
privados, não devendo este ser tomado como garantido, que deve compensar os custos acrescidos
de financiamento e transacção.
2 Como se verá de seguida, existem também PPP de curta duração, embora este trabalho se foque sobretudo nas relações de longo prazo. A definição foi retirada de http://www.parpublicasgps.com/.
3 Note-se que é sempre necessário haver algum bom senso na aplicação destes princípios, Marques e Silva
(2008) apontam para o facto de em Portugal ter por vezes existido uma fidelidade excessiva a este princípio da total liberdade, o que levou a que não se estabelecessem rigorosamente os requisitos técnicos em alguns projectos de PPP rodoviárias.
6
2.2. Potenciais benefícios e desvantagens do modelo em PPP
O modelo em PPP tal como o de contratação tradicional, apresenta inequivocamente os seus
benefícios, havendo a necessidade de avaliar as potenciais desvantagens que igualmente possa
manifestar. Sumariando a pesquisa realizada, os seguintes benefícios caracterizam-se por uma
enorme constância na literatura4 (Banco Mundial, 2012; Farquarson et al., 2011):
As PPP permitem o emprego do financiamento privado de diversas origens e que esteja à
procura de oportunidades de investimento, possibilitando aos governos a alocação dos seus
recursos para outras áreas necessitadas;
Aumento da eficiência de serviços, uma vez que os privados com o objectivo de lucrar tendem
a minimizar desperdícios através de uma optimização de processos e soluções;
O agrupamento das várias etapas do ciclo de vida do projecto (bundling), permite uma maior
coerência e articulação entre fases, melhorando a eficiência e os resultados. O facto de a
mesma empresa ficar encarregue da construção, operação e manutenção, implica que esta
tenha cuidados superiores na fase construtiva com vista à minimização de custos nas fases
subsequentes;
Partilha de risco, em que a parte mais qualificada para a gestão do mesmo fica responsável por
fazê-lo, conciliando-se os pontos fortes dos parceiros;
O facto de uma PPP envolver inúmeras entidades interessadas no processo, traduz-se numa
superioridade dos estudos realizados, o que vai permitir um maior controlo de custos e prazos;
Do lado dos privados existe uma maior segurança e menor volatilidade das receitas podendo
os lucros ser superiores ao esperado;
Menores disputas legais entre os parceiros pelo facto de o escrutínio ao projecto ser superior e
dos objectivos serem similares;
Introdução à tecnologia e inovação de empresas privadas locais, bem como transferência de
conhecimentos por parte de grandes empresas internacionais.
Os principais riscos e que têm de ser acautelados no processo de implementação de uma PPP são:
Os custos de transacção são superiores aos do modelo tradicional em empreitada, o que o
restringe a projectos maiores, assim como o custo do financiamento dos privados. Os ganhos
em eficiência deverão suplantar estes custos iniciais de organização e de financiamento;
O privado poderá cobrar consideráveis quantias pela gestão dos riscos e ainda exigir uma
porção significativa do controlo sobre as operações. Havendo ainda a possibilidade de estar
indisponível para assegurar riscos que considere excessivos;
4 Compilação (quer dos benefícios quer dos riscos) tendo maioritariamente por base ppp.worldbank.org, Banco
Mundial (2012) e Farquharson et al. (2011).
7
Assimetrias de poder e informação. Poderão não haver mecanismos jurídicos que obriguem o
Estado a cumprir o acordado contratualmente (assimetria de poder), por outro lado, nos actos
de negociação os privados detêm um conhecimento superior do sector e do contrato o que
pode levar a acordos que lesem o parceiro público (assimetria de informação);
O Estado pode incorrer em grandes custos a longo prazo, muitas vezes desencadeados por
processos de renegociação;
Necessidade de uma esfera reguladora, institucional e legal bem estruturada.
2.3. Tipos de PPP
A escolha da tipologia contratual será praticada consoante o serviço a prover, apresentando cada
modalidade de contratação as suas vantagens e desvantagens; no direito comunitário (COM
327/2004) as PPP podem ser classificadas do tipo puramente contratual, em que as relações público-
privado são exclusivamente contratuais; ou do tipo institucionalizado, em que ambos os parceiros se
associam numa entidade distinta. A classificação pode inclusivamente ser relativa à extensão do
contrato, havendo contratos de curta e longa duração.
Os contratos que envolvem as PPP abrangem inúmeras variáveis, principalmente aqueles mais
dilatados temporalmente; na verdade, aspectos futuros como o preço dos serviços, tecnologia ou
procura são difíceis de determinar, o que dificulta a sua elaboração. O facto de o investimento
realizado nos activos ser irrecuperável, torna por exemplo, a determinação da duração contratual um
assunto da maior relevância. Cada opção implica diferentes níveis de responsabilidade e risco para
os parceiros público e privado (Marques e Silva, 2008).
De acordo com Felsinger (2008), são definidos os principais tipos de PPP e suas características nos
pontos que se seguem.
2.3.1. Contratos de serviços
Neste tipo de relação contratual, a autoridade pública incumbe uma entidade privada de realizar um
restrito número de tarefas, por um período tipicamente de curta duração (1-3 anos). O governo
continua a ser o principal fornecedor dos serviços e responsável pelos investimentos de expansão e
melhoria do sistema, possuindo o privado alguma porção das operações e onde se estipulam níveis
de desempenho pela via de determinados parâmetros. Deste modo, os pagamentos podem ser feitos
por unidade de produção, tendo os privados de obedecer a um determinado nível de performance.
Este último aspecto é comum a todos os modelos, na medida em que o pagamento tende a ser
variável consoante o desempenho.
Estes contratos são adequados quando o serviço a prestar é restrito, passível de ser definido
rigorosamente, o nível de procura é previsível e os níveis de performance podem ser monitorizados
facilmente. A natureza de curta duração do contrato permite uma contínua competição concursal no
sector, pressionando os privados a manter os preços reduzidos.
8
2.3.2. Contratos de gestão
Este formato de PPP é na sua essência igualmente um outsorcing, uma entidade externa é
contratada para assegurar determinados serviços, neste caso, um privado para a gestão de um
sistema de propriedade pública. Os contratos abrangem normalmente um período relativamente curto
(3-8 anos), os pagamentos são feitos pelo parceiro público e com a possibilidade de remunerações
adicionais como incentivo. Pela sua simplicidade comparativamente a outras modalidades de PPP,
são por vezes usados como preparação a contratos mais complexos, por exemplo concessões. As
principais vantagens nestes contratos passam pelos ganhos operacionais possíveis, mantendo a
propriedade no Estado e os custos relativamente baixos de transacção.
2.3.3. Contratos de arrendamento
Nos contratos de arrendamento o privado passa a deter o risco do financiamento das operações, da
manutenção geral, bem como riscos comerciais; porém, é o sector público que fica responsável pelos
investimentos iniciais, de remodelação ou inovação do sistema, e os activos permanecem como
propriedade pública. Estes contratos têm já uma extensão superior aos anteriores, tipicamente entre
10 e 20 anos, devendo o parceiro privado efectuar o pagamento periódico de uma renda. O papel de
regulação e monitorização do Estado apresenta agora, e nas tipologias apresentadas de seguida, um
peso superior.
2.3.4. Concessões
No caso das concessões o leque de funções do sector privado é bem mais abrangente, ficando este
responsável pela construção ou reabilitação do sistema, manutenção, operação e gestão. Todo o
investimento de capital é igualmente da sua incumbência, podendo, no entanto, as entidades públicas
auxiliar no financiamento. Estas que ainda permanecem proprietárias da infra-estrutura.
Os contratos são de longa duração e com um intervalo típico de 25 a 30 anos, esta extensão visa
assegurar o retorno do capital investido. Se porventura o governo investir de alguma forma, tem a
possibilidade de ser recompensado através de uma parte das receitas, obtidas directamente dos
utentes. Nesta modalidade de PPP, os contratos tornam-se já bastante complexos, não só pela
extensão dos mesmos e imprevisibilidade inerente, mas também pelas inúmeras funções agora
atribuídas aos privados.
2.3.5. BOT e similares (greenfield projects)
Os contratos do tipo Build-Operate-Transfer (BOT) surgem como um caso particular das concessões,
nos quais o privado participa no projecto de raíz (greenfield) em oposição, a título ilustrativo, a um
projecto de reabilitação de estruturas (brownfield). Os privados detêm a responsabilidade de
financiamento, construção, manutenção e operação, sendo por vezes os proprietários a nível jurídico
(e.g. BOOT). No término do contrato, o direito de utilização volta a pertencer ao Estado que
usualmente concorda em adquirir um nível mínimo dos serviços para auxiliar na recuperação do
investimento.
9
Tabela 1: Modelo BOT e outras variantes (Fonte: Felsinger, 2008)
Propriedade Concepção Desenho Construção O&M
BOT Público Público Privado Privado Privado
BOOT Privado Público/
Privado
Privado Privado Privado
DBFO Público Público/
Privado
Privado Privado Privado
BOO Privado Público/
Privado
Privado Privado Privado
DB Público Público Privado Privado Público
DBB Público Público Privado Privado Público
2.3.6. PPP do tipo institucionalizado (joint venture)
Nas PPP do tipo institucionalizado é estabelecida uma entidade que é propriedade conjunta dos
parceiros público e privado, que se apresenta como uma alternativa a uma privatização completa.
Existe um grande número de potenciais entendimentos entre o sector público e privado, bem como
arranjos híbridos que envolvem características dos modelos precedentemente apresentados.
2.4. Financiamento
Numa PPP o processo de financiamento envolve inúmeras partes, mostrando-se preponderante uma
boa estruturação para a consecução do valor acrescentado desejado com a parceria. O objectivo
passa em parte pela minimização do custo de capital, que pode ser determinado pelo Custo Médio
Ponderado de Capital (CMPC):
𝐶𝑀𝑃𝐶 =𝐸
𝑉× 𝐾𝑒 +
𝐷
𝑉× 𝐾𝑑 × (1 − 𝑡𝑖); (1)
Em que:
E – Património líquido; D – Dívida;
Ke – Custo de capital; Kd – Custo de dívida;
V – D+E; ti – Taxa de imposto sobre lucros;
Os investimentos são concretizados sob a forma de dívida ou capitais próprios, impondo-se a
existência de um rácio “saudável” entre os dois, considerando as suas vantagens e inconvenientes. O
uso de capitais próprios (por reserva ou novas entradas) embora mais caro, permite manter os níveis
de endividamento aceitáveis, ficando os accionistas com direito a uma parte das receitas e algum
poder decisório no projecto. O investimento por dívida exige uma taxa de retorno inferior pelo menor
risco que envolve, possuindo senioridade na remuneração das receitas.
Antes de serem definidas as especificidades do financiamento, múltiplos são os factores a ter em
consideração (ONU, 2003) :
10
a) Ciclo de vida do projecto e cash flows
Nas fases iniciais do projecto onde o risco é superior (Figura 1), o financiamento é concebido com
frequência através de capitais próprios e dívida, esta geralmente suportada em bancos comerciais.
Os bancos podem exercer uma influência considerável na qualidade do projecto, praticando
empréstimos graduais e por conclusão de fases, evitando que ocorram mudanças consideráveis
relativamente ao acordado contratualmente (Shendy et al., 2011). Poderão haver imposições
contratuais como os direitos de entrada (step-in rights), caso a entidade privada não esteja a revelar
competência desejada no decorrer do projecto. Quando a fase de construção é terminada e é iniciada
a etapa operacional, muitas vezes é possível renegociar as taxas de juro, e substituir os empréstimos
por emissão de títulos a investidores particulares ou institucionais como companhias de seguros,
menos disponíveis a grande riscos.
Figura 1: Risco e recompensa exigida pelos investidores (Fonte: Adaptado de ONU, 2003)
b) Impostos
Na fase de ponderação sobre o rácio entre dívida e capitais próprios, é preciso contemplar o possível
efeito de uma dedução nos impostos e que pode reduzir substancialmente o custo de capital. Os
juros são dedutíveis nos respectivos impostos, ao contrário dos dividendos aos accionistas. Este é
um exercício que o sector privado frequentemente realiza, numa lógica de maximizar a rentabilidade
do projecto.
c) Risco financeiro e flexibilidade
Na estruturação do financiamento é necessário que exista alguma flexibilidade de forma a lidar com
situações não previstas, como atrasos ou derrapagens orçamentais que possam requerer um
financiamento adicional. No caso de um excesso de dívida, a Sociedade Promotora de Veículo (SPV)
aumenta a sua susceptibilidade ao risco de incumprimento, ainda que o projecto esteja com um nível
de cash flows positivo.
d) Custo do capital
O custo do capital é variado e influenciado por factores como os vários riscos inerentes ao projecto,
por outro lado, a qualidade e potencialidade do projecto têm inequivocamente um peso claro. Ainda
será necessário fazer menção ao timing do financiamento e períodos de maior ou menor confiança
11
(e.g. períodos de crescimento económico ou de crise), que terão identicamente um forte impacto nos
custos.
Figura 2: Estrutura simplificada de uma PPP
Nota: Este é o esquema-tipo que será utilizado nos casos de estudo do capítulo 5. Note-se também, que muitas vezes os
investidores maioritários por capitais próprios são as empresas de EPC e O&M.
2.4.1. Project Finance
Nas PPP o modelo de financiamento usualmente utilizado é o Project Finance, apropriado em
projectos de longa duração e auto-financiados, onde o retorno financeiro accionista e a dívida a
terceiros são suportados quase unicamente nos dividendos do empreendimento. Este que possibilita,
a execução de grandes projectos comparativamente à dimensão das empresas envolvidas. É atributo
do modelo um elevado rácio entre dívida e capitais accionistas, podendo ser atingida uma estrutura
de 90% de dívida (Farquharson et al., 2011). Com efeito, o financiamento a longo prazo através de
um reembolso gradual permite que não haja um peso excessivo com os custos de financiamento nas
fases iniciais, onde o risco é maior e não existe ainda um fluxo de receitas estável.
Assim, com o propósito de aferir a viabilidade do projecto, as entidades financiadoras elaboram
modelos de cálculo dos futuros cash flows. Esta modelação incorpora várias assumpções como
tarifas, tempo de construção, procura de serviço ou inflação, e inclui métodos analíticos como o Valor
Actual Líquido (VAL).
𝑉𝐴𝐿 = ∑𝐶𝑡
(1+𝑟)𝑡𝑛𝑡=1 − 𝐶0; (2)
Em que :
Ct – cash flow no ano t;
Co – investimento inicial;
r – taxa de actualização.
É habitual a criação de uma SPV que é uma sociedade anónima e com responsabilidade limitada,
utilizada especificamente para o projecto em questão. O estabelecimento de uma SPV oferece a
vantagem de diminuir o risco financeiro das empresas privadas na eventualidade de insucesso, não
pondo em questão a sua credibilidade e consequentemente o seu rating nos mercados. A
estruturação desta entidade simplifica ainda o processo de contratação, alocação e diversificação de
12
riscos entre privados. Se a participação accionista for inferior a 50%, o que acontece habitualmente, a
SPV não necessita de constar nos activos e passivos das empresas constituintes (Santos, 2007).
O Project Finance leva a benefícios fiscais e maximiza o retorno dos accionistas, apresentando como
contrapartida uma redução de flexibilidade na gestão do projecto, pelo peso da dívida. Este aspecto
que vai dificultar, por exemplo, mudanças na configuração do empreendimento. Acrescenta-se que os
mecanismos de transacção poderão ser morosos com este modo de financiar, pela avaliação a ser
desenvolvida pelos bancos (Farquharson et al., 2011).
Já o financiamento por Corporate Finance baseia-se nas potencialidades da empresa e sua
capacidade no cumprimento do serviço de crédito, tendo por referência a diversidade dos projectos
em que se encontra envolvida, bem como seus activos. Embora possibilite uma maior flexibilidade de
gestão, esta vem com um preço associado, considerando a maior proporção de capitais accionistas.
2.5. Etapas de uma PPP
Dada a complexidade deste modelo de contratação, é essencial estruturá-lo em várias fases de forma
a facilitar todo o processo e a consecução de melhores resultados. As etapas de uma PPP, por
Grimsey e Lewis (2004) são apresentadas na seguinte figura:
Figura 3: Etapas de uma PPP (Fonte: Adaptado de Grimsey e Lewis, 2004)
13
Nas três primeiras etapas representadas na Figura 3, decorre um trabalho multidisciplinar que servirá
de preparação para o concurso, estas actividades são da maior relevância na diminuição de
assimetrias de informação e facilitação de todo o processo de implementação, aumentando a sua
produtividade e reduzindo os custos de transacção. A aferição da real necessidade do projecto é
fundamental, bem como os estudos de viabilidade económica-financeira, técnica, ambiental e legal.
Na fase de concurso existem diversos procedimentos para a escolha do parceiro privado, devendo a
quantidade de concorrentes ser a suficiente, encorajando a competição e a obtenção de bons preços.
Num projecto de PPP é especialmente indicado um concurso limitado por prévia qualificação dos
candidatos. Numa primeira fase, é lançado um anúncio destinado ao esclarecimento dos requisitos
técnicos, económicos e financeiros para a realização do projecto, sendo posteriormente convidadas
as entidades seleccionadas (short listed) a apresentar a sua proposta. O método é particularmente
indicado para as PPP onde é necessário assegurar ganhos de eficiência, seleccionando-se empresas
suficientemente capacitadas ao desenvolvimento do projecto e não o comprometendo com encargos
extra em razão de atrasos ou menor competência. Outras formas de selecção como o Procedimento
de Negociação e Diálogo Concorrencial, poderão ser importantes em PPP, nomeadamente em
projectos complexos.
Por fim, a gestão do contrato é um factor crítico no sucesso do projecto, havendo a necessidade do
seu acompanhamento ao longo de toda a parceria. Alguns dos aspectos chave são a identificação de
novos riscos, estratégias de mitigação e possíveis mudanças na matriz de riscos, bem como uma
apropriada monitorização do desempenho privado.
2.6. Modelo em PPP vs Modelo tradicional
Segundo Athias e Saussier (2007), a principal diferença entre estas duas abordagens de contratação
pública reside no facto que no modelo tradicional é praticada a aquisição de um activo e no modelo
em PPP de um serviço. As PPP, como já foi feita menção, têm um foco integrado do ciclo de vida do
projecto, reduzindo-se o risco entre fases e interessando, sobretudo, os resultados do serviço. Ainda
neste regime, um leque alargado de exercícios incide no sector privado, detendo o Estado um papel
de regulação, de monitorização ao contrato e do serviço prestado. No caso do modelo tradicional a
relação é meramente transaccional, estando o privado somente encarregue pela construção do
projecto. E no que concerne ao lado público, este é directamente envolvido no financiamento,
concepção, operação e gestão do empreendimento.
Em matéria de gestão dos riscos, no modelo tradicional estes permanecem no cliente, ou seja, na
autoridade pública, enquanto que nas PPP os riscos devem ser alocados para a parte mais
capacitada de realizar a sua gestão. Em adição, será da maior relevância distinguir uma política de
especificação de inputs (e.g. meios, materiais, técnicas) no modelo tradicional e de outputs (e.g.
quantidade, qualidade, performance) em PPP, que já foi referida. No que é respeitante ao
pagamento, no método tradicional o activo é liquidado assim que concluído, e no modelo em estudo,
a sua amortização é diferida no tempo.
14
Nos anos de 2003 e 2008 foram realizados dois estudos pelo National Audit Office, entidade de
auditoria britânica, com o intuito de comparar os dois modelos, onde as PPP indiciaram um maior
controlo de custos e prazos na entrega da obra, como ilustra a Tabela 2.
Tabela 2: Modelo em PPP vs Modelo tradicional (Fonte: Banco Mundial, 2012)
Fonte
Projectos com sobrecustos
(%)
Projectos com atraso
(%)
PPP Tradicional PPP Tradicional
NAO, 2003 22 % 73 % 24% 70%
NAO, 2008 35 % 46% 31% 37%
O modelo tradicional exibe no entanto, a vantagem de possuir encargos de financiamento e
transacção inferiores, pelos menores custos do financiamento público e uma vez que a organização
da PPP e a elaboração dos contratos envolve diversas entidades nem sempre em sinergia, perante
interacções de grande complexidade. Esta opção evita inclusivamente alguns problemas típicos de
contratos a longo prazo, como a incerteza associada. Uma questão adicional e frequentemente
colocada no contexto das PPP, é a saída dos quadros competentes para o privado, perdendo o
Estado o know-how necessário e precisando recorrer cada vez mais a consultores externos.
2.6.1. Value for Money e Comparador Público
O conceito de Value for Money (VfM) é respeitante a uma combinação de poupança, qualidade, ou
valor acrescido, sendo o principal argumento utilizado para justificar as PPP. Contudo e para este ser
gerado, são necessárias concorrência, alocação adequada do risco e transparência na comparação
com o modelo tradicional (Grimsey e Lewis, 2004).
O Comparador do Sector Público (CSP) surge como uma componente quantitativa do VfM,
apresentando-se essencialmente como uma metodologia que visa a determinação do modelo
contratual mais vantajoso ao Estado no projecto a desenvolver, calculando-se o custo obtido pelo
procedimento de contratação tradicional a fim de o confrontar com a melhor proposta de PPP.
Segundo Farquharson et al. (2011), a grande questão assenta nos pressupostos (e.g. taxas de
desconto) a admitir e que tornam esta medida sujeita a algumas críticas, considerando a dificuldade
em inferir ex ante a poupança em projectos de longo prazo.
A elaboração do CSP varia de acordo com o país, por exemplo no Reino Unido ou Austrália, o
mesmo é desenvolvido previamente à recepção das propostas, a esta opção subjazem dois
objectivos fundamentais (Grimsey e Lewis, 2004):
Transmitir uma ideia prévia ao sector público de que riscos e dificuldades o projecto oferece,
permitindo uma melhor avaliação às propostas, e que tipo de sugestões poderão trazer VfM
com o modelo de PPP;
Ser um método tradicional puro, ainda sem influência de outras propostas.
15
Tendo em conta a extensão do processo transaccional, é necessário ir actualizando e aprimorando o
CSP. Existem normalmente duas fases de comparação com as propostas, uma com as iniciais e
outra com a Best and Final Offer (BAFO). Tem ainda sido sugerido que numa fase inicial seja criada
uma PPP hipotética ou shadow PPP, diminuindo o risco de não adjudicação após o longo e custoso
processo de concurso (Grimsey e Lewis, 2002). Para o CSP ser válido, são necessárias várias
condições (Grimsey e Lewis, 2004) :
Os resultados devem ser expressos em termos de valor líquido actual;
Deve ser admitido que o início e fim do projecto é igual nos dois modelos, ignorando-se a maior
possibilidade de adiamentos no modelo tradicional;
Não devem ser consideradas as limitações do erário público. Na verdade, este aspecto é
marginal à comparação que se pretende efectuar, que é acima de tudo a de eficiência e não de
financiamento;
Os custos de adjudicação considerados, são apenas aqueles que dizem respeito à
implementação do projecto. Despesas já efectuadas com o processo de PPP devem ser
somadas ao valor líquido actualizado das propostas;
Os outputs (e.g. exigências de desempenho, qualidade) devem ser iguais nos dois modelos.
Os CSP são constituídos por quatro elementos principais: o custo base, riscos transferidos, riscos
retidos e neutralidade competitiva:
a) Custo base
O custo base deve incluir todo o capital necessário, custos directos e indirectos associados ao
projecto no seu ciclo de vida, pressupondo as mesmas exigências em termos de desempenho e
qualidade que no modelo PPP.
b) Riscos transferidos
Os riscos transferidos são talvez a componente determinante na dedução do VfM de um projecto, é
pois necessário quantificar o valor do risco, processo passível de ser realizado por uma análise
histórica, ou através de um processo de benchmarking. Será fundamental avaliar quer o impacto,
quer a probabilidade da ocorrência do risco, características que podem ser bastante fluidas no tempo.
c) Riscos retidos
Os riscos retidos surgem, como a própria designação indica, como aqueles que subsistem do lado do
sector público nos dois modelos, e que não serão transferidos com a parceria. A metodologia de
cálculo, determinação probabilística e impacto do risco, são naturalmente idênticas às dos riscos
transferidos.
16
d) Neutralidade competitiva
Esta parcela integrante nos custos do Estado, induz uma comparação justa entre o CSP e as
propostas. A neutralidade competitiva não é mais que um factor correctivo, que elimina a vantagem
do governo por ser proprietário da infra-estrutura. Estando relacionada com os impostos/taxas
cobradas nos serviços de PPP ao sector privado que depois regressariam ao Estado.
Figura 4: Comparador Público (Fonte: Adaptado de Grimsey e Lewis, 2004)
Cruz e Marques (2013a) propõem a adição de uma componente probabilística ao CSP com o intento
de melhorar o rigor na comparação e evitando a sua redução a um único número. Com efeito, muitas
vezes a diferença entre o CSP e a proposta em PPP é inferior à margem de erro no cálculo desta
ferramenta, para além disso, a materialização de um risco tem ela própria um ingrediente de
incerteza. Outra ideia no futuro, poderá ser um CSP na fase operacional que sirva de tecto aos
gastos incorridos pelo Estado.
2.7. Risco
O conceito de risco é de grande importância na temática das PPP e é na partilha de riscos que
assenta um dos pontos primordiais na obtenção de sucesso e de valor acrescentado, esta alocação e
gestão de riscos que é parte integrante de todo o ciclo de vida da obra. A definição de risco, é alusiva
a acontecimentos com uma componente de incerteza, embora quantificáveis probabilisticamente, que
podem afectar o retorno financeiro do empreendimento.
Os riscos numa parceria público privada são dinâmicos e vão-se modificando ao longo do ciclo de
vida do projecto. Deste modo, consoante Partnerships Victoria (2001) o ciclo da gestão de riscos é
composto por cinco fases:
17
1. Identificação do risco – processo de identificação dos riscos relevantes ao projecto;
2. Avaliação do risco – determinação da probabilidade de ocorrência e magnitude das suas
consequências;
3. Alocação de risco – alocação da responsabilidade de gestão e consequências do risco;
4. Mitigação do risco – redução da probabilidade de ocorrência ou das consequências caso o
risco se materialize;
5. Monitorização e revisão – monitorização dos riscos já identificados e identificação de novos
riscos à medida que o ambiente sofre alterações.
Figura 5: Ciclo de vida da gestão de riscos
Embora por boa prática não se deva proceder injustificadamente a alterações significativas na matriz
de risco no decorrer do projecto, o carácter de longo prazo destas relações contratuais torna
necessário uma gestão e identificação de novos riscos bem como possíveis alterações na matriz
perante contingências não previstas.
Várias podem ser as tipologias de risco (e.g. de construção, operação, comercial), explorando-se
aquelas mais relevantes nos PVD adiante no capítulo quatro.
1.Identificação
2.Avaliação
3.Alocação4.Mitigação
5.Monitorização e Revisão
18
19
3. Contextualização das PPP nos Países em Desenvolvimento
3.1. Definições
À semelhança do conceito de PPP, a classificação dos países quanto ao nível de desenvolvimento
económico não é consensual, aspecto este sublinhado por Nielsen (2011), variando consoante as
instituições e existindo também termos distintos na sua categorização. Diversos são os motivos para
a inexistência de uma convenção, sendo dois os principais: certos orgãos reforçam a ideia que a
denominação de um país como desenvolvido ou em vias de desenvolvimento emite juízos sobre o
estado do mesmo que poderão ser mal interpretados; em segundo lugar, tais classificações são
exercitadas por conveniência estatística e questões operacionais, tendo em conta que a categoria na
qual o país é inserido condiciona as ajudas financeiras a que tem direito. Por conseguinte, é natural
que a classificação seja distinta e variante com as entidades que fazem este tipo de avaliações, e a
sua perspectiva, sempre com uma componente subjectiva, da nação em apreço.
Neste trabalho, adopta-se por conveniência a mesma abordagem do Banco Mundial, segundo o qual,
Países em Vias de Desenvolvimento (ou simplesmente, Países em Desenvolvimento), são todos
aqueles com um Rendimento Nacional Bruto5 per capita Baixo ou Médio (vide Anexo C). Na sua
essência, são todas as economias não avançadas ou que não podem ser consideradas
desenvolvidas.
Deste modo, o Banco Mundial classifica6 os países a nível económico com base no Rendimento
Nacional Bruto per capita, pelo método Atlas, nas seguintes categorias:
Rendimento Baixo, US$ 1035 ou menos;
Rendimento Médio Inferior, US$ 1036 – 4085;
Rendimento Médio Superior, US$ 4086 – 12.615;
Rendimento Alto, US$ 12.616 ou mais.
Outras instituições utilizam diferentes metodologias, o Fundo Monetário Internacional (FMI), por
exemplo, para além do Rendimento per capita, inclui a diversidade das exportações e grau de
integração no sistema financeiro global. Por outro lado, a ONU utiliza o seu Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH), um indicador compósito que inclui o Rendimento Nacional Bruto,
longevidade e educação (Nielsen, 2011).
