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Agosto de 2018
DÉCIMO CICLO DE PALESTRAS – PROCESSO REGULATÓRIO
Aspectos modelares de comportamento regulatório da Agência
Nacional de Aviação Civil
Gustavo Carneiro de Albuquerque
Procurador-Geral
Procuradoria Federal junto à Agência Nacional de Aviação Civil
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA - UNB
Roteiro
1. Contexto de criação da ANAC;
2. Aspectos singulares do setor aéreo;
3. Teorias e instrumentos da regulação;
4. Qualidade normativa na ANAC;
5. Estudo de caso 1: Concessão de Aeroportos
6. Estudo de caso 2: Bagagem
Contexto de criação da ANAC
Contexto internacional e brasileiro
Agencificação é o processo de proliferação de agências reguladorasautônomas. Trata-se de um fenômeno de alcance internacional e nacional
➢ Uma pesquisa realizada nos países da América Latina e OCDE (2017),abrangendo 16 setores, revelou que:
• até ‘80 foram criadas menos de 5 agências/ano;
• ‘90 a 2002 mais de 20 agencias/ano *chegando a 30/ano no período de1996 a 2001;
• agências foram criadas em 73% dos países
Envolvimento das Agências Reguladoras de Infraestrutura no Processo de Políticas Públicas (OCDE 2016-2017)
Agências reguladoras no Brasil e no Mundo
• 70 agências reguladoras nos Estados Unidos
• 15 no Canadá
• 11 na Argentina
• 9 na Dinamarca
• 8 no Reino Unido, Austrália e Espanha
• 7 na Holanda
• 6 na Alemanha, Suíça e China
• 5 no Chile e Suécia
• 4 na França
✓ Brasil: 11 Agências Reguladoras no Governo Federal e 31 Agências Estaduais
AGÊNCIA de “terceira” GERAÇÃO
❑ Primeira GERAÇÃO – (1996 a 1999) - Concentradas nocontrole de serviços públicos e utilidades (e.g. ANATEL,ANEEL) ANP: regulação do setor de petróleo, gás ebiocombustíveis.
❑ Segunda GERAÇÃO – (2000 a 2004): característicafundamental a desvinculação do processo de “privatização”.Foco em solucionar falhas de mercado. Diversificação deatividade e campos de atuação, exercendo a regulaçãonormativa e o fomento, e parte do poder concedente emalguns casos. Ex: ANS, ANA, Anvisa, ANTT, Antaq e Ancine;
❑ Terceira GERAÇÃO - (2005 - 2017): Pluripotenciárias ouPlenipotenciárias. Desempenharem simultaneamente todasas atividades típicas da administração (poder de polícia,fomento e tarefas de poder concedente. Ex: ANAC e ANM
Lei nº 11.182/2005:
Art. 1º Fica criada a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC,
entidade integrante da Administração Pública Federal indireta,
submetida a regime autárquico especial, vinculada ao Ministério
da Defesa, com prazo de duração indeterminado.
Art. 2º Compete à União, por intermédio da ANAC e nos termos
das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e
Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e
de infraestrutura aeronáutica e aeroportuária.
Decreto nº 5.731/2006:
Art. 1º A Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC, autarquia
sob regime especial, criada pela Lei no 11.182, de 27 de
setembro de 2005, com independência administrativa,
autonomia financeira, ausência de subordinação hierárquica e
mandato fixo de seus dirigentes, com sede e foro no Distrito
Federal, vinculada ao Ministério da Defesa*, tem por finalidade
regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de
infraestrutura aeronáutica e aeroportuária.
Aspectos singulares do setor aéreo
➢ Forte influência das normas internacionais. ICAO (InternationalCivil Aviation Organization) - agência especializada das NaçõesUnidas criada em 1944 com 191 países-membros. Sua sedepermanente fica na cidade de Montreal – Canadá
➢ Quadro institucional em transição. MD/ANAC/SAC/MTPA
➢ Fator segurança (safety / security)
➢ Permanente evolução tecnológica (ex. RPAS - O termo Sistemade Aeronave Remotamente Pilotada – RPAS é usado para se referir aoconjunto representado pela RPA e demais equipamentos necessáriospara a sua operação como, por exemplo, estação de pilotagemremota, enlace de comando e controle, equipamentos paralançamento e recuperação, etc.
