1

Bolsa Família nas Manchetes

Uma Análise do Tratamento da Mídia sobre osProgramas de Transferência Condicionada de

Renda no BrasilKathy Lindert & Vanina Vincensini, Banco Mundial Dezembro 2010

2

Os Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR)Emergiram primeiramente a nível municipal no Brasil in 1995,

Se espalhando pelo Mexico em 1997….

As Origens de uma “Revolução Silenciosa” na Política Social – 1997

Paísescom Programas

TCR

3

A expansão do modelo de Programas de Transferência Condicionada de Renda (TCR)

no Mundo - 2010

Exportando a marca “TCR” pelo Mundo…

Países com Programas TCR

Com esta “Revolução Silenciosa,” o Bolsa Família provocou um efeito transformador

nas políticas sociais (1)

• Mais de 40 países estão implementando programas de TCR no mundo

• Muitos países olham para o Brasil, para aprender com sua experiência: – Escala: O mais amplo programa TCR no mundo– Técnico: Implementado com sucesso em um contexto

decentralizado (forte desenho, implementação, fiscalização/monitoramento)

– Impacto: E com importantes impactos na desigualdade e na pobreza

4

Com esta “Revolução Silenciosa,” o Bolsa Família provocou um efeito transformador

nas políticas sociais (2)• A comunidade internacional está também

interessada em entender o lado político dessa “Revolução Silenciosa” nas políticas sociais: – Quais foram os debates públicos sobre esta

transformação na política social?

– Como estes debates se desempenharam na imprensa?

– Quais aspectos dos programas de TCR receberam maior atenção?

– Como o Governo respondeu?

– Qual foi a estratégia de comunicação?

5

6

Metodologia para a Análise de Mídia:

Resumo Unidade de Análise = Artigos de Jornais, Cobrindo 2

períodos em 6 anos

Número total de Materiais identificados

6,531 Artigosde 6 Jornais

Número de materiais de jornais “Com foco em TCRs:”

1,991 Artigos

Número de materiais de jornais “Com apenas uma menção de TCRs:”

4,540 Artigos

Período “Pre-PBF” (Bolsa Escola)2001-03

Período do Programa Bolsa Família2004-06

Catalogamos os artigos usando “mecanismos de busca” de 6 jornais:

Variable Category Type of Variable Number of VariablesDate of Article Identification 6Newspaper Identification 1Section of Newspaper Identification 1CCT Mentioned Identification 4Focus of Article (CCT or not) Identification 1Topics Addressed in the Article and Related to CCTs Context 18Tone Perception 1Length of Article Identification 1Special Location of Article Identification 2Type of Article Identification 1Author Identification 1Data/Visual Identification 4Informants Perception 5Donors/ International Organizations Mentioned Context 1Design and Implementation Issues Design / Implementation 8

Drill Down on Operations Various 20Drill Down on Fraud & Controls Various 15Drill Down on Conditionalities Various 24Drill Down on Dependency & Exit Doors Various 19

Perception of CCT's Role in Social Policy Perception 9Drill Down on Assistencialismo Various 19

International Experience Context 3Political Use of CCTs Perception 5Headline Perception 2Interesting Quotes Perception 1

TOTAL 172

VariablesRecorded for Drill Down Sub-Samples

Variables Recorded for Focused Articles

Variables Recorded for Mere Mention Articles

7

Metodologia para a Análise de Mídia:

Base de Dados & Variáveis da Análise Base de Dados dos Artigos dos Jornais

(>6500 artigos)

Variáveis de

Identificação:

•Visibilidade

•Informes

•Tipo de artigo

• Contexto

“Tom”

dos artigos

Temas Chave

do desenho e da

Implementação

8

Base de Dados da Mídia: Metodologia para o Variável

“Tom” Codificando a Variável “Tom” : Categorias do “Tom” dos Artigos

Sem Tom = 0

Tom Favorável = 1

Tom Ambíguo = 2

Tom Desfavorável = 3

Percepção do Conceito dos Programas TCR

Percepção daImplementação

Dos programas TCR

“Tom Geral”Dos Artigos da

Imprensa

Indefinido

Favorável

Favorável

Crítico

Indefinido

Favorável

Critico

Crítico

Indefinido(para info. somente)

Favorável

Favorável com Limitações

Desfavorável

5 Mensagens Gerais do Estudo:

Visibilidade, Tom• “Percepções Gerais” da Mídia sobre os Programas:

– Quanto a cobertura da imprensa (quantos artigos)?

