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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE EDUCAÇÃO SUPERIOR – CES VII CURSO DE DIREITO NÚCLEO DE PRÁTICA JURÍDICA COORDENAÇÃO DE MONOGRAFIA

A DESCENTRALIZAÇÃO E A DESCONCENTRAÇÃO

ADMINISTRATIVA DO ESTADO DE SANTA CATARINA:

A motivação Governamental

Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de bacharel em Direito na Universidade do Vale do Itajaí

CAROLINE CAMARGO ROCHA PASSOS

São José (SC), junho de 2005





Monografia apresentada como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito, sob orientação da Profª. MSc. Carla Cristina Seemann Schütz.


São José (SC), junho de 2005






A presente monografia foi aprovada como requisito para a obtenção do grau de bacharel em Direito no curso de Direito na Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI.

São José, 13 de junho de 2005

Banca Examinadora:

_______________________________________________________ Profª. MSc. Carla Cristina Seemann Schütz.

_______________________________________________________ Prof.º. Dr. Ricardo Stanziola Vieira - Membro

_______________________________________________________ Prof°. MSc. Adriano Di Bortoli - Membro

Dedico esta monografia:

Ao meu marido Pedro, à minha mãe, Maria Amélia, aos

meus filhos Marcelo e Vitória e ao meu enteado

Gabriel, pois são a essas amadas pessoas, a quem,

acima de tudo, dedico o meu amor e a minha vida.

AGRADECIMENTOS

Agradeço primeiramente, a minha mãe, que além da vida, dedicou-me amor e

respeito tanto a minha pessoa, quanto às minhas escolhas.

Agradeço ao meu marido e também professor, com quem tive o prazer de aprender

grandes lições e que, além de um companheiro paciente, sempre foi o meu grande

incentivador.

Agradeço ao meu primo Wilfredo, que no momento em que eu não tinha mais

esperanças, estendeu-me a mão, proporcionado-me a oportunidade de continuar trilhando o

caminho acadêmico.

Agradeço a minha orientadora, pelo empenho e dedicação incansável com que me

auxiliou desde a concepção do projeto deste trabalho e, sobretudo pela forma carinhosa com

que sempre me atendeu.

Agradeço aos meus filhos, pela paciência que tiveram em todo o tempo em que

precisei privá-los da minha companhia para que fosse possível a realização deste trabalho.

Agradeço a todos que de forma direta ou indireta colaboraram de alguma maneira

para a realização deste trabalho.

Agradeço ainda, ao mestre Gabriel, ao mestre Salomão e a Deus, pela inspiração e

força que me proporcionaram, principalmente nos momentos mais difíceis dessa jornada, que,

enfim, aproxima-se do término.

“Ser homem é ser responsável. É sentir que colocando a

sua pedra se colabora na construção do mundo”.

Exupèry

SUMÁRIO

RESUMO

ABSTRACT

LISTA DE ABREVIATURAS

INTRODUÇÃO..................................................................................................................01

1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO DIREITO BRASILEIRO................................04

1.1 A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA: NOÇÕES BÁSICAS .......................................05

1.1.1 A evolução do Estado Moderno: do Estado de Polícia ao Estado de Direito..........06

1.1.2 O conceito de Estado, elementos e Poderes estatais.................................................10

1.2 AS DIFERENÇAS ENTRE O GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ..............13

1.2.1 Os princípios norteadores da Administração Pública .............................................16

1.2.2 A organização estatal e a organização administrativa na estrutura da

AdministraçãoPública........................................................................................................19

2 A DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA...........23

2.1 OS ASPECTOS GERAIS DA DESCENTRALIZAÇÃO E DA DESCONCENTRAÇÃO

ADMINISTRATIVA ...........................................................................................................24

2.1.1 Os conceitos de descentralização e desconcentração administrativa ......................25

2.1.2 Os tipos de descentralização administrativa ............................................................30

2.2 A HIERARQUIA E O CONTROLE ESTATAL ............................................................34

3 O NOVO MODELO DE GESTÃO PÚBLICA: A MOTIVAÇÃO GOVERNAMENTAL

QUANTO À DESCENTRALIZAÇÃO E À DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA

NO ESTADO DE SANTA CATARINA............................................................................41

3.1 AS MENSAGENS DO GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA À

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA 42

3.1.1 A mensagem do Projeto de Lei Complementar n° 001/03 – Lei Complementar 243/03

............................................................................................................................................. .43

3.1.2 A mensagem do Projeto de Lei Complementar nº 001/05 – Lei Complementar 284/05

.............................................................................................................................................46

3.1.3 A metodologia da pesquisa........................................................................................48

8

3.1.4 A visão dos agentes administrativos..............................................................................49

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ..........................................................................................57

REFERÊNCIAS.................................................................................................................59

APÊNDICES ......................................................................................................................64

ANEXOS.............................................................................................................................78

RESUMO

O presente estudo tem como finalidade, verificar a motivação governamental a qual

determinou a atual gestão optar por uma mudança na estruturação administrativa do Estado,

implementanda, através da Lei Complementar 243 de 30 de janeiro de 2003, revogada pela

Lei Complementar 284 de 28 de janeiro de 2005, a descentralização e desconcentração

administrativa do Estado de Santa Catarina. Nas últimas décadas, Santa Catarina tornou-se,

um dos estados campeões nacionais de êxodo rural, face à centralização governamental e a

conseqüente ausência de políticas regionais de desenvolvimento agropecuário. E essa tem

sido a maior matriz geradora da crise urbana, caracterizada, hoje, pelo desemprego,

subemprego, favelização, subnutrição e criminalidade. Por essa razão, o Governador motivou-

se em provocar o desinchaço da capital e outras grandes cidades do Estado, até então, muito

procuradas por pessoas vindas do interior buscando oportunidades de emprego e melhores

condições de vida. Assim, o presente trabalho, sem a pretensão de exaurir o assunto tratado,

objetiva prestar uma contribuição singela ao mundo acadêmico e a sociedade catarinense.

Palavras-chave: Administração Pública, descentralização, desconcentração.

ABSTRACT

The present study it has as purpose, to verify the governmental motivation which determined

the current management to opt to a change in the administrative structure of the State,

implementing, through Complementary Law 243 of 30 of January of 2003, revoked for

Complementary Law 284 of 28 of January of 2005, the decentralization and administrative

disconcentration of the State of Santa Catarina. In the last decades, Santa Catarina became,

one of the national champion states of agricultural exodus, face to the governmental

centralization and the consequent absence of regional politics of farming development. E this

has been the generating first greater of the urban crisis, characterized, today, for the

unemployment, under employment, slum quarter, malnorished and crime. Therefore, the

Governor motivated itself in provoking swelling of the capital and other great cities of the

State, until then, much looked by people comings of the interior searching chances of job and

better conditions of life. Thus, the present work, without the pretension of to the deplete the

treated subject, objective to give to a contribution simple to the academic world and the of the

State Santa Catarina society.

Words-key: public administration, decentralization, disconcentration.

LISTA DE ABREVIATURAS

SDRs – Secretarias de Desenvolvimento Regional

CDRs – Conselhos de Desenvolvimento Regional

Dec.-lei 200/67 – Decreto Lei de 25 de fevereiro de 1967

CRFB/88 – Constituição da República Federativa do Brasil de 05 de outubro de 1988

PPPs – Programa de parcerias público-privadas

PPA – Plano plurianual

LDO - Lei de diretrizes orçamentárias

LOA – Lei orçamentária anual

INTRODUÇÃO

Esta monografia visa verificar a motivação governamental, relativa à descentralização

e à desconcentração administrativa do Estado de Santa Catarina, determinada pela Lei

Complementar 243 de 30 de janeiro de 2003, salientado que a referida Lei Complementar foi

aprovada na Assembléia do Estado de Santa Catarina por unanimidade e, revogada,

posteriormente, pela Lei Complementar 284 de 28 de fevereiro de 2005.

A reforma administrativa do Estado de Santa Catarina teve como escopo, a adoção de

um modelo de gestão pública, inédito até o momento, no território brasileiro, motivo este que,

despertou o interesse da pesquisa, por se tratar de um assunto ainda pouco explorado e

conseqüentemente carente de estudos direcionados.

Assim, vislumbra-se destacar que a escolha do tema deste trabalho, deu-se com o

intuito de expor a motivação do Governador do Estado de Santa Catarina, para a propositura

de uma reforma administrativa nos moldes da descentralização e da desconcentração

administrativa.

Acompanhando os jornais e noticiários locais, pode-se perceber a inquietação,

ansiedade e expectativa da sociedade sobre a real finalidade e aplicação desse novo modelo de

gestão, bem como, os efetivos benefícios oriundos de tal mudança. Nesse sentido, o caráter

social da pesquisa está inserido na oportunidade de conhecimento da incidência de um novo

modelo de gestão governamental implantado nesse Estado, onde Santa Catarina aparece como

o Estado pioneiro no Brasil na realização de uma reforma administrativa desse porte.

Através da descentralização e desconcentração administrativa, o Governo, encontra-se

mais próximo da democracia participativa, princípios estes incluídos nas competências dos

Conselhos e Secretarias de Desenvolvimento Regionais, onde o cidadão catarinense poderá

apontar suas prioridades e necessidades, assim como todos os prefeitos, vereadores e demais

forças vivas da sociedade terão voz ativa nos Conselhos, num exercício de cidadania e de

administração democrática, conjunta e consciente dos recursos públicos disponíveis.

Quanto à importância científica destinado ao tema, há de se avaliar o estudo que será

feito a respeito da motivação governamental, no que tange à descentralização e à

desconcentração administrativa do Estado de Santa Catarina, lembrando ser o Estado pioneiro

na implantação desse modelo administrativo. Assim, doutrinária e academicamente, esse novo

modelo de gestão pública encontra-se carente de estudos aprofundados, bem como a

sociedade, em todas as esferas, ainda não dispõe de instrumentos que possibilitem uma

2

aproximação e intimidade com esse fato que influencia diretamente a vida dos cidadãos

catarinenses, para que possam exercer de forma plena a cidadania, pois toda a sociedade está

inserida nessa proposta de reestruturação que visa o desenvolvimento sócio-econômico do

Estado de Santa Catarina.

No que tange a relevância jurídica do tema, destaca-se a motivação governamental

para a adoção de um novo modelo de gestão, voltado para a descentralização e a

desconcentração administrativa, como os pilares da reforma administrativa do Estado de

Santa Catarina, trazendo à tona a necessidade de adaptação do Estado à modernidade dos

tempos.

Longe de pretender exaurir o tema, a presente monografia estabeleceu como objeto de

estudo a motivação governamental para a instituição da forma de estruturação descentralizada

e desconcentrada de Administração Pública do Estado de Santa Catarina.

A técnica de investigação utilizada foi baseada no método dedutivo1, buscando

realizar o objetivo apresentando a partir da leitura e do levantamento de documentos

pertinentes ao assunto, entrevistas como alguns agentes administrativos, responsáveis pela

reestruturação administrativa do Estado de Santa Catarina e da pesquisa bibliográfica

realizada acerca do tema com o auxílio da técnica de especificação de categorias teóricas e

seus conceitos operacionais.

Com este propósito, a pesquisa foi estruturada em três capítulos. No primeiro capítulo

tratar-se-á dos conceitos de Estado, dos elementos e poderes estatais, do Governo e

Administração Pública, seus princípios norteadores, da evolução do Estado Moderno, bem

como da organização estatal e administrativa na estrutura da Administração Pública.

No segundo capítulo abordar-se-á os aspectos gerais de descentralização e

desconcentração administrativa, os conceitos de cada uma das modalidades tratadas, bem

como as características diferenciadoras, os tipos de descentralização administrativa existentes

na doutrina dominante do direito administrativo brasileiro, a hierarquia e o controle estatal.

Finalmente, no terceiro capítulo, procura-se identificar a motivação determinante que

levou o Governador do Estado de Santa Catarina à proposição de um novo modelo de gestão

pública, apontando os fundamentos jurídicos que estabelecem a reforma administrativa do

Estado de santa Catarina.

1 “Consiste em estabelecer uma formulação geral e, em seguida, buscar as partes do fenômeno de modo a sustentar a formulação geral” (PASOLD, 2002, p. 104)

3

Para alcançar tal propósito, além dos textos legais e exposições de motivos constantes

dos projetos de Lei Complementares, utilizou-se da técnica de entrevistas a agentes

administrativos com notória experiência na implantação do novo modelo de gestão em tela.

Cabe salientar que, não se pretende esgotar a matéria tratada, uma vez que, encontra-

se ainda em fase de expansão. O que se pretendeu, na verdade, foi prestar uma contribuição,

ainda que singela, ao mundo acadêmico e a sociedade catarinense.

1 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO DIREITO BRASILEIRO

A Administração Pública2, segundo a divisão proposta por Odete Medauar (2003,

p.47), pode ser considerada sob o ângulo funcional e o organizacional, para a melhor

compreensão do assunto. Cabe salientar que, tal divisão foi adotada no presente trabalho.

Na lição de Medauar (2003, p. 47), administração pública, no aspecto funcional

significa:

[...] um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população.

Nesse sentido, administração pública refere-se a atividade desenvolvida pelo Estado,

através de seus órgãos.

Sob o ângulo organizacional, Administração Pública representa, segundo, Medauar

(2003, p. 47): “[...] o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e

utilidades para a população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das

funções de governo”.

Segundo a afirmação da autora supracitada, a Administração Pública, em sentido

organizacional, diz respeito ao aparelhamento de que dispõe o Estado para o cumprimento de

suas atribuições perante a coletividade.

Importante salientar, que, a abordagem do tema tem como destaque a estrutura

administrativa, em consonância com o objeto do presente trabalho.

Dessa forma, para garantir uma compreensão mais clara acerca do que está sendo

proposto, analisar-se-á, a seguir, a estrutura do Estado3, por ser a base da estrutura

administrativa.

2 Anote-se que ao referir-se-á à Administração Pública (letra maiúscula), quando se tratar de entidades e órgãos administrativos, e administração pública (letra minúscula), em alusão à função administrativa. Procedimento adotado para que se evite, dessa forma, confusões a cerca do significado que cada uma das expressões representa (MEIRELLES, 2004, p.59). 3 “A atual Constituição, de forma inovadora relativamente às anteriores, abre um capítulo, o VII, do Título III, denominado Da Organização do Estado, especificamente voltado à disciplinação da Administração Pública” (BASTOS, 1992, p.1).

5

1.1 A ESTRUTURA ADMINISTRATIVA: NOÇÕES BÁSICAS

A estruturação administrativa mantém estreita correlação com a forma de Estado4 e

com a forma de Governo5 adotadas em cada país.

O Brasil é uma Federação6, cuja forma de Governo é republicana, formada pela união

indissolúvel dos Estados, Municípios e Distrito Federal, sendo-lhe assegurada a autonomia

político-administrativa7 aos Estados-membros e aos Municípios. (CARLIN, 2002, p.75).

Cada órgão federado, por receber autonomia político-administrativa, passou a ter

personalidade jurídica própria. Este fato é resultante na existência de vários níveis político-

administrativos no Brasil e, em conseqüência, vários níveis de Administração. Por essa razão,

decorre uma divisão vertical e uma horizontal. (MEDAUAR, 2003, p.53).

Na divisão vertical, segundo Odete Medauar (2004, p.55), “a cada Estado da

Federação (ente político), corresponde uma estrutura administrativa própria, independente das

demais”. No aspecto horizontal, segundo a mesma autora “a cada ente político corresponde

uma Administração8. Dependendo da necessidade, cada estrutura administrativa, ligada ao

ente político, poderá dividir-se em Administração direta9 e Administração indireta10”

(MEDAUAR, 2004, p.55).

4 “Forma de Estado diz respeito à organização interna da soberania do Estado, seu modo de estruturação do poder político” (BOTELHO, 2005, p. 224). 5 “Fo rma de governo se relaciona com a maneira de constituir os órgãos políticos, a origem do poder e o seu funcionamento” (BOTELHO, 2005, p.224). 6 Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos [...]. 7 Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição (CRFB/88). 8 As atribuições administrativas de cada ente decorrem das competências distribuídas pela CRFB/88 (principalmente arts. 20 a 32) (MEDAUAR, 2004, p.53). 9 “ Administração direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura de chefia do Executivo e na estrutura dos órgãos auxiliares da chefia do Executivo” (MEDAUAR, 2004, p. 67). 10 “ A administração indireta compreende as entidades dotadas de personalidade jurídica própria, que estão indicadas nas alíneas do inciso II do art. 4º do Dec.-lei 200/67. Assim, em cada nível de Administração, o conjunto dessas entidades personalizadas, forma a Administração indireta desse nível” (MEDAUAR, 2004, p. 75).

6

A divisão acima citada, ingressou no ordenamento jurídico brasileiro a partir da

reforma administrativa, decorrente do Dec.-Lei 20011, de 25 de fevereiro de 1967, que

originariamente visou a sistematização da estrutura administrativa Federal12, com o objetivo

de propiciar maior funcionalidade e dinamismo e, apesar de inúmeras modificações, até a

atualidade, permanece com a mesma divisão13. (MEDAUAR, 2004, p. 55).

Para se alcançar uma melhor compreensão da estrutura administrativa do Brasil,

sabendo-se que a Administração Pública é parte integrante da organização estatal, necessário

se faz tratar, ainda que superficialmente, da evolução do Estado Moderno, desde sua primeira

etapa, conhecida como o Estado de Polícia, até o Estado de Direito.

1.1.1 A evolução do Estado Moderno: do Estado de Polícia ao Estado de Direito

O Estado Moderno tem como tarefa principal, a gerência, a direção, o exercício e a

execução dos serviços públicos a serem desempenhados aos administrados pela

Administração Pública. Iniciado na Europa após o Renascimento, foi através dele que se

concebeu a idéia de submissão da Administração à lei, como garantia de liberdade dos

cidadãos. (DI PIETRO, 1991, p.11).