A terminologia empregue relativamente aos PVD nas instituições supracitadas é apresentada na
seguinte tabela:
5 Também designado por Produto Nacional Bruto.
6 Vide http://data.worldbank.org/about/country-classifications.
20
Tabela 3: Designações de Países em Vias de Desenvolvimento (Fonte: Nielsen, 2011)
Designação oficial Banco Mundial FMI PNUD*
Países
Desenvolvidos
Países de
Rendimento Alto
Países/Economias
Avançadas
Países
Desenvolvidos
Países em Vias de
Desenvolvimento
Países de
Rendimento Baixo e
Médio
Países/Economias
Emergentes e em
Desenvolvimento
Países em Vias de
Desenvolvimento
Subcategorias de
Países em Vias de
Desenvolvimento
1.Rendimento Baixo
2.Rendimento Médio
1.Rendimento Baixo
2.Emergentes e
outros em Desenv.
1.DH** Baixo
2.DH Médio
3.DH Alto
Nota: * Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento **Desenvolvimento Humano
Quanto à repartição geográfica, o Banco Mundial divide o mapa mundo nas seguintes regiões:
América Latina e Caraíbas (LAC), Médio Oriente e Norte de África (MENA), África Subsariana (SSA),
Europa e Ásia Central (ECA), Sul Asiático (SA) e Este Asiático e Pacífico (EAP). Estas zonas
apresentam-se na Figura 6, que apenas realça os países de Rendimento Baixo e Médio.
Figura 6: PVD e regiões (Fonte: Adaptado de www.worldbank.org)
De acordo com a base de dados do Banco Mundial, os PVD produzem conjuntamente um PIB de
US$ 23 biliões, cerca de 30% do PIB mundial que ronda os US$ 72 biliões, por dados de 2012.
Correspondem também a pouco mais de 80% da população mundial e 74% da superfície terrestre
(WDI, 2013), existindo deste modo um grande potencial no seu mercado para empresas nacionais e
internacionais (Pessoa, 2010).
Muitas das nações em desenvolvimento são distinguidas por uma enorme instabilidade política,
índices elevados de pobreza, reduzida esperança média de vida, baixos níveis de educação entre
21
outras contrariedades. Faz-se notar que as regiões estabelecidas embora permitam alguma
sistematização dos dados não são em si homogéneas, sendo os níveis de pobreza particularmente
acentuados7 na SSA e SA. Na Tabela 4 apresentam-se alguns indicadores relativos a estas zonas.
Tabela 4: Alguns indicadores relativos a 2011 das várias regiões (Fonte: WDI, 2013)
Região População
(milhões)
Superfície
(km2)
Esperança
méd.de vida
(anos)
Crescimento
demográfico
anual (%)
Mort. infantil
/1000 nascim.
(- de 5 anos)
EAP 1974,2 16.301,7 72 0,7 21
ECA 408,1 23.613,7 71 0,4 21
LAC 589,0 20.393,6 74 1,1 19
MENA 336,5 8775,4 72 1,7 32
SA 1656,5 5131,1 65 1,4 62
SSA 874,8 24.242,3 54 2,5 109
3.2. Necessidade de infra-estruturas
O grau de desenvolvimento económico de um país tem uma forte correlação com o seu nível de infra-
estruturas, uma vez que é através destas que são proporcionados bens e serviços a um patamar
interno e externo, sendo consequente que um gap infra-estrutural possa afigurar-se como um
tremendo obstáculo ao desenvolvimento sócio-económico de uma região, situação que prevalece nos
PVD.
Com efeito, existe um consenso geral acerca do impacto positivo que a qualidade e quantidade de
infra-estruturas têm na produtividade e crescimento, embora hajam variações na sua elasticidade que
aparenta ser superior nos PVD (Fay et al., 2011)8. A título ilustrativo destaca-se a Figura 7 que
compara alterações no crescimento per capita nos períodos de 1991-1995 e 2001-2005 devido a uma
expansão na rede de infra-estruturas.
7 A situação de pobreza é particularmente acentuada nos designados Landlocked Developing Countries (e.g.
Lesoto), que se definem por um grande isolamento dos mercados mundiais e uma falta de acesso territorial ao mar, um enorme entrave ao crescimento. A sua situação geográfica implica um trânsito de mercadorias ao longo de grandes distâncias por outros países com maus terrenos, estradas etc. Segundo o FMI estes países têm gastos com transporte e seguros três vezes superiores aos Países Desenvolvidos.
8 As barras da Figura 7 mostram a contribuição das infra-estruturas no aumento do crescimento per capita no
período de 2001-2005 comparativamente a 1991-1995, tendo por base alterações na qualidade e quantidade de infra-estruturas. Os cálculos são feitos com o uso de índices sintéticos através de uma combinação linear de indicadores de qualidade e quantidade, em infra-estruturas de transportes (estradas), energia e telecomunicações. Embora o gráfico tenha sido obtido de Fay et al. (2011) vide Calderón e Servén (2010) para a
metodologia completa.
22
Figura 7: Mudanças no crescimento per capita 1991-1995 vs 2001-2005 (Fonte: Fay et al., 2011)
As infra-estruturas podem ser classificadas em sociais ou económicas, subdividindo-se em Hard ou
Soft; sinteticamente, as infra-estruturas sociais são fornecedoras de serviços básicos à população
enquanto que as económicas são fornecedoras de serviços intermédios. No quadro seguinte
exemplificam-se alguns destes tipos de infra-estruturas tendo por base Grimsey e Lewis (2004).
Tabela 5: Classificação de infra-estruturas por tipo (Fonte: Grimsey e Lewis, 2004)
Económicas Sociais
Hard Soft Hard Soft
Estradas Treino vocacional Hospitais Segurança social
Auto-estradas Instituições financeiras Escolas Serviços comunitários
Pontes Serviços de I&D Abastecimento e Agências ambientais
tratamento de águas
Caminhos de ferro Transferência tecnológica Habitação
Aeroportos/Portos Assistência a exportação Drenagem de águas
Telecomunicações Prisões
Energia Infantários/Lares
É inegável que existe uma forte necessidade e uma certa premência em aliviar o défice infra-
estrutural nos PVD com o fim de combater a pobreza de muitos e promover o seu desenvolvimento.
Os números actuais são preocupantes, estimando-se que a nível mundial 1,4 mil milhões de pessoas
não tenham acesso a electricidade, 900 milhões a água potável e 2,6 mil milhões a saneamento
básico, sendo grande parte destes valores alusivos a PVD (Romani et al., 2012).
A Figura 8 ilustra esta carência de acesso a serviços básicos por parte dos agregados familiares das
nações em desenvolvimento, onde é possível verificar uma especial incidência desta problemática
nos países africanos.
23
Figura 8: Acesso dos agregados familiares nos PVD a infra-estruturas (Fonte: Fay et al., 2011)
Reforçando o que já foi exposto, é possível constatar através de uma análise histórica que muitos
Países Desenvolvidos impulsionaram o seu desenvolvimento económico após um investimento
considerável em vários sectores de infra-estruturas. Todavia, o investimento actualmente necessário
aos PVD e que proporcione os níveis sócio-económicos desejados, terá de ser superior aos valores
pretéritos pelos seguintes motivos (Romani et al., 2012):
a) Com a globalização, as trocas comerciais com o exterior têm vindo a adquirir um peso cada
vez maior no desenvolvimento económico, acresce o facto que também o progresso
tecnológico se traduz numa maior necessidade de infra-estruturas. Consequentemente, para
além de infra-estruturas de transportes como estradas, caminhos de ferro ou portos, irão ser
necessárias novas infra-estruturas relacionadas com as tecnologias de informação;
b) Existe uma grande pressão demográfica nas cidades, calculando-se que a população mundial
em 2030 chegue aos 8,1 mil milhões – o número é sensivelmente 7 mil milhões na actualidade
– e grande parte deste aumento será respeitante aos PVD;
c) As alterações climáticas exigem nos dias de hoje a incorporação de conceitos e ferramentas de
sustentabilidade na construção, o que se pode traduzir em custos acrescidos no curto prazo;
d) Em muitos PVD existe um défice de investimento na manutenção de infra-estruturas, havendo
assim a necessidade de fundos adicionais por forma a aumentar os níveis de desempenho nas
infra-estruturas existentes.
As estimativas quanto às necessidades de investimento em infra-estruturas revelam-se de difícil
concretização, não apenas devido à falta de dados, mas também pelos pressupostos que incorporam.
Adicionalmente, é fundamental ter em consideração que muitos PVD praticam um investimento na
construção ineficiente, quer por desperdícios, quer por sobreinvestimentos em determinados
sectores, em razão de uma avaliação incorrecta das reais necessidades. A título de exemplo, em
África calcula-se que ganhos de eficiência no investimento actual, poderiam reduzir em um terço as
necessidades de financiamento extra (Fay et al. , 2011).
0 20 40 60 80 100
Acesso doméstico aelectricidade
Água potável
Instalações de Saneamento dequalidade
Telecom: telefones fixos emóveis por 100 residentes
Pop. rural com acesso a umaestrada "all weather"
Países não Africanos deRendimento Baixo
Países Africanos
Todos PVD
(%)
24
Actualmente o investimento em infra-estruturas é maioritariamente provido pelos governos
domésticos, empresas privadas e pela Assistência Oficial ao Desenvolvimento (ODA), como é
possível verificar na seguinte tabela:
Tabela 6: Fontes de financiamento (Fonte: Romani et al., 2012)
Fonte de financiamento Estimativa de investimento anual actual
(US$ mil milhões)
Governos domésticos 500-600
ODA 40-60
PPI 150-250
Outros PVD (e.g. BRICS) < 20
Total: 800-900 (s/O&M)
Admite-se que os gastos actuais em infra-estruturas nos PVD como um todo, rondem os US$ 0,8 a
0,9 biliões anuais – aproximadamente 4% do seu PIB – havendo a possibilidade deste valor chegar
aos 2 biliões9 por volta de 2020, como resposta às necessidades de desenvolvimento. De acordo com
Romani et al. (2012), 45 a 60 % do investimento deverá incidir no sector da electricidade, repartindo-
se o restante de forma similar pelas telecomunicações, transportes, água e saneamento.
Concluindo este aspecto do défice infra-estrutural, reitera-se que as necessidades de investimento
prevêem-se significativas e especialmente nos continentes Asiático e Africano, como ilustram as
Figuras 9 e 10.
Figura 9: Gastos actuais (US$ de 2008) vs necessidades em 2020 (Fonte: Romani et al., 2012)
9 Conforme Romani et al. (2012), estes valores incluem novas infra-estruturas bem como reabilitação, e não
contabilizam O&M devido à falta de dados do que é gasto actualmente. Com O&M é esperado que os valores dupliquem aproximadamente, sendo que Fay et al. (2011) refere o valor de 4% de GDP para estas componentes. Inclui-se 200 a 300 mil milhões para mitigação e adaptação climática. Admite-se um crescimento do PIB 4% ao ano, e 5 a 6% o ratio entre o investimento em infra-estruturas e o PIB para a estimativa das necessidades em
2020. Em África – e incluindo O&M por estudos já realizados – o montante anual investido na actualidade ronda os US$ 50 mil milhões e as necessidades os US$ 100 mil milhões (2/3 capital e 1/3 O&M) (Shendy et al., 2011).
25
Figura 10: Necessidade de investimento anual em 2020 (Fonte: Romani et al., 2012)
3.3. Evolução das PPP nos Países em Vias de Desenvolvimento
Uma breve introdução histórica ao uso das PPP nos PVD é apresentada neste subcapítulo, assim
como uma síntese dos resultados obtidos nalguns dos principais sectores de infra-estruturas como
transportes, água e saneamento, electricidade e telecomunicações. Embora fosse interessante a
inclusão de mais sectores, conforme é atestado em Pessoa (2010), a obtenção de dados
relativamente à participação dos privados nos PVD é bastante difícil de se conseguir, e
particularmente em sectores como a educação ou saúde. Com efeito, a base de dados utilizada neste
documento tem como foco os quatro grandes sectores enunciados.
3.3.1. Tendências gerais
O recurso às PPP nos PVD, deve ser inserido num movimento global de Participação dos Privados
em Infra-estruturas (PPI) que também envolveu privatizações totais, estas sem qualquer elemento de
PPP10. Este movimento de PPI nos países menos desenvolvidos, foi no passado, sendo ainda na
actualidade, alvo de um intenso debate, tendo muitas vezes subjacente o peso de ideologias e não
uma consideração objectiva dos factos (Estache e Philippe, 2012).
Após a Segunda Grande Guerra, a maioria dos governos ficou encarregue do financiamento e
provisão dos serviços de infra-estruturas, demonstrando uma expressiva ineficiência em muitos PVD.
Estes eram caracterizados por uma grande fragilidade institucional, incapacidade em regular
devidamente os monopólios estatais e onde devido a medidas populistas (bem como por
10 Muitas vezes os termos PPP e PPI são utilizados indistintamente, não sendo essa abordagem a mais
rigorosa, dado que as PPI incluem privatizações. Os dados acerca das tendências históricas, são obtidos pela base de dados PPI database (ppi.worldbank.org) e notas constantes. Os valores dos investimentos (US$ 2012), são relativos ao acordado contratualmente e respeitantes à contribuição conjunta dos privados e dos governos.
26
necessidade), os preços eram mantidos abaixo do valor necessário para a manutenção e expansão
dos serviços, havendo inclusivamente um excesso de pessoal nas empresas do Estado e falta de
uma boa gestão dos recursos (Harris, 2003).
As infra-estruturas construídas durante os anos 60 na maioria dos PVD embora não servissem a
procura interna, suportaram o crescimento económico por uns tempos, esta situação veio a alterar-se
com o choque do petróleo na década seguinte onde as condições em muitos destas nações se
deterioraram; começando a aumentar as preocupações relativas ao défice infra-estrutural (Hammami,
2006).
No início dos anos 90 o investimento anual em infra-estruturas dos PVD era idêntico às perdas com
ineficiência e de preços desajustados, que absorviam a maior parte do investimento, não se
revelando surpreendente a falta de manutenção e expansão dos serviços. À excepção da Europa de
Leste, o serviço a zonas rurais e aos mais pobres falhou na maioria dos serviços públicos de infra-
estruturas. Estimam-se gastos anuais de US$ 123 e 55 mil milhões com subsídios e custos de
ineficiência, respectivamente, com um investimento anual total de US$ 200 mil milhões (Figura 11).
Nota: De acordo com o autor os custos com os subsídios e ineficiência contemplam apenas água, caminhos de
ferro, estradas e energia. Valores relativos a US$ 2001.
A falta de capacidade para responder à procura dos serviços conduzia a constantes subornos, e a
ineficiência era tal, que por exemplo, para a obtenção de uma ligação telefónica na Argentina, o
tempo de espera médio rondava os oito anos, a reparação dos telefones vinte e três dias, e no
abastecimento de água podiam ser necessários seis dias para a reparação de canalizações (Harris,
2003).
Tentou-se recorrer a corporatização e contratos de performance, mas os objectivos eram
constantemente mudados, sendo os governos incapazes de penalizar o mau desempenho de forma
credível, de dar autonomia e impôr disciplina financeira simultaneamente. As agências multilaterais,
como o Banco Mundial financiavam estas empresas públicas com acordos e determinados objectivos,
os quais raramente eram cumpridos.
0
50
100
150
200
Investimento AnualSubsídiosCustos de Ineficiência
US$ mil Milhões
Figura 11: Provisão de serviços de infra-estruturas no início dos anos 90 (Fonte: Harris, 2003)
27
Assim, a degradação das infra-estruturas e serviços públicos bem como a necessidade em aliviar os
gastos desmedidos com estes, levou a uma procura ao sector privado, com incentivo à competição e
separação da regulação e provisão dos serviços. Faz-se notar no entanto, que o processo de recurso
aos privados não foi exclusivamente endógeno aos PVD, tendo sido influenciado por várias
instituições internacionais como o FMI ou o Banco Mundial, no consenso de Washington de 1989 e os
seus dez princípios de reorientação do dispêndio público e desintervenção estatal, através de
privatizações. Houve ainda influência do New Public Management e das novas funções da ODA
(Pessoa, 2010).
Surgiu então uma onda de participação de privados durante os anos 90 nas infra-estruturas dos PVD
sob diversas formas de modelos de PPP e privatizações. Segundo Harris et al. (2003), entre 1990 e
2001, aproximadamente 2500 projectos nos PVD envolveram a participação dos privados, atraindo
um volume de investimento significativo. Em 1990 o valor das PPI era apenas de US$ 20 mil milhões,
atingindo um pico máximo em 1997 com a marca de US$ 150 mil milhões; grande influência para este
rápido crescimento tiveram as ondas de privatizações no sector das telecomunicações e energia na
América Latina, na Argentina e mais tarde Brasil. Também o Leste Asiático contribuiu grandemente
com investimentos direccionados a centrais de produção de energia eléctrica. As preferências nas
PPI variaram conforme o país, por exemplo, houve uma prevalência de centrais eléctricas na
Tailândia ou Indonésia e auto-estradas no México.
Após o pico de 1997 o investimento começou a decair, e em 2001, ano em que as PPI já tinham
chegado a 132 PVD, o valor seria inferior a metade do máximo atingido; a evolução até então
ocorrida seria insustentável e em parte pelas privatizações que são uma ocorrência pontual. Em
adição, a crise do Leste Asiático no final dos anos 90 teve um peso significativo na diminuição da
participação privada, aumentando a relutância dos investidores internacionais (Fay et al., 2011).
Os resultados nem sempre foram os esperados, neste período da década de noventa o número de
renegociações foi considerável; estima-se que 55% das concessões de transportes e 74% no sector
da água e saneamento na América Latina tenham dado lugar a renegociações, devendo-se algumas
delas a comportamentos oportunistas das entidades envolvidas, enquanto outras, a mudanças de
circunstâncias que não foram previstas como crises macro-económicas no Leste Asiático e América
Latina (Harris et al. 2003).
Para além da prevalência de renegociações, destes 2500 projectos referidos, aproximadamente 50
terão sido cancelados11 e o equivalente a 3,2% do investimento, com mais de um terço dos
cancelamentos respeitantes a um grande programa de auto-estradas no México, que será explorado
11 Definição de cancelamento: i) A empresa privada vendeu ou transferiu o seu interesse económico para o
sector público; ii) A empresa privada abandonou fisicamente o projecto (e.g. removendo o seu staff do projecto);
iii) O privado cessou o provimento dos serviços a todos os consumidores, ou interrompeu a construção do projecto num tempo de vida igual ou superior a 20% do previsto através da revogação da licença ou repudiação dos contratos relevantes. Notar que de acordo com esta definição se um privado cessar serviços e o projecto for reavivado posteriormente por outro privado, considera-se o projecto cancelado. Por outro lado se o privado vender o seu interesse a outro, sem o cessar de serviço não se considera um cancelamento.
28
adiante. Os projectos foram cancelados por diversos factores no entanto houve alguns que se
destacaram a nível endógeno (i.e. se excluirmos as crises macro-económicas) (Harris et al., 2003):
No sector dos transportes e nomeadamente em PPP rodoviárias, grande parte dos
cancelamentos deveu-se ao facto das estradas não atrairem um número suficiente de
utilizadores, muitas vezes pela existência de vias alternativas e não pagas;
Nos sectores de água e saneamento, e da electricidade, as dificuldades deveram-se ao
aumento dos preços – uma vez que em regime de serviço público as tarifas eram abaixo dos
custos de produção – o que levou a uma oposição dos consumidores e políticos;
No caso das telecomunicações, os casos insucesso tiveram origem numa falta de capacidade
em atrair consumidores que possuiam outras alternativas num sector altamente competitivo, ou
devido a mudanças da estrutura do mercado promovidas pelo governo.
Em termos gerais, terão havido expectativas demasiado elevadas de todos os lados, uma
predominância de contratos mal desenhados e um ambiente pouco propício à participação dos
privados (Thomsen, 2005). Este período de 1990-2001 merece ser realçado por ser alusivo a uma
primeira grande vaga de PPI, que serve de aprendizagem para o futuro. Tais ocorrências geraram
uma enorme insatisfação nalguns países, como é possível de se apurar nas renacionalizações da
Bolívia e Venezuela em meados de 2000. Todavia, muitos casos houve com bons resultados,
caracterizados por uma expansão significativa dos serviços e muitas vezes com redução de preços
(Harris, 2003).
Após um efeito da crise Asiática de cinco anos, a confiança foi recuperada e em 2007, o pico de PPI
já ultrapassara o anterior máximo de 1997, com um valor aproximado de US$ 169 mil milhões (Jett e
Verink, 2013). Com a crise de 2008, o valor total dos investimentos não se modificou de forma
considerável, permanecendo alto, embora o número de projectos tenha diminuído; passando estes a
ser efectuados de forma mais selectiva nos grandes projectos em países como Brasil, China, Índia,
Rússia e Turquia. Se estes países forem excluídos, o investimento nos PVD teria sido reduzido em
32% de 2008 para 2009 (Izaguirre, 2010).
Na actualidade, a posição dos governos dos PVD é extremamente sensível, deparando-se com a
questão de como alocar devidamente os seus escassos recursos financeiros; por um lado nas
pequenas e médias economias o retorno do financiamento em infra-estruturas é bastante visível, mas
estes benefícios apenas têm lugar a médio-longo prazo. Consequentemente, existe o risco que
problemas sociais possam advir a curto termo, caso os fundos existentes não sejam direccionados a
serviços com impacto diário na vida dos seus habitantes, como salários, prestações sociais ou
pagamento de dívida. Acrescenta-se que estes países não só têm sérias limitações a nível de
recursos financeiros mas também a nível de conhecimento técnico, demorando períodos de tempo
excessivos na implementação dos projectos mais simples (EIC, 2009).
Conforme o WEO (2012), os mercados emergentes e em desenvolvimento têm revelado uma boa
resiliência à crise económico-financeira global, quer por boas políticas, quer por um aumento e
29
diversificação da sua estrutura económica, o que os torna menos sensíveis a choques económicos e
mais atraentes ao investimento exterior. Porém, em tempos de crise, a tendência dos Países
Desenvolvidos é focarem-se em questões internas e canalizarem recursos nas suas economias,
sendo determinante que os PVD implementem reformas estruturais a fim de reduzir o seu perfil de
risco, tornando-se mais atractivos ao investimento externo, mas também interno.
3.3.2. Síntese das tendências por região
É possível verificar nos gráficos seguintes uma concentração de investimentos e projectos na
América Latina durante o período de 1990-2012. De acordo com Hammami (2006), a prevalência de
PPI nesta região e parte da Ásia – sobretudo o Leste, até à crise asiática de 1997 – deve-se às suas
economias terem sido liberalizadas mais cedo. Adicionalmente, o movimento de PPI tem ganho
importância noutras regiões. Desta forma, para além de grandes nações já com alguma experiência
de PPI (Tabela 7), estas encontram-se em agendas futuras de muitos países Africanos, Asiáticos,
Europa de Leste e ainda América Central (Fay et al., 2011; Estache e Philippe, 2012).
Com efeito, o interesse de vários países Africanos pelas PPI, nomeadamente nas PPP, é verificado
pelas unidades de PPP já existentes nos Camarões, Gana, Quénia, Nigéria, Tanzânia, Egipto, Angola
entre outros. Similarmente muitos países Asiáticos têm em vista programas de PPP, por exemplo a
Malásia tem agendadas 52 PPP no período 2011-2015; inclui-se ainda o Vietname ou a Indonésia,
com grandes programas de investimento até 2020 e 2025, respectivamente (BAsD, 2012c).
Ainda de acordo com Estache e Philippe (2012), o suporte às PPI é menor em certas regiões,
havendo resistência aos projectos em países como Argentina, Bolívia, Venezuela, Senegal ou Mali.
Nalguns destes países e como já foi feita menção, algumas renacionalizações expressam claramente
uma oposição à participação privada em infra-estruturas.
Figura 12: PPI por região (Fonte: ppi.worldbank.org)
Nota: EAP – Este Asiático e Pacífico; ECA – Europa e Ásia Central; LAC – América Latina e Caraíbas; SA – Sul Asiático; SSA – África Subsariana.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
EAP ECA LAC MENA SA SSA # projectos
2012 USD
(mil Milhões)
30
Figura 13: Repartição percentual de PPI por região, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org)
Neste período de aproximadamente vinte anos, o investimento terá sido superior em países de
Rendimento Médio, onde existiram maiores quedas e rejeições, como referido anteriormente, houve
ainda uma grande concentração recente no Brasil, Rússia, Índia e China (BRIC). Acrescenta-se que
no continente Africano – onde o volume de investimento é claramente inferior – as PPI concentraram-
se sobretudo na África do Sul e Nigéria. Nos países de Rendimento Baixo as expectativas terão sido
inferiores e os cuidados na mitigação de riscos maiores, não tendo havido grandes desaires, o que
mantém o entusiasmo por PPI em muitas destas nações.
Quanto aos sectores preferenciais destas regiões, no Leste Asiático e Pacífico bem como Sul
Asiático, investiu-se sobretudo no sector da energia, já as restantes regiões deram primazia ao sector
das telecomunicações, sendo o tipo de PPP/PPI mais utilizada (em investimento e número de
projectos) em todas as regiões as greenfield.
Tabela 7: Países com maior investimento e número de projectos, 1990-2012 (Fonte:
ppi.worldbank.org)
Investimento (US$ milhões) # Projectos
1. Brasil 401.969 1. China 1064
2. Índia 306.325 2. Índia 725
3. Rússia 127.101 3. Brasil 643
4. China 119.330 4. Rússia 337
5. México 114.855 5. Argentina 214
6. Argentina 90.777 6. México 204
7. Turquia 86.088 7. Colômbia 140
8. Malásia 59.324 8. Turquia 138
9. Filipinas 58.223 9. Chile 134
10. Indonésia 55.447 10. Filipinas 123
EAP18%
ECA15%
LAC38%
MENA4%
SA18%
SSA7%
Investimento
EAP29%
ECA14%
LAC29%
MENA3%
SA17%
SSA8%
# Projectos
31
3.3.3. Síntese das tendências por sector
No período de 1990-2012, foi o sector das telecomunicações que envolveu um maior investimento
dado o seu menor perfil de risco, encontrando-se o maior número de projectos no sector da energia
(electricidade e distribuição de gás natural). No sector dos transportes, o terceiro com mais
investimento – atrás dos dois supracitados – aproximadamente metade do valor foi direccionado para
estradas, distribuindo-se o restante por portos marítimos, aeroportos e caminhos de ferro (Pessoa,
2010).12
O sector da água e saneamento, é o que apresenta menor financiamento e por vários motivos, entre
os quais: dificuldades na avaliação das condições dos sistemas de tubagens, valor de tarifas baixo,
motivos culturais e uma ideia que deve ser o sector público a efectuar a sua provisão, manifestando
um sério risco de revoltas associado (Marin, 2009). Acrescenta-se que de acordo com Harris e Pratap
(2009) é o sector que dá origem a mais cancelamentos.
Na generalidade, encontram-se ganhos de eficiência em todos os sectores com a participação dos
privados. Todavia, nem sempre houve proveitos em economia nestes projectos, frequentemente os
benefícios a curto prazo em termos fiscais não compensaram os subsídios, habitualmente
necessários, a serem pagos no longo termo (Estache e Philippe, 2012).
Concluindo, a eficiência superior dos privados é normalmente menos contestada sendo que as
principais críticas por vezes apontadas às PPI centralizam-se na não expansão dos serviços ou
aumento de preços. Como referido, existem vários exemplos de expansão, estando a necessidade de
aumentar o preço dos serviços relacionada com a eficiência introduzida e o quão abaixo dos custos
estavam as tarifas de serviço. Acrescenta-se ainda que foi apurada uma média de 10-30% em
redução de custos por melhoria de eficiência com PPI de acordo com vários estudos (Harris, 2003).
Figura 14: PPI por sector (Fonte: ppi.worldbank.org)
12 Esta relação foi confirmada na base de dados já referida, com dados alusivos a 2012.
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
Energia Telecom Transportes Água e Saneamento # projectos
2012 USD
(mil Milhões)
32
Finalmente se forem agregados os vários sectores em estudo, obtêm-se os seguintes gráficos
relativamente à predominância dos tipos de contrato, que evidenciam a enorme prevalência de
contratos greenfield. Notar que esta predominância surge pelos sectores de telecomunicações e
energia, dado que as concessões com reabilitação predominam no sector de transportes e água.
Figura 16: Repartição percentual de PPI por tipologia, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org)
Energia35%
Telecom.43%
Transpt.18%
Água e San.4%
Investimento
24%
13%59%
4%
# Projectos
Energia46%
Telecom.15%
Transpt.25%
Água e San.14%
# Projectos
18%
24%58%
<1%
Investimento
Figura 15: Repartição percentual de PPI por sector, 1990-2012 (Fonte: ppi.worldbank.org)
33
4. Principais obstáculos na realização de PPP
4.1. Factores exógenos
A realização de uma PPP num PVD poderá enfrentar inúmeros desafios, que se dividem neste
capítulo como exógenos e endógenos ao projecto13. Estabelecem-se como factores exógenos,
aqueles que são estruturais ou basilares e que devem constituir um ambiente propício a um projecto
em PPP; sendo os últimos, referentes a situações e obstáculos que ocorrem no seio de um
determinado projecto.
