Curso: “Técnico

em Gestão Pública”

Direito Administrativo

21.05.2015

Prof. Dr. Raul Miguel Freitas de Oliveira

ramilfo@usp.br

OBJETIVO:

Abordar as regras básicas a respeito do

processo administrativo e da gestão do

patrimônio público.

PROCESSO ADMINISTRATIVO:

Princípios de processualística administrativa

Poderes/deveres do administrador público

Fases do processo administrativo

Processos em espécie: investigatórios e

punitivos

• Art. 2º, LPA: “legalidade, finalidade,

motivação, razoabilidade,

proporcionalidade, moralidade, ampla

defesa, contraditório, segurança

jurídica, interesse público e eficiência”.

Diretrizes (art. 2º, par. ún.)!

• Art. 4º, LPASP: “legalidade,

impessoalidade, moralidade,

publicidade, razoabilidade, finalidade,

interesse público e motivação”.

AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO:

Trinômio: informação + manifestação

+ consideração.

• Decorrências:

a) intimação

b) acesso aos autos: vista, certidão e

cópias

c) produção de provas e

acompanhamento

d) alegações finais

OFICIALIDADE:

• Fundamentos: Interesse público na

condução do processo e busca da verdade

material;

• Decorrências:

a) iniciativa na abertura e instrução do

processo;

b) continuidade a despeito da vontade do

cidadão

Exceções: processos de interesse privativo

preponderante.

DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICO:

- Dever de recebimento e orientação (art.

6º, par. ún. e 8º, LPA).

- Dever de iniciar trâmites (art. 2º, par.

ún., XII e art. 5º, LPA).

- art. 17, LPA (início pelo autoridade de

menor hierarquia, caso inexista

competência legal específica).

DEVERES DO ADMINISTRADOR

PÚBLICO:

- Dever de responder e decidir (art.

48/49, LPA).

- Dever de motivar (art. 50 –

fundamentos de fato e direito).

FASES DO PROCESSO ADMINISTRATIVO:

• Instauração (início)

• Saneadora (?)

• Instrutória

• Relatório final (?)

• Decisória

• Recursal

REVISÃO (art. 65): cuidado, não é fase!

• Os conceitos de sindicância e de

processo administrativo

disciplinar não constam na LPA.

• No nível federal, o processo

administrativo é disciplinado pela

Lei n. 8.112/90 (RJU).

SINDICÂNCIA:

• Processo administrativo cujo

objetivo é apurar irregularidade

administrativa.

• RJU (art. 143): irregularidade/quebra

de dever funcional sancionado com

advertência ou suspensão até 30

dias (processo administrativo

sumário).

• Em geral, meio sumário de apuração,

podendo ser preparatório de um PAD.

• Pode ser sigiloso ou público, com suspeitos

ou não.

• Busca reunir elementos de autoria e

materialidade.

FASES:

Instauração + instrução + relatório

final + decisão

• INSTAURAÇÃO:

1. autoridade toma conhecimento da

irregularidade;

2. Determina instauração por ato

administrativo ou despacho;

3. Órgão de assessoria jurídica pode

ou não ser consultado previamente.

SINDICÂNCIA – fases:

• Possibilidade de ato (portaria) com

designação de membros (p.ex. 3,

mais secretário).

• Fixação de prazo para conclusão,

com prorrogação (pré-fixada ou por

convalidação posterior dos atos).

• Publicação do ato de instauração?

Depende da praxe administrativa. Se

houver publicação, fazer menção ao

número dos autos somente.

INSTRUÇÃO:

• Possibilidade de reunião inicial para

registrar instalação dos trabalhos

(definição do trajeto apuratório, pex.

ordem de oitiva de testemunhas,

requisição de documentos, perícias

etc).

• Oitiva de testemunhas: redução a

termo (depoimento ou declarações).

• Não há forma pré-definida para o termo.

Coletar assinatura da testemunha.

• No âmbito estadual (SP), por ser

processo de apuração não há litigante

e/ou acusado: não aplica contraditório e

ampla defesa.

• Se testemunha vier acompanhada de

advogado: comissão registra o fato e

advogado não pode interferir na colheita

da prova.

• A critério da comissão, pode ser

permitida a manifestação do

advogado, com registro no termo.

• A testemunha pode levar cópia do

termo de depoimento. Ato

discricionário da comissão, pois,

caso isso possa interferir na

colheita de novas provas, poderá

indeferir (motivada).

• Atentar para formalidade de

juntadas (termos).

• RELATÓRIO FINAL:

• Formato = relato do fato ensejador +

medidas instrutórias + conclusão

(sugestão de providências à

autoridade).

• Pode ser antecedido de ata de

reunião de finalização dos trabalhos

instrutórios.

• DECISÃO:

- Ato da autoridade instauradora;

- Definição de responsabilidade,

possibilidade de instauração de

processo administrativo disciplinar.