Em épocas anteriores já havia Administração Pública, pois onde existe Estado, está

implicitamente inserido o conceito de estrutura administrativa, uma vez que na ausência de

Estado, seria impossível se cogitar Administração Pública, muito menos, estrutura

administrativa, uma vez que, encontra naquele, toda a concepção de organização e

funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados. (DI PIETRO,

1991, p.11).

A primeira fase do Estado Moderno denomina-se Estado de Polícia, onde a forma de

Governo estabelecida é a monarquia absoluta. A segunda diz respeito ao Estado de Direito.

11 Art. 4° A Administração Federal compreende: I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: a) Autarquias; b) Empresas Públicas; c) Sociedades de Economia Mista. d) Fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987). Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. (Renumerado pela Lei nº 7.596, de 1987). 12 “ O intuito original de sistematização do âmbito federal, em virtude do Ato Institucional 8/69, passou a ser adotada pelos Estados, Distrito Federal e Municípios com mais de 200 mil habitantes” (MEDAUAR, 2003, p.55). 13 A CRFB/88, no seu art. 37 (ver nota 34), prossegue com a mesma divisão adotada no Dec-Lei 200/67 (ver nota 6).

7

Traçando um comparativo dessas duas formas de Governo (MERKL apud DI PIETRO, 1991,

p.11-12):

[...] a oposição, mais corrente, entre Estado de Polícia e Estado de Direito representa, igualmente, dois tipos de administração, cuja diferença reside na relação que guarda a administração com o campo funcional que ela se destaca .

O Estado de Polícia foi um período marcado pela timidez do direito público, pois

encontrava-se restringido ao direito de administrar, estruturado sobre princípios absolutistas,

tais como: “o da regis voluntas suprema lex14, do quod principi placuit legis habet vigorem15,

the king can do no wrong16”(DI PIETRO,1991, p.12).

Assim, a Administração Pública não estava vinculada a limitações ditadas pela lei,

mas tão somente, a limitações oriundas da vontade do monarca.

Na segunda etapa do Estado Moderno surgiu o Estado de Direito. A cerca do Estado

de Direito, escreve Di Pietro (1991, p.21):

A segunda fase do Estado Moderno teve seu surgimento fundamentado, em grande parte, pela Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 e posteriormente ratificado pela Constituição francesa de 1791, onde em seu art. 3º, afirma “não h á na França autoridade superior à da lei. O rei não reina mais senão por ela e só em nome da lei pode exigir obediência”, consagrando, dessa forma, o princípio da legalidade17.

Com o surgimento do Estado de Direito, ocorreu uma substituição da vontade do rei

(anteriormente considerada como fonte do Direito), pela lei, que atribuiu ao Direito o poder

de garantir as liberdades individuais. Por essa razão, denominou-se esta fase do Estado

Moderno, de Estado de Direito. No dizer de Di Pietro (1991, p.14): “O Est ado de Direito, no

decorrer dos acontecimentos passou por dois períodos: Estado Liberal de Direito e Estado

Social de Direito”.

A primeira fase do Estado de Direito, foi chamada de Estado Liberal18 de Direito.

Sobre o assunto, leciona Medauar (1992, p.76):

O Estado do século XIX agrupa indivíduos autônomos, independentes, livres dotados de igualdade política e jurídica. Como oposição ao Estado absoluto consagram-se liberdades e garantias de liberdades e direitos dos indivíduos: estes de súditos, deveriam ascender ao grau de cidadão.

14 “ A vontade do rei é a lei suprema” (DI PIETRO, 1991, p. 12). 15 “ Aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei” (DI PIETRO, 1991, p. 12). 16 “ O rei não pode errar” (DI PIETRO, 1991, p. 12). 17 “ Significa que o administrado público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso” (MEIRELLES, 2004, p.87). 18 “ Na origem, o Estado de Direito era um conceito tipicamente liberal; daí falar-se em Estado Liberal de Direito, cujas características básicas foram: (a) submissão ao império da lei; (b)divisão de poderes; (c) enunciado e garantia dos direitos individuais. Tais exigências continuam a ser postulados básicos do Estado de Direito, que constitui uma grande conquista da civilização liberal” (SILVA, 2003, p.112).

8

Na segunda fase do Estado de Direito surgiu o Estado Social de Direito19, como foi

chamado, sendo que, este último, fortaleceu muito o Poder Executivo, nesse sentido, é o

entendimento de Di Pietro (1991, p.22):

Enquanto o individualismo tomou conta do direito privado, o socialismo instalou-se no âmbito do direito público, em especial do direito administrativo, que deixou de ser um corpo de normas garantidoras apenas das liberdades individuais, para transformar-se num corpo de normas disciplinadora de toda a atuação da Administração Pública.

Tal fortalecimento do Poder Executivo, provocou um descontentamento da sociedade

que viu-se totalmente afastada dos valores almejados no Estado Liberal de Direito. Por essa

razão, “acrescenta -se ao conteúdo do Estado Social de Direito um elemento novo, que é a

participação popular no processo político, nas decisões de Governo, no controle da

Administração Pública” (DI PIETRO, 1991. p.29).

A respeito da evolução do Estado, José Afonso da Silva (2003, p.118), ensina:

[...] a igualdade do Estado de Direito, na concepção clássica, se funda num elemento puramente formal e abstrato, qual seja a generalidade das leis. Não tem base material que se realize na vida concreta. A tentativa de corrigir isso, no entanto, não foi capaz de assegurar a justiça social nem a autêntica participação democrática do povo no processo político, de onde a concepção mais recente do Estado Democrático de Direito, como Estado de legitimidade justa (ou Estado de justiça material), fundante de uma sociedade democrática qual seja a que instaura um processo de efetiva incorporação de todo o povo nos mecanismos do controle das decisões, e de sua real participação nos rendimentos da produção. (Grifo do autor).

Assim, o Estado ao abranger as atividades econômicas e sociais, antes realizadas por

particulares, ampliou de forma absurda o leque de suas atribuições provocando um

crescimento vertiginoso da máquina estatal, que diante do surgimento de tantas atribuições

passou a transferir serviços20 a terceiros por meio de concessões e mais tarde a criação de

empresas públicas e de economia mista para suprir a demanda de atividades, agora sob sua

responsabilidade. (MEDAUAR, 2004, p. 51).

Assim, para atender aos objetivos a que estava se propondo, surgiu um novo conceito

de Estado, qual seja, Estado Democrático de Direito. Segundo José Afonso da Silva (2003,

p.119):

A configuração dos Estado Democrático de Direito não significa apenas unir formalmente os conceitos de Estado Democrático e Estado de Direito. Consiste, na verdade, na criação de um conceito novo, que leva em conta os conceitos dos

19 “O qualificativo social refere -se à correção do individualismo clássico liberal pela afirmação dos chamados direitos sociais e realização de objetivos de justiça social” (SILVA, 2003, p.115). 20 “Serviço descentralizado, em que o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente sua execução, por outorga ou delegação, a autarquias, fundações, empresas estatais, empresas privadas ou particulares” (MEIRELLES, 2004, p.331).

9

elementos componentes, mas os supera na medida em que incorpora um componente revolucionário de transformação do status quo.

A CRFB/88 já no seu art. 1°21 declara a sua posição e os fundamentos que

caracterizam de forma incontroversa a indissolubilidade dos Estados e Municípios e do

Distrito Federal, e a constituição em Estado Democrático de Direito. (MEDAUAR, 2004, p.

26).

Assim, o Brasil, como um Estado Democrático de Direito, é obediente às suas próprias

leis, respeitando a soberania popular e garantindo a efetivação dos direitos e liberdades

fundamentais. (MEDAUAR, 2004, p.27).

As intenções do legislador ficam bem explicitadas, já no preâmbulo da Carta Magna

de 1988, como se pode observar:

Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembléia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos, fundados na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. (CRFB/88).

A CRFB/88, resgata valores e princípios gerais do Direito que há muito haviam se

desvinculado da Administração Pública e, que passam a norteá-la, desde então, estabelecendo

entre outros, o princípio da legalidade, moralidade22, impessoalidade23, razoabilidade24,

supremacia do interesse público25, elencados no art. 37 da CRFB/88.

21 Art. 1º (ver nota 6) I – a soberania; II – a cidadania; III – a dignidade da pessoa humana; IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V – o pluralismo político. Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. 22 A moralidade administrativa constitui, pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública (CRFB/88, art 37). 23 “Nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao administrador públic o que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. Também é conhecido como princípio da impessoalidade” (MEIRELLES, 2004, p. 91). 24 “Sem dúvida, pode ser chamado de princípio da proibição de excesso, que, em última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais” (MEIRELLES, 2004, p. 92). 25 “O princípio do interesse público, também chamado de princípio da supremacia do interesse público ou da finalidade pública, está intimamente ligado ao da finalidade. A primazia do interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral” (MEIRELLES, 2004, p.101).

10

A partir do breve estudo realizado sobre a evolução do Estado Moderno, passa-se a

seguir, a abordar o conceito moderno de Estado, seus elementos componentes e os poderes

estatais.

1.1.2 O conceito de Estado, elementos e Poderes estatais

Conceituar Estado dentre as várias acepções que se apresentam nas diversas

correntes doutrinárias sugere estudo minucioso acerca do tema, o que não se coaduna com o

objetivo do presente trabalho, razão pela qual, serão feitas apenas breves considerações a

respeito. Seu significado é muito vasto e, portanto, conforme o aspecto a ser analisado,

ocorre profundas variações, no entanto, adotou-se o seguinte conceito:

Estado é uma organização jurídico-política, formada de povo, território e soberania. Todo Estado é um organismo político. Sob o ângulo jurídico titular de direitos e obrigações na órbita internacional e interna, fruto de sua criação e de seu direito [...]. O Estado é o poder institucionalizado que deve sempre garantir a liberdade do homem, de acordo com seus desejos legítimos, mediante regras preestabelecidas pelo homem. É igualmente centro de decisões e de comportamentos ou impulsos, visando à realização das finalidades humanas (FIGUEIREDO, 1993, p. 44-46).

Esses três elementos são indissociáveis e indispensáveis para a noção de um Estado

independente: o povo, num dado território, organizado e conduzido segundo a livre e soberana

vontade de seu povo.

Povo é o elemento pessoal constitutivo do Estado, isto é, os seres humanos que

residem no território do Estado, sejam eles nacionais ou naturalizados. (BASTOS, 1988,

p.123).

Inúmeras são as definições a respeito de território, contudo entende-se ser a mais

apropriada: “a área física ou ideal na qual o Estado exerce, com exclusividade, seu poder de

império ou seu direito de propriedade sobre pessoas e coisas” (ACQUAVIVA, 1994, p. 32).

Apesar das várias denominações a cerca da soberania, pode-se dizer que: “em sentido

amplo significa o poder, a autoridade em última instância, em uma sociedade política. A idéia

de soberania está intimamente ligada em sua origem à força, no sentido de legitimação”

(FIGUEIREDO, 1993, p.33).

11

O art. 1º, II, da CRFB/8826, estabelece a soberania como um dos fundamentos da

República Federativa do Brasil, demonstrando a preocupação com a legitimação do poder e

com seu exercício perante a participação política do povo na emanação da vontade geral.

O Governo soberano é o elemento condutor do Estado, onde a vontade estatal se

manifesta através dos Poderes de Estado. A respeito de Poder, Acquaviva (1994, p. 37),

leciona:

O poder é uma força a serviço de uma idéia. Trata-se de uma força nascida da vontade social preponderante, destinada a dirigir a comunidade a uma ordem social preponderante, que considera benéfica, bem como, impor aos seus integrantes o comportamento necessário para tanto .

Segundo Carlin (2002, p. 36): “A soma dos poder es reunidos no Estado denomina-se

poder estatal, que, por atender a serviços públicos, também se denomina poder público”.

No Brasil, pode-se verificar a repartição no art. 2° da CRFB/8827, onde declara ser os

“Poderes da União, independentes e harmônicos en tre si, o Legislativo, o Executivo e o

Judiciário” (MEIRELLES, 2003, p.60).

O Poder Estatal é uno e indivisível, por essa razão, os três poderes, assim

denominados, são distribuídos entre órgãos independentes, para que possam cumprir sua

finalidade decorrente da tripartição dos poderes, aos quais, decorre, a cada um, uma função

constitucional predominante, porém não exclusiva, pois há momentos em que um órgão

desempenha a função, que em tese, seria de outro, por determinação da própria Constituição,

diante da necessidade que se apresenta. (SILVA, 2003, p.108).

O Poder Legislativo tem a função típica de legislar, ou seja, elaborar a lei. Ao Poder

Executivo lhe incumbe a função administrativa, que é a conversão da lei em ato concreto e ao

Poder Judiciário cabe a aplicação coativa da lei aos litigantes. (MEIRELLES,2004, p. 60).

Assim, a Administração Pública, integra o contexto geral do sistema político de um

Estado, não se limita ao Poder Executivo. Os três poderes compõem o Governo e

consequentemente a Administração e a estruturação legal das entidades28 e órgãos29 que irão

desempenhar as funções administrativas.

26 Ver nota 21. 27 Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 28 “Na organização política e administrativa brasileira as entidades classificam -se em estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais” (MEIRELLES, 2004, p.66). 29 “São centros de competência instituídos pa ra o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que pertencem” (MEIRELLES, 2004, p.67).

12

A função legislativa30 ou normativa, segundo Carlin (2002, p. 38): “consiste na

elaboração da norma legal, na formulação ou criação da regra de direito geral, impessoal,

abstrata o obrigatória, destinada a reger a vida da coletividade”.

A função executiva31 ou administrativa, consoante ensinamento de Carlin (2002, p.

40): “comete atos concretos para a realização dos fins estatais e para a satisfação de

necessidades coletivas, através de decretos, regulamentos e atos administrativos típicos. É

desempenhada pelo Poder Executivo”.

Ao Poder Judiciário compete a função jurisdicional32, que no dizer de Carlin (2002, p.

38):”Consiste na aplicação da lei aos conflito s sociais. O fato ocorre sempre mediante

provocação, externada por uma ação (processo). Esta é que move o Judiciário a dirimir, em

definitivo, as contendas”.

A função jurisdicional objetiva o controle da ordem jurídica, afirmando a vontade da

lei e executando-lhe o comando, garantindo, dessa forma, a certeza jurídica.

Ao analisar-se o estudo feito acerca da divisão dos Poderes, verifica-se que o mais

correto seria falar na separação das funções e não na dos Poderes, pois o Poder, como já dito,

é um só e indivisível.

As funções do Estado foram criadas para atender às finalidades do Estado no

cumprimento de suas atribuições, onde pode-se destacar duas que interessam, especialmente,

para o estudo que vem sendo desenvolvido neste trabalho, quais sejam: a função

governamental, na qual exerce poder pleno; e a administrativa, na qual exerce poder derivado

e subordinado.

Para obter-se mais clareza sobre o assunto, se faz mister a diferenciação de Governo e

Administração Pública, a qual será abordada a seguir.

30 “O Poder Legislativo, além de sua função típica (legislativa), exerce função atípica quando o Senado Federal processa e julga o Presidente da República ou Ministros do Supremo Tribunal Federal nos crimes de responsabilidade (função jurisdicional, que materialmente deveria pertencer ao Poder Judiciário (CRFB/88, art, 52, I e II), bem assim quando cuida da organização de seus serviços e de seus pessoal (função administrativa, que materialmente deveria pertencer ao Poder Executivo – CRFB/88, arts, 51, IV e 52, XIII)” (ALEXANDRINO e PAULO, 2003, p.12). 31 Ao Poder Executivo, ao qual compete precipuamente a função administrativa, foram atribuídas funções atípicas legislativas, de elaboração de normas gerais e abstratas, por meio da adoção de medidas provisórias (CRFB/88, art. 62) e da edição de leis delegadas (CRFB/88, art. 68). 32 “O Poder Judiciário, também exerce, afo ra sua função jurisdicional, outras funções atípicas, tanto de natureza normativa (elaboração dos regimentos interno dos Tribunais CRFB/88, art. 96, I “a”), quanto de natureza administrativa (organização de seus serviços e de seu pessoal – CRFB/88, art. 96, I, “a”, “b”, “c”)” (ALEXANDRINO e PAULO, 2002, p. 12).

13

1.2 AS DIFERENÇAS ENTRE O GOVERNO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Os conceitos de Governo e Administração Pública33, são facilmente confundidos,

portanto, se faz necessário, a distinção de cada um deles para um melhor entendimento da

diferença existente entre essas duas modalidades.

No dizer de Bastos (1992, p.2): “Administrar, pois, é tornar concreta, é transformar em

realidade a vontade abstrata da lei”.

Ante a dificuldade em conceituar Administração Pública, diante da vastidão de seu

significado, alguns doutrinadores têm atribuído vários critérios para uma melhor compreensão

deste termo. Entre eles, os que mais se destacam são: o critério negativista, o formal e o

material. (CRETELLA, 2000, p. 09).

O negativista é com certeza, o mais criticado, por conceituar a Administração Pública

com argumentos negativos ou residuais. Segundo Cretella (2000, p. 9): “Administração é toda

atividade do Estado que não se reduz à esfera da Legislação, nem ao de aplicação da Justiça”.

Como se observa, tal critério indica apenas o que a Administração não é, não atendo,

portanto, o objetivo almejado no presente estudo.

Na visão do mesmo autor, critério formal, também chamado de subjetivo ou orgânico,

define a Administração como “o complexo de órgãos aos quais se confiam funções

administrativas” (CRETELLA, 2000, p. 10).

Este critério se refere às manifestações de vontade do Estado, sujeitas à direção do

chefe do Executivo, levando em consideração a estrutura, a máquina administrativa.

