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Organização do Poder Judiciário Brasileiro
GGIILLMMAARR MMEENNDDEESS••••••••
1. Introdução. 2. O Poder Judiciário Brasileiro
3. Gestão do Poder Judiciário. 3.1.
Planejamento Estratégico. 3.2. Modernização
do “processo produtivo” do Poder Judiciário.
5. Conclusão.
1. Introdução
O Poder Judiciário, diferentemente do Legislativo e do Executivo,
que se encontram em relação de certo entrelaçamento, é aquele que de forma
mais inequívoca se singulariza com referência aos demais Poderes. Nesse
sentido, Konrad Hesse observa que não é o fato de o Judiciário aplicar o Direito
que o distingue, uma vez que se cuida de afazer que, de forma mais ou menos
intensa, é levado a efeito pelos demais órgãos estatais, especialmente pelos da
Administração. Todavia, o que caracterizaria a atividade jurisdicional é a
• Presidente do Supremo Tribunal Federal do Brasil; Presidente do Conselho Nacional de Justiça do Brasil; Professor de Direito Constitucional nos cursos de graduação e pós-graduação da Faculdade de Direito da Universidade de Brasília-UnB; Mestre em Direito pela Universidade de Brasília - UnB (1988), com a dissertação Controle de Constitucionalidade: Aspectos Políticos e Jurídicos; Mestre em Direito pela Universidade de Münster, República Federal da Alemanha - RFA (1989), com a dissertação Die Zulässigkeitsvoraussetzungen der abstrakten Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht (Pressupostos de admissibilidade do Controle Abstrato de Normas perante a Corte Constitucional Alemã); Doutor em Direito pela Universidade de Münster, República Federal da Alemanha - RFA (1990), com a tese Die abstrakte Normenkontrolle vor dem Bundesverfassungsgericht und vor dem brasilianischen Supremo Tribunal Federal, publicada na série Schriften zum Öffentlichen Recht, da Editora Duncker & Humblot, Berlim, 1991 (a tradução para o português foi publicada sob o título Jurisdição Constitucional: o controle abstrato de normas no Brasil e na Alemanha. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2005, 395 p.). Membro Fundador do Instituto Brasiliense de Direito Público – IDP. Membro do Conselho Assessor do “Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional” – Centro de Estudios Políticos y Constitucionales - Madri, Espanha. Membro da Academia Brasileira de Letras Jurídicas. Membro da Academia Internacional de Direito e Economia – AIDE.
prolação de decisão autônoma, de forma autorizada e, por isso, vinculante, em
casos de direitos contestados ou lesados1.
A Constituição de 1988 confiou ao Judiciário papel até então não
outorgado por nenhuma outra Constituição. Conferiu-se autonomia
institucional, desconhecida na história de nosso modelo constitucional e que se
revela, igualmente, singular e digna de destaque também no plano do direito
comparado. Buscou-se, assim, garantir a autonomia administrativa e financeira
do Poder Judiciário e assegurou-se a independência funcional dos
magistrados.
O modelo constitucional presente consagra o livre acesso ao
Judiciário. Os princípios da proteção judicial efetiva (art. 5º, XXXV), do juiz
natural (art. 5º, XXXVII e LIII) e do devido processo legal (art. 5º, LV) têm
influência decisiva no processo organizatório da Justiça, especialmente no que
concerne às garantias da magistratura e à estruturação independente dos
órgãos.
Quanto a isso, ressalte-se que a independência judicial é mais
importante para a eficácia dos direitos fundamentais do que qualquer catálogo
contido no texto constitucional2, uma vez que, direitos humanos somente
podem ser realizados quando limitam o poder do Estado. Assim, é a boa
aplicação dos direitos fundamentais de caráter judicial – destacando-se a
proteção judicial efetiva – que permite distinguir o Estado de Direito do Estado
Policial.
Nesse sentido, o princípio da proteção judicial efetiva configura
pedra angular do sistema de proteção de direitos, motivando a concepção de
novas garantias judiciais de proteção da ordem constitucional objetiva e do
sistema de direitos subjetivos. Tal ampliação dos mecanismos de proteção
merece destaque, uma vez que tem influenciado o próprio modelo de
organização do Judiciário.
1 Konrad Hesse, Elementos de direito constitucional da República Federal da Alemanha, 20. ed., trad. Luís Afonso Heck, Porto Alegre: Sérgio A. Fabris, Editor, 1998, p. 411 e s. 2 Martin Kriele, Introducción a la teoría del Estado, trad. Eugenio Bulygin, Buenos Aires: Depalma, 1980, p. 150; 159-160.
2. O Poder Judiciário brasileiro
A organização do Judiciário deve ser disciplinada de forma a
observar os princípios previstos na Constituição.