Sindicância pode ser usada

eficazmente como processo

preparatório do PAD, para

preservação de provas ou ser

convolada em PAD.

PAD:

• Visa apurar infração disciplinar e

aplicar penalidade devida.

• Vigora plenamente o princípio do

contraditório e ampla defesa, pois

há acusado/processado.

PAD – fases:

• Instauração + instrução + defesa + relatório final

+ decisão.

• Rito dependerá de peculiaridades previstas nos

estatutos.

• INSTAURAÇÃO:

• Autoridade toma conhecimento de infração

funcional (quebra de dever funcional);

• A instauração é discricionária? NÃO. É dever da

autoridade apurar (princípio da indisponibilidade

do interesse público + oficialidade). Omissão

pode configurar infração e, até mesmo,

improbidade administrativa.

• Devem existir, ao menos, indícios

de autoria e materialidade.

• Autoridade é a que detém, por lei,

a competência de exercício do

poder disciplinar.

• Ato de instauração (portaria), com

ou sem orientação prévia do

órgão de assessoria jurídica.

• Comissão processante (3 membros

+ secretário).

• Possibilidade de regras restritivas

de composição: p.ex., somente

efetivos, formação com nível

superior, formação jurídica.

Princípio da eficiência. Princípio da

imparcialidade (afastar pressões

sobre os membros).

• Comissão processante (3 membros

+ secretário).

• Possibilidade de regras restritivas

de composição: p.ex., somente

efetivos, formação com nível

superior, formação jurídica.

Princípio da eficiência. Princípio da

imparcialidade (afastar pressões

sobre os membros).

• Prazo de conclusão: pode haver

prorrogação (automática ou por

convalidação posterior).

• Atentar para a regra da duração

razoável do processo (art. 5º,

LXXVIII, CF).

• Publicação do ato: depende da

praxe. Se publicado, preservar

intimidade do acusado pela não

explicitação das razões (princípio da

inocência).

• INSTRUÇÃO:

- Sistemática da sindicância, porém prova

deve ser colhida na presença do acusado.

Deve-se dar oportunidade de manifestação

a respeito de todos os passos (princ. do

devido processo legal).

- Acusado deve ser acompanhado de

advogado? Se acompanhado, melhor

atendimento dos princípios.

- Oportunizar perguntas indiretas ao

defensor.

Registro de incidentes em termo de

depoimento.

• DEFESA:

- Após encerramento da fase

instrutória, comissão processante

abre prazo para defesa final,

escrita.

- Pode-se adotar defesa prévia,

antes da fase instrutória.

• RELATÓRIO FINAL:

- Formato semelhante ao de

sindicância, com diferença de

contemplar os elementos da defesa.

- Comissão processante pode opinar

por aplicação de penalidade.

- Escolha de espécie de penalidade e

sua dosimetria: competência da

autoridade (motivada).

- Relatório final é ato

administrativo opinativo, não

vinculante da decisão final da

autoridade superior.

- Motivação: elementos de

convicção da autoridade superior.

(art. 62/64, LPA SP)

• DECISÃO DA AUTORIDADE SUPERIOR:

- Normalmente, concordância com os

termos do relatório final.

- Possibilidade de:

a) discordar em parte: aplicar penalidade

maior/menor;

b) discordar totalmente: absolvição ou

punição.

c) autoridade entende que há falha na

instrução/conclusão com prejuízo para

julgar.

- Deve haver motivação nas três

situações, sendo que, na última,

pode determinar complementação

da apuração.

Princípio do livre convencimento.

Princípio da verdade real.

PATRIMÔNIO PÚBLICO: Conceito: “Conjunto de bens ou coisas que

pertencem aos entes estatais, para

atendimento imediato ou mediato do interesse

público e sobre os quais incidem normas

especiais, diferentes daquelas que regem o

direito privado.”

Regime de dominialidade pública:

• é regime jurídico diferente do direito

privado;

• relação do Estado com seus bens visa a

manter a continuidade e regularidade de

sua destinação, contra quaisquer

ingerências;

• a destinação dos bens deve atender o

interesse público;

• sofrem a “afetação” (explícita ou tácita),

que atribui destinação específica ao bem.

BRASIL (critério da destinação)

bens de uso comum

povo em geral, de modo anônimo, exerce o

uso;

uso é de todos, povo é beneficiário direto

deles;

em geral o uso é gratuito, mas pode ser

remunerado (“zona azul”, pedágio etc)

ex.: praias, ruas, praças, estradas, rios

bens de uso especial

usados pela Administração na prestação de

serviços;

beneficiários diretos são os usuários do

serviço e servidores que neles trabalham.

ex.: escola pública, creche, edifício de

repartição etc.

bens dominicais*

não são destinados ao uso imediato do povo,

dos usuários ou dos beneficiários diretos da

atividade;

não receberam ainda a destinação ou lhes foi

retirada a anterior;

“bens-meio”: instrumentalizam as atividades

administrativas.

ex.: terras devolutas, terrenos de marinha,

títulos de crédito pertencentes ao poder público,

dinheiro nos cofres públicos.