Ainda segundo Cretella (2000, p. 10), o critério material, objetivo, substancial ou

funcional define a Administração como “a atividade ou prestação concreta, desenvolvida pelo

Estado, quando cuida de interesses que coloca sua responsabilidade titularizando-os” ou ainda

“a atividade prática que o Estado desenvolve par a cuidar, de modo imediato, dos interesses

públicos que ele inclui nos próprios fins”.

Diante do critério acima apontado, entende-se a Administração Pública como o

planejamento das atividades administrativas, visando atender às necessidades públicas de

forma direta, sem adentrar na forma pela qual serão realizadas tais atividades.

Para Gasparini (2001, p.41), Administração Pública analisada sob o critério negativista

ou residual “é toda atividade do Estado que não seja legislativa ou judiciária”.

33 Algumas noções introdutórias, sobre o presente tema já foram abordadas no item 1 do presente estudo.

14

Segundo o autor supracitado, tal critério parece encontrar sua justificativa nos Estados

primitivos, onde o chefe detinha todos os poderes em suas mãos. Cabia-lhe legislar,

administrar e julgar. Retirando-se-lhe as atividades de julgar e legislar, restava-lhe a de

administrar. (GASPARINI, 2001, p.41).

De qualquer maneira, tal critério não satisfaz a justificativa com base em uma

negação.

Na lição de Gasparini (2001, p.41) “ Pelo critério formal, também denominado

orgânico ou subjetivo, a expressão sub examine indica um complexo de órgãos responsáveis

por funções administrativas [...] é sinônimo de Estado (Administração Pública)” .

Nesse sentido, a CRFB/88 no seu art. 3734, dispõe sobre a Administração Pública

direta, indireta e fundacional dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos

Municípios, como complexo de órgãos componentes da estrutura estatal ou o Estado

propriamente dito.

Pelo critério material ou objetivo, segundo Gasparini (2001, p.41): “ É um complexo

de atividades concretas e imediatas desempenhadas pelo Estado sob os termos e condições da

lei, visando o atendimento das necessidades coletivas [...] equivale a administração pública”.

Administração pública, enquanto atividade administrativa determinada pela sua

submissão aos princípios que regem a Administração Pública, como impessoalidade,

moralidade, publicidade e os demais elencados no caput do artigo 37 da CRFB/88.

Na lição de Di Pietro (2004, p. 54), Administração Pública em sentido subjetivo,

formal ou orgânico: “ Designa os entes que exercem a atividade administrativa; compreende

pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em

que se triparte a atividade estatal: a função administrativa” . (Grifo da autora).

Nesse sentido, Administração Pública corresponde a todo o aparelhamento de que

dispõe o Estado para o consecução das políticas traçadas pelo Governo.

Em sentido objetivo, material ou funcional, na visão da mesma autora “designa a

natureza da atividade exercida pelos referidos entes; nesse sentido, a administração pública é

a própria função administrativa que incumbe, predominantemente, ao Poder Executivo”

(DI PIETRO, 2004, p. 54). (Grifo da autora).

34 Art. 37 A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também ao seguinte: [...].

15

Trata da própria atividade administrativa executada pelo Estado por meio de seus

órgãos e entidades, não levando em consideração os sujeitos que exercem a atividade

administrativa.

As discussões que versam sob a seara das interpretações são imensas, no entanto,

adotou-se a interpretação de Meirelles (2004, p. 64):

É o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. A Administração não pratica atos de governo; pratica tão-somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do órgão e de seus agentes. São os chamados atos administrativos.

Em consonância com a ensinança de Meirelles, supracitada, entende-se e adota-se,

para fins do presente trabalho, que, a Administração Pública, é, portanto, o instrumental de

que dispõe o Estado para executar os atos de Governo, desde sua formação orgânica até a

realização dos serviços que visam satisfazer as necessidades coletivas.

Assim, uma vez analisadas algumas definições acerca de Administração Pública,

passar-se-á, a partir deste momento, à abordagem de algumas definições de Governo.

Governo, no entendimento Alexandrino e Paulo (2003, p.13):

No âmbito do Direito Administrativo, a expressão “Governo” tem sido utilizada para designar o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais responsáveis pela função política do Estado. O Governo tem a incumbência de zelar pela direção suprema e geral do Estado, determinar os seus objetivos, estabelecer as suas diretrizes, visando à unidade da soberania estatal. Essa função política do Governo abrange atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por esta se regulam.

Assim, a noção de Governo está relacionada com função política de comando, de

iniciativa e de estabelecimento de objetivos e diretrizes do Estado. Não se confunde com

Administração Pública, que é o aparelhamento de que dispõe o Estado para a realização das

políticas do Governo.

Meirelles (2004, p.64), classifica o Governo em três sentidos:

Em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais; em sentido material, é o complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos negócios públicos. Na verdade, o Governo ora se identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A constante, porém, do governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política na condução dos negócios públicos

16

A função de Governo ou função política, compreende as atividades co-legislativas e de

direção, abrangendo atribuições que decorrem diretamente da Constituição e por esta se

regulam.

Governo, na visão de Di Pietro (2004, p.58):

Implica em uma atividade de ordem superior referida à direção suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ação do Estado, a assinalar as usas diretrizes para as outras funções, buscando a unidade da soberania estatal.

Pode-se dizer que no direito brasileiro as funções políticas repartem-se entre

Executivo e Legislativo, com acentuada predominância do primeiro.

O Governo e Administração Pública são criações da Constituição e das leis, porém sua

atuação não é direta, necessitam de entidades35, órgãos36 e agentes37 para o desenvolvimento

dos fins a que o Estado se destina. (MEIRELLES, 2004, p.65).

Outrossim, não obstante a necessidade de entidades, órgãos e agentes para ao

desempenho de suas atribuições, a Administração Pública necessita de poderes e princípios

balisadores de sua atividade.

Feitas essas apreciações, passar-se-á a discorrer acerca dos Poderes e princípios

norteadores da Administração Pública

1.2.1 Os Princípios Norteadores da Administração Pública

Os princípios concedidos à Administração podem ser entendidos, de um lado, como

instrumentos colocados à disposição da Administração Pública para que, esta, possa

desenvolver as atividades que lhe foram atribuídas, dentro dos limites estabelecidos em lei, de

outro, visando o interesse coletivo, como forma de assegurar ao administrado, o seu direito a

práticas administrativas honestas e probas. (MEDAUAR, 2004, p. 141-142).

Vale salientar que, apesar de apenas cinco princípios terem sido elencados no caput do

art. 37 da CRFB/8838, quais sejam: legalidade, impessoalidade39, moralidade, publicidade e

eficiência.

35 Ver nota 28. 36 Ver nota 29. 37 “São todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou trans itoriamente, do exercício de alguma função estatal. Os agentes normalmente desempenham funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas excepcionalmente podem exercer função sem cargo” (MEIRELLES, 2004, p.75). Esse tema será tratado de forma específica, no item 3.1.4. 38 Ver nota 34.

17

Nesse sentido Meirelles (2004, p.87), acrescenta que, além dos cinco princípios

mencionados no texto constitucional, ainda são considerados como princípios básicos

decorrente do nosso regime político: razoabilidade e proporcionalidade, ampla defesa e

contraditório, segurança jurídica, motivação e supremacia do interesse público, onde foram

textualmente enumerados pelo art. 2º da Lei 9.78440 de 29 de janeiro de 1999. (MEIRELLES,

2004, p.87).

Assim, sem o objetivo de esgotar o tema, convém discorrer, ainda que resumidamente,

sobre os princípios constitucionais, incluindo-se nesta breve explanação os princípios

mencionados no art. 2º da Lei 9.784/9941, que regem a Administração Pública, iniciando pelo

princípio da legalidade.

A respeito desse princípio Meirelles (2004, p.87), ensina:

A legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.

O princípio da legalidade constitui a base do Estado de Direito, como visto no item

1.1.1 deste capítulo, sendo que através dele, toda a administração pública vincula-se aos

ditames da lei.

Por sua vez, o princípio da impessoalidade, segundo o entendimento de Celso Antônio

Bandeira de Mello (2004, p.104), traduz a idéia que o agir administrativo haverá sempre de

ser de interesse público, desvinculado de qualquer favoritismo, discriminações, privilégios.

Do mesmo modo, não podem interferir na atividade administrativa: simpatias pessoais,

políticas, religiosas ou ideológicas. (MELLO, 2004, p. 104).

39 “Convém observar que, muito embora, a CRFB/88, não tenha expressamente se referido ao princípio da finalidade, o admitiu sob a denominação de princípio da impessoalidade” (MEIRELLES, 2004, p.87). 40 Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência. Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: I - atuação conforme a lei e o Direito; II - atendimento a fins de interesse geral, vedada a renúncia total ou parcial de poderes ou competências, salvo autorização em lei; III - objetividade no atendimento do interesse público, vedada a promoção pessoal de agentes ou autoridades; Essa mesma norma diz que a Administração Pública deve obedecer aos princípios acima referidos. Pelo que nela se contém, tal norma, muito embora de natureza federal, tem verdadeiro conteúdo de normas gerais da atividade administrativa não só da união, mas também dos Estados e Municípios. 41 Ver nota 40.

18

O princípio da moralidade relaciona-se com a ética na conduta do administrador

público, com o dever de probidade, que na linguagem comum, equivale à honestidade,

honradez, integridade de caráter, retidão. (MEDAUAR, 2004, p.148).

A cerca do princípio da publicidade, Di Pietro (2004, p. 75), discorre que a ampla

divulgação dos atos praticados pela Administração Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilos

previstas em lei, é uma exigência inerente a este princípio, que, vigora para todos os setores e

todos os âmbitos da atividade administrativa.

O princípio da eficiência foi acrescentado ao texto constitucional a partir da Emenda

Constitucional 19 de 04 de junho de 1998, no qual determina que a atividade administrativa

seja realizada com presteza, perfeição e rendimento funcional, dando aos serviços públicos

maior rapidez e agilidade. Muito embora, tenha-se dado muita importância a este princípio,

não quer dizer que o princípio da legalidade esteja sacrificado. Os dois princípios devem

conciliar-se, buscando eficiência dentro da legalidade. (MEDAUAR, 2004, p.151).

Acerca do princípio da razoabilidade e proporcionalidade42, Meirelles (2004, p.92), se

manifesta:

Pode ser chamado como o princípio da proibição de excesso, que em última análise, objetiva aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restrições desnecessárias ou abusivas por parte da Administração Pública, com lesão aos direitos fundamentais.

O princípio da ampla defesa e contraditório, foi incluído no rol dos princípios a serem

expressamente observados, através da Lei 9.784/9943, regulando, dessa forma,

infraconstitucionalmente, essa matéria já prevista pelo art. 5º, LV44 da CRFB/88. “É o

fenômeno da processualidade administrativa” (MEIRELLES, 2004, p.100).

O princípio da segurança jurídica foi inserido pelo art. 2º da Lei 9.784/9945 “com o

objetivo de vedar a aplicação retroativa de nova interpretação de lei46 no âmbito da

42 “ Embora a Lei 9.784/99 faça referência aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos aspectos contidos no primeiro” (DI PIETRO, 2004, p. 81). 43 Ver nota 40. 44 Art. 5° Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: [...] LV – aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; 45 Ver nota 40. 46 Essa idéia ficou expressa no parágrafo único, inciso XIII, do artigo 2º, da Lei 9.784/99, quando impõe, entre os critérios a serem observados, “interpretação da norma administrativa da forma que melhor garan ta o atendimento do fim a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação”.

19

Administração Pública [...] A segurança jurídica tem muita relação com a idéia de boa fé” (DI

PIETRO, 2004, p. 84-85).

O princípio da motivação47 está consagrado pela doutrina e pela jurisprudência, não

havendo mais dúvidas quanto a sua aplicação, além de ser elencado textualmente no art. 2° da

Lei 9.784/99. Segundo Di Pietro (2004, p. 82): “ A sua obrigatoriedade se justifica em

qualquer tipo de ato, porque se trata de formalidade necessária para permitir o controle de

legalidade dos atos administrativos”.

Por fim, o princípio da supremacia do interesse público também chamado princípio do

interesse público ou da finalidade pública, segundo Meirelles (2004, p. 101): “A primazia do

interesse público sobre o privado é inerente à atuação estatal e domina-a, na medida em que a

existência do Estado justifica-se pela busca do interesse geral”.

Assim, a Administração Pública, utiliza-se de seus princípios norteadores,

fundamentais ao bom funcionamento da estrutura administrativa, a qual, depende diretamente

da organização estatal, ambas objeto do próximo item deste capítulo.

1.2.2 A organização estatal e a organização administrativa na estrutura da

Administração Pública

A estrutura da Administração Pública é dividida entre a organização estatal e

organização administrativa, dos órgão e entidades administrativas.

À organização estatal cabe a divisão do território, a forma de governo, a investidura

dos governantes, a instituição dos Poderes e as garantias individuais. Ante a simetria de

princípios que reinam no Estado Federal, aplica-se às três esferas de Governo (federal,

estadual-distrital e municipal), através respectivamente da Constituição Federal, da

Constituição Estadual, da Lei Orgânica do Distrito Federal e da Lei Orgânica Municipal,

procedem por lei, à estruturação da Administração Pública correspondente, com a criação dos

respectivos órgãos encarregados do desempenho das atribuições específicas. (GASPARINI,

2001, p.41/42/43).

Na organização política e administrativa brasileira as entidades48 classificam-se em

estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais. (MEIRELLES;2004, p. 66).

47 Este princípio, por estar intimamente ligado ao objeto central de estudo do presente trabalho, será abordado de forma mais específica no terceiro capítulo, salientando que não se pretende esgotar o referido tema, ante a complexidade de seus efeitos. 48 Ver nota 28.

20

Na definição de Meirelles (2004, p.66), entidades estatais: “ São pessoas jurídicas de

Direito Público que integram a estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e

administrativos, tais como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal”.

A respeito de entidades políticas, o entendimento de Alexandrino e Paulo (2003, p.16),

são as pessoas jurídicas de direito público interno que recebem suas atribuições da própria

Constituição, exercendo-as com plena autonomia. No Brasil, através da CRFB/88, no seu art.

18, são consideradas pessoas políticas: a União, os Estados, Distrito Federal e Municípios.

Para Meirelles (2004, p.61): “ A organização do Estado é matéria constitucional no que

concerne à divisão política do território nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de

Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos governados” .

A organização administrativa estrutura-se hierarquicamente em relação a organização

estatal, enquanto a segunda é criada e estruturada pela Constituição, a primeira é criada,

estruturada, alterada e atribuída a competência por lei, para atender às necessidades e cumprir

as finalidades da segunda. Nesse sentido:

As entidades administrativas não são detentoras de poderes políticos, mas tão-somente de autonomia administrativa. Não legislam, mas apenas exercem sua competência conforme estabelecida na lei que as instituiu, ou autorizou sua instituição, e no seu regulamento. São entidades administrativas as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da chamada Administração Indireta (ALEXANDRINO e PAULO 2003, p.16).

Administração indireta é o conjunto de pessoas administrativas que, sob o controle da

Administração direta, têm a competência para o exercício das atividades administrativas que

lhe são atribuídas, de forma descentralizada. (ALEXANDRINO e PAULO, 2003, p.19).

Sua característica fundamental é a não subordinação ao poder hierárquico, oriundo do

ente central. Ao contrário da Administração direta, a Administração indireta recebe a

fiscalização para fins de adequação aos objetivos ao qual foi criada, chamado de tutela ou

controle estatal49 (MEDAUAR, 2004, P. 76).

Assim, cumpre discorrer, ainda que de forma superficial, sobre os componentes da

Administração indireta, salientando, que, o objeto do presente estudo é a Administração

direta, onde será tratada no decorrer deste capítulo.

No entendimento de Meirelles (2004, p. 66), entidades autárquicas são: “Pessoas

jurídicas de Direito Público, de natureza meramente administrativa, criadas por lei específica,

49 O assunto será tratado, sem, no entanto, ter-se a pretensão de exauri-lo, no segundo capítulo deste estudo, juntamente com a hierarquia. Cabe salientar que a abordagem desses temas se deve tão somente ao fato de serem características diferenciadoras da descentralização e desconcentração administrativa.

21

para a realização de atividades, obras e serviços descentralizados de entidade estatal que as

criou”.

Entidades fundacionais “ são pessoas jurídicas de Direito Público ou pessoas jurídicas

de Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas áreas de atuação, conforme o inc. XIX

do art. 3750 da CF, na nova redação dada pela Emenda Constitucional n°19 de 04 de junho de

1998” (MEIRELLES, 2004, p.66).

Entidades empresariais, segundo Meirelles (2004, p.66), são:

Pessoas jurídicas de Direito Privado “instituídas sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade de prestar serviço público que possa ser explorado no modo empresarial, ou de exercer atividade econômica de relevante interesse coletivo.

Vale salientar que, sua criação deve ser autorizada por lei específica, cabendo ao

Poder Executivo as providências complementares para sua instituição.

Finalizando a abordagem sobre as entidades que compõe a Administração indireta, a

cerca das entidades paraestatais Meirelles (2004, p.67) leciona que: “são pessoas jurídicas de

Direito Privado que, por lei, são autorizadas a prestar serviço ou realizar atividades de

interesse coletivo ou público, mas não exclusivos do Estado”.

As entidades paraestatais são autônomas, administrativa e financeiramente, têm

patrimônio próprio e operam em regime de iniciativa particular, na forma de seus estatutos.

As entidades mencionadas acima, desempenham um papel descentralizado da

Administração visto que, como o próprio termo indica, trata - se de Administração indireta, ou

seja, o seu desempenho não se faz de primeira mão, sem delegação, pelo próprio sujeito que

tem competência originária para aquele exercício.

Em contrapartida, a atividade centralizada se desenvolve de forma direta sem

interposição de outra pessoa na execução dos serviços. É o caso específico da Administração

direta, que segundo Medauar (2004, p. 67): “é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura

da chefia do Executivo e na estrutura dos órgãos auxiliares da chefia do Executivo”.