A Constituição de 1988 dotou os tribunais brasileiros de um poder
de autogoverno consistente na eleição de seus órgãos diretivos, elaboração de
seus regimentos internos, organização de suas secretarias e serviços auxiliares
e os dos juízos que lhes forem vinculados, no provimento dos cargos de
magistrados de carreira da respectiva jurisdição, bem como no provimento dos
cargos necessários à administração da Justiça (CF, art. 96, I).
A autonomia administrativa e financeira materializa-se também na
outorga aos tribunais do poder de elaborar suas propostas orçamentárias
dentro dos limites estabelecidos com os demais Poderes na lei de diretrizes
orçamentárias.
Além disso, a Constituição contempla algumas diretrizes básicas
para a organização do Poder Judiciário como um todo, tais como: i. ingresso na
carreira, cujo cargo inicial será o de juiz substituto, mediante concurso público
de provas e títulos, com a participação da Ordem dos Advogados do Brasil em
todas as fases, exigindo-se do bacharel em direito no mínimo três anos de
atividade jurídica; ii. promoção de entrância para entrância, alternadamente,
por antigüidade e merecimento; iii. aferição do merecimento conforme o
desempenho pelos critérios objetivos de produtividade e presteza no exercício
da jurisdição e pela freqüência e aproveitamento em cursos oficiais ou
reconhecidos de aperfeiçoamento; iv. a recusa do juiz mais antigo pelo voto
fundamentado de 2/3 dos membros do Tribunal.
No entanto, a despeito dos avanços expressivos no tocante à
racionalização de procedimentos realizada a partir da promulgação da
Constituição de 1988, não se há de descuidar do contínuo esforço em vencer,
vez por todas, a morosidade atribuída à Justiça, sem que, para isso, seja
gerado qualquer prejuízo às garantias constitucionais dos cidadãos.
A esse respeito, a Reforma do Judiciário, implementada pela
Emenda Constitucional n° 45, de dezembro de 2004, t rouxe importantes
inovações no âmbito do sistema judiciário brasileiro, voltadas aos objetivos do
aumento da transparência e eficiência do Judiciário e capazes de fomentar a
realização do princípio da segurança jurídica em um maior grau.
Nesse sentido, destaca-se, entre as inovações trazidas pela
Emenda Constitucional nº 45, de 2004, a criação do Conselho Nacional de
Justiça (CNJ), órgão de controle do Poder Judiciário, composto por
representantes da magistratura, do ministério público, da advocacia e da
sociedade civil, e encarregado de realizar a supervisão da atuação
administrativa e financeira do Judiciário.
A concretização do princípio da proteção judicial efetiva
pressupõe uma justiça célere e eficiente, tal concepção, implícita na própria
idéia de acesso à justiça, foi explicitada pela inclusão do inciso LXXVII, do
artigo 5º, da Constituição de 1988, realizada pela já referida Emenda
Constitucional nº 45, no âmbito da Reforma do Judiciário, segundo o qual: “a
todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração
do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação”.
Para realizar esse objetivo, o aperfeiçoamento do serviço público
de prestação da justiça passa pela busca incessante da melhoria da gestão
administrativa, com a diminuição de custos e a maximização da eficácia dos
recursos.
Por essa razão, uma das inovações mais importantes realizada
pela Emenda Constitucional nº 45 foi a criação do Conselho Nacional de
Justiça. Ao contrário da experiência de outros países, no Brasil, a instituição do
Conselho Nacional de Justiça não ocorreu para responder a anseios da
magistratura por maior autonomia e independência, nem para impedir a
ingerência de outros Poderes no Poder Judiciário, mas sim como forma de
integração e coordenação dos diversos órgãos jurisdicionais do país, por meio
de um organismo central com atribuições de controle e fiscalização de caráter
administrativo, financeiro e correicional.
No Brasil, como a autonomia e a independência do Poder
Judiciário já são amplamente asseguradas desde a Constituição de 1988, a
instituição do Conselho Nacional de Justiça visou, sobretudo, à adoção de
mecanismos de controle eficaz da atividade administrativa dos vários órgãos
jurisdicionais.
Constitui-se, pois, o Conselho Nacional de Justiça, mais como
órgão de coordenação e planejamento das atividades administrativas do Poder
Judiciário, do que propriamente como órgão disciplinador.
A autoridade exercida pelo Conselho Nacional de Justiça deve ter
em vista suprir as necessidades dos diversos órgãos que compõem o Poder
Judiciário brasileiro, considerando, como premissa inafastável, que tais órgãos
são os primeiros responsáveis por seus próprios destinos. Assim, somente
diante de sua inegável insuficiência ou deficiência, é que deverá o órgão
central atuar.