No âmbito deste subcapítulo 4.1 consideram-se vários tipos de limitações respeitantes ao quadro
financeiro, legal e regulatório e suas respectivas instituições. Acrescenta-se desde já, que também os
ambientes social e político podem ser considerados factores críticos externos, afectando em muitos
PVD os enquadramentos a ser desenvolvidos seguidamente. Por ser difícil efectuar uma
generalização e não sendo a análise político-social dos PVD objecto desta dissertação, são apenas
referidos alguns dos seus efeitos tanto nos factores exógenos como nos endógenos.
4.1.1. Quadro financeiro
No que concerne ao enquadramento financeiro, sublinha-se uma frequente incipiência dos mercados
financeiros locais, nomeadamente do mercado de capitais na geração de liquidez às empresas e ao
Estado, e do mercado de derivados na mitigação de riscos. É recorrente uma falta de recursos
financeiros, humanos e de capacidade técnica nas instituições financeiras como bancos, companhias
de seguros ou fundos de pensões.
A falta de liquidez dos mercados é impeditiva a financiamentos de longo prazo em moeda local,
essenciais a projectos em PPP onde o retorno do investimento é dilatado no tempo, uma vez que
estes permitem custos de amortização anuais inferiores e um menor custo dos serviços. Ainda, a
opção por moeda local tende a ser importante em projectos onde as receitas sejam igualmente em
divisas locais, dado o risco de desvalorização a ser explorado adiante (Farquharson et al., 2011).
Genericamente, os obstáculos em adquirir investimento privado a longo prazo de fontes nacionais
(quando existe liquidez) e internacionais para PPP, passam por um baixo rating dos governos para
crédito, ou até inexistente, e à elevada percepção de risco nos projectos de infra-estruturas.
Particularmente, em ambientes onde factores como a possibilidade de interferência política e
fragilidade regulatória são exacerbados pela extensão temporal do projecto. Recorda-se ainda, que o
regime de Project Finance é de recurso limitado aos accionistas, o que diminui ainda mais o “apetite”
das instituições financeiras por estes projectos.
13 Os Países em Desenvolvimento são muito diferentes entre si, pelo que o objectivo do capítulo 4 é a
apresentação de problemas típicos que podem ser encontrados numa porção significativa dos PVD, tendo por base a literatura e os contactos feitos com peritos. Os problemas que se descrevem foram encontrados ao longo do trabalho em países de todas as regiões: LAC, MENA, SSA, SA, ECA e EAP.
34
Note-se que um rating reduzido dos governos (Tabela 8), afecta naturalmente a sua capacidade de
contribuir para o financiamento da PPP ou na provisão de contra-garantias de crédito.
Tabela 8: Exemplo de rating para crédito em 6 países da SSA (Fonte: S&P e Fitch)14
Camarões Costa do
Marfim
Gana Quénia Nigéria Lesoto
S&P rating B N/A B B+ BB- N/A
Fitch rating B N/A B B+ BB- BB-
Acrescenta-se que as limitações de financiamento poderão ser ainda mais acentuadas ao nível local,
dificultando assim as PPP neste contexto (Petersen et al., 2005). Nos PVD, não só os governos locais
têm poucos recursos devido muitas vezes a uma má recolha de impostos e de tarifas de serviços,
como estão altamente dependentes dos governos centrais, contudo, os pagamentos efectuados por
estes tendem a demarcar-se por uma certa irregularidade. Em adição, muitos bancos são da
Administração Central e o acesso a estes é restrito.
Deste modo, apresentam-se nos pontos que se seguem as principais opções de financiamento nos
PVD para projectos em PPP, a nível local e internacional, bem como potenciais limitações.
4.1.1.1. Bancos comerciais
Os bancos comerciais nos PVD são com frequência de pequena dimensão, pouco líquidos e não
possuem recursos de longo prazo. Um banco ter à disposição recursos de longo termo é tipicamente,
um pré-requisito para poder disponibilizar empréstimos com maturidades superiores (Matsukawa et
al., 2003), podendo estes ser obtidos através de depósitos a longo prazo, mercados de capitais ou
emissão de títulos (e.g. obrigações). Dando o exemplo dos depósitos, o facto de as populações locais
serem pobres e não possuirem recursos financeiros suficientes, não permite que hajam grandes
quantidades de poupanças e as que existem na maioria das vezes são de curto prazo; estes recursos
são demasiado flutuantes e não dão aos bancos uma fonte segura de financiamento a médio-longo
prazo. Outras questões relacionadas com a instabilidade política, ou falta de dados de forma a prever
diversas variáveis macro-económicas convergem também para que as maturidades sejam menores,
obrigando a um refinanciamento constante das SPV.
Nalguns dos países atrás exemplificados, como Camarões ou Costa do Marfim as maturidades
máximas disponíveis são de aproximadamente cinco anos (Shendy et al., 2011), o que é
problemático em projectos de 25-30 anos em que o ponto de break even é atingido na maioridade da
vida do projecto. Na verdade, muitos projectos em PPP necessitam de um período de amortização de
pelo menos 15 anos (Hellowell, 2014).
14 Dados de 28 de Novembro, 2013 (http://www.standardandpoors.com e http://www.fitchratings.com.) Os ratings
são de crédito em moeda estrangeira a longo prazo.
35
Outras limitações dos bancos locais são a falta de experiência e de familiarização com processos de
PPP, tais como avaliação de projectos em regime de Project Finance, nomeadamente quanto a
avaliação de riscos, análise de estruturas contratuais complexas, períodos de graça, arranjos entre
vários credores, análise económica, legal etc.
4.1.1.2. Fundos de pensões e companhias de seguros
Os fundos de pensões têm actualmente um grande peso em países como a Austrália, Canadá ou
Reino Unido no investimento em infra-estruturas, existindo esforços na actualidade de forma a
envolvê-los nalguns PVD. A intervenção deste tipo de instituições poderá ser importante onde os
mercados de capitais se encontrem pouco desenvolvidos e vários PVD têm recorrido aos fundos de
pensões locais para infra-estruturas (e.g. Malásia, China, Peru, Chile). Todavia, tendem a haver
várias dificuldades na sua atracção, uma vez que são avessos ao risco e pelo facto de exigirem um
determinado rating de investimento, podendo o financiamento de PPP nem estar contemplado na sua
regulamentação. À semelhança dos bancos, existe uma inexperiência por parte do staff em lidar com
PPP e muitas vezes a selecção dos projectos é determinada por influências políticas (Shendy et al.,
2011).
Os fundos de investimento das companhias de seguros poderão igualmente ser uma fonte de
financiamento nos PVD e vários países (e.g. China) modificaram determinadas leis de forma a
permitir o investimento de seguradoras em infra-estruturas. À semelhança dos fundos de pensões, o
investimento pode ser importante numa fase operacional onde os riscos são menores; porém, a
dimensão destas instituições é muitas vezes reduzida, havendo similarmente restrições a nível de
regulamentação (Matsukawa et al., 2003; Shendy et al., 2011).
4.1.1.3. Mercados de capitais locais
Os mercados de capitais são uma fonte importante de financiamento a longo prazo, embora estejam
numa fase incipiente em muitos PVD, não estando ainda preparados para a complexidade inerente às
PPP. A limitação dos mercados de capitais é respeitante não apenas a uma falta de liquidez, mas
inclusivamente a uma falta de sofisticação do sistema financeiro, que recorrentemente não permite
swaps para taxas de juro – que tendem a ser variáveis – ou forwards cambiais. Em adição, existem
por vezes regulamentos que não permitem, por exemplo, a emissão de títulos a empresas recentes,
excluindo as SPV no âmbito das parcerias público privadas.
4.1.1.4. Bancos e investidores internacionais
Numa porção significativa de PVD a opção por financiamento internacional é limitada, os bancos e os
investidores tendem a optar por financiamentos a curto prazo e que muitas das vezes apenas são
praticáveis sob a alçada de instrumentos de mitigação de risco que reduzam os riscos comerciais,
políticos e de moeda. Os bancos de forma recorrente, não conseguem financiar em moeda local o
que exclui automaticamente projectos em PPP que tenham receitas em moedas domésticas,
36
havendo, por exemplo, uma preferência por projectos de portos marítimos ou caminhos de ferro
orientados a exportações, com receitas em moeda estrangeira (Farquharson et al., 2011).
4.1.1.5. Fundos privados internacionais para infra-estruturas
Esta também é, potencialmente, uma boa opção para a obtenção de financiamento, no entanto como
resultado da crise a liquidez tem diminuído. Muitos destes fundos têm incidido sobre infra-estruturas
de telecomunicação onde os retornos são mais céleres e a complexidade dos projectos é
relativamente simples, quando comparada a outros sectores.
4.1.1.6. Fundos de agências bilaterais e multilaterais
A ajuda oficial aos PVD inclui fluxos bilaterais e multilaterais. Os fluxos bilaterais dizem respeito a
ajudas que são promovidas directamente pelos países voluntários através de agências nacionais; no
caso dos fluxos multilaterais o financiamento é realizado indirectamente através de instituições
financeiras como o Banco Mundial ou o Banco Asiático de Desenvolvimento. As condições das
ajudas estão dependentes da classificação e categoria económica em que os países estão inseridos,
o que dependerá de critérios já apresentados no capítulo 3.
Como precedentemente apontado, os financiamentos do sector público e da ODA são insuficientes
de forma a suprimir o nível deficitário de infra-estruturas nos PVD, para além disso, conforme BAfD
(2013), existe por vezes uma corrida aos projectos menos arriscados e que possam trazer maior
lucro. Actualmente estas agências dão um maior ênfase a outros papéis, como a identificação de
necessidades, consultoria e apoio ao projecto, auxílio no desenvolvimento de um quadro legal e
regulatório adequado, a nível de garantias, entre outros aspectos.
Por exemplo, o Private Infrastructure Development Group (PIDG) é constituído por diversas agências
bilaterais de países como Áustria (ADA), Reino Unido (DFID), Suiça (SECO), Suécia (SIDA), Holanda
(MNE), Irlanda (Irish Aid), Alemanha (KfW) e ainda o IFC do grupo Banco Mundial.
4.1.1.7. Fundos soberanos internacionais
Os fundos soberanos internacionais, poderão ser uma fonte adicional para a obtenção de
financiamento nos PVD, estes são fundos de investimento pertencentes a governos internacionais.
Neste enquadramento, tem havido ainda uma tendência dos BRIC para o investimento noutros PVD.
Para concluir este subcapítulo, sublinha-se que a liquidez para os projectos em PPP será muitas
vezes reduzida até em países que se encontram numa fase mais avançada de desenvolvimento
económico (Farquharson et al., 2011). Existem no entanto, alguns PVD de Rendimento Médio
(Tabela 9), capazes de obter financiamentos com maiores maturidades em moeda local no regime de
Project Finance, apresentando desta forma melhores condições para a realização de PPP. Alguns
destes países aproximam-se de nações como o Reino Unido ou a França que conseguem
tipicamente maturidades à volta dos 25 anos (BEI, 2011).
37
Tabela 9: Maturidades em alguns países de Rendimento Médio15
País Maturidades máximas (anos)
África do Sul, México 30
Colômbia 25
Chile e Turquia 20
Rússia 15
China, Tailândia, Filipinas, Indonésia,
Índia, Brasil, Peru, Uruguai
10
4.1.2. Quadro legal e regulatório
Os quadros legal e regulatório abrangem as leis e regulamentos que determinam o modo de
implementação das PPP, é por isso essencial a sua clareza, abrangência, previsibilidade e
transparência de forma a extrair-se o melhor proveito deste modelo de contratação. Naturalmente,
terão também influência no desenho e gestão dos contratos. Desta forma, para além de legislação e
regulamentação específica de PPP, podem incluir-se: legislação administrativa, de contratação
pública, de finanças públicas, sectorial específica, ambiental, de trabalho, de terras, licenciamentos,
impostos, entre outros instrumentos jurídicos (Banco Mundial, 2012). De um modo geral, nos PVD
estes quadros tendem a ser incompletos e susceptíveis a mudanças (Grimsey e Lewis, 2004).
4.1.2.1. Quadro legal
O enquadramento legal nos PVD encontra-se distante do óptimo para a realização de PPP, conforme
BAfD (2013) e à semelhança do que é característico no quadro financeiro, a situação tende a
agravar-se nos países de Rendimento Baixo16. O grau de incipiência varia conforme o país em
questão, havendo exemplos de países onde nem existem leis explícitas de concessões, sendo estas
aprovadas caso a caso pelo poder legislativo (EIU, 2009 e 2013). Noutras situações são utilizadas
leis de concessões antigas, direccionadas a regimes de tráfego e onde carece a clareza desejável
sobre a sua aplicabilidade a regimes de disponibilidade que possam ser seguidos (BEI, 2011). De
forma similar, é provável a existência de aspectos adicionais nas leis de concessão vigentes que as
tornem inadequadas perante abordagens alternativas de PPP.
As exigências impostas pela integração de todo o ciclo de vida do projecto num contrato, conduzem à
necessidade de mudanças do ponto de vista legal e tomando percepção deste aspecto, um número
considerável de PVD já encetou um processo de remodelação e reformista neste sentido. Porém,
15 Contacto a Tomoko Matsukawa, Banco Mundial. Informação obtida a 28 de Outubro, 2013.
16 Vários estudos recentes, que abrangem grande porção de países nas diversas zonas (LAC, EAP, SSA, MENA, ECA) como EIU (2013), Zverev (2012), Shendy et al. (2011) ou BEI (2011), entre outros trabalhos consultados demonstram que uma porção significativa de PVD possui um quadro legal inadequado para PPP. Todavia, existe um processo de reformas a decorrer em muitos PVD, sendo esperadas melhorias graduais nos anos vindouros.
38
existe um longo caminho a percorrer, quer em termos de qualidade e completude do quadro legal,
como do seu enforcement (Eberhard, 2007a; BEI, 2011; Zverev, 2012; EIU, 2013).
De acordo com Farquharson et al. (2011), frequentemente as novas leis de PPP estabelecem-se com
base em projectos piloto, podendo ser desajustadas e difíceis de alterar. Adicionalmente, ocorre por
vezes a promulgação de novas leis que se sobrepõem às existentes, não havendo uma
hierarquização bem definida ou não sendo directo qual a lei aplicável17 (BEI, 2011). Noutras
situações, aspectos importantes carecem de uma definição apropriada, como a possibilidade de step-
in por parte dos bancos, omissa num número considerável de PVD (Zverev, 2012), compensação no
caso de término antecipado do contrato18, ou alusões gerais sobre partilha de risco entre as partes.
Acrescenta-se que poderão haver ocasiões onde os contratos são celebrados anteriormente a
reformas gerais, surgindo a necessidade de garantir a devida harmonização e transição legal. Outros
países revelam maiores debilidades, não tendo desenvolvido até ao momento quaisquer reformas
propiciantes a um ambiente favorável às PPP. Esta análise legal, pela sua complexidade, deve ser
realizada caso a caso, apresentando cada país as suas particularidades e lacunas. Não obstante e
numa abordagem global, enunciam-se alguns aspectos a considerar bem como possíveis entraves
nalguns aspectos legais19:
a) Restrições legais à participação dos privados
É possível a existência de limitações ou impedimentos legais na delegação aos privados de serviços
públicos, por consequência de situações monopolistas do Estado; tornando necessárias novas leis
e/ou a abolição de outras que sejam impeditivas às PPP. Com efeito, em certos sectores como o da
água, alguns países sustêm fortes restrições à participação dos privados – pela Constituição ou leis
sectoriais – havendo concessões em regimes excepcionais, que envolvem uma susceptibilidade a
problemas e grau de risco superiores, pela ausência de pilares legais apropriados (EIU, 2013).
A título de exemplo, existe a possibilidade de não haverem mecanismos jurídicos que possibilitem
aos privados a colecção de tarifas, esta ausência que já deu origem a disputas judiciais em diversos
países (UNCITRAL, 2001; Shendy et al., 2011). Adicionalmente poderão existir restrições ao uso dos
terrenos por parte de uma entidade privada, limitação dos seus direitos e transferência, bem como
17 A nova lei de PPP do Egipto nº 67/2010 no artigo 21º prevê diálogos preliminares e diálogo competitivo com os concorrentes qualificados de forma a afinar os requisitos do projecto, fazendo uso da experiência dos privados na preparação da documentação. Na antiga lei Tenders Law nº 89/1998, que também poderá ser usada para o procedimento concursal das PPP, consoante a escolha da autoridade pública, já não é possibilitado este diálogo, tendo falhas adicionais. Acrescenta-se ainda, que numa leitura ao artigo 1º da lei n º89/1998 fica-se com a ideia que esta não é aplicável às PPP mas a sua rectificação pela lei nº 14/2009 torna clara a sua possível aplicação. 18 A lei de concessões de 2007 do Cambodja não é suficientemente clara quanto aos direitos de step-in, e a disposições de término antecipado do contrato. Também estabelece bons princípios de como garantir um processo de concurso transparente e competitivo, mas não aborda o aspecto de como implementar a PPP no que é respeitante a identificar, preparar, monitorizar e avaliar os contratos. De acordo com BAsD (2012b), os direitos dos credores no Vietname são também bastante limitados, sendo necessária uma pré-aprovação de uma entidade pública para os direitos step-in e que normalmente não cobre todas as situações desejáveis. Como último exemplo, no caso da Costa Rica os direitos de step-in não são contemplados legalmente (EIU, 2013).
19 Compilação tendo por base várias fontes: http://ppp.worldbank.org/, BEI (2011), Farquharson et al. (2011),
Shendy et al. 2011, UNCITRAL (2011), Zverev (2012) e EIU (2013).
39
outros aspectos que possam dificultar a sua aquisição. É ainda possível a existência de restrições ao
nível do lucro permitido, repatriamento de capitais e de entraves à propriedade de empresas locais
por parte de investidores estrangeiros, como limites à participação accionista na SPV, o que
naturalmente influenciará a capacidade decisória no projecto.
b) Organização do governo
Nos PVD as hierarquias entre instituições ou ministérios bem como suas funções poderão não estar
bem estabelecidas, o que se traduz num maior risco de diferendos ou de uma inadequada
monitorização no decorrer da PPP. Tem também havido tendência para uma gradual
descentralização de poderes e os governos locais poderão não estar legalmente aptos a celebrar
contratos de PPP.
c) Leis de trabalho e contratação pública
As leis de trabalho, saúde e segurança poderão variar muito entre países, surgindo a necessidade do
seu devido escrutínio. Inúmeros são os factores a ter em consideração, a título de exemplo, por vezes
existem limites ao número de trabalhadores estrangeiros, ou ainda a obrigatoriedade de recurso a
profissionais locais, que poderão não ter as melhores qualificações.
Em certos países (e.g. Brasil), não é permitida a licitação conjunta de bens e serviços pelas leis de
contratação pública, tendo sido necessárias leis específicas de PPP para este efeito. Uma solução
expedita perante leis de contratação restritivas é torná-las isentas das regras usuais de contratação
pública, o que pode levar a situações indesejáveis, como a materialização de adjudicações directas
em PPP e que não são possíveis para obras públicas tradicionais, o que decorre em vários países da
América Central. As leis de contratação pública são passíveis de possuir falhas adicionais, como a
detenção de critérios de selecção inadequados.
d) Estabelecimento de tarifas
Reformas que permitam o aumento do nível tarifário por forma a possibilitar uma cobertura de custos
são igualmente usuais. Os regimes de tarifas podem ser inconsistentes, pouco claros quanto à
possibilidade e grau de ajustamento e ser caracterizados por grande discricionariedade (Shugart e
Alexander, 2009). Havendo a possibilidade de indefinições relativamente à incumbência na definição
dos valores e determinadas formas de ajustamento poderão não estar abrangidas por lei (e.g.
ajustamentos relativos a capitais próprios, não contemplados com provisão pública). A possibilidade
de compensações no caso de haver uma entidade reguladora que estabelece um valor tarifário
abaixo do esperado é um elemento de importante consideração, no que se refere a este regime.
e) Mecanismos para resolução de conflitos
É recorrente o sistema judicial ser lento e ineficiente, não revelando experiência ou familiarização
com PPP, o que potencia a materialização de grandes atrasos no projecto. Adicionalmente é provável
que seja caro e susceptível a corrupção; mesmo quando tomadas as decisões e dependendo da
40
jurisdição, o seu enforcement pode não ser imediato, havendo ainda a possível problemática de
imunidade soberana em questões judiciais. Será igualmente necessário avaliar a recorrência a
arbitragem internacional, que por vezes não está contemplada legalmente, não sendo mais uma vez
garantida a aplicação das decisões tomadas20. Efectivamente, a arbitragem internacional é um dos
aspectos críticos a muitos investidores, que desconhecem ou não confiam no sistema judicial do PVD
em questão (Bakovic, 2003).
f) Seguradoras
A utilização de seguros possui um impacto importante na alocação dos riscos entre as partes, ainda
que esta matéria seja frequentemente relegada para o final das negociações. Os prémios de seguros
podem ser muito altos, não se revelando economicamente vantajosos. Por vezes a legislação quanto
a este aspecto não é a ideal, de acordo com BEI (2011), vários PVD como o Egipto, Jordânia21,
Marrocos ou Síria, entre outros da região MENA, requerem a utilização de seguradoras locais, ou
previstas no mercado local. Para além da possível afectação de custos, este requisito aumenta o
risco de o seguro estar indisponível, numa zona de particular risco de disrupção política e social.
Adicionalmente, a redução da pool de seguradoras aumenta a possibilidade de estas não cumprirem
os ratings exigidos pelos bancos.
g) Bancos
De forma a proteger o seu investimento os bancos procuram garantias numa security package, que
não é a adequada em muitos PVD e que pode envolver os direitos de step-in, bem como vários
arranjos contratuais da SPV: construção, O&M, swaps, seguros, acordos directos com o governo ou
direitos sobre os terrenos e outros activos. Identicamente, interessarão aos bancos questões
relacionadas com a prioridade de direitos no caso de insolvência e enforcement destas garantias,
todos estes aspectos envolvem relações complexas do ponto de vista legal, para as quais muitos
PVD não estarão preparados (BEI, 2011; Zverev, 2012).
h) Sistema de tributação
Será necessário realizar uma aferição da estabilidade do sistema tributário, que por vezes é incerto e
volátil, suas categorias de taxação e a possibilidade de impostos adicionais para investidores
estrangeiros. Existe a possibilidade de haverem restrições a thin capitalisation, que previnem
empresas-mãe de transferir grandes quantidades de dívida, para as suas subsidiárias de forma a
reduzir encargos com impostos. Este tipo de regras poderá afectar o rácio de endividamento da SPV,
obrigando a um financiamento maior com capitais próprios e a um encarecimento da PPP (BEI,
2011).
20 O Equador proíbe na sua Constituição a arbitragem internacional. Noutros casos, esta pode ser de difícil
aplicação (e.g. Argentina, Tailândia, Vietname ou Cisjordânia) (EIU 2011 e 2013; BEI, 2011). As leis locais podem ainda colocar entraves a arbitragem (e.g. não é suficiente ser signatário da Convenção de Nova Iorque).
21 No caso da Jordânia as seguradoras têm de pertencer à Jordan Insurance Comission, uma lista das
seguradoras possíveis, maioritariamente locais, está disponível em http://www.irc.gov.jo/. Dando outro exemplo, no caso do Egipto o website da Insurance Federation of Egypt, também demonstra esta política restritiva em http://ifegypt.org. Informações verificadas a 19 de Março, 2014.
41
4.1.2.2. Quadro regulatório
Um enquadramento regulatório (i.e. regulação/aplicação das leis e regulamentos) bem estruturado
exibe diversas funções, devendo assegurar a protecção dos privados de expropriação, imparcialidade
nas disputas comerciais, cumprimento das cláusulas contratuais, estabelecimento de tarifas e lucro
proporcional ao risco gerido, garantindo desta forma níveis de qualidade e acesso desejáveis aos
utilizadores (Jamali, 2004).
Como já foi feita menção no âmbito do quadro legal, um grande número de PVD tem seguido, nos
últimos 15-20 anos, um processo reformista a nível de leis, instituições, contratos, processos e
regimes nos diversos sectores de infra-estruturas. As reformas nos sistemas de regulação dos PVD
têm sido influenciadas por duas grandes tradições legais22: a anglo-saxónica e romano-germânica.
Nas antigas colónias Britânicas onde prevalece um sistema jurídico anglo-saxónico foram
preferencialmente estabelecidas entidades reguladoras independentes. Contrariamente, nos países
com laços à Europa Continental, como França, Espanha ou Portugal, que operam num sistema
romano-germânico, houve uma prevalência de regulação por contratos (e.g. em legislação primária,
secundária ou contratos de concessão), com regimes de tarifas pré-especificados e com provisões
para renegociações e arbitragem (Eberhard, 2007a). Crescentemente têm vindo a ser utilizados
regimes regulatórios híbridos destas duas tradições numa porção considerável dos PVD
(Farquharson et al., 2011).
A instituição de entidades reguladoras independentes – i.e. as decisões são tomadas sem aprovação
prévia de uma entidade governamental – foi a reforma mais comum; o estabelecimento destas
agências teve o objectivo de remover a influência política de vários elementos regulatórios, tornando
as decisões mais transparentes e previsíveis. É importante realçar que a margem para decisão e
interpretação, quanto a questões não definidas contratualmente destas entidades, é superior num
sistema anglo-saxónico que é menos prescritivo relativamente ao romano. Continuam no entanto, a
persistir alguns problemas relacionados com o limite do seu poder decisório, manifestando o seu
trabalho fortes influências dos meios políticos. Por vezes os reguladores não têm poder suficiente
para a definição de tarifas, podendo apenas fazer recomendações aos respectivos ministérios,
noutros casos o problema não são as leis em si, mas a sua aplicação e existe um nítido gap entre
ambos. Mesmo quando a legislação confere os poderes necessários aos reguladores, o governo
consegue arranjar formas de influenciar o processo decisório23. A falta de transparência também é
comum já que as entidades reguladoras nem sempre publicam relatórios justificativos das suas
decisões, com efeito, inquéritos realizados a nível internacional revelam que é pouco frequente a sua
obrigatoriedade por lei (Eberhard, 2007a).
22 Conhecidas respectivamente na língua inglesa por common law e civil law.
23 Como exemplo ilustrativo, considere-se o caso no Quénia do Conselho de Regulação da Electricidade
(Electricity Regulatory Board), nos primeiros seis anos após o seu estabelecimento, este orgão teve cinco
presidentes diferentes, a lei vigente previa mandatos de 4 anos e apenas sob específicas condições podia haver a remoção dos presidentes. O governo do Quénia usou outro acto legislativo para proceder à sua destituição.
42
A fragilidade institucional nos PVD é igualmente notória, muitas instituições são recentes,
evidenciando uma falta de experiência e capacidade ao nível da gestão, organização e exercício das
funções regulatórias (Shugart e Alexander, 2009). A falta de fundos é de maneira idêntica um aspecto
crítico e que dá origem a assimetrias de informação, reduzindo a capacidade de monitorização ao
empenho do privado no controlo de custos ou condições do serviço. Esta que pode em adição, levar
a uma falta de flexibilidade no desenho do contrato, em virtude de não existirem recursos para fazer
face aos custos de transacção e de ganho de informação acerca da tecnologia, por exemplo.
Segundo Estache e Lewis (2008), ocasionalmente, esta falta de fundos é deliberada por parte dos
governos, e todos estes aspectos somados irão contribuir para um aumento da incompletude do
contrato.
De forma idêntica, a regulação por contrato é caracterizada por uma falta de clareza e tem
apresentado situações pouco desejáveis, recorrentemente os contratos não são tornados públicos
sob o pretexto de segredo comercial, ou competição. Estes que muitas vezes são demasiado
detalhados com vista a dar alguma segurança aos investidores, mas que tendem a ser renegociados
posteriormente, perante mudanças na PPP.
4.2. Factores endógenos
As limitações estruturais precedentes bem como outros factores sócio-económicos resultam em
diversos riscos que tornam as PPP pouco apelativas nos PVD. Com efeito e de forma a fazer face a
estes desafios inerentes aos projectos, em África por exemplo, os accionistas poderão exigir 20% de
retorno a capitais próprios e os bancos comerciais acima de 10% de juros (Romani et al., 2012).
Existem inúmeras categorias para os riscos de projecto numa PPP, estando desenvolvidos nos
pontos seguintes aquelas que se consideram mais relevantes de acordo com a literatura estudada.