Formulação da Política de Aviação Civil e Fomento
Secretaria de Aviação Civil
SAC/PR
(MTPAC)
Regulação, Certificação e Fiscalização (Fomento)
Agência Nacional de Aviação Civil
ANAC
Executores: Indústria, Empresas Aéreas, Exploradores de infraestrutura
aeroportuária, prestadores de serviços, pessoal da aviação civil.
EMBRAER (indústria), INFRAERO, Empresas, Concessionárias
Controle Do Espaço Aéreo e Prevenção e Investigação de
Acidentes
DECEA e CENIPA
AVIAÇÃO CIVIL
Fonte: ANAC
O que faz os diversos países apresentarem trajetórias de desenvolvimento tão diferentes?
Daron Acemoglu & James Robinson
Instituições são as regras dojogo de uma sociedade
Instituições:- Cumprem o papel de reduzir as incertezas;- Possibilitam a ação coordenada;- Estruturam os incentivos;
Douglass North
sociedades cujas instituições econômicasfacilitam e encorajam acumulação de fatores,inovação e alocação eficiente de recursosprosperaram mais do que outras que nãopossuem o mesmo desenho de incentivos
a qualidade do arcabouço institucional impactará no volume de inlongo vestimentos realizados ao da história de um país [...], resultando em maior
ou menor crescimento econômico.
Ranking Doing Business – Banco Mundial
série de relatórios anuais que investigam as regulamentações
que melhoram o ambiente de negócios, assim como as
regulamentações que o restringem em 185 países.
Posição do Brasil em 2015-16: 123º
Global Competitiveness Index – World Economic Forum
Um índice que avalia fundamentos micro e macroeconômicos
que geram impactos sobre a produtividade e a
competitividade nacional em 148 países.
Posição do Brasil em 2015-16: 75º
Falhas de Mercado (assimetria de informações, externalidades, problemas concorrenciais, bens públicos)
Por que regular?
Satisfazer a grupos de interesse...
Alfred Kahn
Whenever competition is feasible, it is, for all itsimperfections, superior to regulation as a meansof serving the public interest.
Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por
fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes
princípios: (...)
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade econômica,
independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos previstos em lei.
Constituição Federal
Falhas de Mercado (assimetria de informações, externalidades, problemas concorrenciais, bens públicos)
Por que regular?
Assimetria de informações: • Desconhecimento da segurança do operador• Desconhecimento do tipo de serviço prestado pelo operador• Desconhecimento da robustez e segurança do projeto e da fabricação da aeronave
Externalidades:• Aeronaves (ou VANTs) podem cair na cabeça das pessoas• Ruídos aeronáuticos incomodam vizinhança no entorno aeroportuário• Emissões de CO2 contribuem para o aumento da temperatura global
Problemas concorrenciais:• Monopólio natural: a maioria das cidades/regiões não comporta mais de um aeroporto• Barreiras à entrada: custos afundados (irrecuperáveis) e institucionais (Estado) dificultam entrada
de concorrentes no mercado, favorecendo empresas incumbentes
Bens públicos:• Consumo do bem sem o respectivo pagamento: conexão, franquia de bagagem etc.
Teoria
Normativa da
Regulação
(TNR)
Por que regular?
Satisfazer a grupos de interesse...