Incumbe, assim, ao Conselho Nacional de Justiça responder aos
desafios da modernização e às deficiências oriundas de visões e práticas
fragmentárias da administração do Poder Judiciário
A atividade desenvolvida pelo Conselho Nacional de Justiça,
como órgão de coordenação e planejamento administrativo do Poder Judiciário,
é fundamental para o aperfeiçoamento do sistema judiciário brasileiro e a
concretização do ideal de uma justiça célere e eficiente, pressuposto
necessário à realização do princípio da segurança jurídica.
O Conselho Nacional de Justiça tem, assim, a missão de formular
a política e estratégia do Poder Judiciário, como um instrumento essencial para
aumentar o grau de correção e eficiência da justiça brasileira.
3. Gestão do Poder Judiciário
A atuação do Conselho Nacional de Justiça enquanto órgão de
controle encarregado de realizar supervisão da atuação administrativa e
financeira do Poder Judiciário está subdividida em cinco diretrizes: i.
planejamento estratégico e coordenação da política judiciária; ii. modernização
operacional e tecnológica; iii. ampliação do acesso à justiça, pacificação e
responsabilidade social; iv. garantia de respeito às liberdades públicas e
execuções penais; v. fiscalização e controle do funcionamento das serventias
judiciais e extrajudiciais.
Como pressuposto dessa atuação institucional, está o
desenvolvimento de pesquisas que permitam o conhecimento da realidade da
justiça brasileira. Somente com o diagnóstico preciso dessa realidade é
possível buscar soluções para os problemas estruturais e conjunturais do
Poder Judiciário, bem como fomentar mudanças substanciais no sistema
brasileiro de prestação de justiça.
Nesse sentido, destaca-se a importância do Departamento de
Pesquisas Judiciárias do Conselho Nacional de Justiça e do relatório “Justiça
em Números”, organizado por este órgão, capaz de fornecer e sistematizar
dados que permitem o melhor conhecimento do funcionamento da Justiça
pelos próprios órgãos do Poder Judiciário, pelas instituições do Estado e pela
sociedade civil.
Ressalte-se que, segundo os dados desse relatório, durante o
ano de 2008 tramitaram na justiça brasileira 70 milhões de processos, sendo
57 milhões (81%) na Justiça Estadual, 6,9 milhões (9%) na Justiça do Trabalho
e 6 milhões (8%) na Justiça Federal, evidenciando o alto grau de litigiosidade
da sociedade brasileira.
Pesquisas desse tipo são essenciais para guiar a atuação do
Conselho Nacional de Justiça e de todos os outros órgãos responsáveis pela
organização do Poder Judiciário brasileiro. De tal forma, os indicadores de
litigiosidade analisados no relatório “Justiça em Números” de 2008
demonstraram que, na Justiça Federal e dos Estados, o foco de morosidade
está concentrado no primeiro grau e nos juizados especiais, detentores das
maiores cargas de trabalho e das mais altas taxas de congestionamento, a
revelar a necessidade de uma atenção especial dos tribunais a estes
segmentos.
Quanto a isso, medidas simples como a aplicação proporcional
dos recursos orçamentários, a realocação de servidores, o investimento em
infra-estrutura e tecnologia são desejáveis e podem, a curto ou médio prazo,
alterar significativamente essa realidade.
Nesse sentido, merece destaque o fato de que, de maneira geral,
os dados relativos ao judiciário brasileiro revelam que, para além dos
investimentos de que a justiça brasileira carece, é preciso que se atue na
reestruturação da própria gestão do judiciário brasileiro.
O modelo "mais do mesmo" – que repete ano após ano a rotina
de mais orçamento, mais magistrados, mais varas, mais servidores etc – está
falido, o que é evidenciado pelo fato de que, apesar do aumento contínuo
desses fatores, o número de processos pendentes de julgamento continua
crescente.
Evidencia-se, assim, que o Judiciário precisa buscar outras
formas de atuação, novos rumos, o que passa por soluções preconizadas pelo
Conselho Nacional de Justiça como o planejamento estratégico e a
modernização do “processo produtivo” do Poder Judiciário.
3.1. Planejamento Estratégico
No tocante à melhoria da gestão dos tribunais, o Conselho
Nacional de Justiça coordenou o trabalho de construção do “Planejamento
Estratégico do Poder Judiciário”, aprovado pelos Presidentes dos 91 tribunais
brasileiros no 2º Encontro Nacional do Judiciário, realizado em fevereiro de
2009, e institucionalizado pela Resolução nº 70, do Conselho Nacional de
Justiça.