Corroborando essa idéia, Alexandrino e Paulo (2003, p.19) escrevem a Administração

direta como o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União,

Estados, Distrito Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o

exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.

50 Ver nota 34 [...]

22

Uma das características mais marcantes da Administração direta é o vínculo de

subordinação, existente na sua estrutura orgânica, denominado hierarquia, ao qual estão

sujeitos os seus órgãos. Como já foi dito, tal abordagem será efetuada no segundo capítulo

deste trabalho.

No âmbito federal, a Administração direta é encabeçada pelo chefe do Executivo

(Presidente), no estadual (Governador) e no municipal (Prefeito). Compõem simultaneamente

a autoridade política e administrativa do órgão ao qual fazem parte. O art. 25 da CRFB/8851

prevê que os Estados organizem-se e rejam-se pelas Constituições e leis que adotarem,

observados os princípios fundamentados na CRFB/88.

Nesse sentido, Medauar (2004, p. 70), acrescenta que “a organização administrativa

dos Estados é de sua própria competência, como resultado de sua condição de ente federativo,

dotado de autonomia”.

Assim, pode-se concluir que, a Administração direta corresponde à centralização

administrativa dos órgãos que podem desempenhar a atividade administrativa de forma

desconcentrada e a Administração indireta, por sua vez, corresponde à descentralização

administrativa, pois seus entes não encontram-se hierarquicamente subordinados ao ente

central e realizam suas atividades de forma descentralizada.

Feitas essas apreciações, passar-se-á a discorrer sobre descentralização e

desconcentração administrativa no capítulo seguinte.

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso definir as áreas de sua atuação; 51 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. [...].

2 A DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA

Como foi abordado no capítulo anterior deste trabalho, o surgimento da Administração

Pública, passa pela evolução do Estado52 no decorrer das fases que remetem ao Estado

Democrático de Direito, consagrado pelo art. 1º da CRFB/8853.

Assim, a feição fundamental da organização do Estado brasileiro é dada pela sua

estrutura federativa, da qual resultam três esferas de governo (federal, estadual e municipal),

todas dotadas de capacidade política, sendo, portanto, inegável que a estruturação da

Administração Pública decorra inteiramente da organização estatal. (SILVA, 2003, p.636).

O Dec.-lei 20054 de 25 de fevereiro de1967, deu o primeiro passo no sentido da

descentralização e desconcentração administrativa. Em que pese ter havido várias alterações55

em relação às pessoas integrantes da Administração indireta, o referido Dec. Lei foi

recepcionado pela CRFB/88 (art 37)56.

Dessa forma, a Administração direta, na lição de Bastos (1992, p.15): “é aquela que

integra os próprios Poderes que compõe as pessoas jurídicas de direito público com

capacidade política”.

Assim, a característica fundamental dessa Administração centralizada, é funcionar

como órgão, que exprime a vontade da pessoa jurídica ao qual se atrela, sendo denominada de

direta, justamente por não se desprender dos vínculos de hierarquia a que está ligada.

(BASTOS, 1992, p.16).

A Administração direta, cronologicamente, foi a primeira a surgir e, durante muito

tempo se conheceu essa forma de prestar os serviços administrativos. (BASTOS, 2004, p.16).

No entanto, o crescimento constante do Executivo frente ao alargamento de suas

funções, face aos administrados, passou a demandar um descongestionamento da

Administração, dando surgimento à formas mais descentralizadas de prestação da atividade

administrativa, ou seja, Administração indireta. (BASTOS, 1992, p.17).

52 Tratado no item 1.1.1 53 Ver nota 6. 54 Ver nota 11. 55 O Dec.lei 900 de 29 de setembro de1969; o Dec.-lei 2.299 de 21 de novembro de 1986 e finalmente a Lei 7.596 de 10 de abril de1987. 56 Ver nota 34.

24

Em síntese, cria-se uma pessoa jurídica cuja finalidade é a realização de uma

determinada atividade administrativa destacada da administração centralizada por um

processo de especialização.

Nesse sentido,Caetano (apud BASTOS, 1992, 17), leciona:

Mas a necessidade de aliviar a carga que sobre elas pesa e que é cada vez maior levou a que, por lei, fossem criadas, no seu âmbito, pessoas jurídicas com fins especiais, isto é, que existissem exclusivamente para se ocuparem da realização de um dos interesses extraído do feixe das atribuições da entidade territorial a que estão ligados. E essas pessoas jurídicas, quanto aos seu substrato, tanto podem ser do tipo institucional como do tipo associativo ou societário. Através delas se processa o que a doutrina chama administração indireta.

Assim, a Administração indireta surge, com a finalidade de realizar determinada

atividade administrativa destacada da Administração centralizada, como que a girar em torno

do núcleo central, mas sem estar a ele subordinado por um vínculo hierárquico57.

2.1 OS ASPECTOS GERAIS DA DESCENTRALIZAÇÃO E DA DESCONCENTRAÇÃO

ADMINISTRATIVA

No Brasil a descentralização administrativa realiza-se com os entes da Administração

indireta, ou seja, as autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações

públicas58 são produtos da descentralização administrativa. Por outro lado, a desconcentração

administrativa existe quando atividades são distribuídas de um centro para setores periféricos

ou de escalões superiores para escalões inferiores dentro de uma mesma pessoa jurídica, no

caso, dentre os órgãos da Administração direta. (MEDAUAR, 2000, p. 52/62).

Descentralização e desconcentração administrativa são conceitos claramente distintos,

muito embora, não raras vezes, confusões são feitas acerca dos referidos conceitos. Enquanto

a descentralização pressupõe pessoas jurídicas distintas, sem vínculo de subordinação de uma

perante outra, a desconcentração refere-se sempre a mesma pessoa jurídica, unida pelo

vínculo da hierarquia. (ARAÚJO, 2005, p.142).

57 Muitos doutrinadores trata da hierarquia como princípio, outros, no entanto, como poder. Vale salientar que, para fins desse trabalho, o que importa é, a hierarquia, como característica diferenciadora entre a descentralização e a desconcentração administrativa. 58 Segundo Silva (2003, p.637): “a Constituição considera entidades da Administração indireta as autarquias, as empresas públicas e as sociedades de economia mista; não assim as fundações instituídas pelo Poder Público, pois sempre menciona estas especificadamente quando usa a expressão Administração indireta, muito embora, a doutrina dominante, classifique as fundações como integrantes desta”.

25

O significado de descentralização e desconcentração administrativa será de mais fácil

compreensão no desenvolvimento do presente capítulo, que tratará esses dois institutos de

forma mais aprofundada, no contexto do direito administrativo brasileiro, salientando que,

não se tem a intenção de esgotar o assunto em tela, mas tão somente de verificar aspectos

relevantes acerca desses dois institutos.

2.1.1 Os Conceitos de descentralização e desconcentração administrativa

Segundo Russomano e Martins de Oliveira (1975, p. 75): “em sentido etimoló gico,

centralização e descentralização significam respectivamente reunião e afastamento de um

centro”.

A centralização administrativa ocorre quando o Estado executa suas tarefas por meio

dos órgãos e agentes integrantes da Administração direta, ou seja, consubstancia-se na

execução de atribuições pela pessoa política que representa a Administração Pública

competente – União, Estado-membro, Municípios ou Distrito Federal, dita, dessa forma,

Administração centralizada. (FEITOSA, 2004).

Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p.139): “O Estado tanto pode prestar

por si mesmo as atividades administrativas, como pode desempenhá-las por via de outros

sujeitos, caso em que se estará perante a descentralização”.

No estudo da organização administrativa brasileira, que é o modo como se distribuem

e exercitam as funções do poder administrativo do Estado, a descentralização pode ser

analisada sob dois enfoques: político e administrativo. Porém, o objeto do presente trabalho

está focado na descentralização administrativa e, dessa forma tratar-se-á da descentralização

política apenas de forma superficial, a partir do conceito utilizado por Odete Medauar (2004,

p. 350):

A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central, é a situação dos Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na própria Constituição Federal. As atividades jurídicas que exercem não constituem delegação ou concessão do governo central, pois dela são titulares de maneira originária.

Definida a descentralização política, passar-se-á, doravante, a tratar da

descentralização administrativa. Na visão de Medauar (2004, p. 65):

A descentralização administrativa ocorre quando as atribuições realizadas pelos entes descentralizados somente possuem o valor jurídico de forma dependente do ente central; sendo que, suas atribuições não decorrem, diretamente da Constituição, mas diretamente do poder central.

26

Assim, por descentralização administrativa, entende-se que é a capacidade que têm

os entes descentralizados de gerirem os próprios negócios, mas com subordinação a leis

postas pelo ente central.

Para Di Pietro (2004, p.349), descentralização “é a distribuição de competências de

uma pessoa para outra pessoa física ou jurídica”.

A descentralização implica a transferência efetiva de poder decisório para os agentes

locais da Administração. Significa, portanto, que os órgãos regionais têm autonomia, dentro

de limites estabelecidos, para formular políticas locais, estabelecer prioridades e planejar o

atendimento das demandas. Pode abranger, além da execução de atividades, as decisões

referentes à formulação de políticas, à definição de prioridades, ao planejamento operacional,

à normatização e ao controle. Quanto maior for o grau de transferência dessas atribuições,

maior será o grau de descentralização implantado. (BNDES, 2004).

Em consonância com o que já foi disposto, Medauar (2004, p.65), leciona:

Descentralização administrativa significa a transferência de poderes de decisão em matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica própria. Tais entes realizam, em nome próprio, atividades que, em princípio, têm as mesmas características e os mesmos efeitos das atividades administrativas estatais. A descentralização administrativa implica, assim, a transferência de atividade decisória e não meramente administrativa.

De acordo com Medauar (2004. p. 65), também Celso Antônio Bandeira de Mello

(2004, p. 139), leciona que a atividade administrativa é descentralizada quando é exercida

“por pessoa ou pessoas distintas do Estado”, ou seja, distinta do conjunto orgânico de que é

composto na intimidade.

O processo de descentralização consiste na transferência de poder de um nível de

governo para outro. Este último se responsabilizará pela adoção e gestão integral de

determinadas políticas públicas a ele subordinadas, as quais devem ser acompanhadas de

todos os recursos, com o intuito de viabilizar a execução política, administrativa e

institucional. (APASE, 2004).

No Brasil, segundo a corrente doutrinária dominante, a descentralização administrativa

somente pode ser observada na Administração indireta e a desconcentração na Administração

direta. Nesse sentido, leciona Di Pietro (2004, p.349):

Na descentralização administrativa, a atuação do Estado se dá de forma indireta, através de pessoas, sempre distintas de seu aparelhamento orgânico, ainda que criadas por este, de forma que, não se estabelece vínculos de hierarquia entre o poder central e o ente personalizado que desempenha as determinações a ele atribuídas.

27

A descentralização é um sistema técnico-administrativo, através do qual o

desempenho das funções pertinentes à Administração se processa através de vários

organismos que desfrutam de largo grau de independência. A Administração central não os

têm presos ao seu domínio como organismos subordinados. Apenas os controla para que

permaneçam ajustados aos objetivos da Administração. (ARAÚJO, 2005, p.152-153).

A descentralização administrativa acarreta a especialização na prestação do serviço

descentralizado, pelo ente que executará as atribuições recebidas do Estado, por essa razão,

diz-se que é um sistema técnico-administrativo. (BASTOS, 1992, 17).

É a visão de Meirelles (2004, p. 331), a respeito de serviço descentralizado: “é todo

aquele em que o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente, sua execução, por

outorga59 ou delegação60, a autarquias, fundações, empresas estatais, empresas privadas ou

particulares individualmente”.

Na hipótese de descentralização administrativa, o Estado, ora transfere o exercício de

atividades que lhe são pertinentes para particulares ora cria pessoas auxiliares para o

desempenho das atribuições descentralizadas.

Cumpre, a partir desse momento, tratar da conceituação da desconcentração

administrativa no contexto do direito administrativo brasileiro, vale salientar, no entanto que

no desenvolvimento deste capítulo tratar-se-á ainda do assunto sob enfoques diferenciados.

A Administração Pública é organizada como se fosse uma pirâmide hierárquica, em

cujo ápice encontra-se o Chefe do Poder Executivo, que é de onde partem as atribuições aos

vários órgãos que compõe a estrutura administrava subordinada hierarquicamente ao órgão

central. (BASTOS, 1994, p. 45).

Tal medida, chamada de desconcentração, acontece para que haja um

descongestionamento, resultante do grande volume de atribuições que competem ao ente

central, permitindo, dessa forma, que ocorra um desempenho mais adequado e racional de tais

atribuições.

Na desconcentração ocorre uma distribuição de competências, sistematizada de tal

forma que, as atribuições são distribuídas internamente entre os entes de uma mesma pessoa

jurídica. Na desconcentração está sempre presente o vínculo de subordinação e hierarquia.

(ARAÚJO, 2005, p.142).

59 “Outorga existe quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público ou de utilidade pública” (MEIRELLES, 2004, p.331). 60 “Há delegação quando o Estado transfere, por contrato (concessão) ou ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do serviço, para que o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições regulamentares e sob o controle estatal” (MEIRELLES, 2004, p.331).

28

O fenômeno da distribuição interna de plexos de competências decisórias, agrupadas

em unidades individualizadas, denomina-se desconcentração, que se dá tanto em razão da

matéria, isto é, do assunto, como em razão do grau, ou seja, do nível de responsabilidade

decisória conferido aos distintos escalões que corresponderão aos diversos patamares de

autoridade. (MELLO, 2004, p.140).

A desconcentração representa um coeficiente de eficiência no sentido temporal.

Selecionam-se as atribuições, agrupando-as para encurtar o lapso temporal na sua

execução.

A desconcentração é uma forma de regionalização na qual a instância central de poder transfere parte de suas atribuições de execução de atividades para órgãos regionais, que não dispõem de poder para decidir sobre prioridades ou sobre planejamento dos serviços. A instância central conserva o poder e a dotação orçamentária para decidir sobre políticas, prioridades e alocação de recursos humanos (BNDES, 2004).

Assim, as decisões continuam centralizadas, mas as funções são delegadas a escalões

inferiores na hierarquia governativa e administrativa, sempre vinculados hierarquicamente aos

escalões superiores.

Nesse sentido, Cruz (2002, p.218) ensina: “na realidade, a desconcentração consiste na

criação de uma hierarquia de organizações, com bases territoriais próprias, dirigidas pelo

poder central”.

Na visão de Alexandrino e Paulo (2003, p.18):

Ocorre a desconcentração quando a entidade da Administração, encarregada de executar um ou mais serviços, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação de serviços. A desconcentração pressupõe, obrigatoriamente, a existência de uma só pessoa jurídica.

A desconcentração sempre se opera no âmbito interno de uma mesma pessoa jurídica,

constituindo uma simples distribuição interna de competências dessa pessoa.

A desconcentração administrativa na visão de Helly Lopes Meirelles (2004, p.714-

715), significa: “repartição de funções entre os vários órgãos (despersonalizados) de uma

mesma Administração, sem quebra de hierarquia”. Ainda sobre o assunto, o entendimento de

Meirelles (2004, p. 715), é o seguinte:

A desconcentração opera-se pela distinção entre os níveis de direção e execução. No nível de direção situam-se os serviços que, em cada órgão da Administração, integram sua estrutura central de direção, competindo-lhe primordialmente as atividades relacionadas com o planejamento, a supervisão, a coordenação e o controle, bem como o estabelecimento de normas, critérios, programas e princípios a serem observados pelos órgãos enquadrados no nível de execução.

29

Dessa forma, entende-se que a desconcentração administrativa, além de

descongestionar os entes ligados à estrutura de direção, para que possa executar sua atividade

precípua de planejamento e coordenação, prestigia os entes ligados à esfera de execução, ou

seja, os órgãos de periferia. Na lição de Medauar (2003, p.56-57):

Existe a desconcentração quando as atividades são distribuídas de um centro para setores periféricos ou de escalões superiores para escalões inferiores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica. [...] A desconcentração se verifica tanto entre órgãos situados num mesmo local como entre órgãos situados entre órgãos geograficamente distantes. A distribuição de atividades mediante desconcentração implica a permanência de vínculos de hierarquia entre os órgãos envolvidos.

Observando atentamente a lição de Odete Medauar (2003, 56-57), referida acima,

percebe-se que, segundo a autora, não se pode afastar do conceito de desconcentração

administrativa, ocorra ela no mesmo local ou em um local geograficamente distante, a

indissolubilidade do vínculo de hierarquia existente entre o órgão central e o órgão

desconcentrado, por se tratar da mesma pessoa jurídica.

Para Bastos (1994, p. 66-67):

A desconcentração vem a ser a passagem de competências de órgãos situados nas partes superiores da pirâmide administrativa para escalões mais subalternos, ou mesmo a transferência do exercício das funções do núcleo central para núcleos mais distantes e próximos da periferia. [...] A manifestação de vontade do órgão desconcentrado é tão válida quanto a do órgão concentrado. Todos expressam a manifestação da vontade estatal perante terceiros, sempre nos limites das competências legais e regulamentares.

No entendimento de Cruz (2002, p.218): “ A desconcentração serve de paliativo à

centralização do poder e torna possível uma maior eficiência deste. Esta técnica está presente

em quase todo sistema administrativo de países com certa extensão territorial”.

A desconcentração, por se tratar de um instrumento mais simplificado de que dispõe o

Estado, para o cumprimento de suas atividades, não suscitou maiores aprofundamentos por

parte dos doutrinadores brasileiros, porém, a exposição paralela dos conceitos a cerca de

descentralização e desconcentração administrativa, possibilitaram uma diferenciação bem

clara a respeito desses dois institutos, ainda que longe de esgotar o assunto.

Isto posto, passar-se-á, a seguir, a discorrer sobre os tipos de descentralização

administrativa existentes no direito brasileiro.