– Como favoráveis ou desfavoráveis tem sido o tratamento da imprensa dos programas de TCR (tom)?

• 5 mensagens gerais do estudo:1. Alta visibilidade dos Programas de TCR na imprensa

2. Aval geral da imprensa brasileira para o conceito dos Programas de TCR

3. “Dilema da Ampliação Rápida”

4. Inter-Ações Técnicas (a cobertura da imprensa refleta desafios e avanços na implementação)

5. Inter-Ações Políticas (escrutínio nos ciclos das eleições)

9Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs (em países ao redor do mundo)

10

Mensagem 1: Alta Visibilidade

Implicações para os gerentes dos programas TCRs: Importância de uma estratégia clara de relações públicas, para compartilhar informações sobre o Programa e para

responder às perguntas da imprensa e do público.

Cobertura da Imprensa e Cobertura dos beneficiários dos Programas TCRs

Lançamentodo PBF

Coberturados beneficiários

milhões de famílias

CoberturaDa imprensa

número de artigos

Período “Pre-PBF”2001-03

Período do PBF2004-06

11

Mensagem 2: Aval Geral da mídia sobre o Conceito dos Programas

de TCR

Implicações para gerentes dos programas TCRs: Comunicações sobre o conceito do instrumento social é crucial.

A transparência sobre aspectos de implementação também é importante.

… Apesar da mídia levantar

preocupações sobre os aspectos da implementação

Poucos artigos criticaram o

conceito geral do instrumento política

social dos programas TCR

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Mensagem 3: “Dilema da Ampliação Rápida”

Implicações para gerentes dos programas: Os governos precisam considerar o “equilíbrio” entre as pressões para uma rápida expansão, com a realidade da

capacidade de implementação (registros, sistemas de pagamentos, etc.)

Tom MaisCritico

A expansão rápida do PBF

Lançamento do PBF

2004 = Ano de transição

Período “Pre-PBF”2001-03

Período do PBF2004-06

Média de índice de "tom“ dos artigos de imprensa, por ano

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Mensagem 4: Inter-Ações Técnicas

Implicações para gerentes dos programas: A imprensa reflete tanto desafios como avanços na implementação do programa. Este "ciclo virtuoso“ de “responabilização” tanto na

imprensa quanto no Governo infere que a qualidade do programa é importante para se ter o apoio do público. Em outras palavras, “o que funciona tecnicamente, funciona politicamente” (e,

inversamente, a fraqueza técnica pode trazer desafios políticos)

Ano de Transição

Melhoria dos Sistemas Operacionais

14

Mensagem 5: Inter-Ação Política

Average Tone by Quarter and Political Events

1

1.1

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1.7

1.8

1.9

2

Q1 01

Q2 01

Q3 01

Q4 01

Q1 02

Q2 02

Q3 02

Q4 02

Q1 03

Q2 03

Q3 03

Q4 03

Q1 04

Q2 04

Q3 04

Q4 04

Q1 05

Q2 05

Q3 05

Q4 05

Q1 06

Q2 06

Q3 06

Q4 06

Time

Ave

rage

Ton

e

Mere Mention Articles

Articles Focused on CCTs

More Critical of CCTs

3rd Year of FHC Mandate

3rd Year of Lula Mandate

4th Year of FHC Mandate

4th Year of Lula Mandate

1st Year of Lula Mandate

2nd Year of Lula Mandate

Year Leading to Presidential Elections

Year Leading to Municipal Elections

Year Leading to Presidential Elections

Launch of Bolsa Familia

3o Ano FHC 4o Ano FHC 1o Ano Lula 2o Ano Lula 3o Ano Lula 4o Ano Lula

Período “Bolsa Escola” 2001-03 Período do PBF, 2004-06

Implicações para praticantes: As eleições trazem maior escrutínio dos programas carro-chefe (independente de programa ou do partido politico). Transparência nas relações públicas é