4.2.1. Risco político
Os riscos políticos apresentam-se como um factor crítico na realização de uma PPP e uma das
maiores preocupações dos investidores, considerando o aspecto de muitos PVD serem distinguidos
pela sua instabilidade política e regulatória. Os riscos políticos considerados “tradicionais” tendem a
incluir as seguintes situações (BAfD, 2013):
Expropriação24, que pode envolver a nacionalização do projecto ou confisco;
Eventos sociais, revoluções, guerras ou terrorismo que levem a interrupções no serviço, danos
ou destruição parcial/total de activos;
Limites à conversão e transferência de moeda, em virtude de políticas internas.
As expropriações directas tendem a ser sectoriais e relacionadas com o regime político do país em
questão, estas são mais prováveis em ambientes políticos autoritários e em países com um passado
de expropriações; esta forma de risco tem-se tornado mais frequente com ocorrências recentes em
24 Neste contexto, a expropriação diz respeito à perda parcial ou total de direitos que o privado detenha sobre o
projecto, de forma arbitrária e sem compensação.
43
África e na América Latina25. Igualmente, poderão ocorrer expropriações indirectas através de uma
restrição gradual dos direitos de propriedade, mudança de legislação, aumento da taxação ou outras
medidas que acabam por ter um efeito expropriatório (MIGA, 2013).
O segundo ponto enunciado, poderá ser particularmente sensível em PVD que tenham saído
recentemente de um conflito armado (e.g. Libéria). Nestes casos, existem desafios acrescidos a um
projecto de PPP; pois para além de maiores riscos políticos e económicos, existe uma menor
capacidade técnica devido a emigrações e perdas humanas, bem como um menor poder de compra
por parte dos consumidores e governo (Kaplan et al., 2012). Também já foi salientado que em certos
países a oposição social a PPP pode ser significativa, em parte da América Latina a imagem das PPP
tem decaído, um certo peso deve ser atribuído à onda de renegociações que foi prejudicial aos
utilizadores e a uma mediatização das PPP que incidiu sobre os maus resultados (Fay e Morrison,
2007; EIU, 2013).
As políticas de controlo da moeda26 apresentam-se como recorrentes nas economias menos
desenvolvidas – sendo expressivas na África Subsariana e Sul Asiático – e são seguidas com o
intuito de promover a estabilidade económica (Anderson, 2013). Restrições de conversão e
transferência de moeda são particularmente sensíveis quando o financiamento é internacional, o que
é muitas vezes necessário, levando potencialmente a um incumprimento da SPV. O risco de
conversão é respeitante à possibilidade de uma firma não conseguir trocar moeda local por moeda
estrangeira por políticas restritivas do governo, ou devido a uma falta de reservas dos bancos
centrais. Já o risco de transferência surge, quando por razões similares, uma empresa é
impossibilitada de transferir moeda para o exterior do país (Matsukawa et al., 2003).
4.2.2. Risco regulatório e contratual
O risco regulatório é considerado por algumas fontes um tipo de risco político (UNCITRAL, 2001),
uma vez que é passível de envolver acções dos governos que se traduzam num menor fluxo de
receitas para os privados. Este risco pode ser respeitante a mudanças nas condições de provisão do
serviço como: standards de qualidade mais rígidos, modificações unilaterais por parte do governo,
inobservância de cláusulas contratuais, não pagamento por término antecipado, remoção de licenças,
decisões das agências reguladoras, obstrução a arbitragem, assimetria de poder/imunidade judicial
do Estado etc.
As fragilidades legais e institucionais anteriormente apontadas aumentam a probabilidade destas
ocorrências, por exemplo, a criação de agências reguladoras independentes sem capacidade técnica
e financeira, tem dado frequentemente origem a decisões imprevisíveis ou pouco credíveis (Eberhard,
2007b). Acrescenta-se ainda que muitas vezes as suas acções ou falta delas, influenciadas por meios
políticos, não permitem o estabelecimento dos preços acordados (e.g. indexação à inflação).
25 Como exemplo podem ser referidas ocorrências na Argentina, Bolívia, Venezuela ou Nigéria (MIGA, 2013). 26 De acordo com Anderson (2013) existem fortes restrições de conversão e transferência da moeda em países
como Angola, Etiópia, Nepal ou Venezuela. Ainda podem ser referidos Argélia, Argentina, Camarões, Moçambique, Mali, Costa do Marfim, Índia ou Vietname entre muitos outros, embora o nível de restrição não seja tão acentuado como no primeiro grupo.
44
Note-se que mudanças ao nível de leis ou regulamentação poderão ter implicações na configuração e
construção da infra-estrutura, estas que são tanto mais gravosas quanto mais tardias, com efeito, as
modificações durante a fase negocial não são tão nocivas como no decorrer da construção.
Finalmente, pode existir pouco empenho da parte do Estado, tensões entre governação central e
local, mudanças de prioridade, ou perda de suporte que são situações típicas de períodos eleitorais.
Acresce o facto de os novos governos tentarem com frequência desmantelar, por oportunismo
político, os acordos contratuais celebrados pela anterior governação, havendo a necessidade de um
quadro legal e regulatório robusto que dificulte esta tarefa. Deste modo, o risco regulatório per si,
dependendo do país e sector, poderá aumentar o custo de capital entre 2% a 6% (Guasch, 2004).
4.2.3. Risco de desenvolvimento do projecto
De acordo com o BAfD (2013), em África e noutros PVD, é com alguma frequência que os projectos
têm dificuldade em atrair o financiamento dos bancos e não apenas por limitações no quadro
financeiro. A bancabilidade de um projecto, apenas pode ser determinada perante a análise de
factores sociais, técnicos, económicos, financeiros, ambientais e administrativos. Os estudos
preliminares e de viabilidade para a aferição destes factores, são precedidos de uma concepção,
criação de consenso à volta do projecto e configuração inicial, sendo todo este processo arriscado e
dispendioso, podendo não trazer quaisquer frutos e não atrair qualquer privado. De acordo com
Leigland e Roberts (2007), os custos de preparação antes do convite aos privados, poderão chegar a
10% dos custos totais do projecto em África – devido à falta de um enquadramento legal, regulatório
e institucional adequado, bem como reformas necessárias. Também é feita alusão a um estudo de
2005 no mesmo continente sobre 58 projectos ferroviários, onde se concluiu que em média ocorreu
um aumento de encargos em 45% relativamente ao estimado e uma redução de tráfego na casa dos
50%.
Existe portanto, uma falta de capacidade nos governos dos PVD na realização de estudos
preliminares e de viabilidade, sendo muitas vezes utilizados estudos de engenharia e viabilidade
económico-financeira obsoletos ou pouco sofisticados, o que é dissuasor ao investimento privado.
Quando os privados decidem concorrer ao projecto terão de efectuar os seus próprios estudos,
dissipando-se tempo e recursos adicionais, estes factores serão agravados pela dificuldade de
acesso à informação e por uma burocracia paralisante. Como regra geral, o sector privado apenas
decide participar no empreendimento quando a bancabilidade do projecto já se encontra
relativamente estabelecida.
Outro possível problema ainda relacionado com os estudos a realizar é a falta de referências para
comparação e que possam auxiliar nas estimativas de procura ou de custos. Havendo assim não
apenas um difícil acesso à informação, mas uma falta de história em certas ocasiões. Por
conseguinte, será potencialmente mais complicado aferir a elasticidade da procura ao aumento dos
preços, ou o comportamento dos utilizadores mediante várias alternativas de serviço.
45
Será igualmente interessante referenciar que por vezes até o VfM do modelo em PPP será de difícil
aferição, Leigland e Shugart (2006) questionam a eficácia do CSP no caso de alguns PVD e
consideram que esta abordagem será problemática em certos casos, pelos seguintes motivos:
Uma parcela expressiva de PVD não tem a possiblidade de financiar grandes projectos de
infra-estruturas, deste modo, não faz sentido a aplicação tradicional do CSP. Contudo, será
possível proceder a uma comparação entre a PPP e a situação actual, ou com outras
alternativas de desenvolvimento do projecto;
Nos países onde existe essa capacidade de financiamento por parte do Estado, a abordagem
standard seguida nos Países Desenvolvidos poderá não ser adequada devido à falta de bases
de dados para a estimação de custos e cash flows, ou taxa de desconto utilizada, que não são
elementos de fácil dedução.
Todavia, os autores reconhecem que se for admitida a subjectividade e os limites do CSP, este pode
ser usado de forma a atingir-se um consenso com os stakeholders, propondo ainda um CSP
abreviado com base em projectos de referência.
4.2.4. Risco de concurso
Este tipo de risco pode ser entendido da parte do Estado, como a possibilidade de não encontrar uma
proposta vantajosa após longos períodos de negociação – não obtendo o fecho – e da parte do sector
privado de após um empenho considerável não ser o vencedor. As regras de contratação são muitas
vezes complexas e envolvem frequentemente documentação desnecessária, factores que não
proporcionam qualquer vantagem ao processo de concurso. Como referido precedentemente,
também a indefinição de papéis e hierarquias dificulta todo o procedimento (BAfD, 2013).
A falta de experiência do sector público nos PVD e os fracos estudos realizados têm consequências
na especificação dos outputs/resultados desejados, atrasando todo o processo e aumentando os
custos de transacção. Em alguns países, como por exemplo na América Latina ou Norte de África
(e.g. Marrocos) as leis de contratação requerem que a autoridade pública forneça um contrato modelo
aos concorrentes, que não será passível de negociação após o início do concurso ou elaboração da
short list. Esta ausência de diálogo estruturado pode ser nociva ao procedimento concursal, dado que
a experiência dos privados tende a ser útil na afinação dos contratos, definição de outputs e matriz de
risco (Farquharson et al., 2011; BEI, 2011). Também o Banco Mundial (2012), faz menção ao pouco
uso do diálogo competitivo nos países menos desenvolvidos.
Os critérios de selecção são frequentemente inadequados, pouco sofisticados e vagos devido à
multiplicidade27 de objectivos sociais, macro-económicos, ambientais, ou financeiros. (Thomsen,
2005). Contudo, o problema contrário é igualmente susceptível de suceder, podendo haver critérios
27 A Lei 15/2011 das PPP de Moçambique no artigo 4º demonstra vários princípios orientadores na contratação
entre os quais: valor acrescentado para o país, desenvolvimento social, transferência de conhecimento para empresas Moçambicanas, criação e conservação de empregos para os trabalhadores Moçambicanos, desenvolvimento do mercado de capitais nacional etc.
46
demasiado restritivos. No caso de alguns PVD é utilizado um procedimento de duas fases que
envolve a separação da proposta técnica e da proposta financeira, sendo que muitas vezes existe um
sistema pass/fail que pode tornar a proposta técnica um mero filtro, dando-se um peso significativo ao
preço em detrimento de outros aspectos importantes (BEI, 2011). Por vezes até existe uma
obrigatoriedade legal na atribuição do contrato somente com base no menor preço, o que se verifica
em vários países da América Latina.
Em certos países, o facto de haver uma certa desconfiança pelo sector privado internacional e uma
necessidade de controlo, leva a um favorecimento de empresas locais no processo de contratação
(Thomsen, 2005; BEI, 2011). Também a falta de transparência e os níveis de corrupção nos PVD são
um aspecto sistematicamente realçado e altamente nocivo para os bons resultados com PPP. Todos
estes factores diminuem a competitividade, embora possa não retratar fidedignamente a actualidade,
segundo Thomsen (2005) a competição típica num projecto de transportes greenfield é de 2 a 3
concorrentes.
4.2.5. Riscos com a aquisição de terrenos
Um dos principais problemas na realização de PPP é a aquisição de terrenos, havendo
potencialmente significativos atrasos e custos consideráveis devido a estes processos, estas
dificuldades que têm sido constatadas nos programas de PPP da Índia ou Indonésia, a título
exemplar. Nos PVD, por vezes a lei é pouco clara no que diz respeito à propriedade e ao uso de
terrenos, havendo possíveis restrições a privados internacionais (BAsD, 2012a). Existe também uma
dificuldade relativa às compensações a atribuir aos proprietários dos terrenos, nomeadamente na
definição do seu montante, uma vez que o valor dos terrenos é aumentado – por vezes
injustificadamente acima do valor de mercado – por envolver uma nova infra-estrutura pública. Estas
questões podem gerar atrasos significativos na calendarização dos trabalhos e afectando a
viabilidade de todo o projecto, frequentemente o Estado, que gere este risco, acaba por ceder
grandes compensações aos privados.
O Vietname – que como supracitado, tem em vista um programa de PPP a longo prazo – é
igualmente um bom exemplo destes potenciais problemas, o Estado é o proprietário dos terrenos
(não existe propriedade privada) e os investidores/utilizadores poderão comprar e vender direitos de
utilização. Estes direitos podem ser ainda herdados e utilizados como colaterais para a obtenção de
crédito. Todavia, o Estado pode a qualquer altura tomar posse dos terrenos, perante esta situação é
possível usufruir dos terrenos de duas formas (BAsD, 2012b): i) através da atribuição de uma licença
de uso do terreno (aplicável a empresas privadas locais) ou ii) através de aluguer aos detentores dos
direitos, ou Estado (aplicável a empresas locais e internacionais).
Note-se ainda, que a restrição às empresas internacionais implica que seja necessária a união a uma
empresa local, de forma a obter os direitos de superfície por licença. Adicionalmente, os bancos
internacionais se não possuirem uma filial no Vietname, não conseguem deter garantias sob estes
47
direitos de utilização28, tendo já vários projectos de PPP falhado na atracção de investimento por este
motivo (BAsD, 2012b). Acrescenta-se que o processo de expropriação fica a cargo do Estado,
levando este normalmente entre 1 e 3 anos, dependendo do projecto (Alfen, et al. 2009).
4.2.6. Risco de construção
De acordo com Thomsen (2005), atrasos e sobrecustos na fase de construção revelam-se comuns e
estão muitas vezes relacionados com as razões políticas já enunciadas, mudanças de projecto por
motivos políticos ou ambientais, atrasos com as expropriações de terreno e obtenções de licenças
que por vezes se complicam perante mudanças sucessivas de governação. Estes atrasos também
são susceptíveis de ocorrer pela falta de capacidade das entidades subcontratadas localmente, um
requisito que pode ser obrigatório. Acrescentam-se ainda possíveis dificuldades relativas à incerteza
das condições do terreno, ou também a uma falta e fraca qualidade de infra-estruturas de suporte ao
projecto (e.g. electricidade) (BAfD, 2013).
4.2.7. Risco comercial
UNCITRAL (2001) define os riscos comerciais como a incapacidade de o empreendimento gerar as
receitas previstas por razões associáveis ao poder de compra dos utilizadores, mudanças nos preços
de mercado, procura de bens e serviços, ou recessões económicas. Estes riscos são particularmente
relevantes nos PVD, principalmente em zonas que não tenham sido abrangidas por um determinado
serviço, e sendo, como já mencionado, particularmente difícil a aferição prévia dos níveis de procura.
Como também referido anteriormente, o facto de com frequência os serviços serem subsidiados aos
mais pobres, pode levar a dificuldades se necessário um aumento de tarifas para assegurar o
equilíbrio económico-financeiro do projecto. Por vezes o governo aceita a colecção de tarifas ou uma
compra mínima dos serviços a um preço fixo ou com uma variação menos arriscada para o privado, o
que potencia a ocorrência renegociações no contexto de uma crise (Thomsen, 2005). Em certas
ocasiões é desafiante a adequação do nível de tecnologia empregue, à realidade do país e a
determinação da sua viabilidade. Acrescenta-se ainda o facto, de frequentemente não existir um
plano de desenvolvimento a médio-longo prazo definido, sendo incerto o apoio ao projecto e a atitude
do governo perante futuros projectos concorrentes.
4.2.8. Risco operacional
Este risco é alusivo a custos inesperados na fase de operação e respeitantes a encargos não
previstos com a manutenção, bem como risco de performance ou não satisfação dos requisitos
pretendidos pelo Estado. Este último, emerge como um risco particulamente verosímil no caso de
haver uma ausência de rigor na especificação de outputs. No caso dos PVD também é de especial
relevância a falta de informação quanto às condições de infra-estruturas existentes; como
anteriormente referido no capítulo 3, a falta de informação pode ser especialmente problemática no
28 A actualidade da informação acerca da garantia sobre os terrenos foi verificada no site da Norton Rose num
update de Junho de 2013. A lei de terrenos referida é a Law on Land de 2003, disponível www.vietnamlaws.com.
48
sector da água, sendo muito difícil ter conhecimento e avaliar previamente as condições de extensas
redes de condutas, com um risco associado de encargos adicionais de grande magnitude.
4.2.9. Risco de desvalorização da moeda
Um dos maiores problemas com as PPP nas economias em desenvolvimento é a instabilidade da
moeda, os PVD são frequentemente sensíveis a choques económicos – principalmente aqueles com
menor diversidade de exportações – o que pode gerar grandes desvalorizações (WEO, 2012). Este
risco de desvalorização torna-se mais provável pela extensão temporal da parceria. Para ilustrar este
ponto, num período como 1976-2001 com uma extensão de 25 anos (típica de PPP), a
desvalorização anual média nos PVD relativamente ao dólar americano foi de 16%, associada a uma
grande imprevisibilidade na taxa desvalorização. A maior desvalorização sucedeu na América Latina
e Caraíbas com um valor 23% anual e envolvendo casos de perdas de valor quase totais (Gray e
Irwin, 2003a).
Grande parte da literatura acerca deste tema realça as consequências nefastas da desvalorização da
moeda com a crise económica no Leste Asiático – na Indonésia a desvalorização foi de 80% em
apenas um ano – e América Latina, que destruiram completamente o clima de confiança ao
investimento (Matsukawa e Habeck, 2007; Thomsen, 2005). Esta questão torna-se particularmente
crítica no caso do financiamento ser praticado em moeda estrangeira, traduzindo-se num
considerável aumento dos custos de capital em moeda local e potencialmente inviabilizando a PPP.
4.2.10. Risco de inflação
De acordo com Brière e Signori (2011), o risco de inflação é bastante expressivo nos PVD e tende,
embora não exclusivamente, a surgir associado a crises macro-económicas e à desvalorização da
moeda. Do ponto de vista do parceiro privado, ainda que recorrentemente a maior parte do
investimento seja realizado nos anos iniciais, este pode ser afectado pelo efeito distorcionário que a
inflação tem na economia, potencialmente reduzindo a procura e as receitas do empreendimento.
4.2.11. Risco de refinanciamento
Este risco resulta da hipótese de não ser obtido um financiamento a longo prazo tornando necessária
a opção por sucessivos financiamentos a curto termo, com refinanciamentos que nem sempre estão
disponíveis, ou com a possibilidade de serem bastante mais desfavoráveis. De acordo com BAfD
(2013), existe igualmente um risco de taxas de juro nos PVD, que tendem a ser variáveis e mais
elevadas pela natureza dos depósitos ser de curto prazo, dificuldade em prever as taxas de juro dos
bancos centrais, preocupações a curto termo ou ainda inflação. Deste modo, empréstimos com taxas
de juro fixas a longo prazo, estão muitas vezes indisponíveis ou revelam ser pouco económicos.
4.2.12. Risco de crédito
Este risco concerne aos bancos e outros credores do projecto e à possibilidade das receitas geradas
pelo projecto serem insuficientes para o cumprimento das obrigações de crédito. O facto de as
49
maturidades serem curtas, e o custo anual com o reembolso da dívida ser superior aumenta este
risco.
4.2.13. Renegociações
Embora não sejam consideradas um risco em si, as renegociações têm sido dos maiores obstáculos
a PPP de sucesso nos PVD e surgem como consequência dalguns problemas já referidos. Estas são
consideradas por diversos académicos como o “calcanhar de Aquiles” das PPP, podendo ser difíceis
de evitar. Com efeito, Cruz e Marques (2011) citam Williamson (1976) que constata a inevitabilidade
dos contratos serem incompletos e consequentemente da ocorrência de renegociações. Apesar de
não serem obrigatoriamente nocivas, permitindo por vezes colmatar a incompletude inerente aos
contratos de PPP, são usualmente indesejáveis por eliminarem o efeito da competição, pelos custos
de transacção29 e pelo tempo associado (podendo levar um ano a ser resolvidas) (Guasch, 2004).
Nestes processos são efectuadas modificações significativas às cláusulas contratuais por iniciativa de
um ou ambos os parceiros. Questões políticas e institucionais, muitas vezes ligadas a ciclos
eleitorais, incentivam os governos a dar início a renegociações, o que é visivelmente problemático se
tivermos em conta a volatilidade do ambiente social e político em muitos PVD. Todavia, noutras
situações, a origem destes processos encontra-se na fase de concurso, em casos de competição
intensa que levam o privado a apresentar uma proposta por baixo tendo em vista uma renegociação
posterior. Um inadequado desenho dos contratos e ambiguidade de cláusulas também é comum.
Outros factores importantes são os choques macro-económicos, o mecanismo de reequilíbrio
financeiro – por vezes associado a mudanças mínimas de TIR – e corrupção (Guasch, 2004).
Nos actos de renegociação, procura-se com frequência alterar o valor das tarifas, obrigações de
investimento e sua calendarização, custos a ser automaticamente transferidos para o consumidor,
taxas de utilização e matrizes de risco. Estes processos tendem a caracterizar-se por uma grande
discricionariedade dada a incompletude do quadro legal nos PVD (EIU, 2009)
Guasch (2004) através de um estudo a mais de mil concessões na América Latina e Caraíbas entre
1985 e 2000, deparou-se perante um número bastante expressivo de renegociações, com especial
incidência nos sectores de transportes e da água (Tabela 10). Um fenómeno preocupante, é que em
média estas ocorreram após dois anos sobre o início do contrato (3,1 no sector dos transportes e 1,6
no sector da água). Quanto ao início da renegociação, 26% foram iniciadas pelos governos e 61%
concessionárias sendo as restantes bilaterais.
Os contratos altamente detalhados, por forma a dar segurança aos investidores em situações futuras,
explicam em parte a incidência de renegociações, apresentando a Tabela 11 alguns dos
determinantes dos processos de renegociação. Sumariamente, a atribuição de contratos com base na
tarifa mais baixa tende a resultar num número superior de renegociações, em virtude de estas serem
constantemente sujeitas a revisões e consequentemente mais susceptíveis de serem renegociadas.
29 Shendy et al. (2011) faz referência a US$ 2800 milhões em 147 renegociações respeitantes a 50 concessões
no Chile, que é uma das nações mais avançadas entre os PVD em termos de programas de PPP.
50
Já as obrigações de investimento, tendem a desencadear discórdias na contabilidade do montante
investido, podendo também dar origem a renegociações por alterações nas exigências do mercado,
relativamente ao esperado.
Estache e Lewis (2008) enfatizam que um quadro regulatório funcional nos Países Desenvolvidos,
pode não sê-lo nos PVD, por exemplo os price caps ou regulação por limitação de preços, apesar de
muito atractivos, induzem potencialmente uma diminuição do investimento nestes países menos
desenvolvidos. Embora estejam vocacionados para um estímulo à maior eficiência do serviço,
verifica-se a sua maior tendência para processos de renegociação. Em último lugar e como já foi
referido, os dados recolhidos por Guasch demonstram que quanto mais robusta for a fundação
regulatória e legal, menor será a incidência de renegociações.
Tabela 10: Incidência das renegociações por sectores (Fonte: Guasch, 2004)
Incidência
de Reneg.
Total Total
(s/telecom)
Electricidade Transportes Água e San.
% 30 41,5 9,7 54,7 74,4
Tabela 11: Determinantes das renegociações (Fonte: Guasch, 2004)
Característica Incidência de renegociação (%)
Critério de atribuição do contrato
Tarifa mais baixa 60
Maior taxa de transferência/utilização 11
Critério de regulação
Exigências de investimento 70
Indicadores de performance (KPI) 18
Quadro regulatório
Price cap 42
Taxa de remuneração (ROR) 13
Existência de entidade reguladora
Regulador existente 17
Regulador não existente 61
Impacto do quadro legal
Inscrito na lei 17
Inscrito num decreto 28
Inscrito no contrato 40
Para finalizar este capítulo, refere-se que no Anexo A encontram-se disponibilizados mapas
ilustrativos (com dados relativos a 2012) da instabilidade política e qualidade deficitária a nível legal e
regulatório, bem como dos altos níveis de corrupção dos PVD. No anexo B, são apresentadas
matrizes síntese de alguns riscos e possível alocação genérica dos mesmos.
51
5. Casos de estudo
5.1. Programa de auto-estradas – México
Existem vários exemplos30 de programas em PPP, que não obtiveram os resultados ambicionados e
que servem de aprendizagem para futuros projectos, tendo em consideração alguns dos erros que
foram cometidos; uma das referências mais relevadas na literatura analisada respeitante a casos de
de pouco sucesso, é o programa de expansão da rede de auto-estradas que foi desenvolvido no
México entre os anos de 1989 e 1994. Esta PPP é ilustrativa de vários problemas que podem ser
encontrados nos PVD e como um inadequado desenho contratual pode levar rapidamente a
renegociações que afectam de forma expressiva o Estado. Contudo, certos autores (e.g. Gomez-
Ibanez e Carpintero) reconhecem que este projecto trouxe auto-estradas de boa qualidade e com o
associado benefício social.
O programa foi de grande magnitude, sendo a rede inicialmente constituída por 4500 km de estrada e
chegando aos 9900 km no ano de 1994, neste contexto, foram atribuídas à iniciativa privada 53
concessões respeitantes aos 5400 km de rodovia. Como se desenvolve nos pontos subsequentes,
este conhecido programa saiu lesado por uma considerável ausência de preparação técnica, com
estudos de viabilidade económico-financeira e de engenharia pouco sofisticados e de grande
superficialidade. Em adição, foi fortemente afectado por uma crise económica que ocorreu nos anos
de 1994-1995 no México, também conhecida pela crise “Efeito Tequila” e que se materializou numa
enorme desvalorização do Peso.
Figura 17: Auto-estrada no México (Fonte: SCT)
30 Neste capítulo, são apresentados alguns exemplos de PPP nos Países em Desenvolvimento, enfatizando-se
alguns dos aspectos críticos no desenvolvimento das parcerias já apresentados no capítulo 4.
Foram escolhidas duas PPP mais antigas tendo por objecto uma análise à distância, o que é essencial em contratos de longa duração, e outras três recentes. Das PPP recentes (5.3 a 5.5), todas elas são consideradas casos de sucesso por diversas fontes consultadas (embora tenham apresentado alguns obstáculos), em parte por se ter conseguido o fecho financeiro que é muitas vezes difícil de se obter e pelos resultados iniciais, sendo que apenas a longo prazo serão possíveis conclusões definitivas. Note-se ainda, que a estrutura de apresentação é idêntica nos diversos casos, embora a quantidade de informação varie ligeiramente conforme a sua acessibilidade e relevância ao caso de estudo.
52
Figura 18: Localização do projecto – México, região: LAC
5.1.1. Atribuição e desenho do contrato
Neste programa, a atribuição do contrato teve como critério determinante o menor tempo de
concessão, sendo dada primazia e havendo uma preferência por empresas locais, na maioria dos
casos.
O financiamento da presente PPP constituiu-se da seguinte forma: 29% de capitais próprios das
concessionárias, 52% de bancos comerciais domésticos e 19% do Governo Federal e Estadual; o
valor total empregue no projecto rondou os US$ 13 mil milhões – embora a dívida fosse em Pesos
existiram refinanciamentos em dólares. No que é respeitante ao quadro institucional e legal, a
Secretaria das Comunicações e Transportes (SCT) adjudicou as concessões a privados organizados
em SPV, estando os contratos estabelecidos de acordo com a Lei Geral das Vias de Comunicação,
segundo a qual, o período de concessão não poderia transpor os 15 anos (Ruster, 1997).
As concessionárias tiveram a responsabilidade de financiar, construir e operar a PPP de acordo com
a legislação vigente, recuperando o seu investimento através da cobrança de portagens ao utilizador
num modelo BOT. A SCT centrou-se na definição do projecto, caminhos, localização de portagens,
design e standards de construção, implementação dos processos de concurso e supervisão da
concessionária. Os estudos de tráfego foram igualmente efectuados pela SCT bem como um
desenho preliminar do projecto que foi provido aos concorrentes (Rogozinski e Landa, 1998).
As tarifas podiam ser ajustadas duas vezes por ano de acordo com o Índice de Preços no
Consumidor (IPC), ou sempre que este aumentasse em 5% ou mais desde o último ajustamento;
qualquer outro tipo de modificações requeria a aprovação do governo. Cada concessão continha
garantias à volta do volume de tráfego por categoria de veículo e as concessionárias dispunham da
possibilidade de requerer uma extensão do período de concessão caso a receita de projecto fosse
inferior à prevista.
53
Figura 19: Esquema síntese da parceria (concessão típica) – México
5.1.2. Factores críticos de sucesso/insucesso
Antes de se proceder à abordagem dos factores específicos do projecto para o insucesso, convém
salientar que esta PPP foi bastante prejudicada pela crise monetária do Peso em Dezembro de 1994,
de acordo com Martinez (2008):
O governo mexicano desvalorizou o Peso em Dezembro de 94 em 66%;
A inflação anual atingiu os 52% em Dezembro de 1995 e o PIB caiu em 6,2% no mesmo ano;
Os juros de curto prazo chegaram aos 71,5% em Abril de 1995;
Recessão económica agravada por revoltas sociais e a desvalorização;
Aumento dos custos de financiamento em relação à parcela de financiamento em dólares.
