12ª SEMANA SISTEMA DE GOVERNO E PRESIDENCIALISMO DE …

12ª SEMANA

SISTEMA DE GOVERNO E PRESIDENCIALISMO DE

COALIZÃO

Política IV – 03 e 04 de dezembro de 2020

DOIS MODELOS EMPÍRICOS DE DEMOCRACIA (LIJPHART)

• Majoritário ou Westminster: concentra o poder

político nas mãos de uma maioria (mesmo que

pequena) é exclusivo, competitivo e combativo. (Reino

Unido, Nova Zelandia e Barbados)

> Sociedades homogêneas

• Consensual: compartilha, dispersa e limita o poder e

caracteriza-se pela abrangência, negociação e

concessão. (Suíça, Bélgica e União Européia)

> Sociedades heterogêneas

Rogério Arantes 2020

MODELOS DE DEMOCRACIA (LIJPHART)

Majoritário Consensual

Concentrado (ministério

monopartidário)Poder Executivo

Partilhado (amplas

coalizões)

Executivo dominanteRelações Executivo-

LegislativoEquilíbrio

Bipartidário Sistema partidário Multipartidário

Majoritário Sistema Eleitoral Proporcional

Unitário-Centralizado Organização do Estado Federativo- Descentralizado

Unicameralismo Poder Legislativo Bicameralismo

Flexíveis Constituições Rígidas

Não há Controle constitucional Sim


PARLAMENTARISMO X PRESIDENCIALISMO

Parlamentarismo Presidencialismo

Chefia de Estado

Chefia de

GovernoChefia de

Estado

Chefia de

Governo

Monarquia

Rei/Rainha

República

Presidente

1º Ministro Parlamento

Presidente Congresso

Hereditário

(Mandato

fixo)(Voto de

desconfiança)

(Sujeito a

dissolução)(Mandato fixo) (Mandato fixo)

Voto

popularVoto popular Voto popular Voto popular


O PRIMEIRO “DIAGNÓSTICO” SOBRE O MODELO CONSTITUCIONAL DE 1988

(LAMOUNIER, MAINWARING, B.AMES)

• Crítica ao presidencialismo multipartidário.

• Divisão funcional do poder e mandatos fixos.

• Eleição presidencial majoritária (“empuxo plebiscitário”) e

eleições legislativas proporcionais (multipartidarismo)

• Fragmentação partidária, partidos indisciplinados e

individualismo dos políticos (lista aberta)


MULTIPARTIDARISMO E FRAGMENTAÇÃO PARTIDÁRIA NO BRASIL

30

16,46

0

5

10

15

20

25

30

35

Número Efetivo de Partidos Políticos

na Câmara dos Deputados (1979-2018)

siglas número efetivo de partidos políticos Exponencial (número efetivo de partidos políticos)

Eleição

presidencial

“solteira”

TSE:

VERTICALIZAÇÃO

STF: CLÁUSULA

DE BARREIRA (5%

BR ou 2% em 9 UF)

TSE: FIDELIDADE

PARTIDÁRIA

STF: Fim das doações

empresariais


PARTIDOS PELO MUNDO

8,42

13,2

0

2

4

6

8

10

12

14T

rin

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)

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Bra

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PR

)

Número Efetivo de Partidos Políticos em 59 países

Fonte dos dados: Fabricio Vasselai, PhD Candidate (2014) Vide tb http://aceproject.org/


0

20

40

60

80

100

120

1998 2002 2006 2010 2014 ATUAL 2019

Partidos na Câmara dos Deputados (1998-Atual-2019)

A fragmentação só aumenta

PT MDB/PMDB PP/PPB PSDB DEM/PFL PR/PL+PRONA PSD

PSB PRB PDT PODE/PTN PTB PROS PC do B

PSC PPS PSL PSOL PATRI AVANTE PHS

PV REDE PPL PEN PMN PRP PRTB

PSDC PT do B PTC SD PAN PST


0

10

20

30

40

50

60

Maior partido na Câmara dos Deputados

(1979-2019)

Menor maior partido das

Câmaras Baixas do mundo,

e talvez da história do

parlamento


• Força centrífuga do federalismo

• Presidentes fortes? Apelo às massas e crises institucionais:

Vargas, Janio, Goulart, Collor e...

