A CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELETRÔNICA COMO

POLÍTICA PÚBLICA: ANÁLISE COMPARADA

BRASIL/PORTUGAL

GISELE VICTOR BATISTA NADINE VICTOR BATISTA

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Painel 38/117 Aplicações de governo eletrônico e modernização de processos

A CONTRATAÇÃO PÚBLICA ELETRÔNICA COMO POLÍTICA

PÚBLICA: ANÁLISE COMPARADA BRASIL/PORTUGAL

Gisele Victor Batista Nadine Victor Batista

RESUMO

O artigo apresenta uma análise comparativa da contratação pública por meio eletrônico entre Brasil e Portugal, categoria de aquisição que tem ganhado força, em âmbito

internacional. Ela proporciona acréscimo de competitividade, transparência e desburocratização por permitir a simplificação das etapas burocráticas e com menores

custos para ambas as partes. No Brasil, com o processo definido pela Lei no

10.520/2002, essa contratação é basicamente realizada para as compras de bens e serviços, sem valor estimado, visando aumentar a quantidade de participantes e

baratear o processo licitatório. Em Portugal é também utilizado, desde 2009, para todos

os procedimentos concursais. A pesquisa centrou-se nos problemas atuais, tanto no processo quando na efetivação da contratação. Para tanto, analisou estes dois cenários

de contratação pública, os sucessos e os problemas enfrentados como medida de

política pública, sob os conceitos de e-government e e-procurement. Os resultados demonstraram que ações contínuas devem ser tomadas para que essa política pública

traga todos os benefícios a que se propõe, de maneira a trazer melhorias na governança e competitividade.

Palavras-chave: Compras públicas. Contratação pública eletrônica. e-governament.

ABSTRACT

The article shows a comparative analysis of public procurement electronic between

Brazil and Portugal, category of purchase that has given strength, internationally. It provides competitiveness increase, transparency and reduction of bureaucracy when

allow the simplification of bureaucratic steps and lower costs for both parties. In Brazil,

with the process definite by Law no 10.520/2002, this engagement is performed primarily for purchases of goods and services, without estimated value to increase the numb er of

participants and cheapen the bidding process. In Portugal, it is also used since 2009 for all competitions process. The research focused on the current problems, both in the

process when the execution of the contract. Therefore, we analyzed these two public

procurement scenarios, the successes and the problems faced as a measure of public policy under the concepts of e-government and e-procurement. The results showed that

continuous actions should be taken to ensure that this public policy to bring all the benefits that are proposed, in order to bring about improvements in governance and

competitiveness.

Keywords: Public procurement electronic. e-governament.

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1 INTRODUÇÃO

Como conceito, a contratação pública não é por si só uma política pública

tradicional, visto não incorporar diretamente fins e objetivos em si mesma, porém,

trata-se de um importante instrumento para que outras políticas públicas sejam

encaminhadas e concretizadas pela administração pública. Esta por sua vez,

socorre-se sempre que necessário das contratações públicas para prosseguir com a

provisão bens e serviços, sendo, portanto, uma medida determinante para o grau de

eficiência da administração pública relativamente a alocações dos recursos públicos.

(Ministro, 2014, p. 303-304).

Dada a importância da contratação pública para a economia dos países,

destaca-se seu peso no Produto Interno Bruto (PIB). As compras públicas

representam em média entre 18% (em países da OCDE) e 30% do PIB nacional (em

países em desenvolvimento). No Brasil, correspondeu, em 2012, a 21,5% do PIB

nacional; e, em Portugal, em 2010, este número foi de 21,03%. (Ministro, 2014, p

305; ICLEI, 2015, p.12). Isso significa dizer que nestes países, quase um quarto do

PIB é relativo à aquisição de bens para a administração pública, contratação de

obras públicas e outros serviços que o Estado não consegue realizar (“fazer”) por

meio de seus recursos próprios.

Assim, seja nas aquisições de bens e serviços para a etapa intermediária

do funcionamento da administração pública – como materiais de escritório, por

exemplo – seja nas contratações para provimento de um bem ou serviço público –

como as obras públicas – as compras/contratações públicas assumem importante

papel na economia, tanto no que se refere ao PIB dos países, quanto ao impacto da

despesa pública, sendo essencial que se tenha resultados eficientes de gestão.

A eficiência na administração pública é, pois, percebida pelo cidadão

através das informações prestadas a este. Com objetivo de tornar suas informações

mais transparentes e acessíveis à população, o conceito de e-government (governo

eletrônico) tem ganhado espaço como modelo de gestão, que por meio do uso de

tecnologias da informação entrega bens e serviços do Estado aos cidadãos ou à

indústria, possibilita a disseminação de informações, a prestação de contas, a

transparência e o monitoramento da execução orçamentária, de maneira a

aproximá-los através de ferramentas eletrônicas, estando disponível à população no

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sistema 24/7 (vinte e quatro horas por dia, sete dias por semana). É, portanto, uma

das principais formas de modernização do Estado, o qual faz uso das novas

tecnologias para a prestação de serviços públicos, promovendo acesso permanente

e mudando a maneira com que o governo interage com os cidadãos, empresas e

outros governos.