Quanto a factores internos à estrutura do projecto várias são as observações a desenvolver:
a) Processo de concurso e capacidade institucional
Dos 53 projectos apenas 25 terão sido suficientemente competitivos na selecção do parceiro privado.
O processo de concurso limitou a competição a um grupo restrito de empresas locais que estariam
mais interessadas no trabalho de construção do que na viabilidade do projecto a longo prazo (Ruster,
1997). Faltou ainda um processo adequado de pré-qualificação, estando o principal critério de
atribuição do contrato assente no menor período de concessão, como supracitado. Sublinha-se o
facto de os arranjos contratuais não terem sido supervisionados por uma entidade independente, o
que tende a diminuir a ocorrência de renegociações e a incompletude contratual.
A SCT, com uma equipa reduzida e capacidades institucionais limitadas, levou a que as aprovações
fossem demoradas (e.g ajustamento de tarifas), não possuindo as capacidades necessárias para o
enforcement dos padrões de qualidade e avaliação da competência técnica dos concorrentes. Este
elemento no acerto de tarifas, esteve identicamente relacionado com incertezas inerentes ao quadro
legal e falta de clareza nos mecanismos de ajustamento.
54
b) Estudos de tráfego e integração estratégica
Os estudos de tráfego e cálculo dos cash flows terão sido concebidos de uma forma pouco
sofisticada, com efeito, o tráfego foi em média metade do previsto e o que se manifestou numa
redução de 30% em receitas. Nalguns projectos, os camiões deveriam constituir entre 20% a 45%
dos utilizadores sendo menos que 5% em muitos deles, o que naturalmente foi evidenciado nesta
diminuição considerável dos rendimentos (Ruster, 1997). Além disso, são passíveis de nomeação
falhas adicionais na realização das estimativas: falta de uma análise diferenciada para cada tipo de
veículo na sazonalidade e propósito das viagens; não inserção de parâmetros económicos como
população, emprego ou salário; falta de diferenciação na elasticidade das tarifas entre utilizadores;
subestimação do alívio de trânsito nas estradas não pagas e sobrestimação dos ganhos em tempo.
Em adição, problemas de projecto como a construção de troços mal integrados na rede geral terão
reduzido a atractividade das estradas aos utilizadores, especialmente para condutores de veículos
pesados que têm um dispêndio superior com portagens. A falta de uma integração estratégica geral a
nível Estadual e Federal, assim como intersectorial com outros meios de transporte (ferroviário, aéreo
etc.) amplificou a incerteza dos investidores e a sua percepção de risco. Não sendo previsível, deste
modo, a relevância do projecto a longo prazo no desenvolvimento da região, existindo ainda planos
concorrentes de intervenção dos privados que também necessitariam do suporte governativo.
c) Mercados financeiros e tarifas
Vários são os investigadores, que consideram a carência de preparação e organização deste
programa resultante de uma ânsia em aumentar a rede de estradas o mais rapidamente possível,
tornando assim o México num país mais competitivo perante o mercado global. Para tal, contribuíram
os bancos que não foram suficientemente exigentes com determinadas condições na realização dos
empréstimos num projecto de larga escala (e.g. estudos de tráfego satisfatórios, estudos ambientais,
geotécnicos, direitos de passagem), atendendo a uma protecção do governo na eventualidade de
insucesso.
Os mercados locais não detinham a capacidade de providenciar empréstimos a taxa de juro fixa, a
longo prazo. A componente da dívida em Pesos era caracterizada por maturidades baixas que
raramente se estendiam para além dos 5 anos, com taxas de juro 10 a 15 pontos percentuais acima
das cobradas ao Estado, havendo um agravamento com a desvalorização. Estas maturidades muitas
vezes ultrapassavam pouco mais que o período de construção, sendo uma espécie de financiamento
ponte para um outro (nacional ou internacional), assim que tivesse início a fase operacional. Os
bancos locais não tinham o know-how e capacidade de gestão necessárias para este projecto, e os
investidores internacionais depararam-se com o risco de desvalorização e de não conversão da
moeda, o que aumentou significativamente os custos de financiamento. Acresce o facto de os bancos
não terem possuído garantias colaterais sobre o projecto ou direitos step-in.
As maturidades reduzidas e taxas de juro elevadas e variáveis, acrescentando-se ao facto que as
concessões tinham um período médio de 10 anos (havendo casos de 5 anos), traduziu-se num nível
55
de tarifas inacessível com sérias consequências na procura – US$ 0,16 a 0,62 no México vs US $
0,02 a 0,09 /km nos Estados Unidos (Martinez, 2008).
d) Estrutura de custos do projecto e outros aspectos
Assimetrias e deficiências de informação, outro factor já sublinhado neste documento, bem como a
inadequabilidade dos estudos realizados, causaram derrapagens de prazos e custos. Aliados a
inesperadas mudanças de design de construção, resistência de comunidades locais, dificuldade na
obtenção de direitos de passagem, permissões ambientais, entre outras licenças. Os custos
expectáveis por quilómetro eram inicialmente de US$ 1,7 milhões, concretizando-se em US$ 2,6 a 2,8
milhões; muitas vezes os trabalhos preliminares foram insuficientes, como no caso de Cuernavaca-
Acapulco onde os custos aumentaram 200% e o tempo de construção 30 meses (Ruster,1997).
Outros aspectos debilitaram o projecto no que diz respeito à sua percepção de risco, nomeadamente
na resolução de conflitos, tendo em conta que as disputas legais no México não estavam sujeitas a
uma arbitragem internacional e não estando os privados familiarizados com o sistema judicial
mexicano.
O programa teve necessidade de resgate por um fundo de investimento público para infra-estruturas
o Fideicomiso de Apoyo al Rescate de Autopistas Concesionadas (FARAC), havendo porém, muitos
investidores que não foram ressarcidos. Por fim 32 concessões permaneceram sob gestão privada,
sendo estendidas em média para períodos com pouco mais de 20 anos (Martinez, 2008).
5.1.3. Conclusões
O caso apresentado é paradigmático de muitos problemas que podem ser encontrados nos PVD. O
critério de atribuição das concessões embora possa ter teoricamente algum racional subjacente, dado
que um tempo curto de concessão poderá estar associado a uma maior eficiência e a um retorno
mais célere do investimento, no caso em estudo contribuiu para um encarecimento do serviço e
diminuição da procura. Embora muita influência tenha tido a crise macro-económica, perante a qual
pouco havia a fazer mesmo se realizado um desenho óptimo dos contratos. A preparação do
processo de concurso, adequada pré-qualificação, obtenção prévia das aprovações ambientais e
expropriações, bem como estudos de tráfego fidedignos revelam-se, naturalmente, aspectos
essenciais e que não devem ser negligenciados.
Também a falta de um financiamento em moeda local a longo prazo, e o facto de ser necessário um
refinanciamento (quer nacional quer internacional) acabou por deixar o projecto mais susceptível ao
aumento dos juros após a desvalorização da moeda (Harris, 2003). Acresce o aspecto de alguns
projectos terem sido refinanciados em dólares sem existirem instrumentos de cobertura para o risco
cambial; com efeito, projectos desta dimensão devem evitar grandes financiamentos em moeda
estrangeira sem mecanismos de protecção. Ainda, perante uma capacidade institucional reduzida,
todo este processo deveria ter sido mais gradual.
56
Mais tarde foi lançado um novo programa de PPP no México corrigindo as falhas do anterior,
aumentando-se o período legal de concessão para 30 anos, havendo regimes de tráfego e
disponibilidade, melhor preparação do projecto, aquisição de terras etc. (Carpintero e Barcham,
2012). Como critério principal de atribuição de contratos, passsou a ser aquele que envolve menos
pagamentos por parte do Estado, tendo em conta a fase de construção e operacional.
Hoje em dia a situação no México é já bastante diferente, tendo um mercado financeiro líquido de
forma a financiar projectos de infra-estruturas a longo prazo, e possuindo uma estrutura legal e
regulatória convidativas a PPP.
5.2. Ponte Noida-Deli (DND Flyway) – Índia
A presente PPP é analisada neste documento em virtude do seu interesse, demonstrando alguns dos
benefícios bem como pontos sensíveis nesta modalidade de contratação pública31.
A ponte portajada de Noida-Deli – que liga as duas cidades com o mesmo nome – também é
conhecida por Delhi-Noida Direct (DND) Flyway, sendo constituída por uma ponte de 552,5 metros
que atravessa o rio Yamuna e pelas estradas que lhe dão acesso; totalizando 9,2 km, oito vias de
circulação e tendo uma capacidade diária para 222 mil veículos. Existem duas pontes adicionais
gratuitas para o atravessamento do rio, mas onde o dispêndio de tempo, combustível e distância de
viagem são superiores. A cidade de Noida, pertencente ao estado de Pradesh, é uma cidade satélite
de Deli e que foi estabelecida pela New Okhla Industrial Development Authority (NOIDA)32.
A PPP teve lugar após um Memorando de Entendimento entre a NOIDA, Infrastructure Leasing and
Financial Services (IL&FS) e o governo de Deli a 7 de Abril de 1992, onde se estabeleceram os
direitos e deveres de cada parte, bem como respectivas funções. Inúmeras foram as dificuldades
encontradas neste projecto, o que fez com que permissão para o início da construção (Notice to
Proceed) tivesse lugar apenas a 13 de Dezembro de 1998, sendo a ponte aberta ao público em
Fevereiro de 2001.
Figura 20: Ponte Noida-Deli (Fonte: www.orientalindia.com)
31 As informações relativas a este projecto têm por base uma entrevista à Vice Presidente da NTBCL Monisha Macedo a 6 de Janeiro de 2014 (data relevante para as informações), e alguns relatórios disponíveis online.
32 Distingue-se assim a entidade governativa “NOIDA” da cidade Noida na exposição deste caso de estudo.
57
Figura 21: Localização do projecto – Índia, região:SA
5.2.1. Atribuição e desenho do contrato
Nesta PPP não houve um processo de concurso, sendo a IL&FS – empresa pioneira na Índia no
movimento de PPI – directamente solicitada pelo governo central e NOIDA para desenvolver o
projecto. O financiamento inicial foi de 408 crore (408x107) rúpias indianas, o equivalente a US$ 100
milhões, com 70% em dívida de fontes diversas (incluindo o Banco Mundial) e uma taxa de juro
média de 15%. Os 30% de capitais próprios envolveram fundos internacionais bem como uma
contribuição da IL&FS, NOIDA, Intertoll, entre outras fontes de financiamento.
O projecto em questão é um BOOT, no qual foi criada uma SPV, a Noida Toll Bridge Company Ltd.,
(NTBCL) promovida pela IL&FS, com o exercício de desenhar, construir, operar e manter a infra-
estrutura. Posteriormente foram subcontratadas empresas especialistas em construção (Mitsui e
Marubeni) e operação e manutenção (Intertoll).
O período de concessão inicialmente acordado foi de 30 anos, este é passível de extensão por
períodos de dois anos até ser recuperado o Custo Total do Projecto (CTP) com retornos anuais
mínimos de 20%, havendo a hipótese de a PPP terminar antecipadamente se atingida uma TIR com
o mesmo valor. Com efeito, a NTBCL, representando accionistas e bancos, tem o direito de recuperar
anualmente 20% do CTP como margem operacional, caso o montante seja inferior, o valor
remanescente é adicionado ao próprio CTP e os retornos anuais subsequentes aplicáveis a este
custo actualizado. Deste modo, o CTP define-se como a soma de: custo de projecto (construção e
encargos pré-recepção), custos com grandes reparações e o défice de retornos nos anos
precedentes.
Foram concedidos à NTBCL direitos sobre a cobrança de portagens na ponte, sendo o custo das
tarifas, ajustado ao IPC, revisto a 1 de Fevereiro de cada ano. Como suporte, os parceiros públicos
cederam o direito de superfície (aprox. 120 mil m2) sobre as terras adjacentes ao projecto, que a
NTBLC poderá usar caso necessite de uma fonte adicional de receitas. Adicionalmente, para além
dos governos terem garantido todas as permissões e aprovações necessárias; não é possibilitada a
construção de outras pontes num raio de 5 km por um período de 10 anos ou até a ponte atingir a sua
capacidade máxima – prevalecendo o período maior. O contrato de O&M atribuído à Intertoll inclui
58
requisitos rigorosos no que diz respeito a qualidade e performance, bem como incentivos através de
uma taxa variável pelo nível de procura. A alocação e mitigação de riscos é feita da seguinte forma:
Tabela 12: Distribuição de riscos, projecto ponte Noida-Deli (Fonte: Sinha, 2010)
Riscos Entidade
Comerciais e de receitas NTBCL
Políticos Governo de Pradesh e Deli
Atrasos na construção EPC
Operação e manutenção O&M
Risco de financiamento IL&FS e NTBCL
Force majeure (catástrofes naturais) Seguradoras
Tabela 13: Medidas de mitigação, projecto da ponte de Noida-Deli (Fonte: Sinha, 2010)
Risco Medida de mitigação
Atrasos na construção Calendarização rigorosa; indemnizações e
incentivos à empresa contratada para EPC
Derrapagem orçamental Estudos de engenharia detalhados
Receitas Fontes alternativas de receitas (direitos de
superfície sobre as terras adjacentes) e
extensão da concessão
Tecnologia Escolha de equipamento que dure 8-10 anos;
(câmeras de vigilância, radares, sensores)
Upgrades à tecnologia de portagem
Taxas de juro Opção por taxa fixa
Perdas de receitas Contratação de uma empresa credível, com
incentivos à boa performance; sistema com
classificação automática de veículos
Regulatória (revisão das tarifas) Fórmula pré-definida para a revisão das
tarifas, reguladores independentes e que não
necessitam da aprovação da NOIDA/gov
Force majeure (catástrofes naturais) Seguradoras
Político Fórmula de compensação para os vários
riscos directos e indirectos
Estradas alternativas Governo de Deli concordou em não construir
vias alternativas, até a capacidade ser
atingida por um período contínuo de 6 meses.
Inflação Indexação ao IPC
59
Figura 22: Esquema síntese da parceria – Índia
5.2.2. Factores críticos de sucesso/insucesso
No âmbito desta PPP destacam-se alguns elementos críticos e que trouxeram dificuldades ao
processo:
a) Quadro legal, financeiro e ambiente político
O facto de ter sido uma das primeiras PPP rodoviárias trouxe desvantagens no que diz respeito a
legislação, documentação ou no aspecto do financiamento por não terem havido precedentes. No que
concerne ao quadro legal foram, por exemplo, necessárias mudanças que permitissem ao privado
efectuar a cobrança de portagens. A NTBCL teve inclusivamente de enfrentar uma enorme
burocracia, múltiplas entidades governamentais entre outras mudanças nestes factores, em virtude
de o projecto ter sido avançado numa altura com um ambiente político e económico bastante frágil.
Foi no ano de 1998 que se deram os testes com bombas nucleares no deserto de Pokran, o que
desencadeou a subida dos juros e impossibilitou o acesso a financiamento internacional.
b) Previsões de tráfego
Outro problema terá sido e uma vez mais, as desfasadas previsões de tráfego – realizadas pela
Kampsax e revalidadas pela Louis Berger International – com um significativo optimism bias. Talvez
se possa incluir ainda uma expectativa não materializada de um crescimento mais célere da cidade
de Noida. Por exemplo, no ano de 2002-2003 apenas foram atingidos 37% do tráfego e 28% das
receitas previstas (Pargal, 2007). Isto levou a que NTBCL tivesse de renegociar os empréstimos com
os bancos como taxas de juro e maturidades.
c) Desenho do contrato
Foi extremamente difícil o desenho do contrato de concessão, ainda que com a cooperação do Banco
Mundial e Banco Asiático de Desenvolvimento.
60
Talvez a maior crítica a ser apontada à PPP no contexto do desenho contratual, são os retornos
anuais de 20% que se não apurados, são adicionados ao CTP e que levam a uma célere escalada do
valor a recuperar. Segundo a entrevista realizada, o CTP é agora de 2700 crore rúpias, mais de seis
vezes o custo inicial. Uma vez que o crescimento de tráfego ou o aumento de portagens nunca irão
compensar tal ascensão, e tendo em conta o retorno anual estabelecido – imune à prorrogação do
período de concessão – esta passa a ser uma PPP perpétua, não tendo o privado um risco
significativo de tráfego (a concessionária prevê agora um período superior a 70 anos para a PPP).
Os governos envolvidos encontram-se assim numa posição de quase impossibilidade quanto à
rescisão do contrato dado que este exige o pagamento do CTP actualizado e o retorno respectivo;
por outro lado existe um receio de dissuasão ao investimento privado a nível interno e externo, no
caso de inobservância das cláusulas acordadas.
Pargal (2007) realça problemas adicionais com a abordagem desta PPP. O custo de projecto só é
definido ex post, quando a fase de construção e a recepção se encontram terminadas. Embora neste
caso não tenham havido derrapagens orçamentais nestas fases, esta prática é bastante questionável,
estando os governos a comprometer-se com valores desconhecidos inicialmente. Com efeito, não é
estabelecido com rigor o que pode ser considerado como custo quer na fase pré-recepção e
verificação da conformidade, quer na fase de operação e manutenção. O contrato inclui por exemplo
custos de aquisição e preparação de terras, gastos de viagens, despesas legais ou taxas de
consultoria; no entanto torna claro que não se restringe a estes e não havendo um tecto definido.
Esta situação é agravada pelo facto de não haver nenhum limite definido ao próprio CTP; existindo
ainda um potencial incentivo a previsões de tráfego excessivas uma vez que o privado acaba por
beneficiar da sua não verificação. Tudo isto, numa PPP que não foi celebrada de forma competitiva.
d) Aspectos adicionais
Podem ser referidos conflitos de interesses uma vez que a IL&FS é um patrocinador do projecto,
estando envolvida na sua concepção e ao mesmo tempo nas especificações técnicas. Em adição,
como credora, tem uma voz na escolha do Auditor e Engenheiro Independente.
Também o direito às terras para fluxo alternativo de receitas possui uma duração indeterminada, no
entanto, a NTBCL continua a aguardar o aval do governo de Pradesh para poder usufruir dos
terrenos, o que poderia eventualmente ter um efeito relevante na escalada do CTP; assim na
actualidade como fonte de receita adicional é utilizada publicidade na ponte.
5.2.3. Conclusões
Esta obra trouxe indubitavelmente benefícios aos habitantes locais, proporcionando poupanças a
vários níveis, como mencionado anteriormente. Um ponto que também já foi reforçado neste trabalho
é o controlo de prazos e custos de construção, com efeito, os encargos estiveram dentro do planeado
e a construção da ponte foi concluída 4 meses antes do previsto, com uma duração de 25 meses.
61
Alguns dos aspectos relevados resultam da inexperiência local em projectos BOOT, o que gera uma
maior percepção do risco nos privados, e em parte por incertezas relativas ao comportamento do
governo no cumprimento da sua parte. Faltando ainda uma fasquia para a definição de preços que
desencadeou esta desproporção. Acrescenta-se que uma alternativa possível para o problema do
CTP variável, seria fixar um VAL que permitisse uma margem de lucro adequada e que quando
atingido desse por finalizada a concessão – abordando-se esta solução no capítulo 6. A aferição
deste valor poderia ter como base uma análise de mercado a outros projectos em PVD.
5.3. Estação de tratamento de águas residuais – Egipto
Este projecto33 foi lançado em 2006 no contexto de um programa no Egipto, que totalizou cinco
projectos sob o modelo de PPP, os restantes envolveram a construção de 345 escolas, hospitais em
Alexandria, uma auto-estrada entre o Cairo e Alexandria e um projecto para água potável no Cairo.
Segundo BEI (2011) foi a primeira PPP a conseguir o fecho financeiro no Egipto, se forem excluídos
os sectores portuário e energético.
No Novo Cairo, actualmente habitam 1,2 milhões34 de residentes e é esperado que em 2029 se
chegue aos 3 milhões (IFC, 2011a), esta cidade foi construída para diminuir a densidade populacional
do Grande Cairo, que se aproxima dos 20 milhões de habitantes. As águas residuais da região
estavam a ser despejadas no deserto previamente à PPP, servindo agora para fins agrícolas após o
devido tratamento. A ETAR tem inicialmente em vista o tratamento diário de 250 mil m3 com uma
possível posterior expansão a 500 mil m3, tendo um caudal proveniente do Novo Cairo, Madinaty e El
Mostakbal.
De acordo com o IFC (2011a), os objectivos do governo do Egipto com a PPP, passaram para além
da provisão adequada de serviços de saneamento à população, pela implementação de um modelo
de PPP que possa ser replicado noutros projectos do sector e mobilização do conhecimento e
financiamento dos privados.
Figura 23: Modelo da ETAR (Fonte: Aqualia)
33 Parte das informações obtidas por contacto ao Dr. John D. Crothers, da Gide Loyrette Nouel assessora legal
do parceiro público neste projecto e Malak Draz do IFC Egipto, envolvido nos processos de transacção.
34 De acordo com http://www.newcities.gov.eg/english/.
62
Figura 24: Localização do projecto – Egipto, região: MENA
5.3.1. Atribuição e desenho do contrato
Do lado do sector público inclui-se a participação do Ministério da Habitação, Utilitários e
Desenvolvimento Urbano (MHUUD) através da Autoridade das Novas Comunidades Urbanas (NUCA)
assistida por uma unidade de PPP, com base no Ministério das Finanças – esta última, com um papel
de aconselhamento e não de decisão (Picanyol, 2009). A unidade especializada encarregou-se de
realizar o CSP, confirmando neste caso as vantagens da opção em PPP; é no entanto de realçar, que
a comparação foi feita com uma PPP hipotética e sem estudos de viabilidade detalhados, o que trás
incertezas relativas ao real VfM.
Tendo em conta a pouca experiência no sector, a entidade outorgante NUCA delegou o processo de
concurso e atribuição do contrato a uma autoridade para a construção de infra-estruturas no sector da
água (CAPW). O concurso foi lançado em 2008, sendo competitivo e tendo a sua base legal na
Tenders Law nº 89 de 1998; inicialmente foram obtidas 50 respostas ao convite, fazendo-se uma pré-
qualificação de dez consórcios. Nem todos desejaram proceder com o concurso ou entregaram as
propostas atempadamente, tendo havido quatro consórcios (em cinco) que passaram a fase da
proposta técnica. De sublinhar que foram aceites sugestões e modificações ao contrato modelo até à
submissão das propostas.
A proposta técnica (sistema pass/fail) teve em consideração quatro categorias principais: gestão da
área de implantação, processo de tratamento, calendarização da construção e programa de
operações. O contrato foi atribuído a uma empresa local do Egipto, Orascom Construction Industries
e a uma empresa espanhola Aqualia; que se uniram na SPV, Orasqualia. O fecho financeiro deu-se
em Fevereiro de 2010, tendo a fase de construção dois anos com uma conclusão que foi atempada.
63
Tabela 14: Melhores propostas, projecto de ETAR no Cairo (Fonte: IFC, 2012)
Proposta EGP/m3 US$/m3
Orascom/Aqualia 1,74 0,31
Samcrete/Befesa 2,10 0,38
Al Kharafi 1,98 0,36
Veolia/ Abdel Warith 2,50 0,45
A fase operacional do projecto, tem prevista uma duração de 18 anos num modelo DBFMT ou
DBFOT, após os quais a gestão da ETAR fica a cargo da NUCA.
O governo especifica os critérios de qualidade das águas a tratar, ficando o mesmo, através da
NUCA, encarregue pela cobrança de tarifas aos utilizadores e pelo pagamento ao privado. Caso a
água não tenha o tratamento exigido, estão contempladas deduções nos pagamentos à Orasqualia,
por outro lado, o governo tem de assegurar uma qualidade mínima do caudal afluente à ETAR ou
deverá pagar os custos de tratamento adicionais. Deste modo, as tarifas de serviço englobam:
1. Uma parcela fixa de custos de operação (entre outros), reembolso da dívida e capitais próprios;
2. Parcela variável relativa ao volume tratado e outros custos variáveis.
A parcela com os custos de capital é ajustada às taxas de juro e de três em três anos, a periodicidade
do ajustamento justifica-se no facto que à data do fecho financeiro, no Egipto, apenas eram possíveis
períodos de três anos a taxas de juro fixa. Adicionalmente, os custos operacionais encontram-se
indexados à inflação sendo os ajustamentos anuais. Ainda relativamente aos pagamentos, o
Ministério das Finanças actua como fiador da NUCA, dada a menor credibilidade em termos de
crédito desta última entidade.
O valor do investimento com um rácio dívida e capitais próprios 70/30, rondou os EGP 857 milhões
(US$ 157 milhões) e quatro bancos locais financiaram o montante de EGP 600 milhões (US$ 110
milhões), em libras egípcias tendo em conta o risco da desvalorização cambial, que sempre foi uma
das principais preocupações do governo (IFC, 2013)35. A maturidade da dívida foi record em Project
Finance no Egipto atingindo os 15 anos, ainda que tenham sido concedidas garantias ao nível
empresarial para cobrir a fase de construção. Na verdade, o sector financeiro do Egipto é já algo
desenvolvido, tendo capacidade para financiar grandes projectos de infra-estruturas, no entanto há
um limite quanto à capacidade de financiar um programa de PPP. O esquema síntese de seguida
resume as relações contratuais da PPP, incluindo entidades não apresentadas no texto principal.
35 Valor obtido em www.globalwaterintel.com, notícia de 4 Fevereiro de 2010 e pela altura do fecho financeiro.
IFC (2013) e Malak Draz, apontam para valores efectivos mais próximos dos US$ 200 milhões.
64
Figura 25: Esquema síntese da parceria – Egipto
5.3.2. Factores críticos de sucesso/insucesso
Vários são os elementos a apontar nesta PPP, apresentado-se seguidamente alguns pontos positivos
e dificuldades associadas ao projecto:
a) Transparência e dimensão do projecto
O projecto caracterizou-se por transparência entre os parceiros público e privado, envolvendo
conferências de esclarecimento aos investidores, avaliação objectiva das necessidades, troca de
informação e sem renegociações após o fecho financeiro. Incluem-se ainda campanhas de
sensibilização e informação acerca do projecto de forma a aumentar a sua receptividade. Embora
inicialmente estivesse programada uma capacidade de 500 mil m3, optou-se por uma ETAR de menor
dimensão que fosse mais atractiva aos investidores e tendo em consideração as incertezas relativas
ao crescimento da cidade. Na verdade, alguma relutância de investimento nesta PPP deveu-se em
parte à sua condição de projecto piloto, sendo benéfica a opção por uma ETAR menor.
Este tipo de abordagem é a ideal em PVD sem experiência com PPP, devendo ser iniciada a
familiarização a este conceito por projectos mais simples, com vista a uma acumulação gradual de
conhecimento para projectos maiores (Farlam, 2005). Acrescenta-se ainda que o projecto escolar
mencionado, teve de ser adiado em razão da sua grande dimensão para a capacidade local.
b) Estrutura do projecto a nível legal, técnico e financeiro
A lei de contratação pública Tenders Law de 1998 utilizada contém alguns problemas, por exemplo,
prevê pontos extra para companhias locais, tendo sido as empresas estrangeiras aconselhadas a
formar filiais egípcias para o processo de selecção ser apenas baseado na qualidade da proposta; a
mesma lei ainda exige uma garantia de concurso com base no tamanho do projecto e não com
referência em práticas de mercado.
65
Do ponto de vista técnico foi solicitada a experiência de vários consultores, adicionalmente, a unidade
de PPP ao trabalhar sinergicamente num programa intersectorial conseguiu transferir conhecimentos
de uns contratos para outros.
Nesta PPP o governo do Egipto contemplou dois aspectos essenciais para o seu sucesso no fecho: a
desvalorização cambial e inflação. No passado, em projectos no sector energético os custos de
aquisição de energia duplicaram devido à desvalorização da moeda, deste modo e na ausência de
instrumentos de cobertura para o risco cambial a longo termo, optou-se por um financiamento em
moeda egípcia (IFC, 2011a). Note-se todavia, que o governo não oferece qualquer garantia em
termos de risco cambial durante as operações, o que pode ser um desafio para a Orasqualia.
Também foi necessário ter em consideração o historial do Egipto com a inflação na sua estrutura de
pagamentos, em razão dos picos históricos recentes.
c) Conflitos internos, indefinições e atrasos
Ocorreram várias dificuldades no que é respeitante a conflitos internos, nomeadamente entre a
unidade de PPP situada no Ministério das Finanças e o MHUUD, havendo indefinições quanto ao
nível de controlo e comando das operações. Para além disso, o concedente NUCA apresentou pouco
empenho com o processo, não participando activamente e não cedendo toda a informação
necessária, manifestando ainda discórdia relativamente a vários aspectos essenciais como a
localização da estação ou padrões de qualidade da água. Identicamente, a CAPW exibiu alguma
resistência inicial à opção em PPP, sendo que para além do processo de concurso acabou por se
comprometer no auxílio à monitorização da construção e operação, pela junção de motivos já
apresentados (IFC, 2012).