Princípio importante: regulação implica transferência de renda entre grupos (ex.: táxi vs. Uber)
Demanda por regulação – captura pelo regulado:• Grupos mais restritos e com interesses específicos tendem a se organizar de forma mais natural:
empresas em um mercado com muitas barreiras à entrada, categorias profissionais• Grupos mais amplos e com interesses difusos apresentam maior dificuldade de organização e
apresentação: passageiros, proprietários de aeronaves
Oferta de regulação – captura pelo governo:• Detentores de mandatos eletivos desejam maximizar a transferência de rendas para suas bases
eleitorais• Reguladores também possuem seus próprios interesses (empregabilidade, poder de influência)
Teoria
Positiva da
Regulação
(TPR)
Trade-off: TNR x TPR
✓ As falhas de mercado existem (e precisam ser mitigadas), mas o Estado érepresentado por pessoas que também possuem seus próprios interesses
✓ A resolução de algumas falhas de mercado implica a criação de outras:Ex.: Assimetria de informação sobre segurança do operador => regulador criaprocesso de certificação => maior ônus para empresas entrantes => maioresbarreiras à entrada => geração de problemas concorrenciais
✓ Qualquer intervenção regulatória implica, necessariamente, transferência de rendade um grupo conjunto de pessoas para outro
✓ Os grupos mais organizados podem se utilizar do argumento das falhas de mercadopara demandar regulações que lhe interessam (rent seeking)
REGULAR NÃO É TAREFA SIMPLES!
Qualidade Regulatória
Análise de impacto regulató-
rio
Decisões funda-
mentadas
Governança Regulatória
Participa-ção social
Transpa-rência
Diretoria Colegiada
Accountability do Regulador
Prestação de contas
ao Congresso
Diretrizes políticas
na administra-ção direta
Controle poder
judiciário
AGENDA REGULATÓRIA
Redução das falhas de
mercado
Não captura pelos grupos regulados Equilíbrio entre governo e
órgão regulador
Auto-regulação•livre mercado
•Ausência de intervenção
Intervenção branda
•Informação
•Atendimento de parâmetros mínimos
•Incentivo
•Eliminação de barreiras
Intervenção moderada
•Incentivos e obrigações fortes
•Ameaça de intervenção
•condicionamento do processo e/ou do resultado
Intervenção agressiva
•Certificação e homologação
•Fixação do preço e/ou quantidade e/ou qualidade
17
-Intervenção
+
Security
Aeródromos
Habilitações
Operações
Aeronave-gabilidade
Infraestrutura AeroportuáriaServiços Aéreos
ProteçãoAmbiental
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500 550 600 650 700 750 800 850 900 950 1000Faixa 1 Faixa 2 Faixa 3 Faixa 4 Faixa 5 Faixa 6 Faixa 7 Faixa 8 Faixa 9
2011 2016
EVOLUÇÃO DA MATURIDADE
• IN 81• Enforcement• PSOE• BAST• Gestão de Riscos• Plano Estratégico• PGA
• PAI• Agenda Regulatória• IN 107• AIR• Consultas Internas• IN de Participação Social• SEI! 100% 2018
• Transmissão das REDIR • Regionalização• Estruturação
Organizacional• Governança de
Informações• Dados Abertos
Diretrizes
Possibilitem a harmonia dos interesses que atuam no mercado
regulado, com vistas a:
realizar o direito estabelecido;
com o máximo de eficiência econômica; e
suportado pela melhor opção técnica possível.
Implementar políticas
públicas que:
Direito Dever
Benefício
Custo
Que padrão mínimo de prestação de serviço de transporte aéreo a sociedade
brasileira quer ter à sua disposição?
Quanto a sociedade brasileira estádisposta a pagar para ter a sua disposição
esse padrão mínimo?