O e-government não deve ser restrito somente à disponibilidade de

informação ao cidadão por meio de sítios de Internet, mas, sobretudo, ser utilizado

como um canal em que o Estado no contexto da modernização de seus processos,

possa realizar de maneira virtual aquelas atividades que antes fazia apenas

presencialmente, integrando processos e construindo um mais valia nas atividades

da administração pública. É um mecanismo que permite realizar transações on-line

com os departamentos administrativos do Estado (Campos; Marques, 2015).

No que tange às modalidades de aquisições, as compras públicas

eletrônicas vêm reforçar este conceito e modernizar a gestão de contratações,

proporcionando acréscimo de competitividade, transparência e desburocratização

por permitir a simplificação das etapas burocráticas, com menores custos para

ambas as partes.

Fazendo parte do e-government, essas modalidades de compras são

vistas pelos conceitos de e-procurement (compras eletrônicas) e e-business

(negócios eletrônicos). O e-procurement é a aquisição de bens e serviços por meio

da Internet, como licitações públicas eletrônicas virtuais e outros tipos de mercados

digitais para os bens adquiridos pelo governo, contudo envolvendo um processo

mais abrangente da compra. O e-business e criação de ambientes de transações

seguras, especialmente para pequenas e médias empresas, para negócios

eletrônicos com o governo.

O e-procurement envolve, portanto, todo o processo da cadeia de

suprimentos, incluindo a compra de bens (purchasing), o recebimento,

armazenamento e distribuição do material e o controle de seu estoque. Pode ser

entendido como a obtenção do bem à administração pública, mas acima de tudo a

seleção de fornecedores, negociação de preços e contratação. É, sobretudo, a

automação do processo de compra (Fernandes, 2003, p. 46-47). Contudo, observa-se

ainda pouca aplicação deste conceito abrangente nos processos de compras públicas,

restringindo-se a etapa de apresentação e seleção da proposta mais vantajosa.

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Esse tipo de contratação tem sido uma área promissora por promover

maior eficiência na alocação de recursos. Ainda, a disseminação das compras em

meio eletrônico na administração pública tem a tendência de afetar todo o processo

de contratação. As contratações eletrônicas podem trazer, portanto, melhorias em

vários aspectos da gestão de compras: redução de preços; aumento do poder de

compra da administração; melhoria no acesso a informação pelos fornecedores

sobre as contratações públicas; maior participação de fornecedores, e maior

competição entre eles por facilidade de acesso; melhora no acesso ao governo de

informações de mercado e fortalecimento da accountability em relação às

transações públicas; redução de procedimentos manuais, e com isso agilidade e

eficiência nos procedimentos administrativos por diminuição dos custos

administrativos e operacionais; melhoria na gestão das compras governamentais

devido à disponibilidade de informações; maior transparência para a sociedade;

melhoria na integração dos processos de compras (e-procurement) a outros

processos administrativos; dentro outros (Fernandes, 2003, p. 41-65).

O grau com que o governo utiliza o meio eletrônico para realizar seus

processos está relacionado ao grau de maturidade das aplicações de obtenção

eletrônica (e-procurement) e reúne um conjunto de atributos que classifica o governo

eletrônico (e-government) em níveis de maturidade. Com relação a esse grau,

Fernandes (2003, p.75) afirma que:

a maturidade em níveis crescentes está associada à capacidade da

implantação da aplicação ensejar impactos sobre o relacionamento entre os órgãos do próprio governo e entre governo e fornecedores. Assim, níveis avançados de maturidade avançada implicariam na adoção de aplicação

única de compras eletrônicas, além de crescente interpenetração com a atuação de intermediários privados de transações eletrônicas.

O grau de maturidade concernente as compras eletrônicas são

caracterizados conforme quadro abaixo:

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Quadro 1 – Nível de maturidade do governo eletrônico relativo às compras públicas

Nível 1

Os compradores utilizam a Internet e catálogos nela disponíveis como uma alternativa de compras e se comunicam com fornecedores utilizando-se também, de forma complementar, do canal eletrônico, sendo que diversas etapas das transações, em especial o pagamento, permanecem fora do trâmite eletrônico. Contudo, há ganhos em agilização de processos

Nível 2

Todo o processo de aquisição é apoiado pelo sistema eletrônico, interna e externamente, em todas as suas etapas, inclusive com leilões inversos, mas a informatização permanece segmentada por cada departamento, de forma isolada.