A fase operacional desta PPP esteve em stand by por um período considerável – deveria ter sido
iniciada em Julho de 2012 e teve apenas lugar em Setembro/Outubro de 2013 – em parte pelos
eventos da Primavera Árabe, alguma relutância no governo quanto ao pré-tratamento e custos
associados, atrasos na ligação da ETAR à rede, entre outras discórdias e questões.
d) Capacidade institucional
Parte do pessoal da unidade especializada não se encontrava familiarizado com vários conceitos
relativos às PPP, revelando uma grande inexperiência. A equipa era pequena para gerir todo o
programa, para além da nova lei de PPP que estava a ser desenhada. Em adição, o projecto sofreu
em parte com atrasos, referidos no ponto anterior, devido à prioridade atribuída pela equipa ao
programa escolar. Igualmente, os bancos careciam de experiência com o regime do Project Finance e
tiveram de ser auxiliados no entendimento e interpretação de algumas cláusulas contratuais.
5.3.3. Conclusões
Esta PPP é considerada uma referência em diversas fontes por ser pioneira no Egipto, ainda que
tenha apresentado alguns desafios. Como nota conclusiva, sublinha-se apenas que esta abordagem
66
programática seguida em PVD com pouca experiência acarreta alguns inconvenientes, podendo
ocorrer atrasos na calendarização devido a outros projectos ou um efeito de repercutibilidade de
maus resultados. Acrescenta-se ainda que se forem desenvolvidos contratos standard (e.g. os do
programa escolar foram utilizados na ETAR), a necessidade de modificar um contrato modelo, pode
eventualmente reflectir-se em todos os projectos, levando a atrasos gerais no programa (IFC, 2011a).
5.4. Hospital Queen Mamohato Memorial – Lesoto
Muitos são os países Africanos que se deparam com sérias lacunas no sector da saúde e que não
possuem a capacidade para responder à procura aos serviços. O Lesoto, localizado na África
Subsariana, enfrenta o mesmo tipo de desafios, não tendo o sector público os recursos disponíveis
ou a capacidade para disponibilizar os serviços necessários. Um dos maiores problemas do país, é a
prevalência do vírus VIH em 23% da população adulta, existe ainda uma elevada taxa de mortalidade
materna, neonatal e taxa de mortalidade infantil abaixo dos 5 anos, sendo a esperança média de vida
de 48 anos (PwC, 2013).
O hospital Queen Mamohato Memorial36, distrito de Maseru, abriu portas a 1 de Outubro de 2011 e
veio substituir um antigo hospital, Queen Elizabeth II (QEII), cujas instalações tinham sensivelmente
100 anos e que funcionava já em condições precárias. O orçamento com o antigo estabelecimento
cresceu em 50% entre 1995 e 2000, sendo o investimento feito de forma ineficiente, dado que
durante este período o volume de serviços e qualidade decresceram significativamente (PwC, 2013).
O novo hospital dispõe de 425 camas (390 públicas e 35 privadas) e uma clínica adjacente, tendo
ainda sido renovadas três clínicas em Qoaling, Mabote e Likotsi, também elas em Maseru, e que
servem de filtro de forma a não sobrelotar os serviços do hospital. Deste modo, o acesso ao novo
hospital apenas é possível por referenciação37, por via das clínicas filtro ou outros hospitais distritais.
O grande interesse desta PPP reside no facto de integrar uma gestão completa do hospital quer a
nível de instalações e equipamentos, quer a nível de serviços clínicos. Apresentando-se como a
primeira PPP do género no continente Africano, se for excluída a África do Sul (IFC, 2013).
Figura 26: Novo hospital do Lesoto (Fonte: www.bu.edu/cghd)
36 Algumas informações foram obtidas por entrevista a Carla Coelho, IFC África do Sul. 37 Na prática todos os doentes que se apresentam ao hospital estão a ser atendidos.
67
Figura 27: Localização do projecto – Lesoto, região: SSA
5.4.1. Atribuição e desenho do contrato
O processo de concurso teve lugar no final de 2006 e parte de 2007, o comité de avaliação foi
composto pelo Ministério da Saúde, Ministério das Finanças e o IFC. Embora esta PPP tenha
suscitado algum interesse e tenham estado presentes catorze empresas nas conferências de
apresentação do projecto, apenas dois consórcios apresentaram as suas propostas dentro do
prazo, em Outubro de 2007. Deste modo, os principais critérios de atribuição do contrato foram:
i) os serviços disponibilizados, havendo serviços obrigatórios e opcionais (a proposta
vencedora incluiu 95% dos opcionais); ii) volume máximo de pacientes, a proposta vencedora
ofereceu 20.000 internamentos e 310.000 regimes ambulatórios (mínimo 16.500 e 258.000); iii)
plano de fornecimento dos serviços em termos de qualidade, eficiência e viabilidade. As
propostas técnicas e financeiras foram entregues separadamente, sendo que as financeiras
apenas foram acessíveis depois de a avaliação técnica estar realizada. Foram ainda exigidas
alianças no concurso com parceiros locais, de forma a transmitir conhecimento e aumentar a
capacidade local; com objectivos semelhantes, também a aquisição dos medicamentos é feita
maioritariamente pela National Drug Supply Organization (NDSO).
O contrato DBFOT38 com duração de 18 anos (incluindo construção) foi atribuído ao consórcio
Tsepong, constituído por: NetCare Limited, Excel Health, Afri’nnai, Women Investment
Company e D10 Investment. No que é respeitante a gestão de riscos e obrigações, os riscos
de construção, tecnologia, contratação de recursos humanos, operacional e performance são
atribuídos ao parceiro privado. Ao parceiro público é alocada a responsabilidade dos trabalhos
preparatórios iniciais, sendo o risco de procura do serviço partilhado por ambos os parceiros.
Com efeito, no caso de o número de pacientes ultrapassar o estabelecido, é necessária uma
aprovação do governo, deste modo os pagamentos adicionais realizam-se por uma taxa fixa
por paciente e independentemente dos tratamos a realizar.
38 Segundo PwC 2013 é um DBOD, Design, Build, Operate, Deliver.
68
O investimento total inicial consistiu em M486 milhões39 (US$ 58 milhões) por parte do governo
de forma a diminuir o perfil de risco do projecto, incluindo custos de capital e melhorando as
condições do terreno, água e electricidade. A Tsepong e o Banco DBSA (Development Bank of
Southern Africa) contribuíram com M804 milhões (aprox. US$ 95,5 milhões), sendo o
financiamento do DBSA aproximadamente de M800 milhões (US$ 95 milhões).
É previsto um pagamento anual unitário de M255.6 milhões (US$ 30,3 milhões) para cobrir a
construção e operação que é ajustável à inflação, havendo ainda penalizações no caso de o
desempenho, medido por KPI, ser inferior ao acordado. De acordo com Coelho e O´Farrel
(2009), uma omissão na verificação dos KPI40 em termos de parâmetros de saúde pode levar a
deduções de 1% no pagamento, enquanto que se esta for relativa a questões de menor
gravidade como serviço de lavandaria, a 0,25%; estas penalizações são reforçadas no caso de
reincidências. É também desenvolvida uma monitorização independente quer na fase de
construção, quer na fase de operação com supervisão de serviços clínicos e manutenção dos
equipamentos, estando ao encargo da entidade independente a dedução dos pagamentos se
aplicável.
A Tsepong fica igualmente encarregue de recolher os pagamentos pelos serviços prestados
nas situações aplicáveis, em nome do Ministério da Saúde. Deste modo, não são realizados
pagamentos no caso de cuidados primários de saúde, sendo a cobrança concretizada em
serviços hospitalares e especializados como odontologia ou radiologia.
Figura 28: Esquema síntese da parceria – Lesoto
39 A moeda do Lesoto é o Loti e o seu plural é o Maloti que tem uma relação de 1:1 com o Rand da África
do Sul.
40 Exemplos de KPI nos serviços clínicos: Rapidez de tratamento perante um diagnóstico provisório ou
estabelecido de um enfarte do miocárdio (>85% de pacientes a receber aspirina em menos de 30 minutos do diagnóstico); rapidez dos resultados laboratoriais e qualidade dos relatórios médicos. As deduções são realizadas por trimestres (à excepção de alguns KPI que são anuais). Uma inobservância num trimestre, leva a deduções no subsequente. E em caso de reincidência aplicam-se 25%, 75%, 150%, 200% de deduções adicionais no 2º, 3º,4º e 5º etc. trimestre, podendo levar ao término da PPP.
69
5.4.2. Factores críticos de sucesso/insucesso
Nesta PPP, apresentam-se os seguintes factores críticos que merecem ser relevados:
a) Estudo base e avaliação das propostas
Existiam expectativas muito altas relativamente a esta PPP, sendo necessário ter em conta as
limitações do governo do Lesoto no leque de serviços a disponibilizar. De forma a aferir as
reais necessidades em termos de serviços nas suas vertentes de quantidade e qualidade, o
IFC realizou um estudo extensivo tendo por base os serviços disponibilizados pelo antigo
hospital QEII, informação fornecida pelo Ministério da Saúde e Lesoto Boston Health Alliance
(LeBoHA). Este processo foi de uma grande complexidade, havendo a necessidade de
clarificar o governo quanto às melhorias que podiam ser alcançadas, tendo ainda uma
influência significativa nos KPI a ser definidos e conciliados com os Objectivos de
Desenvolvimento do Milénio. Deste modo, os principais objectivos no processo de selecção
passaram por conseguir o maior número de serviços e pacientes dentro da capacidade do
governo. Com o intuito de aumentar a flexibilidade do concurso, foi importante a distinção entre
serviços obrigatórios e opcionais, sendo que os últimos atribuíam pontos extra, por exemplo
Raios-X, Mamografia ou Tomografia Computadorizada faziam parte dos requisitos mínimos no
diagnóstico por imagens, apresentando-se as Ressonâncias Magnéticas como opcionais.
b) Integração dos serviços e flexibilidade contratual
A integração dos serviços de infra-estruturas e clínicos num contrato poderá permitir uma maior
flexibilidade contratual e capacidade de adaptação dos privados perante mudanças de
tecnologia características do sector da saúde, procura ou padrões de doenças. Como referido
anteriormente, os projectos de longo prazo são dotados de incertezas e podendo estas ser
ainda mais acentuadas no sector da saúde, para este efeito, existe um comité multidisciplinar
para a reorganização de espaço e serviços, consoante os padrões de necessidade verificados.
A título ilustrativo, as cirugias para substituição de anca têm tido uma procura inferior à
prevista, pelo que esta área será reduzida para promover um aumento da área neonatal, onde
se coloca o problema contrário.
Será no entanto de sublinhar que este tipo de PPP integradas na área da saúde tendem a ser
muito complexas, ainda mais num PVD onde as capacidades de gestão do contrato são
inferiores. De acordo com um relatório do TC (2009), até em Países Desenvolvidos e com
experiência em PPP como o Reino Unido, as PPP na saúde têm sido restritas à gestão de
infra-estruturas e hard/soft facilities management. Contudo, embora a opção seja de risco pela
falta de experiência bem como sensibilidade política e social associada a estes projectos; deve
também pesar a incapacidade do sector público na disponibilização de serviços clínicos, tendo
estes visivelmente melhorado com a participação privada.
70
c) Procura aos serviços e encargos extra
Tem-se verificado uma procura significativamente superior ao esperado nos serviços das
clínicas filtro e do hospital. Como supracitado, embora os estudos tenham sido exaustivos, é
difícil elaborar estimativas correctas perante pouca informação e com projectos não testados.
Não obstante, o facto de o novo hospital usufruir de uma qualidade de serviços bastante
superior à grande maioria dos estabelecimentos de saúde da região, provoca um grande fluxo
de pacientes e um desiquilíbrio no sistema. Este aspecto apenas será resolvido com melhorias
gerais no sistema de saúde do Lesoto (a decorrer), enfatizando-se que esta questão poderá
ser verificada noutros PVD onde se apliquem PPP similares.
Um relatório recente do LeBoHA (2013), evidencia um aumento de 50% dos custos
operacionais no ano 2012, relativamente ao antigo hospital. No entanto, é imperativo
contabilizar a melhoria generalizada nos cuidados de saúde, maior variedade de serviços e um
número superior de pacientes atendidos. Acrescenta-se também que parte dos custos são
transferidos de outros estabelecimentos de saúde que passaram a ter uma menor utilização.
d) Atrasos nos pagamentos
Como os pagamentos só começaram a ser realizados aquando a abertura do hospital, e as
clínicas iniciaram o seu funcionamento em Maio de 2010, foi cedido através da Output Based
Aid (OBA) do Banco Mundial US$ 6,25 milhões para fazer face a este período. No entanto
terão havido atrasos nos pagamentos destes subsídios, e também por parte do governo,
chegando a haver pelo menos uma situação de incumprimento do serviço de crédito ao DBSA
(PwC, 2013). É ainda de relevar uma dificuldade na contratação de pessoal em virtude dos
ordenados serem relativamente baixos comparativamente a hospitais privados na África do Sul.
e) Falta de capacidade técnica local e reacção social
Realça-se alguma falta de capacidade interna no Ministério da Saúde para proceder à gestão
do contrato, nomeadamente na monitorização da performance do parceiro privado, tendo
havido atrasos no estabelecimento de unidades de PPP no Ministério da Saúde e das
Finanças. Neste contexto, o peso da entidade independente é determinante para a verificação
da conformidade dos KPI e aplicação das deduções. Pode ainda ser sublinhada a falta de
capacidade noutras vertentes, com efeito, a RPP Lesoto (sub. construção) tentou delegar o
máximo de serviços de construção a empresas locais, mas a sua experiência era limitada. Em
adição, a reacção dos meios de comunicação social foi negativa nos primeiros tempos – o que
é expectável neste tipo de PPP – deste modo foi contratada uma equipa de relações públicas
para esclarecer certos aspectos da PPP e promover o aumento sua aceitação.
5.4.3. Conclusões
Este caso é ilustrativo de como o conceito de VfM ultrapassa a questão de custos e
transferência de risco, ainda que o dispêndio relativamente ao QE II tenha excedido o previsto.
71
No primeiro ano de funcionamento, a mortalidade de pacientes foi reduzida de 12% para 7%,
comparando com o QEII, embora seja necessário ter em consideração a maior admissão de
pacientes e o possível aspecto das suas condições de saúde não serem tão sensíveis. A
mortalidade materna foi minorada para menos de metade da média nacional 495/100.000 vs
1115/100.000. Há ainda que realçar uma melhoria significativa na mortalidade infantil por
pneumonia, de 35% no QEII para 12% (PwC, 2013; LeBoHA, 2013).
No futuro, o contrato poderá ser refinado tendo em conta a procura e visando a inclusão de
serviços actualmente excluídos e que são referenciados para a África do Sul (e.g. oncologia).
Não obstante os bons resultados em vários indicadores, o novo hospital tem um peso
significativo no orçamento do Ministério da Saúde. Salienta-se no entanto, que um programa de
construção e reabilitação de instalações no sistema de saúde está a ser desenvolvido, sendo
esperado que a fase construtiva veja o seu término em Abril do presente ano.
5.5. Aeroporto Rainha Alia – Jordânia
O Aeroporto Rainha Alia41 situa-se na Jordânia a 32 km Sul da capital Amã, construído em
1983 e com instalações antigas, a sua capacidade tendia a esgotar-se. Com efeito, o PIB da
Jordânia depende significativamente do turismo e a procura ao aeroporto vinha a aumentar
rapidamente. Entre 1995-2005 o crescimento foi de 6% ao ano, atingido-se os 3,6 milhões de
visitantes e aproximadamente a sua capacidade máxima em 2006 (Farquharson et al., 2011).
Foi a primeira PPP aplicada ao sector aeroportuário neste país, havendo apenas registo de
uma PPP com uma ETAR, apesar deste aspecto e dos riscos políticos inerentes à região esta
PPP tem sido considerada um sucesso (IFC, 2013). O projecto envolveu a reabilitação e
expansão do terminal existente, permitindo numa primeira fase da PPP uma capacidade de 9
milhões de passageiros por ano. O contrato foi atribuído em Maio de 2007 e a abertura oficial
do novo terminal deu-se em Março de 2013. A segunda fase da expansão com vista a uma
capacidade para 12 milhões teve início em Janeiro do presente ano.
Figura 29: Aeroporto Rainha Alia (Fonte: AIG)
41 Parte da informação foi obtida por entrevista CFO Rodolfo Echeverria do Airport International Group
(consórcio vencedor) e elementos por si fornecidos.
72
Figura 30: Localização do projecto – Jordânia, região: MENA
5.5.1. Atribuição e desenho do contrato
Em primeiro lugar, o concurso foi competitivo com conceituadas construtoras e operadoras de
aeroportos. Atraindo 6 propostas finais, resultantes de uma short list a 28 respostas e tendo
como principal critério de atribuição do contrato a maior taxa de utilização, que ficou pouco
acima dos 50% para o governo (54,47% nos 6 primeiros anos e 54,64% posteriormente).
O consórcio vencedor foi o Airport International Group (AIG) constituído por: Invest AD (Abu
Dhabi), Noor Financial Investment Company, Edgo Group, J&P Avax, J&P Overseas Ltd. e
Aéroports de Paris Management. A PPP foi desenhada sob um modelo BOT, por um período
de 25 anos, com as receitas a serem obtidas pelos utilizadores do aeroporto (incluindo voos e
outras actividades comerciais) e onde têm de ser obedecidos diversos KPI (e.g. tráfego,
qualidade dos serviços). Neste contexto, o aeroporto tem de estar em conformidade com um
nível C IATA, como requisito mínimo ao longo de toda a parceria.
O privado é incumbido de gerir o risco de construção, operação e procura; ao governo é
alocado o risco de desvalorização da moeda caso o dinar jordano – que actualmente se
encontra indexado ao dólar – deprecie em 10% ou mais (IFC, 2013), havendo em adição uma
protecção para a hiperinflação anual acima dos 25%. Caso estes riscos financeiros se
materializem, é reduzida a taxa de transferência para o governo da Jordânia.
No caso de eventos políticos e force majeure, existe uma possível prorrogação do contrato
entre outras compensações previstas. O governo manifestou o seu suporte ao projecto através
de diminuição da competição, não havendo por exemplo, ajudas financeiras a aeroportos num
raio de 200 km com tarifas inferiores a 50% e exclusividade nos voos comerciais regulares até
se atingir 8 milhões de visitantes num período de um ano (Norton Rose, 2009).
O financiamento inicial no fecho financeiro, envolveu essencialmente o IFC e o Banco Islâmico
para o Desenvolvimento (BID) totalizando 370 milhões em dívida, e 425 de capitais próprios
73
(que incluem cash flows do aeroporto), sendo um rácio conservador para Project Finance 47%
e 53% (IFC, 2011b)42.
Tabela 15: Financiamento por dívida, projecto do Aeroporto Rainha Alia (Fonte: IFC, 2011b)
Financiamento Valor (US$ milhões) Maturidade (anos) Período de graça
(anos)
IFC A 70 17 4
IFC B 160 16 4
IFC C 40 18 15
BID 100 17 4
A tranche B do financiamento, envolve outros bancos (Europe Arab Bank, Calyon, Natixis CIC,
Piraeus Bank e Alpha Bank) que adquirem parte da dívida ao IFC, ainda que o contrato de
crédito apenas seja celebrado com o último. Desta forma, os bancos envolvidos têm uma
protecção do IFC devido ao seu estatuto de multilateral e credor preferencial, o que permite a
mitigação de riscos políticos como o de conversão e transferência da moeda perante uma
crise. Acrescenta-se que o IFC forneceu ainda um swap para taxas de juro à AIG.
Um aspecto interessante deste projecto é o facto de ter sido utilizada uma estrutura de
financiamento complacente com a Sharia, dado que o BID não pode cobrar juros (directos) nos
seus empréstimos, por proibição da lei Islâmica. Esta situação exigiu uma estrutura inovadora,
onde as garantias colaterais do Banco Islâmico são à parte e sobre os activos do aeroporto,
enquanto que as garantias dos restantes bancos se estabelecem via acordo entre credores
(IFC, 2013). Foi necessária a disponibilização de direitos de propriedade sobre os activos,
neste caso no novo terminal, com um tempo de vida superior a 18 anos para o BID poder
alugá-los à AIG. Deste modo a concessionária aluga parte dos activos ao governo da Jordânia
e parte ao BID, que tem um acordo directo com o governo.
Acrescenta-se ainda que a AIG não possui seguro para risco político e a legislação jordana,
exige que as seguradoras utilizadas estejam colocadas no mercado local, este tipo de normas
restritivas podem englobar alguns problemas, como foi retratado no capítulo anterior. Deste
modo a AIG recorre a seguradoras em Londres e locais, as últimas por obrigação.
42 IFC (2013) Aponta para US$ 900 milhões com contribuições adicionais de dívida e capitais próprios.
Segundo a entrevista realizada, a procura em excesso tem compensado este valor.
74
Figura 31: Esquema síntese da parceria – Jordânia
5.5.2. Factores críticos de sucesso/insucesso
Podem ser realçados alguns dos aspectos críticos nesta PPP e que se destacam:
a) Quadro legal
Aquando o lançamento do concurso, foi questionada a constitucionalidade deste projecto, que
acabou por ter o aval do parlamento. Na altura, existia uma lei de privatizações de 2000, com
uma definição lata de privatização e passível de extensão ao conceito de PPP; no entanto, a
falta de clareza no quadro legal levou à situação referida. Na actualidade, a Jordânia possui
uma lei de PPP estabelecida, de 2008. Inclui-se neste contexto alguma resistência ao projecto
a nível social durante a construção.
b) Aspectos do financiamento
Foi necessário negociar com o governo para o projecto ser desenvolvido em regime de Project
Finance (e não em Corporate), que não tinha qualquer registo na Jordânia, ainda assim, os
rácios já referidos evidenciam uma porção significativa de capitais próprios.
Como aspectos positivos pode ser salientada em primeira instância a presença de uma
multilateral. Ainda antes da crise de 2008, a apetência dos bancos para investir era
considerável, contudo, estes solicitaram a participação de uma multilateral para mitigar alguns
dos riscos políticos. Sem este suporte os bancos estavam a oferecer maturidades até 10 anos,
insuficientes num projecto em que os custos são recuperados em grande parte do período
contratual. Deste modo, perante algumas estruturas de financiamento como a apresentada e
repartida em três tranches, é promovido um estímulo ao investimento privado. Os bancos
envolvidos na tranche B, e como supracitado, beneficiam assim de uma protecção no
reembolso da dívida, havendo ainda a existência de uma tranche C subordinada e com
maturidade superior, priorizando desta forma o volume remanescente.
75
O BID trouxe uma contribuição considerável a esta PPP, no entanto, foi necessária uma
estrutura que fosse complacente com a lei Islâmica, o que trouxe novos desafios no desenho
do contrato pelas prerrogativas e direito sobre activos a atribuir ao BID.
c) Estudos de viabilidade e aspectos adicionais
Um dos primeiros factores chave nesta PPP foi a necessidade de realizar estudos de tráfego
através de empresas independentes, de forma a avaliar a viabilidade económica do projecto,
bem como uma avaliação do quadro legal. O IFC ajudou ainda o governo da Jordânia num
processo de concurso transparente e sem recurso por parte dos consórcios perdedores, em
adição o fecho financeiro foi célere, após seis meses da atribuição o contrato. Para além da
selecção de entidades competentes e da participação de multilaterais, outros factores estão a
ser importantes no sucesso da PPP, como o forte apoio e vontade política a este projecto e o
facto de o volume de tráfego estar a ser superior ao previsto.
Por último, realça-se que o design do terminal encontrava-se pré-definido por um trabalho
realizado pela Foster and Partners, sendo necessário compatibilizá-lo com a futura expansão e
com os recursos disponíveis, o que certamente tornou a presente PPP mais desafiante.
5.5.3. Conclusões
O caso do Aeroporto Rainha Alia é demonstrativo que as associações financeiras para o
desenvolvimento podem ter um papel preponderante em vários aspectos de financiamento,
disponibilização de garantias e implementação da PPP, aumentando consequentemente a
credibilidade do projecto. É essencial a existência de estudos de procura fiáveis,
documentação de alta qualidade, de requisitos claros e que estes estejam na sua grande
maioria estabelecidos previamente ao processo de contratação, como sucedeu nesta PPP de
acordo com várias fontes consultadas. Com efeito, todos estes aspectos são fundamentais na
atracção de empresas capazes.
Conclui-se este caso, com a referência de que para além da criação de empregos com o novo
projecto as taxas de utilização atingiram os US$ 71,7 milhões em 2011 e sem a necessidade
de quaisquer subsídios por parte do governo (IFC, 2013).
76
77
6. Algumas soluções aos desafios
6.1. Reformas estruturais
É realizada na presente secção 6.1 uma breve exposição de possíveis mudanças a nível
estrutural com o intuito de melhorar o ambiente suportante às PPP. Dedicam-se os
subcapítulos seguintes (6.2 adiante) a medidas de mitigação a aplicar especificamente num
projecto realizado em PVD.
6.1.1. Quadro financeiro
De acordo com Matsukawa et al. (2003) é imprescindível que a longo prazo sejam
desenvolvidos os mercados de capitais locais, permitindo deste modo financiamentos em
moeda local com maturidades superiores. Será essencial o desenvolvimento do mercado de
obrigações do Estado a longo prazo ou a implementação de medidas que incentivem a
participação dos fundos de pensões e companhias de seguros. Contudo, é possível o recurso a
certos instrumentos apresentados na secção 6.2, que possibilitam o contorno parcial destas
limitações relativas ao enquadramento financeiro.
6.1.2. Quadro legal
As mudanças a nível legal terão de ser analisadas individualmente, porém, uma boa política
seria um desenhar de leis generalistas tendo por referência as melhores práticas
internacionais, sendo estas posteriormente complementadas por leis mais específicas e
concordantes com o país em questão. Neste processo de reforma legal, é necessário o devido
cuidado de coerência e hierarquização com as leis existentes (Farquharson et al., 2011).
Embora uma lei específica para PPP não seja um requisito imperioso na elaboração de PPP de
sucesso, esta pode trazer uma maior clareza ao quadro legal, diminuindo a possível
fragmentação – por vezes contraproducente – de diversas leis aplicáveis a esta modalidade
contratual. Uma lei bem estruturada deverá demonstrar o empenho do Estado com as PPP e
pode incluir os seguintes elementos (BEI, 2011):
Procedimento concursal claro e critérios de atribuição do contrato;
Orientações sobre o conteúdo dos documentos de concurso;
Suporte do Estado e garantias que possam estar disponíveis aos investidores;
Divisão das responsabilidades entre as diversas instituições, como identificação de
projectos, planeamento, sectores prioritários ou realização estudos de viabilidade;
Direitos e responsabilidades do sector público e privado;
Guia na supervisão do concurso e posterior monitorização do contrato.
78
É igualmente importante que haja clareza relativamente aos direitos dos bancos e mecanismos
na resolução de conflitos. No entanto, deve ser evitada uma lei demasiado prescritiva de forma
a não trazer constrangimentos desnecessários ao nível do projecto (BEI, 2011; BAsD, 2012a)
Quanto ao concurso este deve ser justo, devendo as leis respectivas assegurar transparência,
competição e igual tratamento entre concorrentes. Como foi feita menção, o diálogo
competitivo não tem sido hábito nos PVD e talvez em parte pelo possível acréscimo na
complexidade e nos custos de transacção, podendo este vir a ser útil no aprimorar dos
requisitos do projecto e soluções, beneficiando-se com a experiência dos privados. Também a
utilização de um método MEAT (Most Economic Advantadgeous Tender), em detrimento de um
critério que enfatiza em demasia o preço poderá trazer os seus benefícios em certos casos
(e.g. situações onde as propostas técnicas sejam significativamente diferentes ou onde o peso
da tecnologia seja expressivo). Faz-se notar, no entanto, que com frequência mesmo as
multilaterais optam por um critério de atribuição com base no menor preço, em razão da sua
objectividade e maior simplicidade.
A nível de resolução de conflitos, deve estar contemplada legalmente a arbitragem
internacional, proporcionando a atracção de mais investimento privado, e os mecanismos de
resolução devem estar preferencialmente inseridos na legislação, com vista a uma redução de
custos de transacção (Fischer e Nhabinde, 2012). Estas reformas ao nível legal possivelmente,
serão extensas, tendo em conta a grande variedade de leis que podem afectar as PPP,
principalmente nos países de direito romano. Outros elementos referidos anteriormente
também deverão sofrer as devidas alterações no longo termo.