30

2.1.2 Os tipos de descentralização administrativa

A descentralização administrativa, como já exposto no item anterior, deste capítulo,

pressupõe duas pessoas jurídicas distintas: a entidade estatal e a entidade administrativa que

executará o serviço, por ter recebido do próprio Estado essa atribuição, através do Dec.-Lei

200/67, no seu art. 6º, III61, ao eleger a descentralização administrativa como um dos

princípios fundamentais da Administração Pública Federal.

A descentralização administrativa, no entendimento de grande parte dos doutrinadores,

pode ser efetivada através de outorga62 ou delegação63. Ocorre a outorga quando o Estado cria

uma entidade e a ela transfere, por lei, determinado serviço público, geralmente por prazo

indeterminado. A delegação da descentralização administrativa, por sua vez, será efetiva

quando o Estado transferir, por contrato ou ato unilateral, unicamente a execução do serviço,

para que o ente delegado o preste ao público em seu nome, sob a fiscalização do Estado,

geralmente é estabelecido prazo determinado. (ALEXANDRINO e PAULO, 2003, p.17).

Nesse sentido é o entendimento de Meirelles (2004, p.332):

A delegação é menos que outorga, porque esta traz uma presunção de definitividade e aquela de transitoriedade, razão pela qual os serviços outorgados o são, normalmente, por tempo indeterminado e os delegados por prazo certo, para que ao seu término retornem ao delegante.

Vale salientar que, em qualquer das hipóteses, acima mencionadas, o serviço é

somente descentralizado, porém continua sendo público64 ou de utilidade pública65, sujeito a

regulamentação e controle do poder público.

Em que pese a importância dos assuntos acima tratados, pretende-se fazer uma

abordagem mais detalhada do assunto, no decorrer do presente capítulo. A partir desse

momento, analisar-se-á os tipos de descentralização administrativa existentes na doutrina

dominante do direito administrativo brasileiro.

O referido Dec.-lei 200/67, no seu art. 10º, onde trata especificamente da

descentralização, prescreve:

61 Art. 6º As atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: [...] III - Descentralização. 62 Ver nota 59. 63 Ver nota 60. 64 “ É todo aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simples conveniências do Estado “ (MEIRELLES, 2004, p.320). 65 “ São os que a Administração, reconhecendo sua conveniência (não essencialidade, nem necessidade) para os membros da coletividade, presta-os diretamente ou aquiesce em que sejam prestados por terceiros

31

Art.10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente descentralizada. Parágrafo 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais: a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio; c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões.

A alínea “a” corresponde, na doutrina, à descentralização por serviços, também

chamada de funcional ou técnica; a alínea “b”, à descentralização territorial ou geográfica e a

alínea “c”, por sua vez, corresponde à descentralização por colaboração . (SOBRINHO, 1983,

p.84).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2004, p. 350), afirma não haver uniformidade entre os

doutrinadores na classificação a cerca da descentralização administrativa no direito brasileiro,

porém, optou por acompanhar o entendimento do Dec-Lei 200/67, adotando, dessa forma, as

seguintes modalidades: descentralização por serviços, funcional ou técnica, descentralização

territorial ou geográfica; e, por último, descentralização por colaboração.

Anote-se, desde já, que tal classificação foi a escolhida, para fins de desenvolvimento

do presente trabalho, para se ter uma melhor compreensão do novo modelo de gestão adotado

no Estado de Santa Catarina, notadamente, no que tange à descentralização e à

desconcentração administrativa.

Descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifica “quando o

Poder Público (União, Estados ou Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito público ou

privado e a ela atribui a titularidade e a execução de determinado serviço público” (DI

PIETRO, 2004, p. 351).

No caso brasileiro, a criação somente pode acontecer em virtude de lei, o que em tese,

só ocorreria nas autarquias, porém, é utilizada uma interpretação extensiva, que possibilita a

abrangência também das fundações, sociedades de economia mista e empresas públicas, que

exerçam serviços públicos. (DI PIETRO, 2004, p. 351).

A descentralização por serviços se processa dentro e para a organização

administrativa. Passa a ser uma forma de divisão do trabalho administrativo, possibilitando,

dessa forma, uma melhor distribuição e adequação das atividades a serem desempenhadas

pelo Estado. (SOBRINHO, 1983, p.86).

(concessionários, permissionários ou autorizatários), nas condições regulamentadas, mediante remuneração dos

32

Também Helly Lopes Meirelles (2004, p. 332), intitula a descentralização por serviços

como institucional: “é a que se opera com a transferência do serviço ou simplesmente de sua

execução da entidade estatal para suas autarquias, fundações, empresas, entes paraestatais e

delegados particulares”.

Descentralização territorial ou geográfica, para Di Pietro (2004, p.350-351), é a que se

verifica “quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade

jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa genérica”.

O ente descentralizado enquadrado na modalidade acima, encontrado freqüentemente

nos Estados Unitários66, possui as seguintes características: personalidade jurídica de direito

público; capacidade de auto-administração67; delimitação geográfica; capacidade genérica

para exercer a maior parte dos encargos públicos de interesse da coletividade; sujeição a

controle pelo poder central. (DI PIETRO, 2004, p. 351).

Descentralização territorial ou geográfica corresponde à personalização que representa

uma circunscrição territorial de caráter meramente administrativo. Os negócios e interesses,

portanto as atividades públicas, que importam diretamente à coletividade sediada na região

são prosseguidos por esta pessoa jurídica através de seus órgãos. (MELLO, 1968, p.92).

A descentralização territorial desloca o eixo da administração segundo um critério

local, regional, geográfico. O território divide-se, então, em circunscrições que servem de

base a unidades administrativas, autônomas, capazes de reger os interesses próprios da

população fixada nessa parcela territorial. (BARROS JÚNIOR, 1969, p. 18).

Meirelles (2004, p.332), tem o entendimento que a descentralização territorial se

processa da União aos Estados-membros e destes aos Municípios.

Na lição de Sobrinho (1983, p.86), “a descentralização territorial ou geográfica, no

Brasil, se realiza por intermédio dos Estados federados, do Distrito Federal, dos Territórios e

Municípios”.

Assim, cada unidade federada será capaz de reger os próprios interesses nos limites da

extensão geográfica , já que numa federação, como é o caso do Brasil, existem as atribuições

e competências, delimitadas pela própria Constituição.

usuários” (MEIRELLES, 2004, p.322). 66 “Esse tipo de descentralização é o que ocorre nos Estados Unitários, como França, Portugal, Itália, Espanha, Bélgica, constituídos por Departamentos, Regiões, Províncias, Comunas, e é o que se verificava no Brasil, à época do Império” (DI PIETRO, 2004, p. 351). 67 “Auto -administração dá a idéia de capacidade de gerir os próprios negócios, mas com subordinação a leis postas pelo ente central; é o que ocorre na descentralização administrativa” (DI PIETRO, 2004, p . 350)

33

Por fim, descentralização por colaboração68, é a que se verifica “quando, por meio de

contrato ou ato unilateral, se transfere a execução de determinado serviço público à pessoa

jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o poder público a titularidade

do serviço” (DI PIETRO, 200 4, p. 353).

Traçando um comparativo entre essa modalidade de descentralização em análise, e a

descentralização por serviços, compreende-se que a primeira, se dá por contrato ou ato

unilateral, ao qual atribui-se uma pessoa de direito privado para a execução do serviço

público, muito embora, o Estado permaneça com a titularidade do mesmo.

Quanto a segunda modalidade, a descentralização ocorre por lei, criando uma pessoa

jurídica pública, para que assuma a titularidade e execução do serviço a ela atribuído.

Na visão de Sobrinho (1983, p. 86), na descentralização por colaboração, deveriam

enquadrar-se as demais figuras, quer sejam as pessoas jurídicas de direito público, como as de

direito privado. No entanto, o legislador preferiu optar somente pelas pessoas de direito

privado, conferindo a essas, a execução dos serviços públicos, porém a titularidade dos

serviços permanece com o Estado.

Dá-se a descentralização por colaboração “quando o Estado comete a particulares,

pessoa física ou jurídica, o exercício de atividade administrativa, cuja titularidade é privativa

das pessoas de capacidade pública” ( MELLO, 1968, p. 92).

Segundo Cretella Jr. (2000, p.79), a descentralização por colaboração:

É a que ocorre sempre que o Estado transfere a pessoas, físicas ou jurídicas, não importa de que natureza, uma série de atribuições especiais, que ele próprio poderia desempenhar, por lhe serem inerentes, mas que encontra dificuldades pela progressiva complexidade dos serviços e pela insuficiência da máquina administrativa, assoberbada de serviços públicos.

Acrescenta ainda que, não importa se a pessoa seja física ou jurídica e, sendo jurídica,

pode ser estatal (empresa pública e sociedade de economia mista) ou privada através das

concessões, permissões ou autorizações. (CRETELLA JR., 2000, p. 79).

Feitas essas, apreciações passar-se-á a discorrer sobre a hierarquia e o controle

estatal no direito brasileiro, como atividade exercida pelo Estado na Administração Pública

direta, nos casos em que se verifica a desconcentração e a na Administração indireta, a

descentralização administrativa.

68 Corresponde a delegação dos serviços, ver nota 60.

34

2.2 A HIERARQUIA E O CONTROLE ESTATAL

O Estado realiza a função administrativa por meio de órgãos, agentes e entidades.

Ocorre a distribuição das funções entre as entidades políticas (Administração direta), através

da desconcentração administrativa e entidades estatais (Administração indireta), através da

descentralização administrativa da Administração Pública. (ALEXANDRINO e PAULO,

2003, p. 17).

Quando a divisão de atribuições ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica, existe

uma ligação de unidade de direção. Esta ligação consiste numa relação de subordinação que

dá origem à noção de hierarquia69.

No Brasil, existem vínculos de hierarquia, entre os órgãos que integram a

administração direta e as entidades centrais – União, Estados, Municípios e Distrito Federal,

fenômeno característico da desconcentração.

No entanto, tais vínculos hierárquicos não são encontrados na administração indireta.

Os poderes centrais exercem um controle ou tutela, sobre tais entidades, comumente

verificado na descentralização, que não se assimila, de forma alguma com controle

hierárquico. (MEDAUAR, 2000, p. 58/59).

Começar-se-á, primeiramente, tratando da hierarquia e na seqüência tratar-se-á da

análise do controle estatal.

Os órgãos da administração direta são estruturados de maneira sempre a existir uma

relação de hierarquia, onde um órgão é submetido ao que lhe vem acima, como submete o que

vem imediatamente abaixo. Do princípio da hierarquia resulta o poder disciplinar, que é um

instrumento necessário para tornar eficaz a relação de poder estabelecida através da

hierarquia. (BASTOS, 1994, p.45).

Para Medauar (2000, p.58):

Existe hierarquia entre órgãos inseridos na mesma estrutura, ou seja, no âmbito da estrutura interna da mesma pessoa jurídica. No ordenamento brasileiro pode-se dizer que a hierarquia é vínculo que ocorre entre órgãos da administração direta ou no interior de cada entidade da administração indireta.

Hierarquia para Meirelles (2004, p.119), “é a relação de subordinação existente entre

os vários órgãos e agentes do Executivo, com a distribuição de funções e a gradação da

autoridade de cada um”.

69 Ver nota 57.

35

Na lição de Medauar (2003, p.61):

A hierarquia ocorre quando há diferença de posição dos órgãos no escalonamento estrutural, de tal modo que o órgão superior nas relações com o subordinado exerce uma série de poderes aos quais o subordinado se sujeita. Trata-se de relações de supremacia – subordinação.

A hierarquia estabelece uma relação de subordinação escalonada, com o objetivo de

ordenar as atividades administrativas, dando forma às relações de coordenação e de

subordinação entre os agentes públicos.

Para Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p.140):

Hierarquia pode ser definida como o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa dos subordinados.

A hierarquia é um princípio de organização, que requer, para seu melhor desempenho,

sujeição dos órgãos a uma direção unificada, coordenação e subordinação.

Na lição de Alexandrino e Paulo (2003, p. 152):

Hierarquia caracteriza-se pela existência de graus de subordinação entre os diversos órgãos e agentes do Executivo. É o poder hierárquico que permite à Administração estabelecer tais relações, distribuindo as funções de seus órgãos e agentes conforme o escalonamento hierárquico. Como resultado do poder hierárquico, a Administração é dotada da prerrogativa de ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades de seus órgãos e agentes no seu âmbito interno.

A característica da hierarquia é, fundamentalmente, o poder que atribui ao órgão

superior, de orientar a ação do subordinado, de determinar o seu modo de agir, bem como

exercer direta vigilância sobre a sua atividade.

Corroborando essa idéia, leciona Di Pietro (2004, p.74):

Em consonância com o princípio da hierarquia, os órgãos da Administração Pública são estruturados de tal forma que se cria uma relação de coordenação e subordinação entre uns e outros, cada qual com atribuições definidas em lei. Desse princípio, que só existe relativamente às funções administrativas, não em relação às legislativas e judiciais, decorre uma série de prerrogativas para a Administração: a de rever os atos dos subordinados, a de delegar e avocar atribuições, a de punir; para o subordinado surge o dever de obediência.

Nesse sentido, a hierarquia não existe no Legislativo, visto que, entre os órgãos desse

Poder, existe a igualdade entre os representantes políticos. No Judiciário, por sua vez, também

não existe hierarquia. Embora haja instâncias superiores e inferiores, são independentes entre

si, não apresentando, portanto, relação hierárquica.

Assim, a vinculação hierárquica, existe apenas no Executivo, dada a natureza de suas

atribuições de organizar e ordenar os serviços administrativos.

36

Para Meirelles (2004, p.119): “ Poder hierárquico é o que dispõe o Executivo para

distribuir e escalonar as funções de seus órgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes,

estabelecendo a relação de subordinação entre os servidores do seu quadro de pessoal”;

O poder de hierarquia sistematiza a organização, que se efetiva mediante um vínculo

interno de supremacia e subordinação, que além de coordenar entre si os encargos públicos,

subordina uns a outros em níveis de escalonamentos de superior para inferior.

Para Mello (1968, p.100):

A relação hierárquica é um vínculo de autoridade que une, através de graus sucessivos, todos os órgãos da Administração central, subordinado escalonadamente os inferiores aos superiores. O órgão que se encontra na cúpula do sistema dirige os que se acham no grau imediato, estes, por sua vez, comandam sobre o grau sucessivo e assim por diante, até atingir os derradeiros inferiores. Esta relação unificadora – típica do sistema de centralização – significa, eu última análise, que o órgão supremo comanda toda a Administração, de tal forma que sua vontade se impõe desde os mais altos até os ínfimos escalões, passando atravé

A hierarquia pode ser analisada como uma relação de subordinação quanto aos órgãos

como aos agentes. Pode ser visualizada como um tipo de vínculo entre órgãos e como um tipo

de vínculo funcional entre os servidores.

Nesse sentido, é o entendimento Meirelles (2004, p.119):

O poder hierárquico tem por objetivo ordenar, coordenar, controlar e corrigir as atividades administrativas, no âmbito interno da Administração Pública. Ordena as atividades da Administração, repartindo e escalonando as funções entre os agentes do Poder, de modo que cada um possa exercer eficientemente seu encargo; coordena, entrosando as funções no sentido de obter o funcionamento harmônico de todos os serviços a cargo do mesmo órgão; controla, velando pelo cumprimento da lei e das instruções e acompanhando a conduta e o rendimento de cada servidor; corrige os erros administrativos, pela ação revisora dos supervisores sobre os atos dos inferiores.

Desse modo, a hierarquia atua como instrumento de organização e aperfeiçoamento do

serviço e age como meio de responsabilização dos agentes administrativos, impondo-lhes o

dever de obediência. Os servidores públicos tem o dever de acatar e cumprir as ordens de seus

superiores hierárquicos, salvo quando manifestamente ilegais70.

Do poder hierárquico decorrem implicitamente ao superior, faculdades sobre o

subordinado, dentre as quais podemos salientar: a de dar ordens e fiscalizar o seu

cumprimento, delegar71 e avocar atribuições e a de rever os atos dos inferiores.

(MEIRELLES, 2004, p.120).

70 “A Lei 8.112/90 consagrou a lição do Autor, ao dispor que é dever do servidor “cumprir as ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais” (art. 116, IV)” (MEIRELLES, 2004 , p.120). 71 “A delegação, com essa finalidade e no âmbito federal, está regulada pelos arts. 11 e 12 do Dec. - lei 200/67, que a inclui entre os “princípios fundamentais” da Administração Federal (art. 6°)” (GASPARINI, 2004, p.51).

37

Poder de dar ordens, na lição de Medauar (2004, p.60) “o superior hierárquico detém a

faculdade de emitir ordens funcionais aos subordinados, inclusive fixando diretrizes de

atuação”.

Pelo poder-dever de fiscalização, segundo Alexandrino e Paulo (2003, p.152):

“compete ao superior estar permanentemente atento aos atos praticados pelos subordinados, a

fim de corrigi-los sempre que se desviem da legalidade”.

Delegar para Meirelles (2004, p. 120) “é conferir a outrem atribuições que

originariamente competiam ao delegante. As delegações dentro do mesmo Poder, são, em

princípio, admissíveis, desde que o delegado esteja em condições de bem exercê-las72”.

Pela ação de avocar73 ou avocação, no ensinamento de Gasparini (2003, p. 51)

“chamam -se para si funções atribuídas a outrem que lhe é subordinado”.

Rever os atos dos subordinados, na visão de Meirelles (2004, p.121) “é apreciar tais

atos em todos os seus aspectos (competência, objeto, oportunidade, conveniência, justiça,

finalidade e forma), para mantê-los ou invalidá-los 74, de ofício ou mediante provocação do

interessado”.