Nível 3 Todo o governo passa a adotar uma única solução de compras, administrada de forma central e integrada com o sistema de orçamentos e de estoques.

Niível 4

Diversos mercados virtuais proliferam permitindo diferentes canais de acesso ao governo, com ampla participação de intermediários privados, sendo que o sistema de compras eletrônicas do governo é também amplamente compartilhado com outros setores, ensejando ganhos na difusão do comércio eletrônico.

Fonte: Fernandes, 2003, p. 76

O autor afirma que os países de melhor desempenho estão situados entre

os níveis 2 e 3 de maturidade, no que se refere a aplicações de compras eletrônicas,

e que o Brasil enquadra-se nesta faixa de maturidade. O padrão de análise como

contributo mais analítico é relacionado ao escopo do processo de informatização. A

análise dá-se verificando: i) se este integra todo o processo de gestão e as

informações requeridas; ii) se é restrita ao processo de compras ou contempla a

integração entre este e outros serviços isolados; e, iii) se o impacto modifica o

redesenho da estrutura dos demais processos das atividades administrativas

(Fernandes, 2003, p. 75-78).

Contudo, para que as plataformas de e-government possam trazer

eficiência na gestão, transparência aos cidadãos e agilidade nos serviços prestados, o

governo tem que introduzir as ferramentas de tecnologias da informação de maneira a

melhorar o desempenho das organizações, com reorganização dos processos e

aquisição de conhecimentos que gerem benefícios e facilitem o acesso da população

a estes meios, inclusive com abrangência aos diversos canais de acesso (via telefonia

celular 3G, TV digital, terminais públicos, call-centers, correio eletrônico, etc..) e com

soluções de segurança de informação (Campos; Marques, 2015).

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Com base nessas teorias, e como casos para se analisar a aplicação

destes conceitos em políticas de contratações públicas, foram escolhidos dois

cenários: Brasil e Portugal. O primeiro um tanto mais conservador em termos de

alargamento desta modalidade, e outro com características cujas atribuições já se

dão em várias áreas e contratação.

No Brasil, com o processo definido pela Lei 10.520/2002, essas

contratações são basicamente realizadas para as compras de bens e serviços, sem

valor estimado, visando aumentar a quantidade de participantes e baratear o

processo licitatório, porém, este tipo de contratação ainda divide espaço com as

contratações, tanto de bens quanto de serviços, na modalidade presencial (pregão

presencial e demais modalidade de licitação).

Já em Portugal, todas as contratações públicas são feitas em portal de

contrato públicos on line, isto é, não havendo modalidade presencial. O fato que

merece destaque é, para além das aquisições de bens e serviços comuns, a

contração de obras públicas de grande vulto, como preconizado pela União

Europeia.

De posse dessas diferenças, este artigo visa realizar uma análise

comparada entre Brasil/Portugal e observar a contratação pública como política

pública desenvolvida em ambos, verificando os principais aspectos que os divergem

sob os conceitos de e-government e e-procurement.

2 METODOLOGIA

2.1 Caracterização do estudo

O estudo foi caracterizado por ser do tipo descritivo com abordagem

qualitativa, tratando-se especialmente de ser uma pesquisa documental quanto aos

procedimentos seguidos. A amostra da pesquisa foi definida como não probabilística

intencional, por se tratar de uma amostragem em que a seleção dos elementos da

população depende em parte do julgamento do pesquisador, cuja seleção dos

membros da população é escolhida da maneira mais acessível (Almeida, 2013;

Oliveira, 2011).

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2.2 Universo da pesquisa

O estudo de caso dedica-se à análise das contratações públicas

eletrônicas, tendo como casos os modelos utilizados pelos Governos do Brasil e de

Portugal.

2.3 Análise dos modelos de contratações públicas

A coleta de dados baseou-se nas informações oriundas da legislação

vigente, em artigos científicos da área e documentos disponíveis nos sítios de Internet

específicos para as compras públicas eletrônicas a nível nacional de cada país.

Quanto à legislação aplicável, para o Brasil, o presente estudo foi

baseado na Lei no 10.520/2002, de 12 Julho – que trata da modalidade de licitação

denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns; e no Decreto no

5.450, de 31 de Maio de 2005 – que trata especificamente da regulamentação do

pregão na forma eletrônica.

Em Portugal, pelo Código dos Contratos Públicos de 2008 (aprovado pelo

Decreto-Lei no 18/2008, de 29 de Janeiro e com sua última alteração feita pelo no

Decreto-Lei no 149/2012, de 12 de Julho).