Preocupação em não onerar indevidamente a sociedade
Evoluções da ANAC nos últimos anos:
→ Maior transparência e estabilidade regulatória
→ Melhor planejamento interno e priorização
→ Caminho da padronização de atividades e integração das
áreas técnicas
→ Início da criação da cultura de análise de impacto regulatório
QUALIDADE NORMATIVA
Formulário preliminar de AIR
(IN 61, jun/2012)
Projeto Prioritário Agenda Regulatória (2013; IN 74/2013)
Padronização da Elaboração de
Atos Normativos
(IN 107/2016)
Comitê de Qualidade
Regulatória
(2017)
IN de Participação Social
(2018)
Estudo de Caso
1. Concessão dos Aeroportos
2. Condições Gerais de Transporte – Resolução 400 – e desregulamentação da Franquia Mínima
de Bagagem despachada
1773 aeródromos
privados
965 helipontos
677 aeródromos públicos
Fonte: Anac (06/05/2015)
2011NAT – Natal/RN
2012BSB – Brasília/DF
GRU – Guarulhos/SP
VCP – Campinas/SP
2014CNF – Confins/MG
GIG – Galeão/RJ
2017FLN – Florianópolis/SC
FOR – Fortaleza/CE
POA – Porto Alegre/RS
SSA – Salvador/BA
CONCESSÕES DE AEROPORTOSAtuais – 4 rodadas / 10 aeroportos
AeroportoPassageiros
2016 (share)
Data concessão Outorga total prevista
(valores aprox.)
Outorgas arrecadas até
2017 (R$)
Prazo concessão(em anos)
São Gonçalo do Amarante
2.316.349 (1%) 24/01/2012 170 mi corrigidos pela SELIC
604.563,21 28
Guarulhos 36.606.419 (19%)
11/07/2012 16 bi + 10/15% da receita bruta 4.963.284.913,53 20
Viracopos 9.325.252 (5%) 11/07/2012 3,4 bi + 5/7,5% da receita bruta
684.550.330,86
30
Brasília 17.923.100 (9%) 24/07/2012 4,5 bi (IPCA) + 2/4,5% da receita bruta 660.586.887,00 25
Galeão 16.100.101 (8%) 07/05/2014 19 bi + 5% da receita bruta2.030.550.687,15
25
Confins 9.637.071 (5%) 07/05/2014 1,8 bi + 5% da receita bruta96.655.466,72
30
Florianópolis 3.536.435 (2%) 31/08/2017 241 mi + 5% da receita bruta83.708.720,38
30
Salvador 7.526.358 (4%) 31/08/2017 1,59bi + 5% da receita bruta
663.920.420,82 30
Fortaleza 5.706.489 (3%) 29/08/2017 1,5 bi + 5% da receita bruta426.914.473,97
30
Porto Alegre 7.648.743 (4%) 29/08/2017 380 mi + 5% da receita bruta 291.820.883,35 25
59% dos passageiros
Principais aeroportos brasileiros em 2014
Fonte: INFRAERO
Fonte: EVTEA - Aeroporto Internacional do Galeão - ANAC
Receitas não-tarifárias como percentual das receitas totais
Concessões de Aeroportos – volume de investimentos
CONCESSÕES ASPECTOS POSITIVOS X ASPECTOS NEGATIVOS
✓Evolução do modelo regulatório 2010 – 2017
✓Investimentos privados nos aeroportos
✓Problemas societários relevantes
✓Demandas permanentes por “repactuação”
✓Recuperação judicial de Viracopos
✓Contratos com partes relacionadas
✓Não entrega de obras da Fase I-B
Estudo de Caso 2
BAGAGEM
Propósitos da desregulamentaçãoda franquia de bagagem despachada
✓ Estimular a concorrência
✓ Propiciar maior diferenciação de serviços e preços para melhor atender às diferentes expectativas, necessidades, preferências e disposição de pagamento dos passageiros
✓ Convergência para as melhores práticas regulatórias internacionais mais avançadas e os princípios da ICAO
✓ Ampliar a transparência nas relações de consumo
✓ Contribuir para a construção de um ambiente regulatório mais propício a novos modelos de negócios (low cost, por exemplo) e à entrada de novas empresas aéreas
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
Tarifas Fixadas pelo EstadoControles de Oferta
Bandas Tarifárias Voos Domésticos
Port. 318 COMAER
Liberdade Tarifária Doméstica
Port. 248 Min. Fazenda
Criação da ANAC
Liberdade Tarifária
Liberdade Oferta de Voos
Lei 11.182
Liberdade Tarifária InternacionalAmérica do Sul
Res 16 ANAC
Liberdade Tarifária internacionalDemais destinos
Res 83 ANAC
Fim do registro prévio de tarifa promocional
Res 140 ANAC
Início Concessão de Aeroportos
Criação da Secretaria de Aviação Civil
Desregul. Franquia de Bagagem Despachada
Res 400 ANAC
Contexto regulatório
19892001
20052008
20092010
2011
...