O princípio ou poder hierárquico é inerente à organização administrativa do Estado,

dentro de uma mesma pessoa jurídica, relacionando-se mediante a desconcentração

administrativa. Por essa razão, a hierarquia não necessita de previsão legal para que ocorra

entre os órgãos da Administração direta, é incondicionada, ao passo que, a Administração

indireta, pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas não sujeitas ao escalonamento

hierárquico ou de subordinação. (MELLO, 1968, p. 83).

Muito embora, não haja vinculação hierárquica, a Administração indireta, por ser uma

forma de descentralização administrativa, é acompanhada pela idéia de um controle, sempre

condicionado à previsão legal, para que o ente descentralizado se mantenha fiel aos objetivos

ao qual foi criado pelo ente central. (DI PIETRO, 2004, p.408).

72 “Não se admite no nosso sistema constitucional a delegação de atribuições de um Poder a outro, como também não se permite a delegação de atos de natureza política, como a do poder de tributar, a sanção e o veto de lei” (MEIRELLES, 2004, p. 120). 73 “Essa prática apesar de legal, não deve ser abusiva, dados, os inconvenientes que pode trazer, a exemplo da deslocação, da diminuição e extinção dos níveis ou graus dos recursos administrativos e o fato de prestigiar o subordinado” (GASPARINI, 2003, p.51 -52). 74 “A revisão hierárquica é possível enquanto o ato não se tornou definitivo para a Administração, ou não criou direito subjetivo para o particular, isto é, não fez nascer para o destinatário um direito oponível à Administração (CF, art. 5°XXXVI;art. 6° da LICC; Súmula473 do STF)” (M EIRELLES, 2004, p.121).

38

Esse controle estatal existente sobre a Administração indireta também é chamado por

alguns doutrinadores de tutela75, que passa-se a expor a partir deste momento.

Segundo ensinança de Odete Medauar (2003, p.458), a fiscalização do poder central

sobre entidades descentralizadas, surgiu primeiramente com o nome de tutela administrativa,

em relação às coletividades territoriais européias (províncias, comunas) e em relação às

autarquias, todas dotadas de personalidade jurídica pública76.

Helly Lopes Meirelles (2004, 641, p.641), leciona:

Controle finalístico – É o que a norma legal estabelece para as entidades autônomas, indicando a autoridade controladora, as faculdades a serem exercitadas e as finalidades objetivadas. Por isso mesmo é sempre um controle limitado e externo. Não tem fundamento hierárquico, porque não há subordinação entre a entidade controlada e a autoridade ou o órgão controlador. É um controle teleológico, de verificação do enquadramento da instituição no programa geral do Governo e de seu acompanhamento dos atos e de seus dirigentes no desempenho de suas funções estatutárias, para o atingimento das finalidades da entidade controlada.

A autonomia dos órgãos e das entidades descentralizadas é limitada, não prescindindo

de mecanismos de controle que, todavia, não poderão ser hierárquicos, mas de legalidade e

finalísticos, ou seja, previstos em lei para a verificação do atendimento às metas e finalidades

objetivadas.

Na lição de Di Pietro (2004, p.410), tutela pode ser definida da seguinte forma:

Fiscalização que os órgãos centrais das pessoas públicas políticas (União, Estados e Municípios) exercem sobre as pessoas administrativas descentralizadas, nos limites definidos em lei, para garantir a observância da legalidade e o cumprimento das suas finalidades institucionais.

A tutela corresponde a um controle administrativo, exercido pelos órgãos da

Administração direta sobre os entes descentralizados da Administração indireta. Os autores,

Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2003, p.466), definem controle administrativo “como

o realizado pelo Poder Executivo sobre os atos emanados de seus próprios órgãos e entidades

que compõe a chamada Administração Pública”.

Os entes descentralizados, integrantes da Administração indireta, ainda sujeitam-se ao

controle externo, exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio do Tribunal de Contas, e o

Judicial, exercido, respectivamente, pelo Poder Judiciário. (DI PIETRO, 2004, p.410).

Para Edmur Ferreira de Faria (1999, p.76):

75 “No direito positivo brasileiro, não se usa a expressão tutela. Na esfera federal, a matéria está disciplinada, basicamente, pelo Dec.-lei 200/67, que usa a expressão supervisão ministerial.. Esta é exercida pelos Ministérios sobre os órgãos da Administração direta e indireta enquadrados na sua área de competência. (arts. 19 ss)” (DI PIETRO, 2004, p.410). 76 “Com o advento das empresas públicas e sociedades de economia mista, o controle do poder central passou a exercer-se sobre suas atividades” (MEDAUAR, 2003, p.458).

39

O princípio da tutela ou do controle legitima a Administração a exercer controle sobre as entidades por ela criadas para atuarem na prestação de serviços públicos. Esse controle não interfere na autonomia, da empresa, fundação ou autarquia que são dotadas de personalidade jurídica própria, com autonomia administrativa e financeira. Mas pode a Administração, com esse poder tutelar, fiscalizar e controlar a aplicação dos recursos financeiros e técnicos destinados aos entes integrantes da Administração indireta e, ainda, quanto ao cumprimento de suas atribuições legais. Esse controle visa impedir a entidade de atuar em desacordo com os objetivos para os quais foi criada.

O controle administrativo exercido sobre os entes descentralizados, não é incompatível

com a autonomia de tais entes, pois os limites impostos a esta autonomia, se referem apenas a

conservação dos objetivos e metas do órgão público central.

Celso Antônio Bandeira de Mello (2004, p.141), define a palavra controle, usada em

sentido estrito em oposição à hierarquia

[...] designa o poder que a Administração central tem de influir sobre a pessoa descentralizada. Assim, enquanto os poderes do hierarca são presumidos, os do controlador só existem quando previstos em lei e se manifestam apenas em relação aos atos nela indicados.

Se a subordinação dos entes descentralizados fosse hierárquica, não haveria

descentralização e sim desconcentração. Mas por outro lado, se não houvesse nenhuma forma

de supervisão77, quanto aos objetivos e diretrizes do órgão da Administração direta, não

poderiam ser considerados entes descentralizados públicos, mas tão somente, entes comuns,

sujeitos às normas gerais de regulação social e econômica aplicáveis à iniciativa privada.

(MELLO, 1968, p.102).

Feitas essas considerações sobre a descentralização e desconcentração administrativa,

passe-se, no capítulo seguinte a tratar desses temas, especificamente, no âmbito do Estado de

Santa Catarina, através da Lei Complementar 243/03, revogada pela Lei Complementar

284/05.

77 De acordo com o art. 26 do Dec.-lei 200/67, no que se refere à Administração indireta, a supervisão visará assegurar, especialmente: I – a realização dos objetivos fixados nos atos da constituição da entidade; II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da entidade; III – a eficiência administrativa; IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

3 O NOVO MODELO DE GESTÃO PÚBLICA: A MOTIVAÇÃO

GOVERNAMENTAL QUANTO À DESCENTRALIZAÇÃO E À

DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA NO ESTADO DE SANTA

CATARINA

Diferentemente do Estado Absolutista, em que prevalecia a vontade do monarca, o

Estado Moderno, tem seu alicerce no Estado de Direito, em que prevalece a impessoal

autoridade da lei78. Dois são os fundamentos do Estado de Direito: a igualdade de todos

perante a lei e submissão de todos somente à lei. (MEIRELLES, 2004, p. 98).

Dessa forma, se ninguém é obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em

virtude de lei, todo ato administrativo deve estar pautado na demonstração de sua base legal e

de seu motivo determinante.

Segundo Meirelles (2004, p. 98):

[...] o ato administrativo, para ser bem recebido pelos cidadãos, deve patentear sua legalidade, vale dizer, sua identidade com a lei. Desconhecida ou ignorada sua legitimidade, o ato administrativo provocará sempre suspeitas e resistências, facilmente arredáveis pela motivação.

Pelo princípio da motivação79, o administrador público justifica, fundamenta a ação

administrativa, indicando os fatos que originaram o ato administrativo e os pressupostos

jurídicos que determinaram a sua prática.

Assim, a indicação dos fundamentos de fato e de direito80 são obrigatórios pelo

princípio da motivação, independente se o ato é vinculado ou discricionário. Sendo sua

obrigatoriedade justificada em qualquer tipo de ato, uma vez que, se trata de uma formalidade

necessária para a permissão do controle de legalidade dos atos administrativos. (DI PIETRO,

2004, p.82).

Na visão de Meirelles (2004, p.98):

No Direito Administrativo a motivação deverá constituir norma, não só por razões de boa administração, como porque toda autoridade ou Poder em um sistema de governo representativo deve explicar legalmente, ou juridicamente, suas decisões.

78 Conforme tratado no item 1.1.1 79 Ver p. 19. 80 Na Lei 9.784/99, o princípio da motivação é previsto no art. 2º, caput, havendo no parágrafo único, inciso VII, exigência de indicação dos pressupostos de fato e de direito que determinarem a decisão. (DI PIETRO, 2004, p.82). Ver nota 40.

41

Assim, o que prevalece no Direito Público não é a vontade do administrador. Seus

projetos e ambições não possuem eficácia administrativa e nem validade jurídica se não forem

alicerçados no Direito e na lei.

Na lição de Di Pietro (2004, p.203):

Motivo81 é o pressuposto de fato e de direito que serve de fundamento ao ato administrativo. Pressuposto de direito é o dispositivo legal em que se baseia o ato. Pressuposto de fato, como o próprio nome indica, corresponde ao conjunto de circunstâncias, de acontecimentos, de situações que levam a Administração a praticar o ato. (Grifo da autora).

Cabe salientar que, não se deve confundir motivo e motivação, uma vez que,

motivação, segundo Di Pietro (2004, p.203): “é a exposição dos motivos, ou seja, é a

demonstração, por escrito, de que os pressupostos de fato realmente existiram”.

Para Medauar (2004, p. 160), motivo significa: “as circunstâncias de fato e os

elementos de direito que provocam e precedem à edição do ato administrativo”.

A enunciação dos motivos, segundo a mesma autora (2004, p.161): “recebe o nome d e

motivação, muito conhecida como exposição de motivos”.

Exatamente sobre a exposição de motivos, acompanhante do Projeto de Lei

Complementar 001/03 e 001/05, sobre a nova estrutura da Administração Pública do Estado

de Santa Catarina, que irão se ocupar os próximos itens do presente capítulo.

3.1 AS MENSAGENS DO GOVERNADOR DO ESTADO DE SANTA CATARINA À

ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA

Os Estados são membros da federação brasileira, com personalidade de direito público

interno, aos quais estão investidos de Poderes82.

Em simetria com a organização federal, os poderes administrativos estaduais estão

concentrados no seu Poder Executivo, por isso denominado, quando no exercício de suas

respectivas funções no campo da subordinação, de Administração Estadual, sob a direção do

Governador do Estado (art. 28 da CRFB/88)83, auxiliado por Secretários de Estado, em

81 “Relacionada com o motivo, há a teoria dos motivos determinantes, em consonância com a qual a validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua nulidade” (DI PIETRO, 2004, p.204). 82 Ver nota 7. 83 Art. 28 A eleição do Governador e do vice-Governador de Estado, para mandato de 4 (quatro) anos, realizar-se-á no primeiro domingo de outubro, em primeiro turno, e no último domingo de outubro, em segundo turno, se houver, do ano anterior ao do término do mandato de seus antecessores, e a posse ocorrerá em primeiro de janeiro do ano subseqüente, observado, quanto ao mais, o dispositivo no art. 77. [...].

42

número e com as competências que lhes vierem a ser fixadas pelas respectivas Constituições e

leis estaduais que adotarem (art. 25 caput da CRFB/88)84. (MOREIRA NETO, 1996, p.182).

Nesse sentido, o § 3º, do art. 25 da CRFB/88, expõe o seguinte:

Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de Municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum.

Dessa forma, conforme lição de Silva (2003, p.610), dentre as atribuições do

Governador do Estado destaca-se:

[...] apresentar à Assembléia Legislativa na sua sessão inaugural, mensagem sobre a situação do Estado, solicitando as medidas que julgar de interesse do Governo; iniciar o processo legislativo nos casos previstos na Constituição Estadual [...].

Assim, o Governador do Estado de Santa Catarina, no uso das atribuições que lhe são

concedidas, nos termos do art. 5085, §º 2, II e do art. 7186, II e X da Constituição Estadual,

apresentou no dia 07 de janeiro de 2003, à Assembléia Legislativa, em consonância com os

pressupostos de direito, o Projeto de Lei Complementar 001/03, que resultou na Lei

Complementar 24387 de 31 de janeiro de 2003, aprovado com unanimidade naquela Casa

Legislativa.

3.1.1 A mensagem do Projeto de Lei Complementar n°001/03 – Lei Complementar

243/03

O Projeto de Lei Complementar 001/03, seguiu acompanhado da respectiva exposição

de motivos, proposta pela comissão de reestruturação da Administração Pública Estadual88, de

onde depreende-se:

A mais recente diagnose, colhida no período de campanha eleitoral, revelou que Santa Catarina, tornou-se nos últimos anos, um dos estados campeões nacionais de

84 Art. 25 Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição. [...] 85 Art. 50 - A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Procurador-Geral de Justiça e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição. § 2º - São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: II - a criação de cargos e funções públicas na administração direta, autárquica e fundacional ou o aumento de sua remuneração; 86 Art. 71 - São atribuições privativas do Governador do Estado: [...] II iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Constituição; [...] X - remeter mensagem e plano de governo a Assembléia Legislativa, por ocasião da abertura da sessão legislativa, expondo a situação do Estado e solicitando as providências que julgar necessárias; 87 Revogada pela Lei Complementar 284 de 28 de fevereiro de 2005. 88 “Freqüentemente, a motivação consta de pareceres, laudos, relatórios, feitos por outros órg ãos, sendo apenas indicados como fundamento da decisão” (DI PIETRO, 2004, p.83).

43

êxodo rural, face à centralização governamental e a conseqüente ausência de políticas regionais de desenvolvimento agropecuário, gerando uma crise urbana, caracterizada pelo desemprego, subemprego, favelização, subnutrição e criminalidade, exigindo necessária e inadiável reestruturação (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2003, p. 03).

Assim, segue a exposição dos pressupostos de fato, segundo a comissão de

reestruturação da Administração Pública Estadual (2003, p.03):

A reestruturação ora proposta, centrada nos objetivos do “Plano 15” 89, tem fundo ético buscando a democratização das ações e transparência. Visa ao amplo engajamento e participação das comunidades com a regionalização do Orçamento, do planejamento, da fiscalização e das ações. Como amplamente divulgado, ela tem um objetivo econômico-social: o de combater a litoralização, que vem esvaziando dramaticamente o campo, deformando as cidades litorâneas, bem como reequilibrar, harmonicamente, a população catarinense em todo o território, com qualidade de vida que é o objetivo do seu programam de governo.

Segundo a comissão de reestruturação da Administração Pública Estadual

(EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2003, p.03): “ o projeto de reestruturação apresentado em 07

de janeiro de 2003, está pautado em quatro linhas básicas: descentralização, municipalização,

prioridade social e modernização tecnológica”.

Cabe salientar que, o objetivo do presente trabalho está focado na motivação para a

propositura de um novo modelo de gestão, pautado na descentralização e desconcentração

administrativa do Estado de Santa Catarina, dessa forma, não será dado ênfase às demais

linhas de atuação propostas pelo Governo.

De acordo com a exposição de motivos (2003, p.4): “Descentralização é o instrumento

para prestar melhor atendimento ao cidadão, reduzir custos, modernizar e agilizar a atuação

dos órgãos da estrutura governamental”.

Corroborando essa idéia, a comissão de reestruturação da Administração Pública

Estadual (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 2003, p.04), esclarece:

A descentralização significa, também a transferência da responsabilidade pela execução de algumas ações para a esfera municipal, com a correspondente transferência de recursos financeiros, com o objetivo de reduzir os custos e otimizar a aplicação da arrecadação.

Segundo a comissão de reestruturação da Administração Pública Estadual (2003,

p.04), a descentralização administrativa se organiza da seguinte forma:

No plano administrativo ao processo de descentralização das decisões perquirido pela reestruturação se dará do Governador para as Secretarias, autarquias, fundações e empresas, dos órgãos centrais para os regionais e destes para as unidades finalísticas, como as escolas, hospitais, delegacias, agências, etc., fazendo com que

89 Plano de campanha utilizado pelo Governador do Estado que resultou no atual plano de Governo do Estado.

44

as decisões sejam tomadas nos níveis que têm melhor conhecimento dos problemas, facilitando, por outro lado, a efetiva participação da sociedade.

O objetivo da implementação do modelo de descentralização administrativa, deve ser

entendida como uma forma de desconcentração das decisões do poder central para o regional

(EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2003, p.04).

Destarte, a regionalização ou desconcentração de decisão, é o ponto central da

proposta de reestruturação administrativa estadual, com a criação das Secretarias de

Desenvolvimento Regional que atuarão como agências oficiais de desenvolvimento e

desenvolverão atividades, ações, programas e projetos das Secretarias Centrais juntamente

com os respectivos Conselhos de Desenvolvimento Regional (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS,

2003, p.04).

Assim, o novo modelo de gestão governamental que adota a descentralização e a

desconcentração administrativa, tem por objetivo, tornar a máquina estatal eficiente e eficaz,

voltada exclusivamente para a missão de servir a sociedade.

Por derradeiro, como motivação exposta pela comissão de reestruturação da

Administração Pública Estadual, para a propositura da reforma administrativa do Estado de

Santa Catarina, verifica-se:

Entendendo que a preocupação norteadora dos administradores públicos é a efetiva satisfação da comunidade, visando o bem comum e cônscios de que a reestruturação ora proposta possibilitará tal satisfação, apresentamos o projetos de Lei Complementar em anexo (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2003, p. 6).