6.1.3. Quadro regulatório
O design do sistema regulatório passa em grande medida pela definição da margem de
decisão das agências reguladoras, devendo ser adaptado ao contexto local. Conforme
Eberhard (2007a), inicialmente, a falta de capacidade institucional pode ser contornada
diminuindo-se a complexidade do quadro regulatório e adoptando-se uma expansão gradual
das funções delegadas às agências de regulação.
O mesmo autor propõe regimes regulatórios híbridos em que se alie uma entidade reguladora
independente à regulação por contrato, compensando a sua inerente incompletude. A estes
meios, pode ser adicionado o outsorcing de certas funções regulatórias, tais como: revisão de
tarifas, benchmarking, monitorização do contrato e resolução de conflitos. Relativamente ao
último exemplo, é possível a contratação de autoridades internacionais para a resolução de
diferendos (e.g. International Centre for Setlement of Investment and Disputs), trazendo
credibilidade e confiança ao projecto. Adicionalmente, o outsorcing de funções regulatórias,
tem ainda outros benefícios como a transferência de conhecimento para os reguladores locais.
Eberhard (2007a) propõe medidas adicionais para se aperfeiçoar o desempenho na regulação,
tais como a contemplação na legislação de exames e análise às entidades reguladoras ex post,
79
com painéis nacionais ou internacionais e inclusão de recomendações. Na verdade, em
ambientes muito corruptos, a responsabilização destas entidades é dos aspectos mais críticos.
Por fim, existe ainda uma ponderação quanto ao número de entidades reguladoras a nível
sectorial, embora a existência de múltiplas entidades se traduza num acréscimo dos custos de
transacção, a verdade é que também enfraquece a possibilidade de “captura” das mesmas.
6.1.4. Instituições
Nos PVD poderá ser bastante útil a existência de uma unidade de PPP, onde existam
especialistas que ajudem a promover o conhecimento e experiência, apoio ao processo de
contratação, padronização dos contratos e desenvolvimento dos projectos. Esta central é de
especial importância tendo em consideração a coerência necessária entre os vários projectos
de infra-estruturas que são desenvolvidos numa dada altura. Note-se que a existência de uma
unidade especializada e altamente qualificada irá diminuir o risco de desenvolvimento do
projecto, aumentado a probabilidade do mesmo ser bancável.
Uma das questões que normalmente se coloca é se deve haver uma unidade centralizada e
multisectorial, ou se uma para cada sector. No primeiro caso, existe uma maior transferência de
conhecimento intersectorial. Por outro lado, se houverem várias unidades especializadas por
sector, o tipo de interacções pode ser mais específico e proveitoso no processo de contratação,
uma vez que existe uma maior especialização e conhecimento por parte do staff (Fischer
Nhabinde, 2012).
O aumento de capacidade das instituições financeiras em questões relacionadas com PPP e
Project Finance identicamente deve ser realizado, a curto prazo podem ser úteis seminários de
formação, por exemplo (BEI, 2011). Como já referido diversas vezes ao longo do trabalho,
também as agências financeiras de desenvolvimento têm o seu papel no aumento da
competência institucional dentro dos PVD, servindo ainda de consultores nos processos de
transacção, estudos de viabilidade e outros aspectos de apoio ao projecto.
6.2. Instrumentos financeiros na mitigação de riscos
As debilidades ao nível do quadro financeiro, bem como a percepção elevada de risco, poderão
ser atenuadas com alguns instrumentos43 disponibilizados pelas instituições financeiras de
desenvolvimento (e.g. Bancos de Desenvolvimento, agências bilaterais).
Estes produtos financeiros permitem aos PVD a mobilização de mais capital privado, quer seja
por dívida ou capitais próprios, melhorando os termos do financiamento através de uma
extensão das maturidades e diminuição dos juros ou dividendos accionistas. Com efeito, os
43 Estas garantias/seguros são encontradas na língua inglesa como Partial/Total Credit Guarantees e
Political Risk Guarantee /Insurance. As Political Risk Guarantees também são designadas por Partial Risk Guarantees conforme o banco, a primeira designação é utilizada pelos Bancos Asiático e Inter-Americano de Desenvolvimento por exemplo, e a segunda utilizada pelo Banco Mundial.
80
bancos e os investidores privados, financiarão empreendimentos comercialmente viáveis,
quando existem instrumentos capazes de cobrir alguns riscos que lhes parecem excessivos ou
incontroláveis (Matsukawa e Habeck, 2007).
Assim, os governos e as SPV podem aumentar o seu rating enquanto devedores, reduzindo os
custos com o financiamento e consequemente do projecto de PPP. Também as instituições
financeiras conseguem expandir a sua capacidade de suporte a mais projectos, uma vez que
as garantias/seguros não serão sempre utilizados. Estes podem cobrir total ou parcialmente os
pagamentos omissos e diferenciar ou não os riscos, estando mais direccionados para os
bancos tendo em conta o seu peso em Project Finance. O valor da cobertura44 dependerá de
vários factores como o risco do projecto, a existência ou não de contra-garantias pelos
governos etc. Os instrumentos expostos na presente secção têm por base Matsukawa e
Habeck (2007).
6.2.1. Garantias de crédito
As garantias de crédito dão cobertura a incumprimentos relativos às responsabilidades de
crédito, independentemente das causas subjacentes à omissão e dividem-se em:
Garantias Parciais de Crédito (GPC) – Este tipo de garantias cobre parcialmente as
perdas, havendo alguma flexibilidade na percentagem da partilha de risco com o
beneficiário, que pode variar. Podem ser utilizadas pelos governos de forma a atingir um
determinado rating na emissão de obrigações, ou na atracção de financiamento privado
para um projecto, sendo normalmente utilizadas nos últimos anos do serviço de crédito.
Quando existem mercados capazes de financiar a longo prazo, mas as principais
preocupações são a interrupção dos serviços ou pagamentos, estes instrumentos podem
ser “rolantes”, ou seja, uma determinada quantia encontra-se disponível, e caso não seja
utilizada é transferida para fases posteriores onde haja necessidade. No caso de os
bancos e investidores sentirem-se pouco confortáveis com maturidades superiores, as
garantias de crédito são então utilizadas para cobrir os últimos anos do serviço.
Garantias Totais de Crédito (Wraps) – As garantias totais de crédito cobrem a
totalidade do investimento e são usualmente disponibilizadas por grandes seguradoras
privadas – enquanto as GPC são mais associadas a multilaterais – para ajudar os PVD
na emissão de obrigações, ainda de acordo com Farquharson et al. (2011) podem atrair
investidores institucionais como os fundos de pensões.
44 A título ilustrativo, as GPC e GRP do Banco Asiático de Desenvolvimento tipicamente não ultrapassam
os US$ 250 milhões e US$ 400 milhões, respectivamente. Contudo as suas políticas não impõem limites superiores, estes valores que podem ser transpostos com a existência de contra-garantias soberanas ou parcerias com instituições de rating A- ou superior. Informação obtida em www.adb.org. Acrescenta-se ainda, de forma a ilustrar os efeitos das garantias nas maturidades, que nos contactos realizados com o Banco Mundial, foi dado um exemplo de uma PPP nos Camarões que conseguiu uma maturidade em moeda local de 14 anos. Recorda-se que estas tendem a rondar os 5 anos neste país.
81
6.2.2. Garantias e seguros de crédito à exportação
São utilizadas no contexto da exportação de bens e serviços, cobrindo uma determinada
percentagem relativa ao risco comercial e político, estando vinculadas a agências nacionais
(Export Credit Agencies – ECA). Embora sejam sempre fixadas percentagens relativas aos
riscos é possível que cubram praticamente a totalidade do empréstimo. Os riscos comerciais
dizem respeito à falência ou insolvência do devedor ou comprador, omissão ou recusa no
pagamento do serviço, término antecipado do contrato entre outros. Quanto aos riscos
políticos, estes explicitam-se nos pontos subsequentes.
6.2.3. Garantias e seguros de risco político
As Garantias de Risco Político (GRP), disponibilizadas pelas multilaterais, tendem a cobrir
incumprimentos no serviço de crédito – também capital accionista, mas menos comum – e
apenas funcionam no caso dos riscos serem de natureza política, podendo abranger a
totalidade do incumprimento. Os seguros de risco político, disponibilizados por seguradoras ou
ECAs, contemplam quer capital accionista quer serviço de crédito, sendo a cobertura
tipicamente inferior a 100% e prevendo menos riscos que as garantias das multilaterais.
Algumas das situações compreendidas por estes instrumentos são:
Risco de conversão e transferência da moeda;
Expropriação, guerra e eventos sociais;
Compensação por rescisão ou subsídios estabelecidos contratualmente por parte do
governo, performance contratual do governo;
Alterações nas leis, regulamentação, incentivos, cancelamento de licenças ou não
permissão de ajustamento ao valor das tarifas;
Certos casos de force majeure;
Renúncia do contrato e perdas caso não seja possível o enforcement de uma arbitragem
ou decisão judical.
Acrescenta-se que por vezes estas garantias dão uma protecção indirecta ao risco de
desvalorização da moeda, na medida em que contemplam inobservâncias contratuais do
governo (e.g. casos em que não seja cumprida uma indexação cambial).
Tem havido uma tendência para a utilização de GRP como resposta à incerteza inerente ao
quadro regulatório, quer devido à acção das agências reguladoras, quer pelo processo de
reforma legal e regulatória que decorre nos PVD. Conforme Eberhard (2007a) uma GRP foi
usada com este racional pela primeira vez no Uganda em 2004, pelo Banco Mundial. Outro
exemplo que pode ser referido, é o da garantia de risco político cedida pela Multilateral
Investment Guarantee Agency (MIGA) num programa de expansão da rede eléctrica nacional a
82
zonas rurais, na Guatemala iniciado em 1998. O clima de risco político era bastante elevado na
altura, devido à recém terminada guerra civil (1960-1996) (PNUD, 2008).
Os grupos de garantias apresentadas podem, segundo os bancos de desenvolvimento, ser ou
não “aceleráveis” ou antecipáveis. No caso da garantia não o ser, ela será aplicada como
substituição do pagamento omisso, e de acordo com a calendarização definida
contratualmente. Contrariamente, no caso da garantia ser antecipável esta pode ser acedida, e
sob determinadas condições, previamente aos pagamentos garantidos (e.g. no caso da
cobertura ser respeitante aos últimos anos de serviço e haver um incumprimento anterior).
Existem instrumentos recentes disponibilizados pelo Banco Mundial como as Policy Based
Guarantees que ajudam os governos na captação de mais capital, estas são estruturadas de
forma bastante similar às GPC, embora sejam mais abrangentes e contemplem várias áreas de
necessidade a nível social. Como nota final, estas garantias não estão isentas de problemas,
uma vez que as agências de desenvolvimento tendem a proteger-se com grandes períodos de
transacção (e consequentes custos) que dissuadem a participação de muitos privados (BAfD,
2013).
Os instrumentos apresentados reduzem também o risco de refinanciamento pelo efeito que
possuem nas maturidades. Outra alternativa a esta questão é uma espécie de co-
financiamento, “take-out financing” em que um segundo credor compromete-se a financiar o
projecto a determinada altura, encorajando uma extensão de maturidade pelo primeiro, que
tem sempre a opção de transferir o serviço (Banco Mundial, 2012).
Por vezes poderá ser necessário que os governos entrem com mais capital de forma a atrair o
sector privado, ou servindo de garante. Também existem várias estruturas de empréstimo
como “A” e “B”, que podem proteger os investidores em projectos de PPP, este ponto que já foi
abordado caso de estudo do Aeroporto Rainha Alia.
6.3. Outras medidas para riscos políticos e regulatórios
Para além das garantias apresentadas em 6.2.3, que são minimizadoras do impacto, há outras
formas de reduzir a probabilidade e mitigar alguns riscos de natureza política, que se abordam
nesta secção.
6.3.1. Métodos analíticos
A previsão de eventos políticos, está longe de ser uma ciência exacta e determinadas
ocorrências (e.g. actos de terrorismo) poderão ser totalmente imprevisíveis. Contudo, certos
eventos de natureza política poderão ser avaliados, sempre com as suas limitações, como é o
caso da oposição política e social a um projecto – que podem ser significativas em certos PVD.
Uma análise deste tipo, poderá ser útil na determinação da viabilidade do projecto, ou ainda, na
83
sua localização. Na verdade, os projectos englobam um “raio de influência” que será distinto
consoante a sua localização, afectando diferentes pessoas, grupos ou instituições.
De forma a aferir a probabilidade de eventos sociais e oposição política que possam interferir
com um projecto/negócio, Jha (2013) propõe um método sistemático através de uma matriz
com os benefícios e os recursos dos actores políticos (governantes, cidadãos etc.) de forma a
estimar o seu possível impacto e resistência ao projecto. Sumariamente, o método inclui as
seguintes etapas:
Identificação da alternativa ao projecto (e.g. outro projecto ou status quo);
Listagem de grupos beneficiados/prejudicados e possibilidade de alianças que os tornem
mais influentes politicamente;
Avaliação da possibilidade de substitutos à acção política que diminuam a sua exposição
ao projecto, avaliação do impacto global no grupo e individual (é possível que o efeito do
projecto no grupo seja grande mas diminuto a nível individual, e naturalmente que
quanto maior for este último impacto, maior a possibilidade de acção política);
Avaliação da eficácia do grupo na influência de decisões políticas (inclui factores como
tamanho do grupo, cobertura geográfica e recursos políticos);
Aferição dos custos de organização e mobilização política, quanto maiores estes forem
menos verosímil será a acção política.
O efeito esperado, pode ser calculado tendo em conta critérios qualitativos (e.g. efeito no
grupo, grande/pequeno), ou através da inserção de dados quantitativos. Será também
importante não se proceder a uma avaliação monolítica dos agentes políticos, havendo claras
diferenças entre os governos centrais e locais, ou entre as populações urbanas e rurais;
podendo ser completamente distinto o apoio ou oposição ao projecto.
Este método foi desenvolvido para PVD, e segundo o autor, é aplicável a regimes voláteis e em
transição. A exposição e o grau de influência dos grupos podem ser manifestamente distintos
mediante um novo ciclo político, contudo, a sua posição manter-se-á provavelmente igual.
Embora potencialmente simples este método pode ser útil na aferição de alguns tipos de risco
político, propondo o IFC (2010) uma abordagem análoga a esta. A matriz de avaliação referida
encontra-se representada pela Tabela 16.
Para outros géneros de risco político existirão certamente métodos bem mais sofisticados e
complexos, havendo várias agências que se dedicam à análise dos mais diversos tipos de
riscos políticos.
84
Tabela 16: Matriz de avaliação da resistência ao projecto (Fonte: Adaptado de Jha, 2013)
Benefícios com a acção política Custos de organização e recursos
Eficácia
Grupos
Substitutos
Viáveis
Efeito
no
grupo
Efeito
per
Capita
Tamanho Cobertura
Geográfica
Recursos
Políticos
Custo
de
organiz.
Efeito
Esperado
Apoiantes
Grupo A
Grupo B
Opositores
Grupo C
Grupo D
6.3.2. Medidas de protecção adicionais
De acordo com IFC (2010) é vantajoso evitar a iniciação de transacções a 12 meses (por vezes
até 18 meses) antes de eleições, uma vez que as PPP tendem a ser controversas e haverá
uma maior probabilidade de mudança de prioridades ou cedência à vontade popular. Nesta
referência são ainda expostos alguns exemplos de processos de transacção/negociação que
foram cancelados imediatamente antes de um período eleitoral. É fundamental uma avaliação
ao empenho dos agentes políticos no projecto, sendo este um dos factores primordiais no
sucesso da PPP; também de acordo com Harris e Pratap (2009), as PPP adjudicadas com
governos locais têm uma menor probabilidade de cancelamento e o que parece indiciar um
suporte político maior.
Uma das estratégias mais comuns por parte de empresas multinacionais na mitigação de riscos
políticos é a aliança com empresas locais, esta não só poderá ser benéfica (dependendo da
sua capacidade) em termos da experiência local nos mais diversos planos, como poderá dar
uma protecção adicional no que diz respeito a expropriações e à necessidade de controlo por
parte dos governos dos PVD (MIGA, 2013). Outras estratégias referidas podem passar por:
análise de risco político, investimento gradual até se desenvolver uma maior familiaridade com
o ambiente local, boas relações e interacção com os governos e comunidades envolvidas, ou
ainda hedging operacional disseminando ou diversificando o risco por vários projectos.
De acordo com Kaplan et al. (2012) em PVD saídos de uma guerra – recorrendo a PPP para
acelerar o seu processo de recuperação – pode ser preferível que o mecanismo de pagamento
se concretize mediante uma cobrança directa aos utilizadores, sendo preferencial uma
dependência do mercado comparativamente a pagamentos realizados pelos governos que
poderão não ter recursos suficientes. Adicionalmente, as PPP com taxas aplicáveis aos
utilizadores tendem a envolver uma receptividade superior, naturalmente, este risco comercial
terá de ter uma proporção aceitável perante os privados.
85
Ainda quanto ao risco regulatório, este não é exclusivo dos privados sendo recorrente o
parceiro público gerir algumas vertentes deste risco, com efeito, modificações no quadro
regulatório e legal poderão estar associadas a avultadas compensações aos privados.
Independentemente da incumbência da gestão, como medidas de mitigação podem ser
desenvolvidos estudos que avaliem o impacto no projecto de mudanças a nível de legal, um
quadro legislativo que permita ajustamento de tarifas perante tais riscos, possível partilha de
consequências financeiras, ou recurso a uma configuração de projecto mais flexível e
adaptável a mudanças no seio legal (Partnerships Victoria, 2001).
6.4. Desvalorização da moeda
Segundo Matsukawa et al. (2003) existem alguns métodos sustentáveis45 para fazer face ao
risco de desvalorização da moeda, a disponibilidade ou não destas soluções será diferenciada
consoante o PVD em questão e suas limitações.
6.4.1. Financiamento em moeda local
Já se referiu neste trabalho a significância do financiamento em moeda local quando possível,
embora esta opção não mitigue o risco de desvalorização relativamente a inputs saldados em
moeda estrangeira, é importante em relação aos custos de financiamento que têm um grande
peso nos encargos da PPP. Com efeito, alguns PVD como o Chile, África do Sul ou México,
têm a capacidade de providenciar financiamentos a longo prazo em moeda local, a taxa de juro
fixa. É importante notar que os empréstimos em moeda local e internacional não são
mutuamente exclusivos e mesmo uma pequena tranche local é passível de ter um impacto
significativo na sustentabilidade da PPP durante uma crise de moeda.
Quando existe mercado local mas as maturidades são reduzidas, existe um trade off entre o
risco de taxas de juro, de refinanciamento e o de desvalorização. Thomsen (2005) faz
identicamente referência aos custos de financiamento iniciais serem potencialmente superiores
se adquiridos em moeda local devido às maiores taxas de juro, embora a longo prazo possa
ser vantajosa esta opção. Nestes casos, o financiamento pode ser estimulado através do uso
de fundos de reserva para infra-estruturas, que são utilizados como garantia/colateral aos
investidores, tendo estes a vantagem de diversificar os riscos. Acrescenta-se que embora os
financiadores locais possam estar mais aptos a assumir riscos políticos pelo seu maior
entendimento do ambiente político e social, muitas vezes estes podem ser excessivos,
entrando aqui as GRP e as GPC, que podem estimular o financiamento em moeda local.
Actualmente as agências multilaterais também proporcionam empréstimos em moedas locais,
quando elas próprias se financiam em moeda local e conseguem dar cobertura à sua posição.
Fazendo ainda intermediação nos swaps quando não existe credibilidade ou falta de
experiência no mercado de Derivados.
45 Os autores referem algumas formas de atribuir o risco de desvalorização aos governos, como garantias
de taxas cambiais para um projecto específico, não considerando, todavia, as melhores soluções.
86
6.4.2. Derivados
Embora a opção por Derivados não seja possível numa parte significativa de PVD, o risco de
desvalorização pode ser eliminado através de uma série de forwards cambiais, acordando-se
uma taxa cambial normalmente à data do fecho do contrato de financiamento, que permita a
aquisição da moeda forte necessária ao serviço de crédito. Matsukawa et al. (2003) dá alguns
exemplos de PVD (e.g. México, África do Sul, Índia), onde estes instrumentos se encontram
disponíveis por períodos de cinco ou mais anos. Adicionalmente, apenas se faz referência ao
facto de existirem outros instrumentos como cross currency swaps ou opções com efeitos
similares.
6.4.3. Indexação de tarifas
A indexação de tarifas por vezes é concretizada com base num único parâmetro: taxa cambial
ou inflação. A indexação à taxa cambial, que pode ser total ou parcial, é feita sobretudo quando
o financiamento é em moeda estrangeira, tendo em vista uma transferência de custos para os
consumidores ou governos. Estes são menores quando a moeda valoriza e superiores no caso
de desvalorização. Embora na prática este método não tenha resultado durante grandes
desvalorizações, não conseguindo os governos aplicar um aumento de preços muito acima da
taxa de inflação. Adicionalmente, o facto de os consumidores terem beneficiado de preços mais
baixos durante a valorização da moeda não os torna mais tolerantes à sua subida repentina
(Matsukawa et al., 2003).
Outra alternativa ao problema é a indexação à inflação. Com este tipo de abordagem, o
principal benefício é a redução dos riscos de incumprimento ou renegociação, uma vez que os
consumidores ou governos pagarão de forma mais gradual46, embora segundo Gray e Irwin
(2003b) a longo prazo o efeito seja semelhante ao da taxa cambial. Normalmente, esta solução
está associada a fundos de garantias que podem ser utilizados apenas em circunstâncias
específicas e temporárias, até que a subida da inflação consiga compensar a desvalorização
da moeda.
Na maioria dos casos é feita uma categorização dos encargos e é aplicada uma indexação a
cada categoria, por exemplo custos de operação e manutenção locais/internacionais à taxa de
inflação local/internacional, e custos de crédito internacional a uma taxa cambial. Em termos
gerais, os accionistas estão mais protegidos com uma actualização frequente das tarifas, dado
que quanto maior for o lag entre a desvalorização da moeda e o ajustamento, maiores serão as
perdas.
Segundo Harris (2003) a melhor solução enquanto os mercados financeiros não se
desenvolvem é a indexação à inflação, aconselhando ainda e se possível menor recurso a
dívida. Outras soluções no caso de desvalorização da moeda, podem passar por maior
46 De acordo com várias fontes como Harris (2003) ou Gray e Irwin (2003), aquando a ocorrência de
desvalorizações consideráveis, a taxa de inflação tende igualmente a subir, se bem que de forma mais gradual que a taxa cambial.
87
cumprimento do Estado na compra de serviços, ou uma menor taxa de transferência para este.
Em adição, pode ser estabelecida uma banda de valores, fora da qual se procede ao
ajustamento de tarifas (Gray e Irwin, 2003b).
6.5. Inflação
Algumas soluções à questão da inflação são análogas à problemática da desvalorização como
a indexação de tarifas, já desenvolvida no ponto anterior. Adicionalmente, o privado pode em
parte proteger-se contratando desde logo os materiais de que necessite. Consequências que a
inflação possa ter nas taxas de juro ou taxa cambial, poderão ser mitigadas consoante a
liquidez e capacidade do mercado proporcionar taxas fixas a longo prazo, derivados ou através
dos instrumentos disponibilizados pelas multilaterais.
6.6. Viabilidade comercial da PPP
Nos PVD, é com frequência que os projectos têm um benefício social superior ao benefício
financeiro directo, havendo a necessidade de fontes que colmatem esta diferença e viabilizem
os projectos do ponto de vista privado. De uma forma geral, podem ser utilizados subsídios da
ODA ou dos governos, havendo ainda medidas específicas aos projectos que podem ser
aplicadas.
6.6.1. Subsídios da Assistência Oficial ao Desenvolvimento
Tendo sido feita menção aos instrumentos de cobertura de risco, várias instituições financeiras
de desenvolvimento podem ainda disponibilizar subsídios de forma a aumentar a viabilidade do
projecto, esta subsidiação está associada à OBA. A OBA que como o nome indica, tem um
enfoque nos outputs, ou seja, serviços disponibilizados, em oposição aos desembolsos para
infra-estruturas (inputs). Nesta área existe por exemplo a Global Partnership of Output Based
Aid (GPOBA) administrada pelo Banco Mundial, que inclui ainda na sua composição outras
agências bilaterais.
6.6.2. Fundos de viabilidade
O governo poderá contribuir com fundos de viabilidade ou Viability Gap Funding (VGF), de
forma a complementar os pagamentos realizados pelos utentes (BAsD, 2012a). Esta poderá
ser uma boa abordagem dependendo das previsões da procura, expectativas do privado e se o
valor acordado for razoável e acessível à entidade pública. No entanto, esta solução é muitas
vezes inadequada, e dada a percepção de risco inerente aos PVD a importância exigida
poderá ser inacessível ao Estado. Um problema com algumas estruturas de VGF é que o
Estado compromete-se com um gap que deve ser preenchido e que pode ser bastante alto, no
caso de uma percepção de risco elevada, ou de um optimism bias acentuado.
88
Em parte, e se não bem aplicado, subverte os princípios basilares das PPP de partilha justa
dos riscos, onde o Estado remove grande parte do risco privado compensando-o de forma
pouco adequada. As VGF têm como potencial problema um incentivo aos privados em serem
excessivos nas suas previsões.
Uma forma de contornar estas questões, poderá ser o estabelecimento de um tecto de
compensação, conforme a acessibilidade ao Estado, podendo haver vários critérios; a título de
exemplo o limite poderá ser definido pelo Comparador Público ou no caso de um contrato de
duração variável, pela percentagem de um Valor Presente de Receitas (VPR)47
contratualmente definido. Outra medida possível e à semelhança do que é praticado no novo
esquema de partilha de risco na Coreia do Sul (que alterou o antigo esquema de garantias
dado o seu peso fiscal), é a devolução dos subsídios ao Estado quando o patamar de receitas
ultrapassa uma receita de partilha de risco48 Jay-Hyung (2011). A partir do momento que os
subsídios estão devolvidos, o privado pode usufruir das receitas extra. Esta devolução, pode
ser especialmente interessante nos PVD, onde existe uma escassez de recursos financeiros
(Figura 32). Tudo isto dependerá do desenho do contrato, sendo que ajustamentos na taxa de
utilização poderão ter um efeito similar.
Ainda no caso de a incerteza face à procura ser significativa, podem ser optados regimes
mistos de tráfego e disponibilidade.
Figura 32: Esquema de partilha de risco
6.6.3. Alternativas de serviços
Harris (2003) dá o exemplo de uma concessão no sector de distribuição de água em Manila,
Filipinas, onde de forma a viabilizar a expansão dos serviços às populações mais pobres foram
utilizadas tubagens menos dispendiosas. Ainda que sejam necessários os devidos cuidados e
uma boa regulação com esta abordagem para garantir a devida qualidade de serviço, muitas
vezes os privados recorrem a tecnologias mais recentes utilizadas em Países Desenvolvidos,
que poderão não ser acessíveis nos PVD, tendo a opção de Manila o seu mérito.
47 Tradução do termo anglo-saxónico Present Value of Revenue.
48 No caso da Coreia do Sul, a receita é definida com base no custo de capital, deste modo o governo auxilia na recuperação dos custos de financiamento, mas tendo por referência os juros da dívida pública. Havendo em adição um cap inferior de 50%, deste modo se as receitas cairem abaixo deste valor não
existe compensação. Contudo, este sistema é passível de ser utilizado com um valor médio esperado de receitas.
89
Outro exemplo que pode ser considerado é o da reabilitação da auto-estrada N4 que liga
Pretória na África do Sul a Maputo, Moçambique. De forma a tornar o projecto mais viável e
dada a oposição da população ao projecto, foram desenvolvidos sistemas de descontos a
utilizadores regulares, também foram colocadas mais portagens na África do Sul dado o maior
poder de compra dos seus habitantes, que “subsidiam” deste modo os utilizadores
Moçambicanos – sendo as portagens de Moçambique menos importantes no peso do projecto
(PNUD, 2008).
Este tipo de medidas, são aplicáveis consoante o projecto em causa não havendo uma regra
geral que possa ser estabelecida.
6.7. Aquisição de terrenos, construção e operação
Relativamente às dificuldades que poderão ser encontradas devido à ineficiência do Estado na
aquisição de terrenos bem como potenciais compensações associadas, a atribuição ao privado
destas funções poderá trazer maior flexibilidade ao projecto (Marques e Silva, 2008). Havendo
deste modo uma capacidade maior de coordenação dos trabalhos com o processo de
expropriação, todavia, para este tipo de medida ser aplicável, poderão ser necessárias
alterações a nível legal.
As medidas a tomar relativas à fase de construção (exceptuando razões políticas já
abordadas), são similares às aplicadas em Países Desenvolvidos, envolvendo penalizações
por atrasos a ambos os parceiros e uma definição rigorosa da calendarização que tenha o
necessário apoio político. Quanto à fase operacional e possíveis encargos adicionais por
desconhecimento relativo ao estado dos activos, estes podem ser mitigados por modelos de
contratação que não envolvam investimentos consideráveis do privado, permitindo
primeiramente uma familiarização com o sistema, como por exemplo, contratos de gestão
(Farquharson et al., 2011).