3 RESULTADOS OBTIDOS

A partir dos levantamentos realizados na legislação e na literatura, foi

descrito o processo de contratação pública, nos dois casos analisados e

posteriormente, feito uma comparação analítica.

3.1 Contratações públicas no Brasil

No âmbito do governo eletrônico, o Brasil executa ações de conexões

com várias dimensões de governança, tais como certificação digital; Portal da

Transparência; votação eletrônica; Portal da Previdência Social e pregões

eletrônicos e compras do governo federal (Comprasnet). A certificação eletrônica

trabalha no sentido de fortalecer o comércio eletrônico por meio de melhora na

eficiência dos processos e na qualidade regulatória.

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A legislação brasileira para contratações públicas é respaldada pela Lei no

8.666/1993, de 21 de Junho, que trata das modalidades presenciais e com valor

estimado na própria legislação. A modalidade de pregão, por meio da Lei no

10.520/2002, de 12 julho, veio modernizar essas contratações quando permitindo a

contratação de bens e serviços comuns em qualquer valor, visa um certame mais

célere para a contratação pública.

No âmbito das compras eletrônicas, o pregão eletrônico também se destina

à aquisição de bens e serviços comuns, fazendo, portanto, uso de recursos de

tecnologia da informação. Esta modalidade visa “incrementar a competitividade e a

agilidade nas contratações públicas, com a desburocratização dos procedimentos e a

diminuição de custos”, e já se confirma a principal forma de contratação do Governo

Federal (Braga et al, 2008, p. 13), apesar de que nas esferas estaduais e municipais,

e na administração indireta ainda haver receio e limitações quanto a seu uso.

O Decreto no 5.450/2005, de 31 de Maio, regulamenta esta modalidade, e

a define como a seguir:

Art. 2o O pregão, na forma eletrônica, como modalidade de licitação do tipo

menor preço, realizar-se-á quando a disputa pelo fornecimento de bens ou serviços comuns for feita à distância em sessão pública, por meio de sistema que promova a comunicação pela internet.

A partir desta data, tornou-se obrigatório o uso do pregão eletrônico para

aquisição de bens e serviços comuns, exceto para aquelas situações de

comprovada inviabilidade, necessitando, para tanto, a justificativa da autoridade

competente. O pregão eletrônico é, desta forma, utilizado desde que se possa ter o

padrão de qualidade e desempenho definidos objetivamente no Edital. Isto é, desde

que os bens e serviços contratados sejam passíveis de padronização, não se

aplicando, portanto, às contratações de obras de engenharia bem como às locações

imobiliárias e alienações em geral.

No que tange, aos princípios que regem essa modalidade, o Decreto no

5.450/2005 define que:

Art. 5o A licitação na modalidade de pregão é condicionada aos princípios

básicos da legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, publicidade,

eficiência, probidade administrativa, vinculação ao instrumento convocatório e do julgamento objetivo, bem como aos princípios correlatos da razoabilidade, competitividade e proporcionalidade.

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A base da licitação pública que é de promover maior competitividade

entre os licitantes, é respaldada pelos demais princípios da administração pública

citados acima, e o mais importante no que se refere a este tipo de modalidade é

manter a celeridade do processo de contratação. O processo ocorre, portanto, via

sessão pública na internet e é conduzido pelo órgão ou entidade promotora da

licitação, com apoio técnico e operacional da Secretaria de Logística e Tecnologia

da Informação do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Por meio de

chave de acesso e senha dos usuários, tanto pregoeiro quanto do licitante, os lances

são feitos exclusivamente por meio do sistema eletrônico.

Para habilitação, uma série de documentos é analisada para fins de

verificar as condições do licitante ao referido contrato com a Administração Pública,

a saber: a habilitação jurídica, a qualificação técnica, a qualificação econômico-

financeira, a regularidade fiscal com a Fazenda Nacional, o sistema da seguridade

social e o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, e a regularidade fiscal

perante as Fazendas Estaduais e Municipais, e outras a depender do tipo de

contratação a ser realizada.

Por meio do canal Comprasnet é possível acessar uma série de

funcionalidades do pregão eletrônico:

vincular equipe de pregão; operar e visualizar propostas; aceitar, habilitar, fechar e reabrir prazo de intenção de recursos; emitir juízo de

admissibilidade; encerrar sessão; decidir recursos; adjudicar o objeto; visualizar ata e proposta; suspender e reabrir pregão; acompanhar recursos; incluir impugnações, esclarecimentos e avisos; cancelar, homologar,

revogar e anular pregão. (Braga et al, 2008, p. 14).

Isto é, todo o processo de contratação é realizado por via eletrônica. Essa

facilidade de acesso permitiu a inserção de pequenas e médias empresas no

comércio com o governo, aumentando a participação de fornecedores, e

promovendo maior competitividade e, ganho de redução de preços por um lado e

incremento da atividade econômica de outro.

