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6. Protecção dos refugiados: Contexto Nacional

Durante muitos anos, e em razão da vigência do Estado Novo, Portugal foi país de origem de um número significativo de refugiados. Por muito paradoxal que possa parecer, foi ainda abrigo para muitos refugiados durante a Guerra Civil Espanhola e ao longo da II Guerra Mundial, sendo também durante o regime protagonizado por António de Oliveira Salazar que Portugal ratificou a Convenção de Genebra sobre o Estatuto dos Refugiados1.

Esta ratificação revelou-se, no entanto, meramente formal, na medida em que as obrigações então assumidas só passaram a ser plenamente cumpridas depois de 1976, nos termos da nova Constituição da República Portuguesa (CRP), saída da Revolução de Abril de 1974, que estabeleceu o Asilo enquanto garantia constitucional e um direito subjectivo fundamental.

Artigo 33ºArtigo 33ºArtigo 33ºArtigo 33º

(Expulsão, extradição e direito de asilo)(Expulsão, extradição e direito de asilo)(Expulsão, extradição e direito de asilo)(Expulsão, extradição e direito de asilo)

7. É garantido o direito de asilo aos estrangeiros e aos apátridas perseguidos ou gravemente ameaçados de perseguição, em consequência da sua actividade em favor da democracia, da libertação social e nacional, da paz entre os povos, da liberdade e dos direitos da pessoa humana.

8. A lei define o estatuto de refugiado político.

A Constituição da República proclama no artigo 1º que a República Portuguesa se baseia na “dignidade da pessoa humana”, que assim surge como fundamento e referência unificadora, quer dos direitos fundamentais (pessoais e sociais), quer da organização política, social e económica, postulando uma visão universalista que se reporta a todos e a cada uma das pessoas enquanto tal, não estando dependente da situação em que se encontre.

De facto, o Direito de Asilo faz parte do catálogo dos Direitos Fundamentais da CRP desde o início. Na versão da CRP de 1976, este direito estava já explicitamente previsto e, aquando da 1ª Revisão Constitucional de 1982, passou a ser inequivocamente associado ao plano dos direitos, liberdades e garantias fundamentais passíveis da maior protecção constitucional.

Assim, em Portugal, o Direito de Asilo não integra apenas a categoria dos direitos fundamentais; goza, também, de um regime especial de tutela (Artigo 18º) que proíbe a restrição legal desse mesmo direito, salvo nos casos expressamente previstos na CRP, ou seja, que afirma a inconstitucionalidade de qualquer medida governativa e legislativa que limite o acesso ao estatuto de refugiado por parte daqueles que, comprovadamente, beneficiem desse direito.

O direito de asilo é o único direito fundamental da CRP que apenas pode ser invocado por quem não seja nacional, o que significa que abrange

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- Dever de proteger os refugiados face a ameaças a direitos fundamentais relativamente aos quais o Estado Português não tem qualquer responsabilidade,

- Inclui ameaças que ocorreram (ou poderiam ocorrer fora do seu território, ou seja fora do seu alcance protector, sendo que,

- Essas ameaças são cometidas por entidades em relação às quais o Estado Português não tem qualquer poder de controlo ou sancionatório.

É de salientar, contudo, que, atendendo ao disposto na CRP, apenas o asilo político é matéria constitucional, ou seja, a CRP não garante protecção a pessoas perseguidas por razões de natureza não política, tais como raça, religião, conflitos armados, catástrofes ambientais, etc.

Tal não significa que não seja possível ampliar o âmbito de aplicação do Direito de Asilo a outros casos para além dos de ordem política, constitucionalmente assegurados. De resto, a própria CRP determina a possibilidade de serem reconhecidos outros direitos, ao estabelecer um regime mais generoso para aqueles que se encontram constitucionalmente reconhecidos (Artigo 16º), o que, no respeitante ao Asilo, se fez por via da promulgação da primeira Lei de Asilo, em 19802.

A este respeito refere o Ac STA 044667, de 31.10.2000 “mesmo nas situações em que o pedido de asilo se funda no receio de perseguição por razões de raça, religião, nacionalidade (…) o asilo embora

previsto em lei ordinária configura-se como um direito fundamental, como direito subjectivo a obter

protecção de outro Estado, que não o de origem.”

O direito de asilo constitui um direito subjectivo que exige prestações positivas do Estado, está dependente da sua intervenção, não podendo ser assegurado sem uma acção afirmativa do Estado, ou seja, carece de um procedimento conformador e condicionador da eficácia subjectiva do direito fundamental.

Evolução legislativa

Após a Revolução de 1974, o número de pedidos de asilo aumentou exponencialmente, em estreita ligação com o enorme número de pessoas que chegavam a Portugal, oriundas das ex-colónias africanas. Face a esta situação, o governo português viu-se na contingência de distinguir entre pessoas perseguidas e aquelas que, muito embora tendo, também, abandonado as suas vidas na África, o faziam porque esses territórios haviam deixado de ser possessões portuguesas.

Até 1980 não existia um esquema formal, governamentalmente instituído, para o acolhimento e integração de refugiados no nosso país. Antes dessa data, era a delegação do ACNUR em Portugal, estabelecida em 1977, que assegurava a concessão do estatuto de refugiado sob mandato, em substituição das autoridades portuguesas.

A CRP não previa a protecção constitucional para além do asilo político, como se viu, mas a lei ordinária, reguladora da matéria no direito nacional, estendeu a garantia e a protecção aos refugiados por outros motivos.



Talvez pelo contexto particularmente doloroso em que ocorreu o processo de descolonização, a Lei de Asilo de 1980 era extremamente generosa na avaliação dos processos e na concessão do asilo, reconhecendo o estatuto de refugiado por motivos humanitários.

Complementada por um diploma de alterações proposto três anos depois3, a primeira Lei de Asilo portuguesa atribuía ao Ministro da Justiça (MJ) e ao Ministro da Administração Interna (MAI) a responsabilidade conjunta de decisão sobre os pedidos, acumulando o segundo as tarefas inerentes à instrução dos processos.

No início dos anos 90, com o aumento do número de pedidos de asilo em consequência da desagregação da União Soviética e das mudanças políticas ocorridas nos países da Europa de Leste, Portugal acompanhou a tendência europeia na adopção de medidas mais restritivas.

Em 1993 é aprovada a segunda Lei de Asilo4, que traz subjacente uma lógica de controlo e restrição, introduzindo, nomeadamente, os conceitos de país seguro e terceiro país seguro, de acordo com as Resoluções de Londres, de 1992. Por razões operacionais, o Ministério da Administração Interna passou a ter competência exclusiva nesta matéria.

Pese embora, o acesso ao procedimento de asilo e ao território sejam garantias fundamentais previstas no direito internacional aplicável aos refugiados, a lei portuguesa começou a adoptar mecanismos com base na avaliação de critérios gerais associados ao país de origem dos requerentes de asilo, não tendo por base a avaliação individualizada dos pedidos.

Do mesmo modo, adoptou os conceitos de “país seguro”, e “terceiro país seguro”, isto é, países para onde poderia reencaminhar requerentes de asilo em vez de dar resposta aos seus pedidos, o que, como se sabe, também não é, por si só, garantia de protecção eficaz e duradoura contra o refoulement, nem, tão-pouco, consegue impedir que se possa estar a colocar em risco a vida ou a integridade física dessas pessoas.5

Em paralelo, no caso dos pedidos motivados por razões humanitárias, a análise dos processos seguia uma instrução diferente da estabelecida para os refugiados políticos, uma vez, que ao contrário do que sucede hoje, se as motivações do pedido se prendessem com razões humanitárias (artigo 10º da referida Lei), estas eram analisadas no âmbito de outro processo (regime excepcional previsto no artigo 64º, da Lei de Estrangeiros então vigente), facto que tornava todo o procedimento moroso, o que, sem dúvida, também contribuiu para aliviar a pressão sobre o sistema nacional de acolhimento de refugiados.