2016
Outras iniciativas:Otimização dos processos de outorga, autorização de voos e alocação de slots, flexibilização dos acordos de serviços aéreos, regras em casos de atrasos e cancelamentos de voos, novas condições gerais de transporte aéreo ...
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
Ganho de eficiência
40%
Desempenho do setorAproveitamento dos assentos em voos domésticos
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
+
2001 = 58%
2017 = 82%Fonte: ANAC/SAS/GEAC
Desempenho do setorQtde de empresas com participação
superior a 10% RPK doméstico em 2015
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
Fonte: elaboração ANAC/SAS/GEAC com dados ICAO
PaísRPK
DomésticoPAX
DomésticoEmpresas
AéreasEmpresas RPK Dom >= 10%
Participação Somada Empresas >=10%
Estados Unidos 1 tri 698 mi 123 4 65,8
China 538 bi 381 mi 31 3 48,4
Brasil 94 bi 98 mi 14 3 89,6
Índia 77 bi 81 mi 13 4 83,9
Rússia 77 bi 39 mi 15 3 63,4
Japão 76 bi 89 mi 11 2 72,6
Austrália 67 bi 55 mi 6 3 86,1
Indonésia 63 bi 79 mi 9 3 82,4
Canadá 45 bi 27 mi 10 2 95,1
Turquia 39 bi 60 mi 9 3 83,2
Processo normativoResolução 400/2016
✓ Teoria de economia da regulação
✓ Experiência nacional e internacional
✓ Princípios emanados pela ICAO
✓ Reuniões com o setor regulado e entidades envolvidas
✓ Estudo do comportamento do passageiro, em termos de bagagem despachada
✓ Análise de Impacto Regulatório
✓ Participação social
2012
Início Processo Normativo
2013
Audiência Pública
MAR/2016
Audiência Pública
DEZ/2016
Publicação Res. 400/2016
5 anos de estudos regulatórios e
participação social
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
Fundamentos da desregulamentaçãoda franquia de bagagem despachada
Diagnóstico
1. Não foi identificada falha de mercado que motivasse aintervenção do Estado: fixar franquia de bagagemdespachada
2. Apenas Venezuela, Rússia, China e México regulam bagagem
3. Prejuízo a concorrência
• O Estado fixava padrões de qualidade que excediam o nível escolhidopor passageiros bem informados
• Menor variedade de produtos e preços
Qual problema se pretendia resolver?
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
Efeitos esperados no mercado
(+) Inovação
(+) Eficiência
(-) Custos
(-) Preços
(+) Inclusão Social
(+) Demanda
(+) Investimentos
(+) Oferta
Promoção da Concorrência
✓ Oferta de passagens semfranquia a preços maisacessíveis do que aquelascom franquia, quetambém continuam sendoofertadas
✓ Ganhos de eficiência porparte do passageiro e dasempresas aéreas
✓ Tarifas aéreas oscilamconforme inúmerascondições de mercado,entre elas a franquia debagagem despachada
Ganhos de eficiência devem se consolidar no
médio e longo prazo
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
Acompanhamento e Avaliação
Review Clause
Art. 42. A Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos - SAS deverá submeter à Diretoria, após 5 (cinco) anos de vigência da presente Resolução, relatório sobre sua aplicação, eficácia e resultados, com a indicação de possíveis pontos para revisão.
Parágrafo único. A Diretoria deliberará pela aprovação do relatório e revisão da regulação.
Resolução ANAC nº 400/2016
Compromisso público
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
Efeitos já observáveis
✓ Passagens com franquia de bagagem despachada continuam sendo ofertadas
✓ Passagens sem franquia para despacho de bagagem são ofertadas a preços menores do que aquelas com franquia
✓ Contratação a qualquer tempo da franquia para despacho de bagagem
✓ O preço da franquia para despacho de bagagem pode ser menor quanto maior for antecedência da compra deste serviço em relação ao voo
✓ Diferencial competitivo para fidelização de clientes frequentes
IMPORTANTE!