Tal iniciativa significa que, pela primeira vez na história no Brasil,
todos os órgãos do Poder Judiciário passarão a atuar com propósitos comuns,
traduzidos em objetivos estratégicos, norteados por atributos de valor como:
credibilidade, acessibilidade, celeridade, ética, imparcialidade, modernidade,
probidade, responsabilidade social e ambiental e transparência.
Alinhados a temas estratégicos consensualmente estabelecidos e
com o compromisso de planejar as suas ações para os próximos cinco anos -
evitando-se assim a deletéria descontinuidade administrativa -, os órgãos do
Poder Judiciário, já no ano de 2009, terão a seu dispor instrumento capaz de
produzir um verdadeiro “choque de gestão”.
Assim, a partir de objetivos estratégicos comuns a todo o Poder
Judiciário, eleitos de forma consensual, programas são desenvolvidos, com
espectro nacional e local, na busca de um serviço público padrão, em que o
compartilhamento de conhecimentos, boas práticas, sistemas e estruturas
contribui para o aprimoramento dos serviços e para a eliminação gradativa da
desigualdade entre os diversos segmentos da Justiça Brasileira.
Com este objetivo, diante dos diferentes estágios de
desenvolvimento dos tribunais brasileiros, a revelar a necessidade de um
nivelamento mínimo dos serviços judiciais postos à disposição da sociedade,
os presidentes dos tribunais brasileiros também se comprometeram com o
cumprimento, ainda no ano de 2009, de 10 Metas Nacionais, quais sejam: i.
desenvolver e alinhar o planejamento estratégico plurianual (mínimo de cinco
anos) aos objetivos estratégicos do Poder Judiciário; ii. identificar os processos
judiciais mais antigos e adotar medidas concretas para o julgamento de todos
aqueles distribuídos até 31 de dezembro 2005 (em 1º, 2º grau ou tribunais
superiores); iii. informatizar todas as unidades judiciárias e interligá-las ao
respectivo tribunal e à internet; iv. informatizar e automatizar a distribuição de
todos os processos e recursos; v. implantar sistema de gestão eletrônica da
execução penal e mecanismo de acompanhamento eletrônico das prisões
provisórias, vi. capacitar o administrador de cada unidade judiciária em gestão
de pessoas e de processos de trabalho, para imediata implantação de métodos
de gerenciamento de rotinas, vii. tornar acessíveis na internet as informações
processuais, com andamento atualizado e conteúdo das decisões de todos os
processos, respeitado o segredo de justiça; viii. cadastrar todos os
magistrados como usuários dos sistemas eletrônicos de acesso a informações
sobre pessoas e bens e de comunicação de ordens judiciais; ix. implantar
núcleo de controle interno; x. implantar o processo eletrônico em parcela de
suas unidades judiciárias.
Dentre estes objetivos que devem ser realizados até o dia 31 de
dezembro de 2009, destaco a chamada “Meta 2”: identificar os processos
judiciais mais antigos e adotar medidas concretas para o julgamento de todos
aqueles distribuídos até 31 de dezembro 2005 (em 1º, 2º grau ou tribunais
superiores). Desafio que exige um redobrado esforço de cada um dos
magistrados brasileiros e de cada um dos servidores do Poder Judiciário, uma
vez que, somente com o engajamento efetivo de todos será possível mostrar à
sociedade que o Judiciário, unido, é capaz de entregar serviços judiciais em
prazo razoável.
Quanto a isso, os dados colhidos até o momento tem sido
animadores. Assim, até julho de 2009, segundo as informações prestadas
pelos 86 tribunais que já identificaram todos os processos distribuídos até
2005, dentre os 91 tribunais que compõem o sistema judiciário brasileiro, já
foram julgados 496.246 processos relativos à “Meta 2”, sendo que, em janeiro
de 2009, 47 tribunais informaram ter menos de 1000 processos relativos à
“Meta 2”, enquanto 26 tribunais informaram possuir entre 1000 e 100.000
processos à julgar até o final do ano.
Merece ainda destaque o fato de que quatro dentre esses
tribunais já atingiram a meta e outros dois tribunais aproximam-se da
conclusão, já tendo completaram 90% do objetivo, de forma que, a eles, está
sendo proposta uma nova meta, qual seja: que tentem julgar, até o final de
2009 todos os processos distribuídos até 31 de dezembro de 2006.
3.2. Modernização do “processo produtivo” do Poder Judiciário
Importante ainda destacar, quanto ao tema da gestão e
planejamento estratégico do Poder Judiciário, os esforços que têm sido
realizados para a modernização do “processo produtivo” do Poder Judiciário.