Acontece, porém, que a análise dos pedidos de asilo compreende, forçosamente, um conjunto complexo de questões, pressupondo não apenas informação detalhada sobre o país de origem do requerente, mas, também, e fundamentalmente, o conhecimento aprofundado das circunstâncias de vida de cada indivíduo, já que um dado país pode ser globalmente considerado seguro mas não garantir condições efectivas de segurança para um indivíduo ou conjunto de indivíduos devido às suas filiações políticas, étnicas, religiosas, etc.

Na Reunião Internacional sobre o Regime Jurídico do Asilo em Portugal e lançamento do “Manual de Procedimentos e Critérios a Aplicar para Determinar o Estatuto de Refugiado”, organizada, pelo ACNUR, na Fundação Calouste Gulbenkian a 29 de Junho de 19956 foi reconhecida a influência, na legislação portuguesa, dos princípios europeus (como os Acordos de Dublim e Schengen de 1990 e as Resoluções de Londres de 1992) e o facto da Lei de Asilo



de 1993 ter permitido melhorar, em grande medida, os instrumentos e os procedimentos indispensáveis à implementação de uma política de asilo solidária e justa.

Verificava-se, no entanto, que o número elevado de pedidos considerados manifestamente infundados (objecto de Processo Acelerado) não só não eram tratados de forma tão célere quanto estava prevista na lei, como condicionavam, igualmente, a decisão atempada dos Processos Normais, originando graves entraves aos direitos, liberdades e garantias fundamentais de pessoas em situação de grande vulnerabilidade. Ao mesmo tempo, e ante a extrema morosidade na avaliação dos processos, considerava-se também imprescindível equacionar, de um modo mais consistente, o enquadramento social dos requerentes de asilo.

O leque de recomendações era então vasto, mas tinha como denominador comum o facto de se começarem a verificar alterações profundas no contexto das migrações forçadas, reclamando dos países de acolhimento soluções e concepções mais abrangentes do que as saídas dos textos jurídicos fundamentais sobre o estatuto e a situação de refugiado, designadamente a circunstância de existir uma proporção cada vez maior de deslocados temporários e de pessoas requerendo asilo por motivos humanitários, para além, claro, de refugiados em virtude filiações e pertenças não-políticas (étnicas, religiosas, sexuais, etc.).

Em 1998, é aprovada em Portugal a Lei 15/98, de 26 de Marçoa Lei 15/98, de 26 de Marçoa Lei 15/98, de 26 de Marçoa Lei 15/98, de 26 de Março, que trouxe uma série de mudanças ao enquadramento jurídico-processual do Asilo em Portugal, destacando-se as seguintes:

• Manutenção do alargamento da definição de refugiado, para a fazer coincidir com a Convenção de Genebra, bem como com a Constituição da República Portuguesa;

• A consagração de novos tipos de protecção internacional, a par do estatuto de refugiado (artigo 1º): protecção humanitária (artigo 8º) e protecção temporária (artigo 9º); Este último artigo foi, entretanto, revogado pela Lei 67/ 20037, de 23 de Agosto, que transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva 2001/55/CE8 do Conselho, de 20 de Julho, relativa a normas mínimas em matéria de protecção temporária.

• O estabelecimento de um procedimento único;

• A emissão de Autorização de Residência Provisória (ARP) após admissão do pedido de asilo, permitindo o acesso do requerente ao mercado de trabalho, ainda na pendência do procedimento;

• A consagração do direito dos refugiados ao reagrupamento familiar;

• A consagração do direito dos requerentes de asilo à saúde, ao apoio social ou ao exercício de uma profissão remunerada;

• A intervenção de uma organização não governamental, o Conselho Português para os Refugiados (CPR), no procedimento de asilo.

A percepção de que a Lei do Asilo de 1998 constituía um diploma legal extremamente avançado é uma ideia relativamente consensual.

Com efeito, a Lei de Asilo de 1998 constituiu uma das influências da Lei de Asilo que se seguiu, aaaa Lei 27/2008, de 30 de JunhoLei 27/2008, de 30 de JunhoLei 27/2008, de 30 de JunhoLei 27/2008, de 30 de Junho.



Protecções Concedidas pelo

Estado Português

PROTECÇÕES COMPLEMENTARES

ESTATUTO DE REFUGIADO

Protecção Humanitária

Protecção Temporária

Esta nova lei surge da obrigatoriedade de transposição das Directivas europeias de Qualificação e Procedimento por parte do Estado Português, no âmbito da harmonização da legislação Europeia, assegurando, tanto quanto possível, práticas uniformes na União Europeia, bem como da necessidade nacional de congregar, preferencialmente, toda a matéria de asilo num único documento legislativo, incluindo, nomeadamente as medidas de acolhimento a prestar aos requerentes de asilo. Excepciona-se, contudo, a matéria relativa ao reagrupamento familiar incluída na actual Lei de Estrangeiros. Assim, quanto a este tema, deverá consultar-se, para além do art. 68º da Lei 27/2008, de 30 de Junho, a Lei 23/2007, de 4 de Julho.

Situação actual

Muito recentemente, a Lei 27/2008, de 30 de Junho foi alterada pela Lei 26/2014, de 5 de Maio. Tal como em 2008, esta alteração decorre do processo de construção de um sistema europeu comum de asilo e da obrigatoriedade da transposição para a ordem jurídica interna das Directivas Comunitárias referentes à Qualificação9, Procedimento10 e ao Acolhimento11.

É importante salientar que o CPR e o ACNUR estiveram envolvidos na discussão para a aprovação das actuais alterações à lei de asilo, tendo muitos dos comentários e sugestões sido incorporados na lei referida12.

Quem pode beneficiar de protecção internacional em Portugal?

A definição do conceito de protecção internacional consta do artigo 2º, número 1, alínea ab) da Lei do Asilo. Para o ACNUR trata-se da protecção que é dada aos refugiados, individualmente ou em grupo, substituindo a recusa ou a falta de protecção nacional. Com efeito, como decerto se recordarão, um refugiado por definição, não pode contar com a protecção do seu país de origem. Esta protecção tem como objectivo assegurar o respeito pelos direitos fundamentais de uma categoria específica de pessoas (os refugiados).

Para além de retomar a previsão do Estatuto de Refugiado (artigo 3º)Estatuto de Refugiado (artigo 3º)Estatuto de Refugiado (artigo 3º)Estatuto de Refugiado (artigo 3º), nos termos estabelecidos quer na Constituição da República Portuguesa, quer na Convenção de Genebra de 1951, a lei de asilo portuguesa consagra, ainda, outro tipo de protecção internacional, a Protecção Subsidiária (artigo 7º) (através da emissão de Autorização de Residência por Autorização de Residência por Autorização de Residência por Autorização de Residência por Razões HumanitáriasRazões HumanitáriasRazões HumanitáriasRazões Humanitárias), que reconhece a protecção do Estado português, no seu território, às pessoas que se encontrem impossibilitadas de regressar ao país da sua nacionalidade ou da sua residência habitual, quer devido à violação sistemática dos direitos humanos que ali ocorra, quer por correrem o risco de sofrer ofensa grave.



O Acordão STA 0151/03, de 29.01.2003 clarifica que “Só se estará perante uma “sistemática violação dos direitos humanos quando esteja em causa a violação de direitos humanos relacionados com

a segurança dos cidadãos e que as violações ocorram frequentemente de forma que gerem na

generalidade dos residentes nesse país um sentimento de grave insegurança”.