• Presidentes contra partidos e atropelamento do Congresso

• Custos de operação na democracia: patronagem, fisiologismo

e clientelismo

O PRIMEIRO “DIAGNÓSTICO” SOBRE O MODELO CONSTITUCIONAL DE 1988

(LAMOUNIER, MAINWARING, B.AMES)


PRESIDENTES SÃO FORTES?

Responsabilidade de governo

Capacidade de governo

Executivo ALTA BAIXA

Legislativo BAIXA ALTA


PRESIDENTES E PARTIDOS NO BRASIL. A DIFÍCIL GOVERNABILIDADE

Dutra1945-

50

Vargas1951-54

JK 1955-

60

Janio1961

Jango1962-

64

Collor1990-

92

FHC 1995-02 (média)

Lula2003-10(média)

Dilma2011-16(média)

PSD

52,8

PTB

16,8

PSD

35

UDN

21,5

PTB

24,8

PRN

8

PSDB

15,5

PT

16,5

PT

13,8

Percentual de cadeiras ocupadas pelos partidos dos

presidentes na Câmara dos Deputados


PRESIDENCIALISMO E MULTIPARTIDARISMO

• Dificuldade de construir coalizões estáveis de governo, decorrente do multipartidarismo, de partidos indisciplinados e políticos individualistas

• Irresponsabilidade política

• Veto points e veto players

• Ingovernabilidade, crises institucionais

• Paralisia decisória> sempre às voltas com um novo 1964?

• Tema permanente da Reforma Política


• A literatura costuma apontar o sistema eleitoral e o sistema de

governo como determinantes para o processo de governo e a

política dentro do parlamento.

• Fosse assim, as duas experiências democráticas de 1945-64 e do

Pós-1988 deveriam produzir resultados semelhantes:

ingovernabilidade, paralisia decisória e crise.

Revendo a questão da governabilidade no

presidencialismo multipartidário.

2ª Leitura: Figueiredo e Limongi


MAS, NA COMPARAÇÃO...

NA COMPARAÇÃO DOS DOIS PERÍODOS...*

Governo Partido do Presidente

Coalizão de Governo

Taxa de su-cesso do Exe

Taxa de do-minância do Exe

Dutra 52,8 74,0 30,0 34,5

Vargas 16,8 88,8 45,9 42,8

Kubitscheck 33,9 66,0 9,8 39,2

Quadros 0,1 93,0 0,8 48,4

Goulart 23,5 72,0 19,4 40,8

Subtotal ** 24,3 77,1 29,5 38,5

Sarney 40,6 58,6 73,8 76,6

Collor 5,0 33,8 65,9 75,4

Franco 0 57,8 76,1 91,6

Cardoso I 9,3 71,6 78,7 84,4

Cardoso II 18,3 67,9 74,4 84,4

Lula I 11,1 59,5 81,5 89,9

Subtotal 14,7 58,1 75,0 83,2

* Na Câmara dos Deputados, em % ** Inclui Café Fo. e N. Ramos

NA COMPARAÇÃO...(DISCIPLINA PARTIDÁRIA)