Assim, o Conselho Nacional de Justiça tem fomentado a
utilização de instrumentos capazes de aumentar a eficiência operacional e, em
última análise, modernizar a forma tradicional de solucionar as demandas,
mormente com uso da tecnologia, a saber:
a) Sistema CNJ de Processo Eletrônico (Projudi) – sistema de
tramitação totalmente eletrônica de processos judiciais desenvolvido pelo
Conselho Nacional de Justiça, em software livre. O sistema proporciona mais
agilidade, transparência e rapidez no trâmite judicial. O Projudi permite aos
usuários utilizar o meio virtual em todos os procedimentos, da proposição de
ações até o julgamento.
b) BACEN JUD – sistema informatizado que permite aos juízes
cadastrados no Banco Central reter judicialmente valores disponíveis em
qualquer instituição bancária por meio eletrônico, para execução de ordens de
penhora ou indisponibilidade;
c) CCS – O Banco Central e o Conselho Nacional de Justiça
assinaram termos de cooperação técnica que substituem atos processuais
realizados em papel pela consulta eletrônica ao Cadastro de Clientes do
Sistema Financeiro Nacional (CCS). Por meio do CCS é possível identificar
possíveis fraudes como a utilização de “laranjas” em crimes de “lavagem” de
dinheiro;
d) RENAJUD – interliga o Judiciário e o Departamento Nacional
de Trânsito – DENATRAN, possibilitando a efetivação de ordens judiciais de
restrição de veículos cadastrados no Registro Nacional de Veículos
Automotores – RENAVAM;
e) INFOJUD – permite ao Poder Judiciário o envio à Secretaria da
Receita Federal de requisições judiciais de informações protegidas pelo sigilo
fiscal, bem como o acesso às respostas, por meio de ferramenta eletrônica
segura e gratuita;
f) Cadastro Nacional de Improbidade Administrativa – reúne os
dados de pessoas ou empresas que tenham sido condenadas, na esfera cível,
pela má administração de recursos públicos;
g) Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA) – permite o
cadastro e o controle de todos os bens apreendidos em procedimentos
criminais, tornando possível uma melhor gestão desses bens pelos tribunais e,
em breve, a alienação eletrônica desses bens;
h) Sistema Hermes – Novo sistema de malote eletrônico para o
envio de correspondências oficiais internas e externas que permite que cartas
precatórias, cartas de ordem, requerimentos e informações em habeas corpus
e em agravo de instrumento, ofícios, circulares, requerimentos administrativos,
mandados de prisão, alvarás de soltura ou qualquer outro documento de
interesse do Judiciário passem a ser enviados eletronicamente.
Nesse contexto, merece ainda destaque o projeto “Justiça
Integrada”, que incentiva o compartilhamento recíproco da estrutura física e
administrativa de foros pelos diversos segmentos da Justiça. Assim, mediante
acordo de parceria, a utilização de unidades judiciárias por outros segmentos
do judiciário de menor capilaridade no território nacional, além de reduzir
custos, amplia a acessibilidade à prestação jurisdicional.
Vale ainda destacar o projeto “INTEGRAR”, que inaugurou uma
nova forma de atuação do Conselho Nacional de Justiça: o trabalho em
parceria com os tribunais para a otimização das rotinas cartorárias e a
introdução de boas práticas em busca da melhoria dos serviços judiciários.
Além disso, acreditando ser dever do Poder Judiciário, em todos
os seus níveis, prestar contas à sociedade do serviço que lhe é atribuído e dos
recursos que executa, o Conselho Nacional de Justiça já deu significativos
passos no sentido de determinar transparência na divulgação das atividades
dos órgãos do Poder Judiciário, como, por exemplo, o desenvolvimento de um
sistema que confira total publicidade à execução orçamentária de todos os
tribunais. É preciso avançar para além do modelo tradicional de buscar a
correção, muitas vezes tardia, de fatos consumados e o simples dever de
transparência, por si só, representa um eficiente instrumento de prevenção.
4. Conclusão
As recentes inovações trazidas para o sistema judiciário brasileiro
pela da atuação do Conselho Nacional de Justiça pretendem possibilitar a
concretização da promessa constitucional de um judiciário célere e efetivo.
Cabe ainda mencionar os contínuos esforços realizados no
sentido de se estimular a resolução extrajudicial de conflitos, acreditando-se
ser necessário debelar a cultura “judicialista” que se estabeleceu fortemente no
país – evidenciado pelo imenso número, de 70 milhões de processos em
andamento no ano de 2008 –, segundo a qual todas as questões precisam
passar pelo crivo judicial para serem resolvidas, o que faz o Judiciário ser
chamado a atuar na solução de questões sobre as quais seu pronunciamento
poderia se dispensado.
Somente dessa maneira o Judiciário deixará de ser o único
escoadouro dos reclamos mais iminentes da cidadania, garantindo-se, assim, o
objetivo da maior proteção jurídica, com a menor intervenção possível do
Judiciário.