A própria lei, no seu artigo 7º, número 2, vem identificar algumas situações que poderão ser consideradas como “ofensa grave”: pena de morte ou execução, tortura ou pena ou tratamento desumano ou degradante do requerente no seu país de origem, ou ameaça grave contra a vida ou integridade física do requerente, resultante de violência indiscriminada em situações de conflito armado internacional ou interno, ou de violação generalizada e indiscriminada de direitos humanos.

A Protecção Temporária encontra-se prevista em legislação específica, como já acima se referiu.

Por ser um conceito fundamental em sede de direito de asilo, a Lei do Asilo define igualmente o que se entende por perseguição (artigo 5º, número 1), equiparando-a a grave violação de direitos fundamentais, exemplificando algumas formas de perseguição (artigo 5º, número 2), bem como quem poderão ser os agentes dessa perseguição (artigo 6º), abrangendo agentes estatais e não-estatais.

Muito importante em sede de procedimento é o princípio de confidencialidade subjacente ao número 3, do artigo 5º da Lei de Asilo: “As informações necessárias para a tomada de decisão sobre o estatuto de protecção internacional não podem ser obtidas de tal forma que os agentes de perseguição

fiquem informados sobre o facto de o estatuto estar a ser considerado ou que coloque em perigo a

integridade física do requerente ou da sua família em Portugal ou no Estado de origem”.

O mesmo princípio encontra-se especificamente estabelecido para os menores não acompanhados “nos casos em que a vida ou a integridade física de um menor ou dos seus parentes próximos esteja em risco, designadamente se estes se encontrarem no país de origem, a recolha, o

tratamento e a divulgação de informações respeitantes a essas pessoas são realizadas a título confidencial, para evitar comprometer a sua segurança” (artigo 79º, número 11)

Com efeito, durante a investigação efectuada no âmbito de cada pedido de protecção internacional, pretende-se proteger o requerente, que já se encontra em Portugal, mas também os seus familiares, que se encontram ainda no país de origem, dos agentes de perseguição. Exemplo, caso esteja em causa uma perseguição estatal será perigoso e não se poderá contactar entidades administrativas ou governamentais no país de origem, ou a Embaixada acreditada em Portugal desse mesmo país de origem.

A Lei de Asilo prevê ainda um procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise dos pedidos de asilo, regulamentando-se, deste modo, a aplicação interna da Convenção de Dublin (previsto no Capítulo IV da Lei de Asilo).

Quanto aos intervenientes no procedimento de asilo, para além dos próprios requerentes, existe um conjunto de entidades com responsabilidades específicas, a saber:

• Serviço de Estrangeiros e FroServiço de Estrangeiros e FroServiço de Estrangeiros e FroServiço de Estrangeiros e Fronteirasnteirasnteirasnteiras (SEF), órgão de polícia, dependente do Ministério da Administração Interna (MAI), com competência para decidir fundamentadamente da admissibilidade dos pedidos de protecção apresentados em Portugal e responsável pela



instrução de todos os pedidos admitidos, bem como de elaborar proposta fundamentada de concessão ou recusa de protecção internacional dirigida ao MAI;

• Ministro da Administração InternaMinistro da Administração InternaMinistro da Administração InternaMinistro da Administração Interna (MAI), a quem compete decidir formalmente a concessão ou recusa de protecção aos requerentes de asilo;

• Conselho Português para os Refugiados Conselho Português para os Refugiados Conselho Português para os Refugiados Conselho Português para os Refugiados (CPR), Organização Não-Governamental para o Desenvolvimento (ONGD), sem fins lucrativos, que trabalha exclusivamente com requerentes de asilo e refugiados, desde a fase do acolhimento inicial até à sua integração na sociedade.

De acordo com a Lei do Asilo, o CPR tem o direito a ser informado de todos os pedidos de protecção internacional apresentados em Portugal, podendo contactar e aceder a todos os requerentes de protecção independentemente do local de apresentação do pedido13, prestando informações acerca do respectivo procedimento. O CPR presta ainda apoio jurídico a requerentes e beneficiários de protecção internacional, nos termos do disposto no artigo 49º, número 1, alínea e) da Lei do Asilo, mediante consentimento dos próprios.

Na sua qualidade de representante do ACNUR em Portugal, o CPR exerce igualmente, as funções de supervisão do procedimento de asilo que lhe incumbem por força do artigo 35º da Convenção de genebra de 1951 (artigo 28º, número 5, da Lei do Asilo).

Aspectos Relevantes:

Casos Vulneráveis

De acordo com o número 1, do artigo 77º da Lei do Asilo “tanto no procedimento de análise como na prestação das condições materiais de acolhimento, bem como dos cuidados de saúde, é tida em

consideração a situação das pessoas particularmente vulneráveis”, sendo que a mesma lei define pessoas particularmente vulneráveis no artigo 2º, número 1, alínea y) como “pessoas com necessidades especiais, designadamente os menores, os menores não acompanhados, os deficientes, os

idosos, as grávidas, os membros de famílias monoparentais com filhos menores e as pessoas que tenham

sido sujeitas a actos de tortura, violação ou outras formas graves de violência psicológica, física ou

sexual”.

De acordo com o número 2, do artigo 77º da Lei do Asilo a identificação das pessoas com necessidades especiais, bem como a natureza dessas necessidades serão efectuadas pelas entidades competentes aquando da apresentação do pedido de protecção internacional ou em qualquer fase do processo. Na prática, não existe nenhum procedimento específico para este efeito, pelo que as situações são sinalizadas ad hoc, após avaliação presencial, habitualmente no decurso da entrevista de determinação do estatuto por parte do Gabinete de Asilo e Refugiados do SEF ou do Gabinete Jurídico ou Social do CPR.

No caso dos menores destaca-se a referência ao princípio do superior interesse (artigo 78º, números 1 e 2 da mesma lei).



Os Menores Não Acompanhados

A Lei do Asilo actualmente em vigor presta especial atenção à situação dos menores não-acompanhados que apresentam pedido de protecção internacional em Portugal.

Segundo o artigo 2º, número 1, alínea m) da Lei do Asilo “menores não acompanhados” serão “quaisquer pessoas nacionais de países terceiros ou apátridas com idade inferior a 18 anos que entrem em território nacional não acompanhadas por um adulto que, por força da lei ou do costume, se

responsabilize por elas, enquanto não sejam efectivamente tomadas a cargo por essa pessoa, ou que

tenham sido abandonados após entrada em território nacional”.

O artigo 79º da Lei do Asilo trata especificamente da situação dos menores não acompanhados, procedendo à regulação da sua representação (nomeadamente, quem os pode representar, quem comunica a apresentação do pedido por menor), ao seu acolhimento e á determinação de idade do menor.

Na prática, os menores não-acompanhados requerentes de protecção internacional são encaminhados para o Centro de Acolhimento para Crianças Refugiadas, do CPR, ali tendo acesso a acompanhamento específico, nos termos e para os efeitos da Lei 147/99, de 1 de Setembro (Lei de Protecção de Crianças e Jovens em Perigo), aplicando-se-lhes o regime de medidas de promoção e protecção aí previsto (habitualmente acolhimento em instituição). A Directiva 2013/33/UE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Junho, relativa a normas em matéria de acolhimento dos requerentes de protecção internacional sublinha a importância destes Centros específicos e recomenda aos Estados que os menores não acompanhados, de idade inferior a 16 anos, não sejam acolhidos em Centros de Acolhimento para adultos.

Um outro aspecto sublinhado pela Lei do Asilo relativamente aos menores é a importância de iniciar processo para encontrar membros da sua família, tendo em conta os interesses superiores do menor não acompanhado. Tal processo, sempre impulsionado pelo requerente que presta todas as informações de que dispõe, é acompanhado pelo CPR e organizado junto da Cruz Vermelha Portuguesa (CVP) - Serviço de Restabelecimento de Laços Familiares. As informações obtidas no âmbito do referido processo são partilhadas pela CVP apenas com o próprio requerente.