Governo UDN PR PSD PTB PSP

Dutra 47,3 85,8 62,5

Vargas 42,7 55,8 69,9 55,5

Kubitscheck 53,6 73,6 64,7 61,8 61,9

Quadros 73,3 24,7 57,1 51,4

Goulart 56,9 31,9 45,4 62,4 88,6

Subtotal * 50,1 65,5 60,3 63,9 61,1

PPB PFL PTB PMDB PSDB PDT PT

Sarney 71,4 82,2 66,5 68,7 64,9 79,7 100

Collor 79,1 81,7 70,1 72,0 72,3 85,0 97,3

Franco 66,7 65,2 65,7 77,6 79,2 81,4 95,9

Cardoso I 67,7 91,3 81,2 64,8 87,0 88,1 98,4

Cardoso II 84,4 92,9 75,6 74,6 94,5 91,1 99,0

Lula I 71,7 70,7 80,9 75,3 73,3 83,8 92,3

Subtotal 73,5 80,7 73,3 72,2 78,5 84,9 97,2

* Inclui Café Filho e Nereu Ramos

0,00

10,00

20,00

30,00

40,00

50,00

60,00

70,00

80,00

90,00

100,00

Disciplina Partidária na Câmara dos Deputados (1989-2017)

Média: 89,4

Fonte: NECI

OU SEJA

• Se o sistema eleitoral proporcional de lista

aberta incentiva o individualismo dos

políticos na arena eleitoral, este não se

reproduz no parlamento na propalada

forma de indisciplina partidária

PARTIDOS FORTES OU FRACOS?

Presidência Coalizão PartidosCentralização

dos trabalhos

legislativos

Disciplina

Sobrevivência política do

parlamentar


DESEMPENHO DO EXECUTIVO E PROCESSO LEGISLATIVO NOS DOIS PERÍODOS

• Amplo recurso ao uso de MPs no pós-88

• Tempo de tramitação dos projetos: mais ágil quando se

trata de iniciativa do Executivo no pós-88

• Centralização do processo legislativo afeta o timing de

tramitação dos projetos

• Controle das comissões e do plenário

• Maior coesão dos partidos (Tabelas 4 e 5) e da

coalizão no pós-88 (Tabelas 6 e 7)


ARGUMENTO

• “Nossa hipótese, ao contrário, prevê uma variação entre os

dois períodos. Esperamos que quanto mais poder houver nas

mãos do presidente e líderes partidários, maior a capacidade

de organizar e estruturar o processo decisório, e

consequentemente as coalizões no plenário serão mais

estáveis e maior o apoio às propostas do governo” (pg 171)


DESEMPENHO DO EXECUTIVO

• A fragmentação partidária não impede a aprovação das

propostas do Executivo

• O Congresso não é um obstáculo ao Executivo, nem uma

ameaça à governabilidade

• “O ônus da prova troca de mãos”


A QUESTÃO DA GOVERNABILIDADE E A TESE DO “PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO”:

• Poderes legislativos do presidente

• “Poder de agenda” (iniciativas exclusivas e solicitação de urgência)

• Medidas provisórias

• Centralização do processo legislativo no congresso (colégio de

lideres e mesa diretora)

• Disciplina partidária

• Razoável coesão ideológica

• Induzidos à cooperação pela estrutura do processo legislativo e pelas

relações executivo-legislativo

• “A mesma caneta que nomeia é a que demite”


• Instrumento mais poderoso à disposição do Executivo: poder

unilateral para alterar o status quo.

• Situação criada pela MP:

SQA > SQMP > RMP

• Força da Medida Provisória:

• Enfrenta resistência e contorna dificuldades.

• Mas não dá ao Executivo poder de ignorar maiorias.

• “A força institucional das MPs interage com o poder partidário

do Executivo”

• O uso das MPs não implica conflito, mas ação conjunta

Medida Provisória


PRESIDENCIALISMO DE COALIZÃO

Executivo

Poder de agenda

Poderes legislativos

Ministérios, cargos e

patronagem

Legislativo

(Centralização dos trabalhos legislativos)

Colégio de Líderes Presidência da mesa

Controle da agenda

Partidos (coalizão)

Parlamentares

Recursos

Apoio

Previsibilidade


Poderes Legislativos do Executivo Constituição

de 1946

Constituição

de 1988

Iniciativas exclusivas:

•Projetos de lei ‘administrativos’