importante. As medidas pre-eleitorais, tais como limites da inscrição de novos beneficiários são passos importantes para reduzir percepções de clientelismo ou da politização do programa.

EleiçãoEleição

Eleição

Tom MaisCritico

Média de índice de "tom“ dos artigos de imprensa

5 Mensagens Temáticas : Cobertura da Mídia sobre questões de

Desenho e implementação• Percepções da mídia sobre o lado técnica dos

programas TCR:– Quais aspectos do desenho e da implementação tiveram maior atenção na mídia?– Quais eram os “sabores do debate” acerca dessos temas?

• 5 mensagens temáticas do estudo:6. Desafios sequenciais das políticas sociais (aspectos da primeira-geração & da segunda

geração)

7. A focalização e as percepções da “justiça social”

8. Percepções de falta de fiscalização de fraude & erros = desafio político nos programas sociais “carro chefe”

9. As condicionalidades podem conferir credibilidade política nos programas de transferências de renda ... Mas precisam ser monitoradas

10.Percepções de “Assistencialismo,” e as chamadas “Portas de saida”

15Cada mensagem com “reflexões” para os gerentes dos programas TCRs

(em países ao redor do mundo)

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Base de Dados da Mídia: Amostragem para análise de

temas técnicas

Focalização,Cadastro, pagamentos

Fraude, Erros &Fiscalização

Condicionalidades

Assistencialismo

Agenda da “Graduação” e Portas de Saida

Artigos Focados em Programas de TCR:

% do total deArtigos

Numero total deArtigos

Sub-Amostra Temática %)*

44%

25%

875 174

24%

11%

9%

494

483

219

184

197

193

88

73

* Sub-amostra de 20% para artigos sobre Focalização,Cadastro, Pagamentos

17

Mensagem 6: Sequencia nos Aspectos do Desenho e da Implementação

Implicações para praticantes: Os gerentes de programas devem centrar-se em primeiro lugar em “Garantir que as pessoas certas entrar no programa” e em “operacionalizar o programa” (arquitetura básica).

Mais tarde, eles terão de enfrentar as pressões inevitáveis para enfrentar as questões da segunda geração tais como as “portas de saida”

Quais aspectos ganham maior

atenção da mídia?

Sequencia:Aspectos da Primeira e

Segunda Geração

18

Mensagem 7a: Focalização

Uma família pobre sem benefícios?

(Erros de Exclusão)

Qual assunto ganha mais atenção da mídia?

OU, uma família não-pobre

recebendo os benefícios do

programa?

(Erros de Inclusão)

19

Mensagem 7b: Focalização

Implicações para Gerentes dos Programas TCR: Percepções de justiça social varia de país para país. Percepções de um tratamento equitativo na aplicação dos critérios de elegibilidade influenciar a opinião pública e a credibilidade do programa

Erros de Inclusão recebem mais

cobertura da mídia

Apesar do fato que o PBF é muito bem

focalizado aos pobres (baixo erros

de inclusão)

Programas Sociais no Brasil: Distribuição de benefícios, por quintil

20

Mensagem 8: O desafio político das percepções de fraudes e erros

Implicações para os Praticantes: Todos os programas sofrem um certo grau de erros e fraudes. O desafio é desenvolver sistemas que os minimizem. Se a mídia percebe irregularidades, ela irá publicar esses “escândalos” com alta visibilidade. Entretanto, O tom da mídia melhora quando o

governo toma medidas concretas, credíveis e transparentes para sistematizar a fiscalização.