• Aos bens dominicais costumam ser aplicadas

as terminologias “bens de uso privado do

Estado” ou “bens do patrimônio disponível”,

por influência da doutrina estrangeira, como

forma de designar uma relação, entre a

Administração e eles, mais assemelhada ao

direito privado.

Afetação e desafetação:

• Afetação = atribuição de destinação específica a um

bem público.

Ocorre de modo:

• explícito: por lei, ato administrativo e registro do

projeto de loteamento (Lei nº 6.766/79, art. 17 e 22)

• implícito: quando a Administração passa a usar o bem

para certa finalidade, sem manifestação formal.

• Desafetação = mudança da destinação do bem.

Regra: usada para transformar bens de uso comum do

povo ou bens de uso especial em bens dominicais,

possibilitando sua alienação.

Também pode ser explícita ou implícita.

REGIME JURÍDICO DE DOMINIALIDADE

PÚBLICA:

• INALIENABILIDADE

• IMPRESCRITIBILIDADE

• IMPENHORABILIDADE

• IMPOSSIBILIDADE DE ONERAÇÃO

• POLÍCIA DOS BENS PÚBLICOS

• IMUNIDADE DE IMPOSTO

Uso de bens públicos por particulares:

• Utilização no todo ou em parte;

• Afastamento de outros usos;

• Pessoas físicas ou jurídicas com uso

específico.

Regime jurídico:

• Consentimento da Administração – indispensável

• Compatibilidade com o interesse público – uso normal do

bem

• Observância das condições fixadas pela Administração

• Pagamento de preço – todavia também pode haver uso

gratuito

• Precariedade: possibilidade da Administração reaver o uso

do bem, por razões de interesse público. Ato administrativo

de revogação. Cabimento de indenização quando a

Administração reaver antes do prazo fixado em contrato.

FORMAS DE OUTORGA DO USO DO

BEM PÚBLICO AO PARTICULAR:

Autorização de uso:

- ato administrativo discricionário e

precário;

- uso privativo do bem pelo particular;

- qualquer tipo de bem;

- prazo curto e simples;

- independe de autorização legislativa e

licitação.

Permissão de uso:

- ato administrativo discricionário e precário;

- uso privativo de bem público;

- usos não conformes a destinação do bem,

mas compatíveis;

- qualquer tipo de bem;

- independe de autorização legislativa;

- licitação: quando houver disputa de

interessados;

- prazo determinado ou indeterminado;

- se revogada antes do prazo, sem culpa do

permissionário, cabível indenização.

Concessão de uso:

- contrato administrativo;

- qualquer tipo de bem público;

- uso de todo ou parte do bem;

- uso conforme natureza do bem;

- depende de autorização legislativa;

- não pode ser por prazo indeterminado (Lei de

Licitações e Contratos Administrativos : 60

meses);

- licitação modalidade de concorrência (admite

exceções).

Concessão de direito real de uso:

- criada pelo Dec. Lei 271/67;

- art. 7º: direito real de uso:

- onerosa / gratuita – terrenos públicos – fins de

urbanização, industrialização, edificação,

cultivo da terra ou outra utilização de interesse

social.

- depende de autorização legislativa (admite

exceção em lei);

- regra = licitação (dispensa: imóveis

destinados a programas habitacionais de

interesse social – art. 17 Lei 8666/93)

Outros

instrumentos

Locação:

prevista no Dec.-lei 9760/46: para imóveis da União;

não são adotadas as regras da locação comum e sim as do decreto;

feita por termo de contrato.

Arrendamento:

art. 96 do Dec.-lei 9760/46 considera arrendamento quando a locação se

destinar a percepção de frutos ou prestação de serviços;

prazo de 10 anos (salvo disposição em contrário).

Aforamento ou enfiteuse:

art. 99 a 124 do Dec.-lei 9760/46 (alt. Lei 9636/98);

proprietário atribui ao enfiteuta/foreiro o uso completo do imóvel, incluindo

direito de alienação;

anualmente o pagamento de foro;

na transmissão a terceiro: proprietário direito de opção para reaver o imóvel ou

cobrança do laudêmio (% do valor do bem);

não mais disciplinado no direito civil (NCC);

ex.: terrenos da marinha (prédios, apartamentos).

Cessão de uso:

art. 64 do Dec.-lei 9760/46: gratuitamente para Estados, Municípios, entidades

sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social;

também para pessoas físicas ou jurídicas quando houver interesse público;

depende de autorização do Presidente da República;

formalização por termo / contrato;

Estado de SP: Constituição: depende de autorização legislativa;

Denominação para designar uso temporário de bens (teatro, salas de aula, etc).