•Projetos de leis orçamentárias

•Projetos de lei sobre matéria tributária

Sim

Não

Não

Sim

Sim

Sim

Emendas Constitucionais Não Sim

Editar decretos com força de lei (MP) Não Sim

Editar leis sob requerimento de delegação

pelo CongressoNão Sim

Solicitar a urgência dos projetos de lei

(votação em 45 dias )Não Sim

Impor restrições a emendas orçamentárias Não Sim

Quadro 1

Poderes Legislativos do Executivo,

segundo constituições democráticas brasileiras


Direitos dos Líderes Partidários Constituição

de 1946

Constituição

de 1988

Determinar a agenda do plenário Não Sim

Representar todos os membros do partido no

Legislativo (bancadas)Não Sim

Restringir emendas e votações em separado Não Sim

Retirar as leis das comissões por meio de

procedimentos de urgênciaRestrito Amplo

Apontar e substituir membros das comissões

permanentesSim Sim


mistas que analisam medidas provisórias Não Sim


mistas que analisam o orçamentoNão Sim

Quadro 2

Direitos de Líderes Partidários na Câmara dos Deputados

(1946-1964 e pós-1988)


O TERCEIRO TURNO DAS ELEIÇÕES

Severino, o breve (2005, 21/9)

Cunha, o terrível (2015-16)


ARGUMENTO

• “Os poderes institucionais de agenda e o controle do

presidente e líderes partidários sobre o processo

legislativo afetam o resultado das políticas e o

comportamento dos partidos no Legislativo”

• E nesse aspecto os dois regimes democráticos se

mostram bastante diferentes, especialmente porque o de

1988 incorporou os resultados do processo de

fortalecimento do Executivo ocorrido no regime militar


Fonte: elaboração de Vitor Oliveira

0,805

0,714 0,712

0,740

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0,715

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0,820

Temer Dilma Pós-

Reforma

Dilma 2015 Lula* FHC* Itamar* Collor*

Taxa de Coalescência


• Facilitam a coordenação entre os membros da coalizão.

• Aumentam a cooperação com o Executivo.

• Reduzem a influência do parlamentar individual no

processo político.


EM CONCLUSÃO: PROCESSO DECISÓRIO NO LEGISLATIVO COMO VARIÁVEL INDEPENDENTE:

• 1. Neutraliza os efeitos dos sistemas de representação e de

governo

• 2. Executivo e legislativo não têm objetivos políticos

necessariamente diferentes e conflitantes.

• 3. Presidencialismo e governos de coalizão não são

incompatíveis.

• 4. Sucesso ou fracasso dependerão da política e não do desenho

institucional.


PEREIRA E BERTHOLINI (2017)

• Escolhas presidenciais na montagem e sustentação de

coalizões:

• 1) Quantos partidos farão parte da coalizão;

• 2) Quais partidos e se eles apresentam preferências

políticas e ideológicas semelhantes àquelas do presidente;

• 3) E a quantidade de poder e recursos que serão

compartilhados entre os parceiros


PEREIRA E BERTHOLINI (2017)

• Hipóteses:

• 1) Coalizões grandes, com maior número de partidos, demandam mais

recursos (bens de troca) para serem mantidas intertemporalmente;

• 2) Coalizões com maior diversidade ideológica seriam mais difíceis de

serem coordenadas e gerenciadas e, por consequência, mais custosas e;

• 3) Coalizões com perfil desproporcional de recompensa que privilegiam

um dos parceiros demandam do presidente a mobilização de recursos

adicionais para garantia de satisfação dos demais membros da coalizão

sub-recompensados


Pereira e Bertholini , 2017



ICG: Ministérios + emendas + Orçamento ministerial alocado a partidos


• “Se existe algum problema no presidencialismo multipartidário brasileiro, não seria de desenho

institucional, mas fundamentalmente de gerência da coalizão.”