Novidade constante da actual Lei do Asilo, introduzida pela Lei 26/2014, de 5 de Maio, é a possibilidade de as Comissões de Protecção de Crianças e Jovens em Perigo com responsabilidades na protecção e salvaguarda dos menores não-acompanhados que aguardam uma decisão sobre o repatriamento poderem apresentar um pedido de protecção internacional em nome do menor não acompanhado, se em resultado da avaliação da respectiva situação pessoal considerarem que o menor pode necessitar dessa protecção (artigo 79º, número 14).

Estatisticamente, tem-se verificado a tendência recente para o aumento de pedidos de protecção internacional de menores não acompanhados em Portugal. Em 2013, 69 menores não acompanhados apresentaram pedidos de protecção, o que representa mais de 13% relativamente ao total de pedidos (506). O aumento referido sublinha e reforça a necessidade do Centro de Acolhimento para Crianças Refugiadas, alojamento especializado, inaugurado em 2012.



Detenção de Requerentes de Protecção Internacional

A actual Lei de Asilo consagrou um alargamento significativo das situações em que os requerentes de protecção internacional podem ser colocados ou mantidos em regime de detenção. Até ao momento apenas os requerentes que apresentavam pedidos em postos de fronteira tinham que permanecer nos Centros de Instalação Temporária existentes nas zonas internacionais dos aeroportos, durante a fase de admissibilidade.

Ainda que a regra seja a de que os “requerentes de protecção internacional não podem ser mantidos em regime de detenção pelo facto de terem requerido protecção” (artigo 35º-A da actual Lei do Asilo), para além das justificadas situações de segurança nacional, ordem pública ou saúde pública, a lei refere que os referidos requerentes podem ser colocados ou mantidos em centros de instalação temporária, nomeadamente aqueles que se encontrem em procedimento especial de determinação do estado responsável pela análise do pedido14, ou por existir risco de fuga. Tal opção do legislador decorre do regime constante da Directiva 2013/33/UE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de Junho, que estabelece normas em matéria de acolhimento, e mereceu a preocupação e a reprovação do CPR aquando da discussão da presente lei, porquanto promove estereótipos e preconceitos desnecessários, associado a procura de protecção à prática de um crime, e os requerentes de asilo a criminosos.

De igual modo, no contexto Português, e à luz da experiência resultante da aplicação da Lei 27/2008, não se vislumbram razões válidas para a consagração da possibilidade de detenção, tal como previsto neste artigo. Cumpre aqui relembrar também o direito universalmente reconhecido de procurar protecção noutro Estado e a tradição nacional humanista de garantir um acolhimento condigno e não discriminatório dos requerentes.

Como referido pelo ACNUR15 constitui motivo de preocupação a detenção sistemática de requerentes de protecção, nomeadamente como forma de desencorajar a procura de asilo ou para efeitos de afastamento do território nacional enquanto se encontra pendente a análise do respectivo pedido, a não ser que sejam individualmente justificadas por razões de segurança nacional, ordem ou de saúde pública.

A lei prevê que a colocação ou manutenção em centro de instalação temporária seja aplicada apenas no caso de não ser possível recorrer, de forma eficaz, às seguintes medidas alternativas menos gravosas: apresentação periódica no SEF, ou obrigação de permanência na habitação com utilização de meios de vigilância electrónica (artigo 35º-A, número 4 da Lei do Asilo). De igual modo, por se tratar de medida privativa de liberdade será determinada pelo juízo de pequena instância criminal ou pelo tribunal de comarca na área de jusrisdição.

O artigo 35º-B da actual Lei do Asilo refere-se às condições de colocação ou manutenção em centro de instalação temporária, que não poderá exceder os 60 dias.

Na prática, e até ao momento, o SEF não tem procedido à aplicação destes artigos, mantendo idêntico regime ao da Lei 27/2008, de 30 de Junho, ou seja, apenas os requerentes que apresentam pedidos em postos de fronteira permanecem nos Centros de Instalação Temporária existentes nas zonas internacionais dos aeroportos, durante a primeira fase do procedimento.



Direitos e Deveres dos Requerentes de Asilo

Do ponto de vista dos direitos, a Lei 27/2008, de 30 de Junho com as alterações introduzidas pela Lei 26/2014, de 5 de Maio garante aos requerentes de asilo um conjunto de benefícios de âmbito processual e económico-social:

Direitos no âmbito do procedimento de asiloDireitos no âmbito do procedimento de asiloDireitos no âmbito do procedimento de asiloDireitos no âmbito do procedimento de asilo

• Liberdade de circulação em território nacional, com excepção dos pedidos apresentados em postos de fronteira durante a Fase de Admissibilidade e direito de permanência em território nacional até decisão sobre a admissibilidade;

• Direito à suspensão de qualquer procedimento administrativo ou processo criminal por entrada irregular em território nacional (artigo 12º, número 1 da Lei do Asilo);

• Direito à suspensão de qualquer processo de extradição que esteja pendente à data da apresentação do pedido (artigo 48º da mesma lei);

• Direito a ser informado sobre o seu processo, numa língua que compreendam ou seja razoável presumir que compreendam, bem como quanto aos direitos e deveres que lhe assistem (artigo 49º da mesma lei);

• Direito aos serviços de um intérprete, sempre que necessário, para assistir na formalização do pedido e durante o respectivo procedimento (artigo 49º da mesma lei);

• Direito ao aconselhamento jurídico directo, em todas as fases do procedimento, pelo Conselho Português para os Refugiados (artigo 49º da mesma lei);

• O requerente pode fazer-se acompanhar por advogado na prestação de declarações, prevista no artigo 16º da Lei do Asilo (artigo 49º da mesma lei);

• Direito à tradução de documentos comprovadamente relevantes para a apreciação do pedido, caso o requerente não tenha meios suficientes, competindo ao SEF avaliar da pertinência dessa tradução (artigo 15º A da lei supra referida)

• Confidencialidade das informações, não apenas tal como acima referenciado no âmbito do artigo 5º, número 3 da Lei do Asilo mas também por parte dos intervenientes no procedimento de asilo. Com efeito, estes, bem como todos os que trabalhem com requerentes de asilo, beneficiários do estatuto de refugiado ou de protecção subsidiária, nomeadamente em centros de acolhimento e postos de fronteira (…) estando sujeitos ao dever de confidencialidade no que respeita às informações a que tenham acesso no exercício das suas funções (artigo 83º e artigo 79º, respeitante aos menores não-acompanhados da mesma lei);

• Direito ao apoio judiciário, de acordo com a lei geral, nomeadamente para impugnação judicial de decisões emanadas pelas autoridades e interposição de recursos respeitantes a impugnações jurisdicionais nos competentes tribunais administrativos (artigo 49º da Lei do Asilo);



• Direito ao recurso da decisão de não admissão do pedido ou não concessão de protecção, bem como da decisão respeitante à transferência para outro Estado Membro no âmbito do procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de protecção internacional, para o Tribunal Administrativo e Fiscal com efeito suspensivocom efeito suspensivocom efeito suspensivocom efeito suspensivo;

Direitos EconómicosDireitos EconómicosDireitos EconómicosDireitos Económicos----SociaisSociaisSociaisSociais

• Direito ao apoio social, para os requerentes de asilo em situação de carência económica e social, para alojamento e alimentação (artigo 51º e artigos 56º e seguintes da Lei do Asilo);

Nos termos da Lei do Asilo, o apoio social das pessoas que apresentam pedido de protecção em Portugal encontra-se repartido entre as diferentes fases processuais e os dois Ministérios directamente envolvidos em sede de procedimento e acolhimento, estruturando-se da seguinte forma:

o Na 1ª fase do procedimento (fase de admissibilidade), este apoio é da competência do Ministério da Administração Interna, encontrando-se, todavia, centralizado no Conselho Português para os Refugiados, tendo em conta o trabalho especializado desta instituição. Para esse efeito foi celebrado protocolo entre o MAI e o CPR (artigo 61º, número 1, da Lei do Asilo).