6.8. Soluções para renegociações
Primeiramente é de salientar que certas alterações a nível legal e institucional, diminuirão a
ocorrência de renegociações, o que também é aplicável a melhorias na preparação do projecto
e procedimento concursal. Por exemplo, relativamente a mudanças a nível legal, de acordo
com EIU (2013) a Colômbia e Chile procederam a modificações nas leis de PPP com vista à
diminuição das renegociações. Adicionalmente, a presença de entidades capazes (como uma
unidade de PPP) de gerir o concurso e atribuir os contratos, bem como a presença de uma
entidade reguladora independente aquando as transacções podem contribuir para este efeito.
Igualmente a adequação do lucro ao investimento realizado, é um factor crucial no sucesso da
parceria. Dada a importância deste aspecto, Cruz e Marques (2011) propõem que se tenha em
consideração a TIR durante a fase de avaliação das propostas tendo em conta a sua influência
nos resultados das renegociações.
90
Outra medida proposta em Cruz e Marques (2011) é uma flexibilidade quanto à duração dos
contratos em que se estabelece um VAL objectivo, e a partir do qual é terminada a relação
contratual – o que é especialmente adequado a regimes de procura incertos/imprevisíveis. Esta
medida é igualmente passível de ser aplicada com um VPR, não podendo este ser alterado
com o desfecho da renegociação (Fischer e Nhabinde, 2012). Sendo os dois métodos distintos
na medida em que o risco de custos acrescidos permanece no lado do privado no VPR.
O Estado para sua protecção deve ainda desenvolver cláusulas contratuais que definam
situações específicas que contemplem renegociações, diminuindo substancialmente a sua
ocorrência. Por exemplo, podem ser feitas impedições ao mecanismo de renegociação nos
primeiros anos da PPP; todavia e para protecção do privado deverão existir penalizações para
modificações unilaterais do Estado neste período. Os pedidos de renegociação podem ainda,
estar sujeitos a uma taxa significativa aos operadores que é reembolsada caso lhes seja
atribuída razão (Guasch, 2004).
Há ainda que referir a necessidade de compensações por rescisão com valores razoáveis,
caso contrário os governos tendem a perder alguma margem de negociação nestes processos.
Também as obrigações de investimento devem ser preferencialmente substituídas por
objectivos concretos em termos de desempenho, uma vez que é hábito haver conflitos relativos
ao que é considerado investimento (Guasch, 2004). Os pontos subsequentes, procuram de
forma idêntica reduzir a incidência de renegociações, trazendo potencialmente vantagens
adicionais aos PVD.
6.8.1. Flexibilidade contratual
Já foi aludido diversas vezes neste trabalho que a incompletude dos contratos é uma
característica dos projectos a longo prazo; de forma a contornar as suas incertezas, os
parceiros público e privado tendem a desenhar os contratos de forma a envolver o maior
número de situações futuras, tornando-os o mais completos possível e havendo
compensações, que podem ser consideráveis, caso sejam necessárias alterações às
disposições contratuais.
Dando o exemplo do sector da saúde, podem ser requisitados novos serviços ou tecnologia
(e.g. obsolência de um equipamento mais célere do que o previsto) num dado hospital, que não
foram contemplados contratualmente; ou a procura a determinado tipo de serviços por
alteração no padrão de doenças pode também mudar de forma considerável. Identicamente e
fazendo-se uma ilustração para o caso de uma PPP rodoviária; no caso de haver uma
obrigação que visa a inclusão de uma via adicional numa auto-estrada em determinado ano, na
eventualidade da procura se verificar inferior à constante no caso base, é incrementada a
possibilidade de renegociações que reponham o equilíbrio económico-financeiro da PPP.
Uma alternativa que potencia uma diminuição destas situações indesejáveis, é o recurso a
contratos mais flexíveis que atribuam ao privado um maior grau de gestão do serviço e tomada
91
de decisão nas áreas que necessitem de expansão, leque de serviços ou tecnologia. E que
possibilite consequentemente uma maior adaptação à procura e utilização de informações mais
recentes. Contrariamente a um contrato rígido, que especifica inicialmente quais deverão ser
as modificações a nível da qualidade e quantidade do serviço, tendo por base estimativas que
a longo prazo muito dificilmente se verificarão. Contudo, será necessária a atribuição de algum
risco comercial ao privado como garante de uma boa gestão (Cruz e Marques, 2013b).
Note-se que a inovação proposta neste tipo de flexibilidade é distinta da interflexibilidade de
riscos que já existe em muitos contratos, onde a adaptação a condições imprevistas é realizada
mediante uma transposição de risco ao parceiro. Os VGF ou as habituais compensações são
um exemplo deste tipo, onde não há qualquer ganho económico para o empreendimento em si;
nesta abordagem alternativa, o objectivo passa por ganhos de economia através de uma maior
facilidade de adaptação. Com esta flexibilidade de gestão, o privado tem a possibilidade de
decidir e tendo por referência dados adicionais e informações recentes, quais as áreas, onde e
quando deve incidir o investimento, havendo uma melhor adaptação à procura e saindo o
projecto beneficiado. Naturalmente, que o grau de flexibilidade e de liberdade atribuído ao
privado, terá variações consoante a PPP em questão.
Esta flexibilidade pode ocorrer a vários níveis, como: estratégico, associada a possíveis
expansões na infra-estrutura; táctico, que prevê igualmente alterações a nível infra-estrutural,
porém, menos consideráveis; e operacional, que não implica modificações na infra-estrutura
mas sim no modo como esta é utilizada (Cruz e Marques, 2013b). Desta forma é possibilitado
ao privado um leque de opções, perante alterações no ambiente da PPP. A flexibilidade ao
nível estratégico é aquela de mais difícil reversão, por exemplo, no que é referente à expansão
a um edifício, esta implica a existência de fundações com capacidade suficiente ou ainda a
reserva de espaço adicional. Este tipo de abordagem estratégica foi aplicado, no caso da
ETAR do Novo Cairo, perante incertezas relativamente ao crescimento da cidade, foi
desenhada uma ETAR de menor dimensão, ficando a expansão em stand-by.
A flexibilidade contratual dependerá identicamente da incerteza na procura, do nível de
enforcement institucional, ou da confiança mútua entre as entidades participantes; com efeito,
no caso de terem cooperado com sucesso noutros empreendimentos, é aumentada a
possibilidade do contrato ser flexível (Athias e Saussier, 2007). Concluindo, esta alternativa
pode ser particularmente interessante nos PVD pela imprevisibilidade característica dos
mesmos, na verdade e como já foi feita referência neste documento, os contratos demasiado
especificados e pouco flexíveis foram origem de inúmeras renegociações, com custos
significativos por uma má adaptação do contrato à realidade.
92
6.8.2. Amortização parcial do investimento
A duração de longo prazo em PPP, tem por racional a recuperação total do investimento e
respectivo retorno durante a vigência do contrato. Viegas (2010) questiona49 a necessidade de
se amortizar completamente o investimento da PPP, propondo contratos mais curtos (e.g. dois
ou mais, em vez de apenas um) e que permitam ao Estado o estabelecimento de novos
requisitos e alterações perante o novo ciclo contratual. Evitando deste modo, o pagamento de
grandes compensações e fazendo face à procura e suas necessidades, ou mudanças de
tecnologia.
O principal receio com esta abordagem é que se concretize num aumento dos custos de
transacção em virtude de um novo concurso e contrato. Contudo, tendo em conta os grandes
custos tendencialmente incorridos com renegociações e o facto de os novos contratos serem
da natureza similar ao primeiro, esta proposta tem o seu interesse.
Desta forma, o primeiro contrato contempla a fase de construção e parte da fase operacional
envolvendo um período mais reduzido, em razão de não ser necessária uma amortização total
do investimento com receitas do projecto. Os contratos seguintes envolvem apenas a fase de
operação, tendo o Estado o direito de proceder às alterações que considere convenientes.
Todos os contratos envolvem um investimento inicial, sendo que o segundo prevê uma taxa ao
privado de forma a cobrir a parte não amortizada da primeira concessão, de forma alternativa,
a amortização em falta pode ser colmatada pelo Estado caso opte por tomar controlo das
operações. A ajuda das multilaterais poderia ser importante na amortização deste primeiro
contrato, podendo disponibilizar garantias que assegurem parte dos pagamentos. Estes
contratos seriam de duração flexível envolvendo um VPR/VAL após o qual o contrato termina,
acresce o facto de se ocorrer um grande atraso na remuneração do VPR/VAL estabelecido,
poder haver uma opção do privado reinvidicar o valor restante.
Os estudos de procura deverão atribuir uma ideia razoável, do tempo necessário para liquidar o
investimento. Ainda, a necessidade do contrato ser de duração flexível surge naturalmente por
interesse de ambas as partes, se este for rígido incorre-se no risco da parte não amortizada ser
excessiva, podendo o Estado não estar habilitado a cumprir a importância considerada, nem
sendo desejável tal situação.
Estes contratos mais curtos, podem ser especialmente apelativos nos PVD, considerando que
na perspectiva de muitos privados é extremamente arriscada a promoção de relações
contratuais com grande extensão em ambientes significativamente incertos – e quanto mais
curto for o contrato menor a probabilidade de eventos políticos ou desvalorização significativa,
a título ilustrativo. Deste modo, o retorno financeiro será mais célere e especialmente se o
investimento inicial do segundo contrato coincidir com a parte não amortizada do primeiro.
49 A referência em causa é respeitante a PPP rodoviárias, onde são propostos contratos mais curtos, por
exemplo 15 anos em oposição a um de 30. Contudo, o princípio tem o potencial de ser aplicado a outros sectores.
93
Havendo ainda potencialmente um aumento de competição, que é escassa em muitos
projectos e diminuição dos prémios de risco. Claro está, que esta opção não será universal, o
Estado poderá não estar capacitado a pagar a porção não amortizada, ou o número de
privados interessados no projecto pode igualmente ser reduzido, não havendo partes
interessadas nos contratos subsequentes ou com risco de menor competição, por mudanças
no ambiente.
Por último, de forma a utilizar estes contratos que envolvem uma duração flexível, como o
método VPR, é necessário que o quadro legal o permita o que não parece ser o caso, por
exemplo da Lei de Moçambique (Fischer e Nhabinde, 2012).
6.8.3. Desagregação da cadeia de valor
A integração de todo o ciclo de vida da infra-estrutura num único contrato pode ter como
consequência uma diminuição na competição, sucedendo assim um trade off entre a redução
dos custos de interface e a competição (Cruz e Marques, 2013b).
Em determinadas situações a desagregação vertical ou horizontal da cadeia de valor, pode
trazer benefícios e um aumento de competição à PPP (UNCITRAL, 2001). A primeira é
respeitante à separação de diferentes actividades como por exemplo, geração, transmissão e
distribuição de electricidade; ou separação dos serviços clínicos e de infra-estrutura num
hospital; transporte e tratamento de água numa ETAR etc. A desagregação horizontal é
referente a uma separação de contratos perante a mesma actividade, como no caso da rede de
auto-estradas do caso de estudo no México, onde os 5400 km de rodovia foram distribuídos
por 53 concessões.
Esta opção é passível de ser aplicada em trabalhos de construção expressivos no decorrer da
parceria, encorajando melhores preços, adicionalmente, trará mais facilmente empresas de
menor dimensão que podem concorrer a actividades da sua especialidade. Todavia, e como
referido inicialmente, esta opção envolve mais contratos e custos de transacção associados,
bem como um risco de interface superior. Ainda o facto dos governos dos PVD revelarem
pouca experiência com PPP nos processos de negociação e atribuição do contrato, pode levar
a dificuldades na concretização desta abordagem, se não auxiliados por uma multilateral. Não
obstante e havendo a impossibilidade de se estabelecer uma regra, esta opção tende a
potenciar uma redução de processos de renegociação pela competição adicional criada. Com
efeito, o peso da competição na ocorrência de renegociações é significativo, como é de
possível de dedução pelo sector altamente competitivo das telecomunicações que manifesta
uma menor ocorrência destes processos.
94
6.9. Casos de estudo e soluções
De forma a concluir este capítulo e embora o leque de soluções apresentadas ultrapasse o
escopo dos casos de estudo, ilustra-se uma tabela síntese que relaciona algumas das soluções
propostas com os casos do capítulo 5, sumariando os aspectos desenvolvidos nos últimos dois
capítulos. Desta forma, a tabela apresenta quer soluções efectivamente utilizadas, quer
potenciais soluções que poderiam ter sido empregues de forma a trazer um maior VfM aos
projectos apresentados. Estas são apresentadas com base na informação recolhida,
apresentando elas próprias, e como já explanado, possíveis limitações.
Tabela 17: Casos de estudo e soluções
Soluções
Financ. em
moeda local
Aux. das
multilaterais
(OBA, garantias
etc.)
Duração
flexível/amorti
zação parc.
Flex. contratual
(estratég., táctico
ou operacional)
Desagreg.
cadeia de
valor
Conc.
México
A S S S A
Ponte
Noida-Deli
A A S N/A N/A
ETAR do
Novo Cairo
A S S A N/A
Hospital do
Lesoto
N/A A S A S
Aeroporto
Rainha
Alia
N/A A N/A N/A N/A
Notas explicativas:
A- Solução aplicada; S- Solução sugerida; N/A- Não aplicável/informação insuficiente para realizar sugestões
Concessões no México: Sugestões relativas ao risco de conversão e transferência de moeda que tornou a parcela de investimento internacional mais cara (aplicar-se-ia uma garantia de risco político), curta duração do contrato e expansão demasiado rápida do projecto. Também o facto do financiamento local ter maturidades reduzidas, poderia beneficiar, se possível na altura, de garantias (parciais de crédito ou risco político) que as prolongassem.
Ponte de Noida-Deli: Sugestão relativa ao VAL fixo que desse por terminado o contrato, ao contrário de uma TIR sobre um CTP variável com o défice de receitas. Por outro lado, uma amortização parcial do investimento poderia diminuir a percepção de risco e aumentar a competição.
ETAR do Novo Cairo: Um dos aspectos chave nesta PPP foi o financiamento em moeda local. Em adição, sendo o pagamento efectuado pelo governo (que já demonstrou certas reticências relativamente a esta PPP), o projecto poderia eventualmente beneficiar com uma garantia de uma multilateral. Em ambientes voláteis também um contrato de duração flexível pode dar mais segurança aos privados (e.g. no caso de futuras interrupções nos serviços).
Hospital do Lesoto: O facto de o período de contrato envolver a fase construtiva poderia originar problemas no caso de atrasos, uma duração flexível poderia eventualmente permitir uma margem de lucro anual da operadora menor. Adicionalmente, a separação dos serviços de infra-estruturas e clínicos potencia algumas vantagens em termos de competição, havendo certamente um trade-off com as vantagens que engloba um contrato integrado.
Aeroporto Rainha Alia: A participação do IFC conseguiu aumentar as maturidades significativamente, sendo o projecto com maior sucesso, entre os estudados, não merecendo recomendações adicionais pelas informações disponibilizadas.
95
7. Conclusões finais
7.1. Síntese conclusiva e recomendações finais
O presente trabalho possuiu como objecto, a exposição dos maiores obstáculos e respectivas
propostas de solução para a implementação de PPP nos PVD, havendo sido realizada a devida
contextualização ao conceito em estudo bem como motivos primordiais ao seu recurso. A
aplicação deste modelo de contratação pública é indiscutivelmente uma tarefa complexa, mas
que poderá trazer os seus benefícios aos PVD.
Como foi feita alusão, impõe-se que um grande défice infra-estrutural seja ultrapassado
rapidamente de forma a melhorar as condições de vida nos PVD. Um dos problemas maiores
nestes países, é a dificuldade latente dos governos em aferir as reais necessidades e projectos
a desenvolver, alocando por vezes os seus escassos recursos a projectos desnecessários, ou
praticando um dispêndio ineficiente na sua operação. Nesta medida, as PPP poderão ser
bastante úteis, através do escrutínio e experiência dos privados na selecção dos projectos,
saindo os PVD beneficiados em duas perspectivas: em primeiro lugar o projecto é bem
escolhido, trazendo o associado benefício da colectividade; por outro lado os gastos são
realizados de forma mais eficiente. Contudo, existem naturalmente outros aspectos a
considerar como a margem de lucro exigida pelos privados perante ambientes de grande risco,
ou a não universalidade do modelo de PPP. O CSP que embora tenha dificuldades acrescidas
nos PVD pode auxilar neste processo de decisão, e multilaterais como IFC recorrem
frequentemente a esta ferramenta.
Os principais obstáculos ao nível exógeno na implementação de PPP e sublinhados ao longo
de toda a literatura, são as limitações no quadro financeiro, legal, regulatório e a incapacidade
característica das suas intituições. Existem deste modo, dificuldades em obter financiamento
local e internacional para PPP, um quadro legal e regulatório incompleto, inadequado e sujeito
a alterações, e inaptidão institucional mediante a complexidade inerente a estes processos.
Todos estes aspectos influenciados por um clima sócio-económico volátil, que aumenta as
dificuldades na implementação destes empreendimentos.
No que concerne aos riscos de projecto em si, aqueles mais destacados são o grande risco
político associado a estes países, riscos de concurso, riscos comerciais e ainda o risco de
desvalorização da moeda, embora os restantes mencionados no capítulo 4 tenham uma
expressividade considerável. Qualquer um destes factores, tem o potencial de inviabilizar uma
PPP, havendo no entanto, algumas medidas que se bem aplicadas têm a possibilidade de
contornar parcialmente estas questões. As soluções propostas não serão constantes ao longo
de todo os PVD, estando o grau de risco e soluções possíveis, associadas ao país e projecto
em questão.
96
Com vista ao alcance de PPP de sucesso nos PVD, foram apresentadas diversas soluções no
capítulo 6, com base na investigação realizada. Estas dividiram-se em soluções estruturais,
vocacionadas a eliminar inaptidões respeitantes ao ambiente de suporte à PPP e soluções aos
riscos de projecto. As soluções estruturais são aquelas maioritariamente atribuíveis aos
governos dos PVD, para o desenvolvimento das políticas e das capacidades necessárias ao
nível interno, incluindo o respectivo auxílio por parte das multilateriais. As propostas alusivas ao
nível do projecto, são direccionadas a ambos os sectores, público e privado.
Para além do proposto, recorda-se a necessidade evidente de adequados estudos de
viabilidade, transparência e competição no processo de concurso, partilha de risco, adequada
gestão do contrato, e todos estes aspectos sob a alçada de um forte empenho e vontade
política. Note-se que o fecho financeiro é por si, muitas vezes de difícil obtenção, contudo, a
literatura enfatiza a importância a ser atribuída à gestão do contrato, que engloba a maioria do
ciclo de vida do projecto. A gestão do contrato não é um mero exercício legal, envolvendo para
além da sua administração, a monitorização do desempenho privado e uma gestão do
relacionamento entre as partes que deve ser baseado na total transparência. Com efeito, em
ambientes onde os privados são vistos com alguma desconfiança nos meios político e social,
esta gestão de relacionamentos e cedência de toda a informação relevante, podem ser
aspectos determinantes no sucesso da parceria.
Pelo mesmo motivo e tendo em conta a pressão social a que muitas vezes os governos estão
sujeitos, é igualmente importante que os contratos sejam sistematicamente tornados públicos,
aumentando o clima de transparência e confiança. É preciso ter em conta que estes projectos,
terão com frequência alguma resistência social, mesmo com uma estruturação e transparência
óptimas, devendo ser evitados motivos adicionais de contestação.
Conclui-se este subcapítulo, reforçando o aspecto que embora as PPP nos países menos
desenvolvidos possam apresentar alguns riscos e dificuldades, existem também várias
soluções financeiras e estratégicas para fazer face a estes desafios. Possibilitando aos
privados, governos e populações beneficiar com projectos bem estruturados, num mercado
bastante vasto como o dos PVD.
Como nota adicional, sublinha-se que serão necessárias as devidas precauções no seguimento
de abordagens programáticas quando a experiência ainda é diminuta, evitando deste modo um
peso excessivo para o Estado com encargos de PPP. Embora a literatura faça referência a
inúmeros casos de sucesso, muitas PPP foram lançadas recentemente, não permitindo o
carácter de longo prazo destes projectos conclusões adicionais quanto a uma adequabilidade
genérica deste modelo de contratação aos PVD.
7.2. Desenvolvimentos futuros
A temática em estudo na presente dissertação, encontra-se ainda numa fase incipiente. Com
efeito, uma parte significativa do conhecimento permanece confinada a instituições financeiras
97
de desenvolvimento. Em adição, não foram encontrados muitos trabalhos que abordem de uma
forma sistemática e detalhada os principais riscos dos projectos e possíveis soluções. Deste
modo, a investigação, compilação e conclusões realizadas no âmbito deste trabalho foram
conseguidas perante uma literatura fragmentada e com informação algo dispersa; tendo sido a
validade e actualidade das informações, confirmadas pela confrontação de diversas fontes e
contactos com peritos. Com efeito, algumas das informações constantes neste documento
apenas foram possíveis pelos contactos realizados.
Este trabalho pretendeu proporcionar uma visão global sobre PPP e sua aplicabilidade num
grande grupo de países como os PVD, procurando-se disponibilizar uma abordagem geral
relativamente a problemas e soluções. No futuro poderão ser desenvolvidos outros trabalhos
sobre o tema e que se concentrem em sectores e regiões geográficas específicas, explorando-
os com mais detalhe e trazendo novas soluções e sugestões.
Como sublinhado no desenrolar da presente dissertação, o conhecimento obtido pela
experiência acumulada nos Países Desenvolvidos é sem dúvida útil aos PVD, mas terá sempre
as suas fronteiras, pelas características que distinguem estes grupos de países. Um assunto
passível de exploração futura é a determinação do VfM nos projectos dos PVD e que
alterações poderão ser feitas ao CSP utilizado nos Países Desenvolvidos, de forma a torná-lo
mais adequado em países com falta de informação e sem bases de dados suficientes para a
sua realização. Este último ponto poderá ser interessante, pela grande importância de ser
criado um consenso à volta do projecto, sendo da maior relevância a existência de
instrumentos que tenham a maior fiabilidade possível no suporte ao processo de decisão, e
que aumentem a receptividade da opção em PPP.
Novos esquemas de partilha de risco que proporcionem uma distribuição adequada do mesmo
em países com escassos recursos têm inclusivamente interesse em futuros trabalhos. Ainda a
flexibilidade contratual ou a utilização de contratos mais curtos com amortização parcial do
investimento, com vista ao aumento da competição e adequação do serviço a regimes de
procura erráticos, poderão ser explorados no futuro com um maior detalhe no contexto de PVD.
98
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Outubro de 2013, disponível em www.ebrd.com.
A.1
Anexos
A. Indicadores de governação
Figura A. 1: Estabilidade política e ausência de violência ou terrorismo (Fonte:
www.worldbank.org)
Figura A. 2: Qualidade das leis e regulamentos (Fonte: www.worldbank.org)
A.2
Figura A. 3: Enforcement dos contratos e leis no geral (Fonte: www.worldbank.org)
:
Figura A. 4: Níveis de corrupção (Fonte: Transparency International)
Nota: Dados das figuras A.1 a A.4 são relativos a 2012.
A.3
B. Matrizes de riscos exemplo
Tabela B. 1: Matriz de risco típica (Fonte: Shendy et al., 2011)
Risco Definição Proposta de alocação
Condições do local Condições dos terrenos exigem
custos significativos de
remediação.
Privado, excepto quando:
O projecto é solicitado pelo
governo; ou quando os custos e
tempo necessários para um
estudo completo (do local)
atrasem significativamente a
PPP ou diminuam a competição.
Nestes casos, recomenda-se
alguma partilha do risco.
Design O design da infra-estrutura está
a um nível abaixo do exigido, em
termos de qualidade ou
segurança. Por vezes
traduzindo-se em custos a longo
prazo.
Privado, excepto no caso de os
defeitos resultarem de uma
imposição do governo a nível da
configuração.
Construção Eventos durante a construção
causam atrasos ou custos
adicionais.
Privado, excepto quando:
Em determinados casos
previstos contratualmente, como
force majeure ou intervenção do
governo. Ou situações
complexas em termos técnicos e
geotécnicos, impeditivas de
obter o conhecimento necessário
(e.g. túneis).
Desvalorização cambial Durante o projecto, a
desvalorização afecta o
pagamento do serviço de crédito
e consequentemente lucros.
Partilhado: governo assume
parte, permitindo uma indexação
total ou parcial aos pagamentos.
O privado assume o restante.
Inflação Os rendimentos do projecto são
afectados pela inflação.
Partilhado: governo assume
parte, permitindo uma indexação
total ou parcial aos pagamentos.
O privado assume o restante.
Financiamento Risco do financiamento (dívida
ou capitais próprios) não estar
disponível nas quantidades
necessárias.
Privado.
Impostos Alterações nos impostos afectam
o lucro da PPP.
Privado quando: o aumento de
impostos resulta de modificações
gerais na lei.
Governo quando: as mudanças
forem discriminatórias (e.g.
específica do projecto).
Procura Diminuição da procura, por
queda significativa em relação
ao estudos de procura,
economia, mudanças de
preferências do consumidor etc.
Privado, excepto quando:
A incerteza da procura é grande,
envolvendo-se uma componente
de disponibilidade ou garantias
mínimas do governo.
Certos force majeure Motivos de força maior
(e.g.desastres naturais)
Partilhado e/ou seguradoras
Regulação O Regulador impõe alterações a
nível de preços que não
reflectem o esperado.
Privado, excepto quando as
tarifas estão pré-especficadas no
contrato.
A.4
Tabela B. 2: Partilha de riscos simplificada para os PVD (Fonte: EIC, 2009)
Riscos/Responsabilidades Alocação
Construção, operação, manutenção e procura (consistentes
com a bancabilidade do projecto, características do país ou
infra-estrutura)
Privado
Riscos políticos (e.g. expropriação, confisco,
nacionalização, conversão e transferência de moeda;
Desvalorização da moeda em certos casos;
Guerra, terrorismo, eventos sociais;
Refinanciamento.
Multilaterais
Garantia de certas cláusulas relativas a force majeure;
Facilitar a disponibilidade dos terrenos, aprovações e
licenças;
Garantias relativamente a competição;
Melhoria do quadro legal e provisão de arbitragem
internacional.
Governos
C. Lista de Países em Vias de Desenvolvimento (Banco Mundial)
Este Asiático e Pacífico
Samoa Americana Malásia Samoa
Cambodja Ilhas Marshall Ilhas Salomão
China Estados Fed. da Micronésia Tailândia
Fiji Mongólia Timor-Leste
Indonésia Birmânia Tuvalu
Quiribati Palau Tonga
Coreia do Norte Papua-Nova Guiné Vanuatu
Laos Filipinas Vietname
Europa e Ásia Central
Albânia Hungria Roménia
Arménia Casaquistão Sérvia
Azerbeijão Kosovo Tajiquistão
Bielorrússia Quirguistão Turquia
Bósnia e Herzegovina Macedónia Turquemenistão
Bulgária Moldávia Ucrânia
Geórgia Montenegro Uzbequistão
*Rússia
*Nota: A Rússia é incluída como um País de Rendimento Médio ao longo do trabalho, embora já não conste deste
grupo na última lista de 2014 do Banco Mundial. Contudo de acordo com o FMI é considerado um mercado emergente.
A.5
M. Oriente e Norte de África
Argélia Jordânia Tunísia
Djibouti Líbano Cisjordânia
Egipto Líbia Iémen
Irão Marrocos
Iraque Síria
África Subsariana
Angola Gâmbia Ruanda
Benin Gana S. Tomé e Príncipe
Botswana Guiné Senegal
Burkina Faso Guiné-Bissau Seychelles
Burundi Quénia Serra Leoa
Camarões Lesoto Somália
Cabo Verde Libéria África do Sul
República Centro-Africana Madagáscar Sudão do Sul
Chad Malawi Sudão
Comores Mali Suazilândia
Congo Mauritânia Tanzânia
Rep. Democrática do Congo Maurícia Togo
Costa do Marfim Moçambique Uganda
Eritreia Namíbia Zâmbia
Etiópia Níger Zimbabué
Gabão Nigéria
América Latina e Caraíbas
Argentina Equador Nicarágua
Belize El Salvador Panamá
Bolívia Granada Paraguai
Brasil Guatemala Peru
Colômbia Guiana St. Lúcia
Costa Rica Haiti S. Vicente e Granadinas
Cuba Honduras Suriname
Dominica Jamaica Venezuela
República Dominicana México Chile*
*Nota: Ao Chile, aplica-se a nota anterior referente à Rússia.
A.6
Sul Asiático
Afeganistão Índia Paquistão
Bangladesh Maldivas Sri Lanka
Butão Nepal