• “Um presidente deve, antes de mais nada, fazer o dever de casa. Ou seja, gerenciar coalizões com

um pequeno número de partidos ideologicamente homogêneos e compartilhar poderes e

recursos de forma proporcional com seus parceiros de governo. Aumentar os custos

governamentais ao transferir maiores aportes de recursos para aliados políticos não gerará

necessariamente os resultados desejados. Em vez disso, o aumento desses custos pode levar à

deterioração intertemporal das condições de governar, com sucessivas derrotas presidenciais no

Congresso decorrentes de maiores animosidades e da falta de cooperação entre parceiros

políticos. Em um jogo multipartidário e fragmentado, os aliados da coalizão precisam de um

gerente capaz de diminuir seus problemas de coordenação. Sem este coordenador externo (o

presidente), as maiorias legislativas tornam-se instáveis, caras e imprevisíveis e a crise política

acaba por se tornar rotina.”



DO PROCESSO LEGISLATIVO CONSTITUCIONAL

• Art. 59. O processo legislativo compreende

a elaboração de:

• I - emendas à Constituição;

• II - leis complementares;

• III - leis ordinárias;

• IV - leis delegadas;

• V - medidas provisórias;

• VI - decretos legislativos;

• VII - resoluções.

“Cláusulas Pétreas”

§ 4º Não será objeto de deliberação a

proposta de emenda tendente a

abolir:

I - a forma federativa de Estado;

II - o voto direto, secreto, universal e

periódico;

III - a separação dos Poderes;

IV - os direitos e garantias individuais.


• O emendamento pós-88

não se limitou a corrigir o

texto original de 1988

• Crescimento de 60,5%

• Desconstitucionalização é

raríssima 0

10

20

30

40

50

60

70

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110

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1992

1993

1995

1996

1997

1998

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2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2019

2020

Gráfico 1. Tipos de dispositivos aprovados

por ano (1992-2020)

Modificador de texto original Aditivo

Aditivo Paraconstitucional Revogador de texto original

Dispositivos de duas ou mais rodadas outros


PresidenteCâmara dos Deputados

Senado Federal

Governos Estaduais

Supremo Tribunal Federal

Congresso Nacional

Lei

Constituição

iniciativa aprovação

ADI, ADO, ADC, ADPF (+ de 6 mil)

Cláusulas pétreas

PEC 108 Emendas

MPs

Federalismo

PRESIDENCIALISMO

DE COALIZÃO

POLÍTICA

CONSTITUCIONAL

ADI


EXAMINANDO A QUESTÃO METODOLÓGICA DE FUNDO NESTE DEBATE

APENDICE METODOLOGICO


(NEO)INSTITUCIONALISMO: TEORIA DA AÇÃO OU TEORIA DA EXPLICAÇÃO?

• Atores agem de acordo com as regras institucionais.

• (teoria da ação)

• Se a teoria da ação está correta, então eu posso deduzir o comportamento do agente a partir do que eu conheço da estrutura institucional e explicar os resultados do processo político por meio de inferências.

• (teoria da explicação)


(NEO)INSTITUCIONALISMO: TEORIA DA AÇÃO OU TEORIA DA EXPLICAÇÃO?

• Entre o conhecimento da estrutura e a validação da

minha hipótese, interpõem-se o comportamento

(empírico) do agente, que me cabe reconstruir.

• De que instrumentos eu disponho para revelar e

descrever esse comportamento, de modo a fazer o

caminho de volta rumo à estrutura institucional,

fechando o círculo da explicação?


O DEBATE NO BRASIL DOS ANOS 1980-2000

• “1ª leitura”: “velho institucionalismo”: inferências a

partir dos macro sistemas de governo e eleitoral.

• “2ª leitura”: “novo institucionalismo da escolha

racional”: processo decisório como variável

independente, a partir do qual se fazem as

inferências.


O ASSUNTO ESTÁ ENCERRADO?

• Partidos fracos na arena eleitoral e partidos fortes na

arena legislativa?

• Quais os efeitos de uma arena sobre a outra?

• E quando aparece um Bolsonaro no caminho, fazer o

quê?


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