Qualquer avaliação neste momento inicial de transição, em que os agentes econômicos ainda estão se adaptando ao novo ambiente regulatório, é
prematura e pode induzir a conclusões equivocadas e precipitadas.
MAR/2017
Início da vigência Resolução 400
exceto bagagem
29/ABR/2017
Início da vigência bagagem
JUN/2017
Azul (01), Gol (20) e Latam (24) iniciam ofertas sem franquia
SET/2017
Avianca (25) inicia ofertas sem franquia
Mais concorrência e opções para os
passageiros
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
O preço das passagens aéreasaumentou?
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
• Câmbio• Petróleo• Sazonalidade• Antecedência da compra da passagem em relação à data do voo• Promoções• Demanda• Oferta• Concorrência• Dia da semana do voo• Horário do voo• Distância entre a origem e o destino do passageiro• Condições contratuais de remarcação e reembolso da passagem• Aeroporto de origem / destino• Tarifa de embarque• Dia e horário da compra• Grandes eventos• Franquia de bagagem despachada etc etc etc
Fato
res
det
erm
inan
tes
do
s p
reço
s d
as p
assa
gen
s aé
reas
O preço das passagens aéreasaumentou?
1,8%
23,3%
15,8%
20,4%
6,8%
16,9%
2012 2013 2014 2015 2016 2017
Var
iaçã
o %
Variação do subitem Passagem Aérea do IPCA, IBGEjunho a setembro do mesmo ano
Aumento noticiado
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
-7,3
6
-12
,29
-9,6
3
15
,48
-11
,81
6,8
9
5,7
5
-15
,16
21
,90
7,1
9
-10
,03
-40
-30
-20
-10
0
10
20
30
40
50
Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez
Var
iaçã
o %
Variações mensais do subitem Passagem Aérea do IPCA, IBGEcomparação com mês imediatamente anterior
2012
2013
2014
2015
2016
2017
O preço das passagens aéreasaumentou?
Período noticiado
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
O preço das passagens aéreasaumentou?
Pontos de Atenção!
1. Nenhuma das instituições citadas nas reportagens, IBGE e FGV, fez qualquer avaliação de causa/efeito da desregulamentação da franquia de bagagem despachada e a variação recente (oscilação) dos indicadores de preços de passagens aéreas.
2. Os indicadores de preços de passagens periodicamente apurados e divulgados por IBGE/FGV foram utilizados para um propósito diferentedaqueles para os quais foram concebidos.
3. Não foi mencionado estudo técnico que fundamente a associação do comportamento recente (oscilação) dos indicadores de preços de passagens aéreas apurados por IBGE e FGV exclusivamente à desregulamentação da franquia de bagagem despachada.
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
O preço das passagens aéreasaumentou?
Pontos de Atenção!
4. Ignorou-se o efeito da sazonalidade e de outros fatores que afetam os preços das passagens aéreas, cujos dados evidenciam a sua oscilação histórica ao longo dos meses dentro de cada ano.
5. Ignorou-se que IBGE e FGV somam o preço de 1 bagagem despachada a todas as tarifas aéreas sem franquia, de maneira que não captam os preços de passagens sem franquia de bagagem.
6. Ignorou-se que a coleta de preços realizadas por IBGE e FGV para o período de junho a setembro de 2017 foi parcialmente realizada em período anterior ao início da oferta de passagens sem franquia de bagagem.
7. A ANAC não foi requerida a se manifestar previamente.
Superintendência de Acompanhamento de Serviços Aéreos
Obrigado!
Gustavo Carneiro de Albuquerque
Procurador-Geral da Agência Nacional de Aviação Civil
gustavo.albuquerque@anac.gov.br
gustavo.albuquerque@agu.gov.br
(61)3314-4408 ou (61)98139-9322