o Na 2ª fase (fase de instrução) e pedidos objecto de impugnação judicial (de decisões de não admissão, não concessão e transferências ao abrigo do Regulamento Dublin II - com efeito suspensivo): a competência pertence ao Ministério da Solidariedade e da Segurança Social (Instituto da Segurança Social e Santa Casa da Misericórdia de Lisboa através de celebração de Protocolo) após sinalização do CPR (artigo 61º, número 2 Lei do Asilo). Durante o período de transição de uma entidade para outra, o CPR mantem o referido apoio;

Com o objectivo de estruturar a intervenção das entidades governamentais mais relevantes no domínio do asilo e estabelecer uma estratégia para a integração da população refugiada em Portugal, foi assinado em Outubro de 2012 “Protocolo de Cooperação em matéria de apoio a refugiados e requerentes de asilo” pelo Instituto da Segurança Social, Instituto de Emprego e Formação Profissional, Serviço de Estrangeiros e Fronteiras, Alto Comissariado para as Migrações e Diálogo Intercultural (actual Alto Comissariado para as Migrações), santa casa da Misericórdia e o CPR.

• Direito à saúde (artigo 52º da Lei do Asilo), regulamentado pela Portaria 30/2001 de 17 de Janeiro dos Ministérios da Administração Interna e da Saúde que estabelece as modalidades específicas de assistência médica e medicamentosa a prestar nas diferentes fases do procedimento de asilo, desde a apresentação do respectivo pedido até à decisão final que recair sobre o mesmo;

Todavia, o Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de Novembro, que pretende isentar do pagamento das taxas moderadoras "os mais carenciados e desfavorecidos, ao nível do risco



de saúde ponderado e ao nível da insuficiência económica comprovada", não incluiu expressa e inicialmente os requerentes de protecção no seu âmbito de aplicação, não permitindo a possibilidade de outras situações de isenção através de legislação especial (como seja a Portaria acima referida).

Tal situação veio a alterar-se com o Decreto-Lei 117/2014, de 5 de Agosto que procedeu à quarta revisão do Decreto-lei 113/2011, de 29 de Novembro, que regula o regime das taxas moderadoras e a aplicação de regimes especiais de benefícios de acesso ao Serviço Nacional de Saúde, que veio isentar os requerentes de asilo e refugiados e respectivos cônjuges ou equiparados e descendentes directos do pagamento das referidas taxas.

O CPR sempre defendeu e se debateu junto das instâncias competentes, nomeadamente o Provedor de Justiça, pela aplicação coerente das disposições do Decreto-Lei n.º 113/2011, de 29 de Novembro e da Portaria n.º 30/2001, de 17 de Janeiro (cujo âmbito de aplicação foi alargado através da Portaria 1042/2008, de 15 de Setembro).

Cumpre relembrar, que aos requerentes de protecção em fase de admissibilidade não é concedido o direito ao exercício de uma actividade remunerada, não dispondo, em consequência, de rendimentos próprios e regulares. De notar, igualmente, o facto de os requerentes provirem em muitos casos de países onde os cuidados de saúde primários não se encontram em conformidade com os padrões nacionais, existindo, igualmente, uma probabilidade acrescida de sofrerem de patologias decorrentes das circunstâncias que conduziram à sua fuga do país de origem, (bem como do processo de fuga), e consequente apresentação de um pedido de protecção internacional em Portugal. Os cuidados e exames médicos constituem nesta fase, portanto, uma questão de saúde pública.

• Direito ao trabalho (artigo 54º da Lei do Asilo), a partir da admissão do pedido e emissão de uma Autorização de Residência Provisória; A este respeito refira-se ainda a extensão do prazo de validade da Autorização de Residência Provisória para 6 meses, bem como das sucessivas renovações (artigo 27º), o que permitirá o acesso dos requerentes de asilo ao mercado de trabalho de forma mais estável;

• Direito ao acesso à escolaridade obrigatória aos menores nas mesmas condições que os cidadãos nacionais e independentemente do seu estatuto (legais ou ilegais) e durante a pendência do processo de asilo (Artigo 53° da Lei do Asilo), em conformidade com a Convenção dos Direitos da Criança, de que Portugal é parte;

Deveres no âmbito do procedimento de asiloDeveres no âmbito do procedimento de asiloDeveres no âmbito do procedimento de asiloDeveres no âmbito do procedimento de asilo

Em paralelo, encontram-se também definidos na lei (artigo 15º da Lei do Asilo), os deveres que os requerentes de protecção terão de cumprir durante o procedimento:

• Manter o SEF informado sobre a sua residência, devendo comunicar qualquer alteração de morada;

• Comparecer perante o SEF, quando para esse efeito for solicitado, relativamente a qualquer circunstância do pedido;



• Dever de colaborar com as autoridades portuguesas na comprovação e apuramento dos factos invocados no pedido de protecção, nomeadamente apresentando todos os elementos necessários para justificar este pedido (identificação, indicação da nacionalidade e locais de residência anteriores, indicação de pedidos de protecção anteriormente apresentados, relato das circunstâncias que fundamentam a necessidade de protecção);

• Permitir a recolha das impressões digitais de todos os dedos, desde que tenha pelo menos 14 anos de idade, nos termos previstos no Regulamento UE n.º 603/2013, do Parlamento e do Conselho, de 26 de Junho, relativo à criação do Sistema EURODAC de comparação de impressões digitais

Todos têm igualmente a obrigação de acatar as leis e os regulamentos, bem como as providências destinadas à manutenção da ordem pública.

Direitos e Deveres dos Refugiados e dos Beneficiários de Protecção Humanitária

Os refugiados ou titulares de autorizações de residência por razões humanitáriasrefugiados ou titulares de autorizações de residência por razões humanitáriasrefugiados ou titulares de autorizações de residência por razões humanitáriasrefugiados ou titulares de autorizações de residência por razões humanitárias beneficiam de um regime de direitos e deveres similar aos estrangeiros residentes em Portugal, construído de acordo com um princípio de equiparação aos direitos e deveres dos cidadãos portugueses, desde que não contrariem o previsto na Lei de Asilo, na Convenção de Genebra de 1951 e no Protocolo de Nova Iorque de 1967. Exceptuando-se a titularidade de direitos políticos, os beneficiários de protecção internacional gozam de todos os direitos, liberdades e garantias, tais como o direito à vida, o direito à integridade física, o direito à liberdade e segurança, o direito a não ser preso sem culpa formada, o direito à saúde, o direito à educação, o direito à família, à liberdade de consciência, de culto e de religião.

Aos refugiados reconhecidos é concedida uma autorização de residência válida pelo período inicial de cinco anos, renovável por iguais períodos (artigo 67º, número 1 da Lei do Asilo). Querendo, é-lhes igualmente emitido documento de viagem em conformidade com o disposto no anexo da Convenção de Genebra, que lhes permita viajar fora do território nacional, a menos que motivos imperiosos de segurança nacional ou de ordem pública exijam o contrário (artigo 69º, número 1).

Nos termos do artigo 67, nº 2 da Lei 27/2008, com as alterações introduzidas pela Lei 26/2014, de 5 de Maio, a Autorização de Residência por Razões Humanitárias é “válida por um período inicial de três anos, renovável, após análise da evolução da situação no país de origem (…). De igual modo, aos beneficiários de protecção subsidiária, que comprovadamente não possam obter um passaporte nacional, pode ser emitido (…) passaporte português para estrangeiro que lhe permita viajar para fora do território nacional, a menos que motivos imperiosos de segurança nacional ou de ordem pública exijam o contrário (artigo 69º, número 2).