Ressalte-se que a modernização da administração do poder
judiciário é uma necessidade diante da garantia constitucional de efetividade da
justiça, mas, além disso, é um pressuposto para o desenvolvimento do país,
uma vez que, a segurança da resolução célere de conflitos é requisito
necessário para o desenvolvimento econômico e incentivo para a atração de
investimentos.
Assim, espera-se que os contínuos esforços realizados, no
sentido de se modernizar o sistema de justiça brasileiro, sirvam, não só para
garantir a concretização do direito constitucional de acesso à justiça, mas,
também, de estímulo para o desenvolvimento nacional.
Quando o Judiciário opera com eficiência, as garantias
constitucionais são preservadas, a desigualdade se reduz, a sociedade se
fortalece e, com ela, o Estado de Direito.
1
Organization of the Brazilian Judicial Power
1. Introduction. 2. The Brazilian Judicial
Power. 3. Management of the Judicial Power.
3.1. Estrategic Planning. 3.2. Modernization
of the productive process in the Judicial
Power. 5. Conclusion.
1. Introduction
The Judicial Power, differently from the Legislative and the
Executive, which are entwined to a certain degree, it is unequivocally the most
singular Power in comparison to the others. In this sense, Konrad Hesse
observes that it is not the fact that the Judiciary applies the Law which
distinguishes it, being that it is a function that is also performed by other state
organs in a more or less intensive way, particularly by the Public Administration.
However, what most characterizes the judicial activity is rendering autonomous
decisions in an authorized form, which makes them binding in case of
contestation or violation of rights.
The Constitution of 1988 trusted the Judiciary with a role until then
not yet granted by any other Brazilian Constitution. It was given institutional
autonomy, unknown in the history of our constitutional model and which also
reveals itself be singular and worthy of distinction also at the comparative law
level. It was sought, thus, to guarantee the administrative and financial
autonomy of the Judicial Power and to ensure the functional independence of
judges.
The current constitutional model grants free access to the
Judiciary. The principles of effective judicial protection (article 5, XXXV), of the
natural judge (article 5, XXXVII and LIII) and of the due process of Law (article
2
5, LV) have decisive influence in the organizational process of the Judiciary,
especially in what concerns the guarantees of the magistrature and the
independent structuring of the organs.
For that matter, it should be underlined that judicial independence
is more important for the effectiveness of fundamental rights than any catalog in
the constitutional text because human rights can only be achieved by limiting
the Power of the State. Thus, it is the good application of fundamental rights of
judicial character – with preeminence of the effective judicial protection – which
differentiates the rule of Law.
In this sense, the principle of effective judicial protection
configures the cornerstone of the rights protection system, motivating the
conception of new judicial guarantees of the objective constitutional order and
of the subjective rights system.
2. The Brazilian Judicial Power
The organization of the Brazilian Judiciary is widely disciplined in
the Constitution. The Constitution of 1988 granted Brazilian courts with the
power of self-government, consisting in the election of its directive organs,
elaboration of its internal rules, organization of its secretariats and auxiliary
services, as well as filling positions necessary to the administration of Justice.
The judiciary also has the power to elaborate its own budget proposals within
the limitations established with the other Branches in the law of budgetary
directives.
Moreover the Constitution contemplates a few basic guidelines for
the organization of the Judicial Power as a whole, such as: i. admission to the
career through public contest of exams and titles, with the participation of the
Brazilian Bar Association in all its phases, requiring of the law graduate a
minimum of three years of legal profession; ii. promotion from level to level,
alternately based on seniority and merit; iii. evaluation of merit according to
performance by objective criteria of productivity and efficiency; iv refusal to
3
promote the most senior judge only by a substantiated vote of two-thirds of the
court.
In addition, the Constitution of 1988 created five divisions of
competence for the Brazilian Judicial Power: i. Federal Justice (CF art. 109)
competent to adjudicate, generally, civil and criminal causes directly or indirectly
related to the Federal Union; ii. Labor Justice (CF, art. 114) competent to
adjudicate labor relations; iii Electoral Justice competent to adjudicate electoral
litigations; iv. Military Justice of the Union (CF, art. 124) competent to adjudicate
military crimes; and v. State Justice, competent to adjudicate all other civil and
criminal disputes.
Generally, each case is decided by a single judge. There is a jury
only in cases concerning crimes against the human life. As a rule, it is possible
to appeal to a regional court against the single judge’s decision. Additionally,
every branch of competence (labor, electoral, military and ordinary branches)
has a superior Court responsible for the integrity and harmonization of the law
interpretation.
The Supremo Tribunal Federal, Brazil’s Supreme Court, is the top
organ of the Brazilian judicial system and is responsible for the guarding of the
Constitution. Therefore, it has the final word in all matters regarding
constitutional interpretation in concrete as well as in abstract cases.