Com efeito, a motivação clarifica a causa do ato e possibilita o mais amplo

conhecimento das razões que levaram a sua emissão, construindo o aperfeiçoamento do

exercício da função administrativa, na interpretação do ato, seja por parte da própria

administração, pelo Legislativo ou pela opinião pública. (ARAÚJO, 1992, p. 107).

Assim, a exposição de motivos que fundamentou o Projeto de Lei Complementar

001/03, demonstrou de forma clara, a motivação existente por parte do Governador do Estado,

para a propositura da reforma administrativa baseada na descentralização e desconcentração

administrativa do Estado de Santa Catarina, tanto que o referido Projeto, obteve a aprovação

unânime dos Deputados Estudais e, que resultou na Lei Complementar 243 de 31 de janeiro

de 200390.

Todavia, em face da evolução do processo de descentralização e desconcentração

administrativa, implantado no Estado de Santa Catarina, o Governador, propôs outra reforma

90 Conforme tratado no item 3.1

45

administrativa para consolidar os objetivos definidos na Lei Complementar 243/03, em 12 de

janeiro de 2005, conforme verificar-se-á no próximo item do presente capítulo.

3.1.2 A mensagem do Projeto de Lei Complementar nº 001/05 – Lei Complementar

284/05

O Projeto de Lei Complementar 001/05 estabelece novo modelo de gestão para a

Administração Pública Estadual e dispõe sobre a estrutura organizacional do Poder Executivo.

A exposição de motivos que acompanha o referido Projeto foi apresentada pelo Secretário de

Planejamento91, Armando Hess de Souza. Segundo o Secretário (EXPOSIÇÃO DE

MOTIVOS, 2005, p.05):

Ao longo dos último anos, muitos estudos foram feitos, muitos diagnósticos realizados, muitas propostas formuladas. Ensaiaram-se algumas tentativas de reestruturação e chegaram mesmo a ser tomadas algumas decisões, mas sempre pontuais, parciais e casuísticas. O que faltou foi o enquadramento geral de uma modernização e fortalecimento da gestão pública, articulada e coerente e, sobretudo, a coragem para decidir e agir.

E ainda:

Verifica-se na história de Santa Catarina, tradicionalmente assentada numa estrutura organizacional pesada, burocrática e centralizada, a Administração Pública Estadual tem demonstrado dificuldades para corresponder, enquanto organização, aos desafios deste novo século.

Segundo consta na exposição de motivos (2005, p.13): “a história recente de Santa

Catarina, a estrutura organizacional da administração pública oscilou entre dois tipos básicos:

administração burocrática tradicional92 e administração matricial93”.

Nesse sentido, alega o Secretário do Planejamento que nenhuma das duas forma acima

citadas, são adequadas ao desempenho das atividades administrativas. Alega ser preciso uma

combinação, uma síntese de ambas.

Justamente, é o que propõe o novo modelo de gestão: uma estrutura organizacional

formada pela “burocracia tradicional (Secretarias Setoriais) e por forças -tarefas (Secretarias

91 Através da Lei Complementar 284/05, houve uma substituição do nome desta Secretaria. Na época da apresentação do Projeto, chamava-se Secretaria do Planejamento, Orçamento e Gestão. 92 “ Como instrumento das relações de poder, a burocracia foi e é um instrumento de poder de primeira ordem para quem controla o aparato burocrático” (MAX WEBER, 1963, p. 264). 93 “ Quando duas ou mais formas de estrutura são utilizadas simultaneamente sobre os mesmos membros de uma organização, a estrutura resultante chama-se matricial” (VASCONCELOS e HEMSLEY,1997, p.51).

46

de Desenvolvimento Regional), de forma complementar e não excludentes” (EXPOSIÇÃO

DE MOTIVOS, 2005, p.13).

Segundo o Secretário do Planejamento (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2005, p. 4), os

resultados dessa constatação, dessa forma evidenciados:

1- incapacidade de atender, de forma efetiva, às necessidades e expectativas dos cidadãos; 2- Modo de funcionamento que prejudica a concorrência e a competitividade do Estado e das empresas aqui instaladas; 3- Falta de coerência do modelo de gestão vigente; 4- Processos de decisão burocráticos e demasiadamente longos complexos, que impedem a resolução, em tempo útil, dos problemas dos cidadãos e que criam desconfiança em matéria de transparência e de legalidade; 5- Desmotivação dos funcionários e desvalorização do próprio conceito de missão do Serviço Público.

Assim, “impõe -se, pois, mudar. E neste caso, mudar é aprofundar a descentralização

da Administração Pública [...]” (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2005, p.5).

Nesse sentido, o Governo de Santa Catarina concebeu um novo modelo de gestão, no

dizer do Secretário de Planejamento (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2005, p.10):

Concebemos um novo modelo de gestão, inovador, revolucionário e moderno. Nem Estado mínimo, nem Estado máximo, mas um Estado necessário, fundamentado em uma perspectiva contingencial das relações entre o Estado, a Sociedade e a Iniciativa Particular.

O novo modelo de gestão concebido no Projeto de Lei Complementar 001/05, está

centrado em três eixos estratégicos de ação, no entanto, tratar-se-á de apenas um deles, por

estar intimamente ligado ao objetivo do presente trabalho, qual seja: “o aprofundamento do

processo de Descentralização da Administração Pública Estadual e da regionalização do

Desenvolvimento” (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2005, p.10).

Sobre o processo de reestruturação administrativa, o Secretário de Planejmaneto

Armando Hess de Sousa, afirma:

O processo de reestruturação administrativa do Estado de Santa Catarina, visando a modernização e o fortalecimento da gestão pública, iniciou-se com a definição das linhas orientadoras da descentralização e desconcentração da Administração Pública, através da Lei Complementar 243 de 30 de janeiro de 200394, tendo como objetivos principais a descentralização e a desconcentração do governo e a regionalização do desenvolvimento (EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS, 2005, p.11).

A modernização e fortalecimento da gestão pública estadual, segundo consta na

exposição de motivos (2005, p.15):

Trata-se de uma nova cultura organizacional na Administração Pública, própria de um Estado moderno, no qual as funções de regulação assumem uma importância

94 Conforme já foi asseverado anteriormente no item 3.1

47

crescente em que os imperativos da descentralização, da desconcentração e da gestão por parte das entidades não estatais são, cada vez mais, um fator de progresso e de melhoria da qualidade dos serviços a prestar.

O atual Governo comprometeu-se com a sociedade catarinense a fazer a

descentralização e a desconcentração da Administração Pública Estadual, desde a época da

campanha eleitoral, conforme consta da exposição de motivos (2005, p.20): “Com a

apresentação desta proposta para a apreciação do Poder Legislativo, consolida-se o

cumprimento desse compromisso”.

Assim, para solidificar os objetivos definidos na Lei Complementar 243/03, o

Governo submeteu à apreciação do Legislativo Catarinense, o Projeto de Lei Complementar

001/05, com a proposta de modernização e fortalecimento da descentralização e

desconcentração administrativa do Estado de Santa Catarina, o que resultou na Lei

Complementar 284 de 28 de fevereiro de 2005.

3.1.3 Metodologia da Pesquisa

A pesquisa, que será apresentada no item 3.2.395, é de cunho exploratório96, e tem

como objetivo primordial o levantamento das experiências dos agentes administrativos

envolvidos no processo de descentralização e desconcentração administrativa do Estado de

Santa Catarina.

No dizer de Mattar (2001, p. 21): “ Grande parte das experiências e dos conhecimentos

não está escrita. Muitas pessoas, em função da posição profissional privilegiada que ocupam,

acumulam experiências e conhecimentos sobre um tema ou problema em estudo”.

Assim, selecionou-se dois agentes administrativos do Estado de Santa Catarina, com

os quais foram realizadas entrevistas, com o intuito de enriquecer o teor do presente trabalho,

ante a inegável experiência e visão que os mesmos acumularam, por terem participado

diretamente da implantação do novo modelo de gestão em tela no Estado de Santa Catarina.

As entrevistas efetuadas97 tiveram como objetivo verificar a motivação dos agentes

políticos para a propositura de duas Leis Complementares, 243/03 e 284/05, respectivamente,

que propuseram modificações na estrutura administrativa do Estado de Santa Catarina, no que

95 Os resultados da pesquisa serão apresentados no item 3.1.4 sob a forma de citação, porém o texto na íntegra encontra-se nos apêndices do presente trabalho. 96 “Essas entrevistas caracterizam -se pela informalidade e pouca estruturação. É comum o pesquisador dispor apenas de um roteiro dos assuntos a serem abordados ou perguntas abrangentes” (MATTAR, 2001, p.21).

48

tange a descentralização e a desconcentração administrativa, sobretudo o impacto causado e

as alterações ocorridas na Administração Pública Estadual.

A experiência dos entrevistados, ambos funcionários de carreira a serviço do Governo

do Estado de Santa Catarina por mais de 20 anos e, atualmente ocupando cargos

comissionados98 na Secretaria de Estado do Planejamento, possibilita acesso à informações

técnicas, vislumbrando uma visão prática a respeito dos efeitos trazidos pelo novo modelo de

gestão governamental, concernente à descentralização e a desconcentração administrativa no

Estado de Santa Catarina.

Desse modo, passar-se-á à visão apresentada pelos agentes administrativos

entrevistados99.

3.1.4 A Visão dos Agentes Administrativos

A partir desta etapa será abordada a motivação para adoção do novo modelo de gestão

no Estado de Santa Catarina, quanto à descentralização e a desconcentração administrativa do

Estado de Santa Catarina, a partir da visão dos agentes administrativos. No entanto, convém

salientar que, a apresentação da visão dos mesmos, a respeito do referido assunto, terá apenas

caráter demonstrativo, em razão da experiência prática que esses agentes possuem.

Dessa forma, se faz necessário, primeiramente, abordar alguns aspectos dos agentes

públicos, sem, no entanto, ter-se a pretensão de esgotar o referido assunto.

Destarte, para Di Pietro (2004, p.431), agente público ”é toda pessoa f ísica que presta

serviço ao Estado e às pessoas jurídicas da Administração indireta100”.

Consoante lição de Medauar (2004, p. 310), agentes públicos “abrange todos aqueles

que mantém vínculo de trabalho com os entes estatais, de qualquer poder” .

A CRFB/88 dá preferência ao uso da nomenclatura servidores públicos, com a qual.

inclusive, intitula uma seção, usa também este termo em quase todos os dispositivos que

disciplinam a matéria. Porém tal nomenclatura equivale a agente público (MEDAUAR, 2004,

p. 310).

97 Ver nota 99. 98 Ver nota 108. 99 Cumpre salientar que o objetivo das entrevistas, consiste na busca por uma abordagem da visão interna do funcionamento do novo modelo de gestão, quanto à descentralização e desconcentração administrativa no Estado de Santa Catarina. 100 Antes da CRFB/88, ficavam excluídos os que prestavam serviços às pessoas jurídicas da Administração indireta.

49

Os agentes públicos, segundo a classificação adotada por Meirelles (2004, p.75), são

considerados gênero e repartem-se em cinco espécies: “agentes políticos, agentes

administrativos, agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados”.

Agentes políticos, para Meirelles (2004, p.76/78):

São os componentes do Governo nos seus primeiros escalões, investidos em cargos, funções, mandatos ou comissões, por nomeação, eleição, designação ou delegação para o exercício de atribuições constitucionais [...] para a Constituição Federal de 1988 são agentes políticos o “membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado, e os Secretários Estaduais e Municipais” (art. 39 § 4°) 101.

Ainda na lição de Meirelles (2004, p.79):

Os agentes administrativos são unicamente servidores públicos, com maior ou menor hierarquia, encargos e responsabilidades profissionais dentro do órgão ou da entidade a que servem, conforme o cargo, emprego ou a função a que estejam investidos.

Agentes honoríficos não são considerados servidores públicos, são cidadãos que em

virtude de sua honorabilidade ou capacidade profissional são nomeados, transitoriamente a

prestar determinado serviço ao Estado, subordinando-se hierarquicamente ao órgão a que

estão vinculados e somente durante o período de desempenho da função pública

(MEIRELLES, 2004, p.80).

Agentes delegados102, segundo Meirelles (2004, p.80): “constituem uma categoria à

parte de colaboradores do Poder Público”.

Os agentes credenciados, por sua vez, na visão de Meirelles (2004, p.81): “são os que

recebem a incumbência da Administração para representá-la em determinado ato ou praticar

certa atividade específica, mediante remuneração do Poder Público credenciante”.

O art. 37, I103 da CRFB/88, com redação dada pela Emenda Constitucional 19/98,

dispõe que os cargos104, empregos105 e funções públicas106 são acessíveis aos brasileiros que

101 Art. 39 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão conselho de política de administração e remuneração de pessoal, integrado por servidores designados pelos respectivos poderes. [...] § 4° O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI. 102 “ Nessa categoria encontram-se os concessionários e permissionários de obras e serviços públicos, os serventuários de ofícios e cartórios não estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intérpretes públicos, as demais pessoas que recebem delegação para a prática de alguma atividade estatal ou serviço de interesse coletivo” (MEIRRELES, 2004, p. 80-81). 103Ver nota 34 [...] I – os cargos, empregos e funções públicas são acessíveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei; 104 Cargo público é o conjunto de atribuições e responsabilidades cometidas a um servidor, criado por lei, em número certo, com denominação própria, remunerado pelos cofres públicos (MEDAUAR, 2004, p. 314).

50

preencham os requisitos estabelecidos em lei, inclusive aos estrangeiros que atendam os

requisitos, também estabelecidos por lei. (MEDAUAR, 2004, p.313).

Já o art. 37, II107 da CRFB/88, dispões que a investidura nos cargos e empregos

públicos se dará por meio de aprovação prévia em concursos ou concursos de provas e títulos,

salvo os cargos comissionados108. (MEDAUAR, 2004, p.313).

Assim, feitas algumas breves considerações a cerca dos agentes públicos, sem, no

entanto, ter-se a pretensão de exaurir o tem em tela, passa-se a discorrer sobre as entrevistas

realizadas com dois agentes administrativos do Estado de Santa Catarina, selecionados com o

intuito de enriquecer o conteúdo do presente trabalho.

Destarte, a descentralização e a desconcentração administrativa no Estado de Santa

Catarina, segundo o entendimento de Norton (Diretor de desenvolvimento econômico da

Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenador da Força-tarefa). Entrevista (realizada

por Caroline Camargo Rocha Passos) é o seguinte:

A descentralização é mais no tocante a questão administrativa e a desconcentração no tocante ao desenvolvimento regional. Na desconcentração das atividades produtivas, desenvolvimento regionalizado, tirar somente das regiões historicamente mais favorecidas economicamente, como nas regiões do litoral e ampliar, estender as ações, a política de desenvolvimento regional e a descentralização para todas as regiões de Santa Catarina.

As Leis Complementares 243/03 e a 284/05, não trazem expressamente, a

diferenciação do que se trata de descentralização e de desconcentração.

Assim, Leila (Consultora jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento).

Entrevista (realizada por Caroline Camargo Rocha Passos), adverte:

Se optou colocar uma sessão da descentralização e da desconcentração administrativas, ou seja, se englobou as duas atividades numa coisa só, então, certo 100% não está, mas errado 100% também não está, porque nós simplesmente misturamos as duas para efeito de compreensão da sociedade.

Nesse sentido, Leila (Consultora jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento).

Entrevista (realizada por Caroline Camargo Rocha Passos), admitiu inadequação

105 “Emprego público é o posto de trabalho de quem é contratado pela CLT. Esse é o regime de todos os que trabalham nas empresas públicas e sociedades de economia mista, conforme determina o art. 173, § 1°, II da CRFB/88” (MEDAUAR, 2004, p.321). 106 “ Significa o exercício de atividade da competência da Administração, em nome desta e de acordo com as finalidades desta, ou seja, para atender ao interesse público” (MEDAURAR, 2004, p.311). 107 Ver nota 34 [...] II – a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargos em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração: 108 “ Investidura em comissão é adequada para os agentes públicos de alta categoria ou de confiança, chamados a prestar serviços ao Estado [...]” (MEIRELLES, 2004, p . 83).

51

terminológica, porém, explicitou os motivos que levaram o Governo, através da comissão de

reestruturação administrativa estadual à adoção do termo descentralização:

No sentido jurídico e técnico da matéria elas não são descentralização, só que não se pode dizer isso em face da força muito grande que é dada a palavra descentralização. Elas são uma desconcentração porque, são o Estado dividido na região. Então se é o Estado na região, é desconcentração, porque uma descentralização do Estado seria uma autarquia do Estado, só que por uma questão educativa, por uma questão de explanação pra sociedade, porque uma lei se dirige à sociedade, né? Ela tem que ser compreendida pela sociedade e a sociedade não entende a questão de termo técnico, então, se nós vamos pra pontinha do lápis, dizer o que uma desconcentração, uma Secretaria de Desenvolvimento Regional, é uma desconcentração, só que a palavra descentralização é o carro-chefe do que o Governo está fazendo, ou seja, descentralizar. Então a descentralização no sentido de compreensão da sociedade é muito melhor compreendida, como por exemplo quando alguém diz “o Estado está descentralizando o Governo!”

Em que pese a inadequação terminológica utilizada pelo Governo, com o objetivo de

melhor compreensão por parte da sociedade, a descentralização administrativa é uma

realidade no Estado de Santa Catarina. A implantação do processo de descentralização se deu,

primeiramente, pela criação de 29 Secretarias de Desenvolvimento Regional e seus

respectivos Conselho de Desenvolvimento Regional, através da Lei Complementar 243/03.