Além disso, com pregão eletrônico foram “abertas possibilidades inéditas

de maior transparência, ampliação de oportunidades de participação e de

competição e disseminação de mecanismos de controle gerenciais” (Faria et al,

2010, p. 1407). Estudos confirmam o aumento das compras públicas realizadas por

meio dessa modalidade que, segundo a maioria dos autores, provoca aumento no

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número de fornecedores licitantes e, por consequência, redução nos preços de bens

e serviços contratados.

O processo dá-se por uma sequência de atividades, quais sejam:

preparação, convocação, competição, habilitação e contratação. Essa alternância

entre competição e habilitação, disposta ao contrário se comparado às demais

modalidades de licitação, é que seria responsável pela celeridade do mesmo e por

proporcionar maior competitividade e redução dos preços contratados.

Alguns fatores podem influenciar no sucesso de uma compra pública

eletrônica no que tange sua efetividade, quais sejam: número de fornecedores,

especificidade dos bens e serviços adquiridos, quantidade e frequência das

transações. Segundo estudos estatísticos, esses fatores podem influenciar em até

67,4% as variações dos preços contratados em compras públicas.

O papel do Estado está em promover ações que contribuam para

estimular um alto número de participantes em um certame, descrever com

especificidade o bem ou serviço a ser contratado, e realizar planejamento nas

políticas de compras (Faria et al, 2010). Dentre essas ações pode-se citar a

construção de parcerias com os fornecedores, concentração de volume de compras

para reduzir preço contratado, seleção rigorosa de fornecedores – gerando maior

qualificação e seletividade nas compras, sem contudo deixar de lado os princípios

de impessoalidade, legalidade e publicidade da administração pública (Fernandes,

2003, p. 44-45).

Contudo, o que se observa na prática é a dificuldade da administração

pública em concretizar essas ações. Teoricamente, o pregão eletrônico deveria

propiciar maior participação de licitantes uma vez que gastos com deslocamento dos

mesmos não são necessários. Entretanto, vê-se uma baixa participação dos

fornecedores – muitas vezes por desinteresse em contratar com a administração

pública, outras vezes por que os preços praticados em pregões ele trônicos não se

tornam atrativos ou compatíveis com o mercado; ainda, problemas em delinear uma

especificação que descreva e avalie objetivamente o bem/serviço para que possa

ser comprado num processo célere via pregão eletrônico, e dificuldade em planear

as compras e manter seus estoques de segurança – quando maus fornecedores são

contratados e não cumprem os prazos contratuais, são exemplos da realidade de

quem trabalha no setor de compras públicas.

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O que fica clara na política de contratação pública do Brasil é o fato de se

restringir a contratações de bens e serviços comuns, que são passíveis de

padronização e que não sejam selecionados por critérios subjetivos ou que exijam

qualificação técnica especializada, como o caso de obras de engenharia.

Além disso, dados do portal Comprasnet, informam que em 2014, apesar

do volume financeiro ser significativo quando comparado as demais modalidades de

contratação, somente 17% das compras realizadas pela Administração Pública

Federal são feitas por meio eletrônico, isto é, por pregão eletrônico. Também

mostram uma importante parcela dessas compras sendo feitas por dispensa de

licitação, isto é, sem o estímulo a concorrência como numa licitação pública. Quando

verificado em termos de valores, o pregão eletrônico, portanto, mostra-se como um

importante mecanismo de compra, abrangendo 60% das contratações públicas, o

que pode levar a conclusão da relevante economia em termos de redução de preços

contratados, o que em 214 resultou em 18% (Ministério do Planejamento, 2014).

Esses dados, contudo, não contemplam as contratações públicas que não

sejam do âmbito da administração direta, autárquica e fundacional, e que não

utilizem o SISG, isto é, contratações da Administração indireta, muitas vezes com

gestão e sistemas de software próprios, não contabilizam esses dados, o que pode

significar uma redução deste quadro.

Observa-se que a não concentração dos dados dificulta a analise e

verificação do uso de plataformas eletrônicas para gerir e processar as contratações

públicas eletrônicas no Brasil, e que com as dificuldades acima mencionadas,

gestores públicos muitas vezes preferem as contratações em meio presencial,

reduzindo a concorrência e a possibilidade da redução de preços por ganho de

escala pela segurança de se conhecer o fornecedor candidato à contratação pública.

Isso é visto com frequência em organismos da administração pública indireta, e ou

nas esferas de governo mais locais, cujas contratações são em menores vultos e

menos padronizadas que a nível federal.