The Reform of the Judiciary, implemented by Constitutional
Amendment 45, of December 2004, brought important innovations to the realm
of the Brazilian judicial system. Among these innovations, the creation of the
National Judicial Council (CNJ) should be distinguished. It is the controlling
organ of the Judicial Power, composed of representatives of the magistrature,
of the Public Prosecutor’s Office, of the Bar Association and of the civil society.
It is in charge of supervising the administrative and financial activities of the
Judiciary.
The creation of the National Judicial Council did occur as a way to
integrate and coordinate several jurisdictional organs in the country, through a
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central organism with attributions of administrative, financial and correctional
control and inspection.
It is therefore incumbent to the National Judicial Council to answer
to the challenges of modernization and to the deficiencies of fragmented visions
and practices of the administration of the Judiciary. The activity developed by
the National Judicial Council, as an organ for administrative coordination and
planning of the Judiciary, is fundamental for the improvement of the Brazilian
legal system and the concretization of the ideal of a fast and efficient justice,
which is a necessary premise for the effectiveness of the principle of legal
certainty.
The National Judicial Council is responsible for collecting and
analyzing the data and information about the Judiciary, in order to identify its
challenges and propose solutions. For example, the 2008 statistics made by the
National Judicial Council pointed out that last year near 70 million cases were
pending for a population of less than 200 million people. This fact alone shows
that there is an excessive use of the Judiciary in Brazil and that adequate
policies and strategies as well as other forms of conflict resolution must be
considered and employed.
Therefore, the National Judicial Council has the mission to
formulate the policies and strategies of the Judiciary, as an essential instrument
to raise the level of correction and efficiency of the Brazilian justice.
3. Management of the Judicial Power
The mission of the National Judicial Council, as an organ in
charge of supervising administrative and financial activities of the Judiciary, is
subdivided into five guidelines: i. strategic planning and coordination of judiciary
policy; ii. Operational and technological modernization; iii. Broadening access to
justice, pacification and social responsibility; iv. Guaranteeing respect to public
liberties and enforcement of criminal sentences; v. inspection and control of the
functioning of judicial and extrajudicial secretariats.
5
A premise of such institutional mission is to promote researches
that allow identifying the reality of the Brazilian judiciary. In this sense, it should
be noticed the importance of the Department of Judicial Research at the
National Judicial Council and the report “Justice in numbers”, organized by this
organ, capable of providing and systemizing data and indicators that allow for
the better knowledge of the functioning of Justice by the organs of the Judiciary
themselves, by state institutions and by the civil society.
According to this report, during the year 2008, 70 million cases
were in pending before the Brazilian judiciary, being 57 millions (81%) before
the state courts, 6.9 millions (9%) before labor courts and 6 millions (8%) before
federal courts, showing the high level of litigation within Brazilian society.
The indicators of litigation in the report “Justice in numbers” of the
year 2008 also demonstrate that, in federal and state courts, backlogged cases
are concentrated in the first instance and in small claims courts, both with the
heaviest workloads and the highest rates of backlog, revealing a necessity of a
special attention from the higher courts to these segments.
Facing this diagnose, measures such as proportional application
of the budgetary resources, reallocation of civil servants, higher investments in
infra-structure and technology are now discussed and encouraged, as desirable
actions that might, in a short or long term, change the present reality.
Generally, the statistic reports reveal that, beyond the investments
that the Brazilian Judiciary needs, it is necessary to restructure the very
management of the Judiciary.
It is consolidated the understanding that the effectiveness of the
Brazilian Judiciary goes beyond mere expansionism, repeatedly translated as
increasing the physical structure and staff. It is necessary to improve efficiency
in the administrative and judiciary fields to face the culture of excessive
judicialization, in which the Judiciary is seen as an ultimate answer to the
expectations of a third of the population, approximately.
6
Alternatives to the traditional expansionist model have been
developed, in which, the higher the number of processes, the higher the number
of judges, civil servants, courts and posts at the appellate level. Improving the
management, searching and sharing creative solutions and investing in
technology can lead to increasing expressive results, without enlarging the
structure.
In this context, two solutions prescribed by the National Judicial
Council are noteworthy: the national strategic planning; and the modernization
of the “productive process” of the Judiciary.
3.1. Strategic Planning
In the matter of improving the management of courts, the National
Judicial Council coordinated the work of building the “Strategic Planning in the
Judicial Power” approved by the Presidents of 91 Brazilian courts in the 2nd
National Judiciary Meeting, that took place in February 2009, and
institutionalized by the Resolution 70, of the National Judicial Council.