O legislador foi além da directiva relativa à qualificação equiparando refugiados e beneficiários de protecção subsidiária em diversas matérias, nomeadamente no que respeita ao acesso ao emprego (art.71º n.º 2 da Lei do Asilo), para efeitos de Segurança Social, bem como a sua inclusão no Sistema de Segurança Social (artigo 72º da mesma lei);



Relativamente ao acesso à educação e aos cuidados de saúde, quer os beneficiários do estatuto de refugiado, quer de protecção subsidiárias, são equiparados aos cidadãos nacionais (artigos 70º e 73º da Lei do Asilo, respectivamente).

Finalmente a referência a um dos direitos mais relevantes para esta população: o reagrupamento familiarreagrupamento familiarreagrupamento familiarreagrupamento familiar (artigo 68º da Lei do Asilo).

De acordo com a Declaração Universal dos Direitos do Homem, a “família é a unidade de grupo natural e fundamental da sociedade e tem direito a ser protegida pela sociedade e pelo Estado”. Inspirados nesta Declaração, os instrumentos internacionais relativos aos direitos humanos e a maioria das legislações nacionais contém disposições no sentido de defender e proteger o princípio da unidade da família.

No caso português, a protecção da família constitui um princípio explicitamente consagrado na Constituição da República Portuguesa. O direito ao reagrupamento familiar, que se encontra prevista na Lei do Asilo, como se viu, é corolário deste princípio.

No caso dos refugiados, este princípio assume particular relevância, já que um refugiado (aqui entendido de forma ampla, abrangendo igualmente os beneficiários de protecção subsidiária) é alguém obrigado a fugir da sua pátria, tendo perdido, na maioria das vezes, membros da sua família, encontrando-se impossibilitado de regressar ao seu país de origem, muitas vezes não conseguindo voltar a restabelecer o contacto com a sua família.

O reagrupamento com a sua família constituirá, nestas condições, um requisito fundamental para uma integração efectiva, suprindo importantes necessidades emocionais e psicológicas, podendo igualmente assegurar efectiva protecção aos seus familiares que dela necessitem.

Tal como referido anteriormente esta matéria deverá ser analisada em conjugação com o regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional, nomeadamente os artigos 98, número 3 e 101º, número 2 da Lei 23/2007, de 4 de Julho, com as alterações introduzidas pela Lei 29/2012, de 9 de Agosto.

Mais uma vez, todos têm igualmente a obrigação de acatar as leis e os regulamentos, bem como as providências destinadas à manutenção da ordem pública, como qualquer cidadão nacional.

Procedimento

O pedido de protecção internacional pode ser apresentado, por escrito ou oralmente, junto do SEF ou de qualquer autoridade policial (artigo 13º, número 1 da Lei do Asilo). A lei não estabelece um prazo para apresentação desse pedido, “sem demora” é o estabelecido nesse artigo, a esse respeito.

A actual Lei de Asilo mantém um “processo únicoprocesso únicoprocesso únicoprocesso único”, isto é, existe apenas um procedimento para analisar todos os pedidos de asilo, independentemente das suas motivações. Significa que, em Portugal, os pedidos de protecção são simultaneamente avaliados, durante o procedimento de asilo, em primeiro lugar, do ponto de vista do Estatuto de Refugiado, e da Protecção Subsidiária/Humanitária, pelo que, caso a pessoa não reúna todas as condições para lhe ser



reconhecido o primeiro tipo de protecção, as autoridades passam, de imediato, à análise do pedido de acordo com as condições exigidas para a Protecção Subsidiária/Humanitária, sem que tenha de ser instruído novo processo.

A nova Lei mantém a análise dos pedidos de protecção em duas fases.

(Em anexo, encontra-se um esquema do actual Processo de Asilo em Território Nacional e em Postos de Fronteira)

Fase de Admissibilidade

Primeira fase processual, durante a qual o requerente presta declarações e o seu pedido é apreciado (artigo 18º da Lei do Asilo), verificando o SEF se este é infundado ou inadmissível; Conclui com decisão fundamentada por parte do Director-Nacional do SEF.

Em primeiro lugar após audição do requerente, o SEF elabora relatório escrito, do qual constam as informações essenciais relativas ao pedido (artigo 17º). A possibilidade de pronúncia, quer por parte do requerente, quer por parte do CPR acerca deste relatório é muito importante, já que permite ao requerente clarificar, corrigir, complementar informações essenciais para a análise do pedido.

A Lei 27/2008, de 30 de Junho, com as alterações introduzidas pela Lei 26/2014, de 5 de Maio, procede nos seus artigos 19º e 19º-A, a uma enumeração taxativa das cláusulas de inadmissibilidade e de tramitação acelerada.

A verificação de uma das cláusulas de inadmissibilidade tem como consequência o prescindir da análise de mérito do pedido, não sendo este admitido.

No caso da tramitação acelerada, analisar-se-á se o pedido é infundado, no âmbito das condições a preencher para beneficiar do estatuto de protecção internacional previstas no artigo 19º. Se tal se verificar o pedido será liminarmente indeferido.

Tendo em conta a sua relevância, esta fase permanece o cerne de todo procedimento.

Do ponto de vista processual, deve salientar-se o facto de a lei contemplar a distinção entre pedidos apresentados em território nacional e os pedidos apresentados em postos de fronteira (regime especial previsto nos artigos 23º a 26º).

Durante a primeira fase processual existe diferença entre os dois procedimentos, quanto aos prazos processuais, necessariamente mais curtos nos casos dos pedidos apresentados em postos de fronteira, tendo em conta que os requerentes permanecem confinados aos Centros de Instalação Temporária durante aquele período. Em sede de procedimento em posto de fronteira não há lugar a relatório, nos termos do artigo 17º da Lei de Asilo, igualmente em virtude dos prazos processuais.

Uma das alterações introduzidas pela Lei 26/2014, de 5 de Maio foi o alargamento dos prazos relativos aos pedidos apresentados em postos de fronteira, aspecto positivamente avaliado pelo CPR. De acordo com artigo 24º número 4, o Director Nacional do SEF proferirá decisão fundamentada sobre estes pedidos no prazo máximo de 7 dias (nos termos da Lei 27/2008, de 30 de Junho, o prazo previsto era de 5 dias).



Todavia, o alargamento do prazo para impugnação judicial de 3 para 4 dias não mereceu a mesma concordância, remetendo a este respeito para o número 4, do artigo 46º, da Directiva 2013/32/UE, que estabelece que os Estados-membros devem estabelecer prazos razoáveis e outras regras necessárias para o requerente exercer o seu direito de recurso efectivo. Com efeito, os prazos, ainda de acordo com a mesma Directiva, não devem tornar impossível ou excessivamente difícil o acesso dos requerentes ao recurso. Quatro dias para a impugnação judicial de decisão de não admissibilidade não poderá ser certamente considerado como um prazo razoável. Acresce o facto de estes requerentes se encontrarem em regime de detenção nos Centros de Instalação Temporária, enfrentando dificuldades práticas de comunicação e de contacto com o exterior. Dificuldades igualmente sentidas pelos defensores oficiosos após nomeação (que retoma a contagem do prazo para impugnação). Para além de razões práticas de acesso aos respectivos processos, acrescem razões endémicas de desconhecimento desta matéria por parte dos defensores.

Fase de instrução

Fase durante a qual o SEF procede a diligências, averiguando “todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão” (artigo 28 e seguintes da Lei do Asilo).

A duração desta fase será de 6 meses, podendo, em casos de especial complexidade, ser prorrogado até 9 meses, devendo o requerente ser informado desta situação e, a pedido, sobre os motivos da dilação, bem como do prazo previsto para a decisão.