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3.2 Contratações públicas em Portugal

Inserido na União Europeia (UE), Portugal iniciou o debate sobre a

implantação da contratação pública por meio eletrônicos na década de 90, com a

Comunicação da Comissão da EU em 1997. Embora já existisse esse tipo de

contratação na área privada, o governo ainda não estava preparado para implantar

essa política em todos seus setores, com a necessidade da introdução das

tecnologias da informação. As diretivas visavam a ideia de simplificação e

desmaterializacão (ou desburocratização) dos processos de contratação pública,

com vistas à maior eficiência e transparência. O Livro Verde para a Sociedade da

Informação em Portugal, no ano de 1996, foi considerado o primeiro documento

oficial relativo a gestão do comércio eletrônico e o uso de novas tecnologias na

administração pública portuguesa (Ministro, 2014, p. 309-311).

Num contexto em que todos os países da EU são sujeitos a modificar sua

estrutura e gerir a contratação pública por meio, essencialmente, do uso de

tecnologias, Portugal destacou-se, e constitui-se uma exceção aos demais países,

no aspecto do desenvolvimento a utilização dos meios eletrônicos para todas as

etapas da contratação pública (Ministro, 2014, p. 319). A estratégia 2020 associada

ao que estabelece a Diretiva UE 24/2014 estimula ao public procurement e

preconiza a contratação eletrônica.

O processo de implantação deu-se em duas etapas. A primeira em 2002

com o Decreto-Lei n o 142/2002, de 12 de Abril, o qual introduzia a aquisição de

bens móveis por meio eletrônico. Este decreto restringia-se apenas a este tipo de

contratação, excluindo-se a contratação para os serviço e obras públicas. Também,

abrangia órgão da administração pública direta e indireta, porém não as autarquias

locais e autorizadas regionais, e ainda era facultativa a utilização deste recurso para

as contratações públicas. O Programa Nacional de Compras Eletrônicas promoveu

um alargamento do uso das tecnologias da informação para as contratações

públicas, abrangendo todos os ministérios e outros órgãos da administração pública,

bem como o número de produtos adquiridos por meio deste tipo de contratação

(Ministro, 2014, 315-316).

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Num segundo momento, em 2008, com a publicação do Código dos

Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei no 18/2008, de 29 de janeiro, a

universalização do uso dos meios eletrônicos para contratação passou a ser

preconizada. Todos os procedimentos passam a ser tramitados com uso das

tecnologias e nos procedimentos abertos, obrigatoriamente por meio de plataformas

eletrônicas. Isso se traduz na uti lização exclusiva dos meios eletrônicos para as

contratações públicas, sem o uso de entrega de propostas em papel ou atos

públicos presenciais. Com o CCP preconiza-se, portanto,

maior acessibilidade e transparência, a obtenção de vantagens ao nível da

tramitação individual dos processos (rapidez, diminuição dos custos), as vantagens em termos de gestão eficaz da contratação pública e a possibilidade de integração do mercado dos contratos na União. (UE).

(Ministro, 2014, p. 319).

Quanto aos princípios regidos para o CCP, destaca-se legalidade, o

princípio da proporcionalidade, o princípio da imparcialidade e o princípio da boa-fé,

e ainda, com maior ênfase na contratação pública, o princípio da transparência, o

princípio da igualdade e o princípio da concorrência (Relatório de Auto-avaliação em

Contratação Pública, 2015).

O CCP é, por conseguinte, cumpre com as diretivas do Parlamento

Europeu e do Conselho, num esforço de modernização em três níveis fundamentais:

i) no plano de investigação e desenvolvimento, preconiza que sejam elaborados

projetos de investigação e desenvolvimento em território português para contratos

cujo valor exceda € 25 milhões; ii) no plano da permeabilidade à evolução

tecnológica e às possibilidades oferecidas pelas vias eletrônicas, maximiza as

contratações por e-procurement e pelas exigências das legislações das contratações

sustentáveis (Estratégia Nacional de Compras Públicas Ecológicas); iii) no plano da

evolução jurídica, regula técnicas de financiamento mais atuais. Ainda, visa

uniformizar as regras de contratação, proporcionando maior rigor e celeridade nos

processos, tendo em conta o controle da despesa pública. Considera estratégico o

não estímulo a procedimentos de tramitação mais pesados e comple xos, sem,

contudo, se eximir da qualificação exigida na contratação, a qual pode ser simples

(com requisitos mínimos de capacidade técnica e financeira) ou complexa (que faz

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uso de um rigoroso modelo de avaliação para pré-selecionar os concorrentes nos

critérios de capacidade técnica e financeira). Em ambos os modelos, há rigorosa

exigência quanto aos respectivos aspectos que relevem preocupações de âmbito

social e ambiental relacionadas ao objeto a ser contratado. Para promover

celeridade ao processo de contratação, faz uso das tecnologias de informação por

contratações por meio eletrônico, e encurtamento dos prazos procedimentais, tanto

reais e legais (Código dos Contratos Públicos, 2008).