O Governo adota iniciativas de reforçar o Cadastro,sistematizar a rede de fiscalização e reduzir os erros

Pre-BFP (Bolsa Escola) Programa Bolsa Familia

2004 = Ano de

transiçãoDo PBF

Frequência e tom de artigos de imprensa sobre fraudes e errosTom Mais

Critico

21

Mensagem #9: O Papel político das condicionalidades

… Mas as condicionalidades

precisam ser monitoradas para

manter a credibilidade.

Implicações para os Gerentes dos Programas: Alem dos impactos estructurais, as condicionalidades podem aumentar a credibilidade dos programas de transferências de renda. O monitoreo das condicionalidades

também é importante para sustentar o apoio político.

O debate na imprensa sugere a importancia das condicionalidades para:

(a)Impactos estructurais(b)Incentivos

(c)Reduzir o “assistencialismo” (papel politico)

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

2001.01 2001.06 2001.11 2002.04 2002.09 2003.02 2003.07 2003.12 2004.05 2004.1 2005.03 2005.08 2006.01 2006.06 2006.11Nu

mb

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n

Str

ateg

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Time

Mentions of Welfare Dependency and Graduation Strategy: Evolution

22

Mensagem 10a: O avanco da “Agenda de Graduação” no

Foco da Mídia

Implicações para praticantes: Eventualmente, os gerentes de programa terá que enfrentar preocupações de “dependência na transferência”

e a necessidade de promover estratégias de graduação (as chamadas “portas de saida”)

Desafio de 2a GeraçãoPara programas TCR

Implicações para gerentes dos programas: •A ênfase da imprensa brasileira no asunto de graduação da pobreza vs. graduação do programa

implica agendas distintas para a política social•Estas perspectivas são diferentes entre países, refletindo as percepção de cada sociedade

sobre a pobreza e a justiça social.23

Mensagem10b: O que significam as “portas de saída” no debate na

imprensa brasiliera?•O debate enfatiza os investimentos estruturais para

promover a graduação da

pobreza…

•O debate não enfatiza tanto os “limites da duração de tempo” dos benefícios para forçar a graduação do programa

Principais conclusões do estudo : “O que funciona tecnicamente, funciona

politicamente”A qualidade da implementação é importante

para o apoio público do programa

24Debate na Mídia

O Balanço das Percepções do Público

“Percepções favoraveis” •Cobertura do Programa

•Qualidade de sistemas operacionais•A fiscalização sistematizada

•A focalização e percepções de justiça•Condicionalidades… quando monitoreadas (papel político)

•“Portas de saída” para promover a graduação da pobreza

“Percepções desfavoraveis” •Percepções de fraudes & erros ou

falta de fiscalização•Deficiências percebidas nos

sistemas operacionais (como o cadastro)

•Falta de monitoramento das condicionalidades

•Percepções de “assistencialismo

Principais conclusões do estudo : Círculo virtuoso de responsabilização social–

Interação do Debate Público & da Política Social

25

1. A mídia vai enfatizar os desafios percebidos na implementação do programa... e com maior escrutínio

durante os períodos de eleções (interação política)

2. No entanto, a mídia também relatará favoravelmente os avanços do governo para

melhorar a qualidade da implementação (interação técnica)

26

27

HOMENAGEM

Este artigo é dedicado à memória de Rosani Cunha, ex-Secretária Nacional de Renda de Cidadania

Uma profissional dedicada, Rosani claramente entendia a importância da qualidade em gerênciar e implementar o programa, tanto para gerar impactos na pobreza como para gerar p apoio público para sua sustentabilidade.

O seu legado se preservou com contribuições ao Programa Bolsa Família para melhorar as vidas de mais de 50 milhões de brasileiros – e as vidas de incontáveis famílias pobres que se beneficiam de programas de transferências condiciondadas de renda similares em mais de 40 países no mundo.