Durante a instrução, o CPR/ACNUR pode juntar ao processo relatórios ou informações sobre o respectivo país de origem e obter informações sobre o pedido de protecção internacional e sobre o andamento do processo, desde que o requerente dê o seu acordo;

Impugnações / Recursos Jurisdicionais

A manutenção do reconhecimento de efeito suspensivo aos recursos jurisdicionais relativos às decisões administrativas sobre a admissibilidade dos pedidos de asilo (art. 22º n.º 1 e 25º n.ºs 1 e 2), às decisões administrativas de transferência de requerentes de asilo, nos termos do Regulamento (CE) n.º 343/2003, de 18 de Fevereiro (art. 37º n.ºs 4 e 6) e às decisões de não concessão de protecção internacional – Dublin III – constitui uma garantia fundamental pela qual o CPR se bateu durante o processo legislativo.

À impugnação jurisdicional perante os tribunais administrativos, aplica-se a tramitação e os prazos previstos para a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias (artigo 110º do Código Processo Tribunais Administrativos)

Evolução do número de pedidos de asilo

Embora a tradição de asilo, em Portugal, seja relativamente longa, permanece, actualmente, como um dos países da União Europeia com menor número de pedidos de asilo, apresentando



um número também reduzido de refugiados reconhecidos e beneficiários de protecções complementares no seu território.

Diversos factores têm contribuído para esta situação: desde logo, a localização geográfica do país (distante do centro da Europa) mas, também, fracos índices de desenvolvimento, comparativamente com os restantes países europeus, aliada à percepção de que não dispomos das melhores condições de recepção e acolhimento de requerentes de protecção. Do mesmo modo, a ideia de que as autoridades portuguesas exercem pouco controlo sobre a imigração ilegal (o que levará muitos potenciais requerentes a absterem-se de pedir protecção) e o número substancial de regularizações extraordinárias que se realizaram nos anos 90, bem como uma legislação de estrangeiros que confere boas possibilidades de legalização, poderão estar na base do decréscimo dos pedidos de asilo.

Quadro ComparativoQuadro ComparativoQuadro ComparativoQuadro Comparativo

PePePePedidos de Asilo em Portugaldidos de Asilo em Portugaldidos de Asilo em Portugaldidos de Asilo em Portugal 2000 2000 2000 2000 ---- Outubro 2014Outubro 2014Outubro 2014Outubro 2014

AnoAnoAnoAno Pedidos Pedidos Pedidos Pedidos

Asilo Asilo Asilo Asilo ApresentadosApresentadosApresentadosApresentados

2000 202

2001 193

2002 180

2003 88

2004 84

2005 102

2006 118

2007 200

2008 161

2009 139

2010 160

2011 275

2012 299

2013 506

2014 (até Out.) 341

TOTALTOTALTOTALTOTAL 3048

Conforme se pode verificar no quadro em cima, na década de 2000 a média anual do número de pedidos de asilo apresentados em Portugal foi de 163 pedidos. Contudo, desde 2011 verifica-se a tendência para o aumento do número de pedidos de protecção em Portugal.

Em 2013 foram apresentados 506 pedidos de protecção em Portugal16, o número mais elevado desde 1994, representando um aumento de 69% em comparação com o número total de



pedidos apresentados em 2012 (299). Ainda assim, os 506 pedidos de asilo consubstanciam uma média aproximada de 50 pedidos por cada milhão de habitantes, um dos números mais baixos entre os 28 Estados-membros da União Europeia.

Até 31 de Outubro de 2014 foram comunicados ao CPR, pelo SEF, 341 pedidos de protecção internacional apresentados em Portugal, o que consubstancia uma média de 34 pedidos mensais. Correspondem aos pedidos apresentados 44 nacionalidade diferentes, sendo os países de origem mais relevantes: a Ucrânia (com 94 pedidos) e Marrocos (com 24 pedidos).

Dos referidos 341 pedidos, 216 foram apresentados por homens (correspondendo a 63% do total dos pedidos) e 125 por mulheres (37%). Neste período foram igualmente registados 12 pedidos de protecção por menores não acompanhados. Relativamente ao local de apresentação dos pedidos de protecção foram apresentados 209 pedidos em território nacional (o que corresponde a 61%) e 132 em postos de fronteira (39%).

Os 341 pedidos de protecção apresentados representam um decréscimo de 7,5% comparativamente com o mesmo período do ano passado, durante o qual foram apresentados 369 pedidos de asilo.

O aumento de pedidos de protecção teve um grande impacto no procedimento e na estrutura de acolhimento em Portugal, estruturada para 160-180 pedidos de asilo/ano, levando à suspensão dos apoios sociais por parte do Instituto da Segurança Social / Santa Casa da Misericórdia durante o ano de 2012 e fundamentando a necessária análise da política de acolhimento e integração da população refugiada, que veio a culminar na celebração do “Protocolo de Cooperação” anteriormente referido.

Perfil dos Requerentes de Protecção em Portugal

Num esforço possível para a caracterização dos requerentes de protecção que chegam a Portugal, diríamos que se caracterizam pela origem geográfica muito diversificada e heterogénea (embora com predomínio de pessoas provenientes do continente africano, há cada vez mais requerentes de asilo provenientes da América Latina e Europa de Leste). Tal como acima referido, os pedidos de protecção correspondem a 44 nacionalidade diferentes, constituindo a Ucrânia (com 94 pedidos) o país de origem mais relevante:

A evolução de cada um destes grupos relaciona-se, sobretudo, com a situação política, mas também sócio-económica dos diversos territórios.

A nacionalidade é um factor de diferenciação essencial na medida em que condiciona fortemente os aspectos sócio-culturais, o percurso, os motivos da vinda para Portugal, etc.

Quanto ao género trata-se de uma população maioritariamente constituída por homens jovens.

A maioria dos requerentes de protecção vem só e indocumentado, sem qualquer familiar a residir em Portugal ou noutro país da UE.



No que respeita às religiões professadas, a heterogeneidade de nacionalidades deixa prever também uma variedade de cultos e confissões, mas verifica-se uma maioria clara, e equilibrada, entre muçulmanos e católicos.

Os níveis de escolaridade mais elevados surgem nos latino-americanos e, em segundo lugar, no grupo dos Europeus de Leste. Na situação oposta, encontram-se os vários grupos de Africanos.

Quadro Comparativo

Asilo em Portugal / Apoio Departamento Jurídico

2008-2013

Anos Anos Anos Anos

Pedidos de Pedidos de Pedidos de Pedidos de Protecção Protecção Protecção Protecção

ApresentadoApresentadoApresentadoApresentados em s em s em s em

Portugal Portugal Portugal Portugal

Países Países Países Países Origem Origem Origem Origem mais mais mais mais

representrepresentrepresentrepresentat.at.at.at.

Menores Menores Menores Menores Não Acomp.Não Acomp.Não Acomp.Não Acomp.

Apoio Apoio Apoio Apoio Directo Directo Directo Directo prestadoprestadoprestadoprestado pelo pelo pelo pelo

Departam. Departam. Departam. Departam. Jurid. CPRJurid. CPRJurid. CPRJurid. CPR

AtendimentAtendimentAtendimentAtendimento Jurídicoo Jurídicoo Jurídicoo Jurídico

Taxa Taxa Taxa Taxa AdmissibAdmissibAdmissibAdmissib. . . .

SEFSEFSEFSEF

Taxa Taxa Taxa Taxa Reconhecim.Reconhecim.Reconhecim.Reconhecim.

MAIMAIMAIMAI

2008200820082008 161 - Colômbia - Sri Lanka - RDC

8 93% (150 indiv.)

1471 30% (48 pedidos)

30% (12 Est. Refug. 70 ARRH)

2009200920092009 139 (decréscimo 13,6% ano anterior)

- Eritreia - Guine Conacri

- Mauritânia

4 88% (122 indiv.)

1941 39,5% (55 pedidos)


2010201020102010 160 (aumento 69% ano anterior)

- Guiné Conacri

- Colômbia - Guiné Bissau - RDC

6 90% (143 indiv.)