Atualmente, a Lei Complementar 284/05, no seu art. 56109, determinou a criação de mais uma

109 Art. 74 As Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional instaladas nas cidades pólo abaixo discriminadas, têm atuação nas seguintes unidades territoriais: I - São Miguel d'Oeste, com abrangência nos seguintes Municípios: Itapiranga, São João do Oeste, Iporã do Oeste, Tunápolis, Santa Helena, Descanso, Belmonte, Bandeirante, Paraíso, Guaraciaba, São José do Cedro, Palma Sola, Princesa, Guarujá do Sul, Barra Bonita, Dionísio Cerqueira e Anchieta; II - Maravilha, com abrangência nos seguintes Municípios: Saudades, Modelo, Flor do Sertão, São Miguel da Boa Vista, Bom Jesus do Oeste, Tigrinhos, Romelândia, Santa Terezinha do Progresso, Saltinho, Iraceminha e Pinhalzinho; III - São Lourenço d'Oeste, com abrangência nos seguintes Municípios: Quilombo, União do Oeste, Jardinópolis, Irati, Formosa do Sul, Santiago do Sul, Coronel Martins, Novo Horizonte, Galvão, Jupiá, São Bernardino e Campo Erê; IV - Chapecó, com abrangência nos seguintes Municípios: Cordilheira Alta, Coronel Freitas, Águas Frias, Sul Brasil, Serra Alta, Nova Erechim, Nova Itaberaba, Planalto Alegre, Caxambu do Sul e Guatambu; V - Xanxerê, com abrangência nos seguintes Municípios: Ponte Serrada, Passos Maia, Vargeão, Faxinal do Guedes, Ouro Verde, Abelardo Luz, Bom Jesus, Ipuaçu, São Domingos, Entre Rios, Marema, Lajeado Grande e Xaxim; VI - Concórdia, com abrangência nos seguintes Municípios: Piratuba, Ipira, Alto Bela Vista, Peritiba, Presidente Castelo Branco, Irani, Lindóia do Sul, Ipumirim, Arabutã, Itá, Paial, Xavantina, Arvoredo, Seara e Jaborá; VII - Joaçaba, com abrangência nos seguintes Municípios: Água Doce, Vargem Bonita, Catanduvas, Treze Tílias, Luzerna, Ibicaré, Herval d'Oeste, Lacerdópolis, Ouro, Capinzal e Erval Velho; VIII - Campos Novos, com abrangência nos seguintes Municípios: Abdon Batista, Vargem, Celso Ramos, Ibiam, Zortéa, Monte Carlo e Brunópolis; IX - Videira, com abrangência nos seguintes Municípios: Fraiburgo, Salto Veloso, Arroio Trinta, Iomerê, Pinheiro Preto e Tangará; X - Caçador, com abrangência nos seguintes Municípios: Rio das Antas, Macieira, Calmon, Lebon Régis e Timbó Grande; XI - Curitibanos, com abrangência nos seguintes Municípios: Ponte Alta, São Cristóvão do Sul, Ponte Alta do

52

unidade regionalizada, correspondendo a Secretaria de Desenvolvimento Regional de

Palmitos, e o respectivo Conselho de Desenvolvimento Regional, somando 30 unidades,

espalhadas por todo o Estado de Santa Catarina.

No tocante às modificações ocorridas em relação a Lei Complementar 243/03 e a

284/05, Leila (Consultora jurídica da Secretaria de Estado do Planejamento). Entrevista

(realizada por Caroline Camargo Rocha Passos), orienta:

Norte, Frei Rogério e Santa Cecília; XII - Rio do Sul, com abrangência nos seguintes Municípios: Agronômica, Trombudo Central, Braço do Trombudo, Laurentino, Pouso Redondo, Rio do Oeste, Taió, Mirim Doce, Salete, Rio do Campo e Santa Terezinha; XIII - Ituporanga, com abrangência nos seguintes Municípios: Alfredo Wagner, Atalanta, Chapadão do Lageado, Imbuia, Petrolândia, Leoberto Leal, Vidal Ramos, Aurora e Agrolândia; XIV - Ibirama, com abrangência nos seguintes Municípios: Vitor Meirelles, José Boiteux, Witmarsun, Dona Emma, Presidente Getúlio, Lontras, Apiúna, Ascurra e Presidente Nereu; XV - Blumenau, com abrangência nos seguintes Municípios: Gaspar, Indaial, Timbó, Rodeio, Benedito Novo, Doutor Pedrinho, Rio dos Cedros e Pomerode. XVI - Brusque, com abrangência nos seguintes Municípios: Tijucas, Canelinha, São João Batista, Major Gercino, Nova Trento, Botuverá e Guabiruba; XVII - Itajaí, com abrangência nos seguintes Municípios: Bombinhas, Porto Belo, Itapema, Camboriú, Balneário Camboriú, Navegantes, Penha, Piçarras, Luiz Alves e Ilhota; XVIII - São José, com abrangência nos seguintes Municípios: Florianópolis, Governador Celso Ramos, Biguaçu, Antônio Carlos, Angelina, São Pedro de Alcântara, Rancho Queimado, Águas Mornas, Santo Amaro da Imperatriz, Palhoça, Anitápolis e São Bonifácio; XIX - Laguna, com abrangência nos seguintes Municípios: Imbituba, Imaruí, Garopaba, Paulo Lopes e Jaguaruna; XX - Tubarão, com abrangência nos seguintes Municípios: Santa Rosa de Lima, Rio Fortuna, São Martinho, Grão Pará, Braço do Norte, Armazém, Orleans, São Ludgero, Gravatal, Capivari de Baixo, Pedras Grandes, Treze de Maio e Sangão; XXI - Criciúma, com abrangência nos seguintes Municípios: Içara, Morro da Fumaça, Cocal do Sul, Urussanga, Lauro Müller, Treviso, Siderópolis, Nova Veneza e Forquilhinha; XXII - Araranguá, com abrangência nos seguintes Municípios: Passo de Torres, Balneário Gaivota, Balneário Arroio do Silva, Maracajá, Meleiro, Morro Grande, Timbé do Sul, Turvo, Ermo, Jacinto Machado, Sombrio, Santa Rosa do Sul, Praia Grande e São João do Sul. XXIII - Joinville, com abrangência nos seguintes Municípios: Garuva, Itapoá, São Francisco do Sul, Balneário Barra do Sul, Araquari, Barra Velha e São João do Itaperiú; XXIV - Jaraguá do Sul, com abrangência nos seguintes Municípios: Massaranduba, Guaramirim, Schroeder e Corupá; XXV - Mafra, com abrangência nos seguintes Municípios: Monte Castelo, Papanduva, Itaiópolis, Rio Negrinho, São Bento do Sul e Campo Alegre; XXVI - Canoinhas, com abrangência nos seguintes Municípios: Porto União, Irineópolis, Matos Costa, Bela Vista do Toldo, Major Vieira e Três Barras; XXVII - Lages, com abrangência nos seguintes Municípios: Painel, Bocaina do Sul, Otacílio Costa, Palmeira, Correia Pinto, São José do Cerrito, Capão Alto, Campo Belo do Sul, Cerro Negro e Anita Garibaldi; XXVIII - São Joaquim, com abrangência nos seguintes Municípios: Bom Jardim da Serra, Urubici, Urupema, Rio Rufino e Bom Retiro; e XXIX - Palmitos, com abrangência nos seguintes Municípios: Caibi, Cunhataí, Mondaí, Cunha Porã, São Carlos, Riqueza e Águas de Chapecó. XXX – Dionísio Cerqueira, com abrangência nos seguintes Municípios: São José do Cedro, Princesa, Guarujá do Sul, Palma Sola, Anchieta. Parágrafo único. Enquanto não instaladas as Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional as atividades serão executadas pelas Secretarias de Estado Centrais.

53

A principal mudança que houve na Lei Complementar 284 em relação a Lei Complementar 243 se percebe claramente através da comparação entre os arts. 9º110 que foi modificado pelo 12°111 da atual Lei, que ampliou o leque de possibilidades de execução do Estado. Então o objetivo do Programa Cícerus112, foi o aprofundamento da descentralização e, como tal, não poderíamos deixar de prever um artigo que preparasse o Estado, para ele não precisar ficar se envolvendo diretamente com a execução de algumas atividades, para que ele possa concessionar, mas não somente pela forma de concessão usual, mas que ele pudesse realmente melhorar a gestão. Então, essas duas figuras aí, contratos de PPP e contrato de gestão isso são figuras novas que surgiram com a 284.

E ainda:

Estruturalmente não tem diferença entre a conceituação legal da Lei Complementar 243 e 284, ou seja, a maneira como estão dispostas a descentralização e a desconcentração na 243, permanece na 284. A diferença que tem, na verdade a forma que está colocada uma e outra é a mesma, eu diria que existe uma pequena diferença em relação a ida da administração do Estado para as Organizações Sociais, as entidades privadas. O art. 12 parágrafo único, inciso IV, alínea b da Lei Complementar 284, faz uma pequena diferença, eu digo que quase não há diferença, mas faz uma pequena diferença entre a nova descentralização e a descentralização antiga, porque aqui, na alínea b, do inciso IV, parágrafo único do art. 12 da Lei Complementar 284.

110 Art. 9º A execução das atividades da administração estadual será descentralizada e desconcentrada e se dará preponderantemente pelas Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional e por outros órgãos de atuação regional. § 1º A descentralização e a desconcentração serão efetivadas em quatro planos principais: I - das Secretarias de Estado Centrais para as Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional; II - nos quadros da administração direta, do nível de direção para o nível de execução gerencial; III - da administração direta para a administração indireta; e IV - da administração do Estado para: a) o Município ou comunidade organizada, por intermédio de convênio ou acordo; e b) a iniciativa privada, mediante contrato para execução de obras ou serviços e pela concessão mediante contrato que vise a construção e exploração de bens ou de atividade econômica, por prazo determinado. § 2º O Chefe do Poder Executivo estabelecerá normas que determinarão a descentralização e a desconcentração da administração estadual, considerados sempre a natureza do serviço e o caráter da atividade. § 3º A execução de ações, programas e projetos das Secretarias Centrais pelas Secretarias de Estado do Desenvolvimento Regional será realizada de forma ordenada e gradativa, nos termos do Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual. 111 Art. 12. A execução das atividades da Administração Pública Estadual será descentralizada e desconcentrada e se dará por meio das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional e dos órgãos e entidades públicos estaduais, com atuação regional, por elas coordenadas. Parágrafo único. A descentralização e a desconcentração serão implementadas em quatro planos principais: I - das Secretarias de Estado Setoriais para as Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional; II - do nível de direção estratégica para o nível gerencial, e deste para o nível operacional; III - da Administração Direta para a Administração Indireta; e IV - da Administração do Estado para: a) o Município ou entidade da sociedade civil organizada, por intermédio das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional, mediante convênio, acordo ou instrumento congênere; e b) organizações sociais, entidades civis e entidades privadas sem fins lucrativos, mediante contratos de concessão, permissão, termos de parcerias, contratos de gestão e parcerias público-privadas. 112 O programa de modernização e fortalecimento do Estado, criado pelo Decreto 2.460 de 20 de setembro de 2004, fez a opção de chamar-se “ Cicerus’, menos pela figura do homem que lhe empresta o nome (Marcus Tullius Cicerus, orador escritor e político romano 51 ac), mas muito mais pela força da atualidade de seus escritos. (www.spg.sc.gov.br, acesso em 02 de abril de 2005).

54

Assim, as alterações mencionadas acima, dizem respeito à inserção no texto legal, das

organizações sociais, entidades civis e entidades privadas sem fins lucrativos, mediante

contratos de concessão, permissão, termos de parcerias, contratos de gestão e parcerias

público-privadas.

Em relação à motivação do Governador para a propositura das Leis Complementares

243/03 e 284/05, sucessivamente, a visão de Norton (Diretor de desenvolvimento econômico

da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenador da Força-tarefa) Entrevista (realizada

por Caroline Camargo Rocha Passos) é a seguinte:

Se desmistificou aquela questão que o Governo de Santa Catarina se resumia a Florianópolis e aos Municípios maiores concentrados na região litorânea e os Municípios mais longínquos em relação ao litoral eram regiões historicamente esquecidas, acho então, que foi um grande passo e tenho certeza absoluta que, o modelo hoje implantado e consolidado não sofrerá nenhuma tentativa de se retroceder ao passado com um Estado paquidérmico, com um Estado obsoleto, com um Estado pobre, um Estado que realmente não tinha nenhuma condição de suplantar os obstáculos , hoje eu vejo toda uma Santa Catarina conspirando para o desenvolvimento do Estado, todas regiões sentindo-se participantes do processo.

Diante da afirmação acima, Santa Catarina era, antes da reestruturação administrativa,

em um Estado centralizado, preocupado somente em atender as necessidades das cidades

litorâneas, portanto um Estado seguimentado, tanto política quanto social e economicamente

e, portanto, sem condições de desenvolvimento correspondentes a essas áreas de atuação.

Assim, segundo a visão de Norton (Diretor de desenvolvimento econômico da

Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenador da Força-tarefa) Entrevista (realizada

por Caroline Camargo Rocha Passos):

Eu hoje vejo, como funcionário de carreira do Estado há 26 anos, de serviços prestados ao Governo de Santa Catarina, que a descentralização administrativa é algo que veio para ficar. Não acredito, não vejo nenhum governante, independente de cores e siglas partidárias, que tenha a ousadia, a coragem de o que hoje se plantou em Santa Catarina que foi a descentralização administrativa e nós estamos repetindo a cada frase, lembrando sempre que a Lei Complementar 243/03, foi aprovada com unanimidade na Assembléia Legislativa do Estado, então, foi uma medida com aprovação pluripartidária, ou seja, toso os partidos referendaram e deram esse crédito de confiança ao Governador do Estado Luiz Henrique da Silveira, para que, fosse implantado esse amplo sistema de descentralização da gestão pública de Santa Catarina.

Assim, o novo modelo de gestão, em se tratando da descentralização e da

desconcentração administrativa, percebe-se, diante do estudo realizado no presente capítulo,

que teve como fatores de motivação, entre outros, melhoria na qualidade da prestação dos

serviços públicos de forma uniforme em todo o Estado, a democratização da tomada de

decisões junto à população de todo o Estado de Santa Catarina e o conseqüente engajamento

das comunidades com a regionalização do orçamento público, do planejamento, da

55

fiscalização das ações, o crescimento econômico das regiões e o reflexo disso no todo, com a

criação de empregos, a geração de rendas, a fixação do homem no campo no interior, enfim, a

qualidade de vida dos catarinenses.

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ante a pesquisa realizada, revelou-se a pretensão de verificar os fatores de motivação

expostos pelo Governador do Estado, que justificaram a adoção de um novo modelo de gestão

pública, quanto à descentralização e a desconcentração administrativa no Estado Santa

Catarina.

O referido assunto não foi abordado na sua totalidade, por se tratar de um estudo

sucinto. As infinitas análises que envolvem o tema, que desde sua proposição em janeiro de

2003, suscita variadas polêmicas. Assim, acerca do estudo elaborado, pode-se tecer algumas

considerações.

De fato, o Governador do Estado, em conformidade com a Constituição do Estado de

Santa Catarina, arts. 50 § 2° e 71, incisos II e X, CRFB/88, art. 25 § 3° e, respeitando o

princípio da motivação e demais formalidades, expôs os fatores determinantes à propositura

da reforma administrativa à Assembléia Legislativa.

Assim, consoante a legislação federal e estadual, foi implantado em Santa Catarina,

através da Lei Complementar 243/03, revogada pela Lei Complementar 284/05, um novo

modelo de gestão, motivado na necessidade de descentralizar a administração pública estadual

e desconcentrar o poder de decisão, até então, oriundos de uma estrutura centralizadora,

burocrática e excessivamente hierarquizada, além de não promover a busca de economias de

escala nem a partilha de informação entre os vários serviços.

O novo modelo de gestão adotado em Santa Catarina, teve como objetivo o

desenvolvimento econômico e social, buscando a democratização das ações e amplo

engajamento da participação das comunidades com a regionalização do orçamento, do

planejamento, da fiscalização e das ações.

Na exposição de motivos apresentada pelo Governador do Estado, verificou-se que

Santa Catarina tornou-se um dos Estados com maior êxodo rural em face à centralização

governamental e falta de políticas públicas regionais voltadas para a agricultura. Esse fato

provocou o fenômeno da “ litoralização” , em virtude da concentração do poder de decisão

centrado em uma única região do Estado, qual seja, Florianópolis.

Nas entrevistas realizadas com os agentes administrativos, onde se buscou, ainda que

de forma demonstrativa, verificar a visão prática acerca do assunto, percebeu-se coerência e

homogeneidade em relação às justificativas expostas pelos agentes políticos nas exposições de

57

motivos acompanhantes dos projetos de Lei Complementares 001/03 e 001/0,

respectivamente.

Destarte, a reestruturação administrativa do Estado do Estado de Santa Catarina, teve

entre outras, como motivação primordial, a necessidade de implementação da

descentralização da atuação do Governo para que, deste modo, o mesmo se fizesse presente

em todo o território estadual, desconcentrando o processo decisório, ampliando as

possibilidades de participação popular e aumentando a eficiência e a eficácia da máquina

administrativa do Estado.

No plano administrativo, o processo de descentralização das decisões se dá do

Governador para as secretarias, autarquias, fundações e empresas, dos órgãos centrais para os

regionais e destes para as unidades finalísticas.

A concretização efetiva do processo de descentralização e desconcentração se deu com

a criação de 30 secretarias de desenvolvimento regionais e seus respectivos conselhos de

desenvolvimento regional, espalhados por toda Santa Catarina.

Espera-se sinceramente, que o presente estudo possa contribuir, ainda que de forma

modesta, como fonte de esclarecimento desse novo modelo de gestão adotado no Estado de

Santa Catarina.

Além da satisfação pessoal em desenvolver um estudo dessa natureza, acredita-se estar

participando, ainda que de forma indireta, desse novo tempo de mudanças no Estado de Santa

Catarina, rumo à modernização e desenvolvimento de uma nova cultura de gestão pública,

que proporcione maior possibilidade de desenvolvimento social e econômico, até às regiões

mais afastadas deste Estado.

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