O uso de Portal dos contratos públicos e de plataformas eletrônicas para

contratação pública é regulamentado pelo CCP, devendo, para tanto, obedecer a

regras específicas, mas podendo ser aplicáveis a contratação de obras públicas. O

CCP inovou os procedimentos de contratação quando passa a exigir a

desmaterialização dos procedimentos (substituindo o papel por meios eletrônicos),

visando à simplicidade processual, ao encurtamento de prazos e à maior

concorrência, à transparência e à eficiência. Essa legislação foi pioneira na UE e

Portugal deu um passo decisivo na implementação da contratação pública

eletrônica.

No caso de leilão eletrônico, facultativo para os casos de contratos de

locação ou de aquisição de bens móveis ou de contratos de aquisição de serviços, e

obrigatório para aquisição de bens ou de serviços de uso corrente, tem seus

procedimentos executados em plataforma eletrônica, inclusive os documentos que

constituem a proposta, para que também fique disponível a consulta pelos demais

concorrentes à contratação publica.

Esses avanços foram possíveis devido à formulação de um único portal

oficial da contratação pública (portal BASE), destinado à concentração de tudo que o

governo irá contratar, e cujos procedimentos adjudicatórios efetuados pelas

entidades públicas são obrigatoriamente divulgados. Deste modo, desde a

necessidade da contratação até a celebração do contrato, todos os procedimentos

são divulgados neste portal, tornando-se o processo totalmente desmaterializado.

A Plataforma Eletrônica de Contratação Pública é o meio que permite a

tramitação dos procedimentos para a formação de um contrato público, de forma

totalmente eletrônica, e cuja certificação é realizada pelo Centro de Gestão da Rede

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Informática do Governo (CEGER). Principais funções suportadas pelas Plataformas

Eletrônicas: recepção de propostas, de candidaturas e de soluções; abertura de

propostas e candidaturas, e disponibilização de informação aos concorrentes;

avaliação de propostas segundo critérios qualitativos e quantitativos; caracterização

do procedimento e agregação das suas peças que o constituem; publicação do

procedimento ou envio de convite, dando a conhecer o seu conteúdo a todos os

interessados; disponibilização das peças do procedimento para consulta; recepção

de pedidos de esclarecimentos; e, envio de respostas a esclarecimentos e

retificação das peças do procedimento.

Essas plataformas, posteriormente, informam ao Portal BASE as

informações concernentes aos contratos. Esse mecanismo promove a divulgação,

também, de informações aos cidadãos que podem acompanhar e fiscalizar os

procedimentos contratuais realizados pelo governo, desde o ajuste direto

(contratação direta) ao concurso público (licitação) para todo o tipo de bens, serviços

e empreitadas.

Com esses dados é possível realizar o acompanhamento de obras

públicas, no que tange seu prazo de execução e os valores contratos e já investidos

(total efetivamente pago), dando maior transparência ao processo, tanto no que

tange os concursos a ocorrer quanto no andamento dos contratos.

Em números, isso significou que 67% das contratações realizadas pelo

governo foram feitas por meio eletrônico em 2011 (Relatório da Contratação Pública

em Portugal, 2011), e 70% em 2013, tendo em vista a não obrigatoriedade da

divulgação dos números relativos a ajustes direitos (contratação direta) por meio da

plataforma eletrônica. Quando ao tipo de contrato (obras públicas ou contratação de

bens e serviços comuns) em 2011, 56% dos contratos correspondia a contratação

para obras públicas, e em 2013, esse número foi de 38%. Esses dados

correspondem às contratações realizadas tanto a nível nacional quanto a nível

regional e local e, portanto, caracterizam a divulgação de todas as contratações

realizadas pelo governo português e suas esferas administrativas. (Relatório da

Contratação Pública em Portugal, 2013).

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Vê-se, portanto, que as contratações públicas em Portugal são

conduzidas essencialmente ao cumprimento das normativas europeias ao incentivo

da modernização do Estado, e uso de plataformas eletrônicas para proceder com os

procedimentos de contratação e acompanhamento dos contratos públicos. Todos os

procedimentos concursais (licitações públicas) são, portanto, realizados

obrigatoriamente por meio eletrônico, com exceção do ajuste direto, o que também

tem uma importante parcela, tanto em número de contratos quanto em valores

financeiros no total de contratações do governo português.

Se por um lado Portugal possui uma plataforma eletrônica para divulgar

seus dados contratuais, permitindo que todos os procedimentos sejam executados

por esse meio e realiza o acompanhamento das contratações públicas, tornando-se

um case interessante para ser analisado, por outro, grande parte de suas

contratações ainda se dão por ajustes direitos, o que nem se torna obrigatória sua

divulgação no portal BASE, nem tampouco estabelece e cumpre os critérios de

ampla concorrência para uma contratação pública.