2943 37% (59 pedidos)



-Guiné Conacri -Somália -Costa do Marfim

20 94% (258 indiv.)

3500 50% (137

pedidos)

23,6% (27 Est. Refug. 38 ARRH)

2012201220122012 299 (aumento 9% ano anterior

- Guiné Conacri - Nigéria - Síria

32 87% (259 indiv.)

4088 42,4% (126

pedidos)



- Síria - Guiné Conacri - Nigéria

69 87% (437 indiv.)

2523 33% (169

pedidos)

25% (13 Est.

Refug. 116 ARRH)

TOTALTOTALTOTALTOTAL 1540154015401540 ---- 139139139139 90%90%90%90% (média)(média)(média)(média)

16466164661646616466 39%39%39%39% (média)(média)(média)(média)

31%31%31%31% (média)(média)(média)(média)



SEF - Relatório escrito contendo as informações essenciais relativas ao pedido

(notificado ao req, e comunicado ao CPR/ACNUR mediante consentimento daquele – possibilidade de

pronuncia (5 dias) (artigo 17º)

Apresentação do pedido de asilo (artigo 13º)

(comunicado ao CPR/ACNUR)

Decisão Fundamentada

Director Nacional SEF (com base análise

artigos 19º e 19º-A) (duração: 30 dias)

(artigo 20º)

(comunicada CPR/ACNUR mediante

consentim. req)

Pedido Admitido

Pedido Infundado ou Inadmissivel

Notificação req. para abandono país no prazo de 20 dias caso

se encontre em situação irregular / promoção SEF afastamento coercivo nos termos do regime jur. de

entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do

território nacional (artigo 21º)

Possibilidade de Impugnação

judicial para tribunais administrativos no prazo de 8 dias com efeito suspensivo

(artigo 22º)

PROCESSO TERRITÓRIO NACIONAL

Parecer CPR

INSTRUÇÃO

Duração: 6 meses, prorrogável até 9 meses

Emissão Aut. Resid. Prov.

(válida por 6 meses, renováveis) (artigo 27º)

CPR/ACNUR podem juntar ao

processo relatórios ou informações sobre país de

origem (artigo 28º)



INSTRUÇÃO

Duração: 6 meses, prorrogável até 9 meses

Emissão Aut. Resid. Prov.

(válida por 6 meses, renováveis) (artigo 27º)

CPR/ACNUR podem juntar ao

processo relatórios ou informações sobre país de

origem (artigo 28º)

Proposta fundamentada SEF de concessão ou recusa de

protecção (notificada requerente para

pronuncia (10 dias) (artigo 29º)

Director-Nacional SEF apresenta proposta fundamentada ao MAI

para decisão (artigo 29º)

A decisão é notificada ao requerente e comunicada CPR/ACNUR mediante

consentim. req. (artigo 29º)

Recusa - Req pode permanecer em território nacional durante um período transitório (30 dias), ficando, após esse período, sujeito ao regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do território nacional (artigo

31º) - Possibilidade de Impugnação judicial para tribunais

administrativos no prazo de 15 dias com efeito suspensivo (artigo 30º)

Concessão

Estatuto Refugiado Protecção Subsidiária (artigos 65º

e segs)

PROCESSO TERRITÓRIO NACIONAL



Apresentação do pedido de protecção

(comunicado ao CPR/ACNUR, que pode entrevistar o requerente)

Req. permanece na Zona Internacional do Porto ou

Aeroporto enquanto aguarda decisão SEF

(artigos 24º e 26º)

Decisão Fundamentada Director Nacional SEF

(7 dias)

(artigo 24º)

(comunicada CPR/ACNUR mediante consentimento req.)

Pedido Admitido

Ou

Por decurso do prazo previsto no artigo 24º/4 sem que o req. tenha sido notificado da

decisão

Pedido Infundado ou Inadmissível

Entrada em território nacional, seguindo-se

a fase de INSTRUÇÃO

Possibilidade de Impugnação judicial para tribunais administrativos no

prazo de 4 dias com efeito suspensivo (artigo 25º)

Aplicação do regime jurídico de entrada, permanência, saída e afastamento de estrangeiros do

território nacional

Parecer CPR

PROCESSO POSTOS DE FRONTEIRA

(artigos 23º a 26º da Lei do Asilo)



1 Decreto-Lei 43201, de 1 de Outubro de 1960. Após o 25 de Abril foi também ratificado o Protocolo Adicional de Nova Iorque (Decreto-Lei 207/75, de 17 de Abril de 1975), aderindo Portugal sem quaisquer reservas. 2 Lei nº 38/80, de 12 de Agosto. 3 Decreto-Lei 415/83 de 24 de Novembro 4 Lei nº 70/93 de 29 de Setembro 5 Para aprofundar esta problemática ver, por exemplo, o artigo de Carla Grijó e Victor Nogueira, “A Necessidade de Garantias Mínimas nos Procedimentos de Asilo” [http://www.cidadevirtual.pt/cpr/asilo1/cgvn.html] 6 Informação sobre este evento pode encontrar-se em [http://www.cidadevirtual.pt/acnur/acn_lisboa/nrjap/0_iii7.html] 7 [http://dre.pt/pdfgratis/2003/08/194A00.PDF] 8 Directiva relativa a normas mínimas em matéria de concessão de protecção temporária no caso de afluxo maciço de pessoas deslocadas e a medidas tendentes a assegurar uma repartição equilibrada do esforço assumido pelos Estados-Membros ao acolherem estas pessoas e suportarem as consequências decorrentes desse acolhimento [http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/pt/oj/2001/l_212/l_21220010807pt00120023.pdf]

9 Directiva 2011/95/UE, do Conselho, de 13 de Dezembro, que estabelece normas relativas às condições a preencher pelos nacionais de países terceiros ou por apátridas para poderem beneficiar de protecção internacional, a um estatuto uniforme para refugiados ou pessoas elegíveis para protecção subsidiária e ao conteúdo da protecção concedida;

10 Directiva 2013/32/UE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de Junho, relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de protecção internacional;

11 Directiva 2013/33/UE, do Parlamento e do Conselho, de 26 de Junho, que estabelece normas em matéria de acolhimento dos requerentes de protecção internacional;

12 Ver “Comentários CPR à proposta de Lei 187-XII, que altera a Lei n.º 27/2008, de Janeiro de 2014, disponível em http://refugiados.net/1cpr/www/lei-do-asilo-audiencia20140121-comentarios-proposta.pdf

13 Tal abrangerá o acesso a centros de acolhimento e outras instalações de alojamento (art. 59º/4) e a zonas vedadas, como locais de detenção ou trânsito para prestar devido aconselhamento (art. 49º/6); De igual modo, os requerentes em Centros de Instalação Temporária são autorizados “a pedido, a contactar com os seus representantes legais, os seus familiares, ACNUR/CPR e outras organizações que actuem nesta área” (art. 35ºB/3);

14 No caso da detenção dos requerentes de asilo no decurso do procedimento especial de determinação do Estado responsável pela análise do pedido de proteção internacional, cf. por exemplo, Comité contra a Tortura, Observações Conclusivas quanto à Bélgica, 2013, disponível: http://goo.gl/rnwMkN

15 Guidelines on the Applicable Criteria and Standards relating to the Detention of Asylum-Seekers and Alternatives to Detention, 2012, disponível: http://www.refworld.org/docid/503489533b8

16 Pedidos apresentados por 370 Homens e 136 Mulheres, de 44 nacionalidades diferentes, 80% dos pedidos registados foram apresentados em postos de fronteira, maioritariamente no Posto de Fronteira do Aeroporto de Lisboa;

6. Protecção dos refugiados: Contexto Nacional · equacionar, de um modo mais consistente, o...

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