Such initiative means that all the organs of the Judiciary will act
with common goals, translated into strategic objectives, guided by attributes of
worth such as credibility, accessibility, ethics, impartiality, modernity, honesty,
environmental and social responsibility and transparency.
In line with strategic themes consensually established and with the
commitment to plan their actions for the next five years – avoiding, thus, harmful
administrative discontinuity -, the organs of the Judiciary, still in the year 2009,
will have an instrument capable of producing a true “management shock”.
From strategic objectives common to all the Judiciary, elected
consensually, programs are developed, nationally and locally, in search of a
standard public service in which the sharing of knowledge, good practices,
systems and structures contribute to the improvement of services and to the
gradual elimination of the inequality among the several segments of Brazilian
Judiciary. Today the Judicial Power defines itself as a National Power, in which
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each one of the organs, independently from its competence, is part of a large
mechanism.
In face of the different levels of development of Brazilian courts,
which reveals the need for establishing a minimum common level of legal
services available for society, the presidents of the Brazilian courts made a
commitment to achieve, still in the year of 2009, the 10 National Targets.
I highlight the so called “Target 2”: to identify the oldest judicial
proceedings still pending and adopt concrete measures for the judgment of all
the cases distributed before December 31st of 2005 (at 1st and 2nd instances
as well as superior courts). Other than the presented challenge and need of
double efforts of each judge and civil servant of the Judiciary, “Target 10”
demonstrates the institutional commitment before the Brazilian society to deliver
legal services in a reasonable period of time.
For that matter, the data collected until the moment have been
positive. Until July 2009, according to the information given by 86 out of the 91
courts that compose the Brazilian judicial system, 496.246 cases filed prior to
December 2005 were adjudicated. Moreover, 47 courts informed having in their
backlog less than 1,000 cases regarding “Target 2”, while other 26 courts
informed having between 1,000 and 100,000 cases to be adjudicated until the
end of the year.
It is essential to highlight that, from a National Management Plan,
the Brazilian Judiciary is from now on adopting a culture of results, in which
each strategic objective is connected to indicators and short, medium and long
term targets, permanently monitored in search of better results.
3.2. Modernization of the productive process in the Judiciary Power
The policy for modernizing judicial activities is also in the center of
this great effort. A big part of the leveling targets of 2009 are related to
technology of information: automation of the cases’ distribution, interconnection
of districts and courts, implementation of the electronic proceedings, including in
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the enforcement of criminal sentences; incentives to the use of electronic tools
for identifying people and assets; and the use of portals for displaying the
stages of proceedings with transparency.
The investments in this area, however, need to be planned. Many
resources were invested by the courts in the past years and, in spite of good
examples of technological systems, we still have not achieved the desired
interoperation nor have we developed a system capable of attaining the
common functionalities of all the divisions of the Judiciary.
Having in mind that informatization is a great ally in the process of
modernization, the National Judicial Council has fostered the use of instruments
capable of raising the operational efficiency and, in last analysis, modernize the
traditional way of solving demands, especially with the use of technology.
Transparency and publicity also have been constant concerns,
because of the Judiciary’s duty, in all its levels, to account for judicial services
and resources before resources. It is necessary to advance beyond the
traditional model of seeking correction, many times late, of accomplished facts.
The duty of transparency, in itself, represents an efficient instrument of
prevention.
With this view, the Brazilian Judiciary has already given
meaningful steps. All Brazilian courts have the obligation of transparency in
divulging their activities (Resolution 79 of CNJ) and the National Judicial
Council already displays its expenses in its internet Portal. The next step will be
the development of a system that grants total publicity to the courts’ budget
execution.
4. Conclusion
Recent innovations brought to the Brazilian judicial system by the
National Judicial Council intend to make possible the constitutional promise of a
fast and effective judiciary.
It should be also mentioned the ongoing efforts to stimulate the
extrajudicial resolution of conflicts and to terminate the litigation culture that was
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strongly established in the country – shown by the 70 millions of lawsuits in a
population of little less than 200 million people that were handled in the year of
2008 -, according to which practically all matters must go to courts.
The judiciary needs to stop being the only answer for the most
imminent demands of citizenship, ensuring, thus, the objective of better legal
protection and the least possible judicial intervention.
Administrative modernization of the Judiciary is a necessity before
the constitutional guarantee of effectiveness of justice, but, beyond that, it is a
premise for the development of the country, having in mind that the certainty of
fast resolution of conflicts is a necessary requisite for economic development
and an incentive for attracting foreign investments.
Thus, one hopes that the ongoing efforts to upgrade the Brazilian
judicial system are useful not only to ensure the concretization of the
constitutional right of access to justice, but also as stimulation for national
development.
When the Judiciary operates efficiently, constitutional guarantees
are preserved, inequality is reduced, society is stronger and, with it, the Rule of
Law.