No que diz respeito à maturidade do governo eletrônico, neste país, pode-

se concluir que está caracterizado ao nível 3, tangenciando ao nível 4, visto que o

governo adota uma única solução de contratação pública, administrada por meio

eletrônico, e que, por consequência, permite ampliar os canais de acesso ao

governo, e a participação de maior número de participantes numa contratação, o que

é compartilhado por todos os níveis da administração pública. Além disso, por

preconização e cumprimento da UE, permite que negócios internacionais sejam

ampliados, aumentando a possibilidade de economia das contratações.

Outro aspecto, diz respeito à divulgação de vagas para a administração

pública em contratos de serviços com tempo definido, cuja necessidade é também

informada em portal especifico a este fim, e com o estímulo do uso das tecnologias

da informação para recrutamento e classificação dos candidatos. Vê-se, desta

forma, mais um exemplo do alargamento do uso das tecnologias da informação para

os vários campos da administração pública e das contratações públicas, de maneira

a possibilitar o maior número de acesso e divulgação das informações concernentes

ao governo, e a implantação e efetivação do e-government.

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4 CONCLUSÕES

A contratação pública eletrônica como política pública é uma crescente

nos países em desenvolvimento, pois prima pela eficiência e celeridade nos

processos, e estimula o governo eletrônico, e em paralelo o e-procurement e a

acessibilidade dos cidadãos às informações governamentais. É notória em alguns

casos, mas principalmente na literatura, a agilidade, transparência e celeridade que

processos executados por meio eletrônico, e realizados visando à

desmaterialização, passível nas contratações públicas.

Observa-se aumento da concorrência, e em muitos casos redução dos

preços contratados; redução das despesas administrativas com pessoal, visto que

os processos por plataforma eletrônica diminuem a necessidade de procedimentos

presenciais e manuais; aumento da transparência e acompanhamento do cidadão

daquilo que a administração pública contrata; melhora na eficiência e agilidade dos

processos; e, estímulo à participação de pequenas e médias empresas e com isso

gerando incentivo à economia. Porém, muitas das contratações em ambos os países

ainda são feitas sem procedimentos concursais, isto é, por meio de contratações

diretas, o que reduz as vantagens propostas por esse tipo de política.

Ainda, no Brasil, vê-se certa resistência no uso dessa modalidade,

existindo um volume expressivo de processos realizados presencialmente. O que

não se vê em Portugal, tendo em vista a obrigatoriedade dos processos serem

realizados por meio eletrônico, fato esse preconizado pela União Europeia, e que

Portugal é o pioneiro no cumprimento da meta estabelecida pela mesma. Assim, os

resultados das análises deste cenário, no Brasil e em Portugal, demonstraram que

ações contínuas devem ser tomadas para que essa política pública traga todos os

benefícios a que se propõe, de maneira a trazer melhorias na governança e

competitividade, e transparência.

O estimulo à prática de contratação eletrônica, por parte dos governos, e

a desmaterialização dos processos devem ser uma constante sempre visando à

modernização e os procedimentos de melhoria de gestão, incluindo a transparência.

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A divulgação de resultados positivos com a implantação de processos eletrônicos, e

a busca de facilidades para incrementar esse tipo de contratação é, também, uma

maneira de estimular que organismos da administração indireta ou a nível mais local

façam uso desta tecnologia em suas aquisições.

A burocratização ou a materialização dos processos, que por vezes

seriam alteradas por ajustes de rotinas, e o vínculo ao papel, é o que muitas vezes

limita o uso das tecnologias nos procedimentos concursais da administração pública.

Ajustes de gestão a nível federal, ou cases de sucesso, devem ser estimulados e

apresentados para que outros organismos também façam uso e proporcionem

melhorias à gestão pública.

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AUTORIA

Gisele Victor Batista – Geógrafa formada pela Universidade Estadual de Santa Catarina. Doutora em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Santa Catarina, com especialização em Gestão

Territorial e Cadastro Técnico Multifinalitário. Executiva de Projeto na Empresa Topocart.

Endereço eletrônico: giselebatista@yahoo.com.br

Nadine Victor Batista – Administradora formada pela Universidade Federal de Santa Catarina. Especialista Latu Senso MBA Gestão Pública pela Universidade Anhanguera-UNIDERP e em Direito

Público pelo Centro Universitário Estácio de Sá/SC. Doutoranda em Políticas Públicas pelo Instituo Universitário de Lisboa (ISCTE-IUL). Funcionária pública estadual com 10 anos de experiência em compras públicas.

Endereço eletrônico: nadinebatista@gmail