A diversidade regional e o dilema do modelo regulatório na ... · nanceira de suas principais...

nova Economia_Belo Horizonte_14 (1)_153-182_janeiro-abril de 2004

A diversidade regional e o dilema do modelo regulatóriona telefonia fixa do Brasil

Rodolfo Torres dos SantosDoutorando do Instituto de EconomiaUniversidade Federal do Rio de Janeiro

ResumoApesar dos avanços após alguns anos da refor-ma do setor de telefonia, há forte conflito deinteresse entre os agentes do setor. Tais dispu-tas devem se desenrolar até a renovação doscontratos de concessão em meados de 2006,mas os argumentos já começam a ser apresen-tados. Este artigo avalia o modelo de regulaçãodo setor de telefonia fixa no Brasil e apresentaalgumas explicações para a potencial crise fi-nanceira de suas principais empresas. As ope-radoras de telefonia fixa afirmam que a baixarentabilidade auferida por seus ativos decorredo modelo regulatório a que estão submetidas.Embora esse diagnóstico seja relativamenteconsistente entre os diferentes atores, as alter-nativas para tal dilema são múltiplas. Neste ar-tigo será discutido o risco associado a algumasdessas opções de reforma do modelo de regu-lação desse setor. Nesse processo, a principalconclusão sobre o presente dilema do setor detelecomunicações é que as diferentes regiõesdo Brasil caracterizam diferentes mercadospara a telefonia e requerem diferentes modelosregulatórios. Portanto, não há um modelo úni-co capaz de atender às disparidades regionaispara esse setor e suas demandas específicas.

AbstractThis paper evaluates the regulatory model of the

Brazilian telecommunication sector, presenting

some explanations for the potential financial

crisis of its major companies. Telephone

companies declare that their low profitability is

due to the regulatory model. In spite of the

coherence of analysis among the main telecom

sector players, there are multiple alternative

solutions to this dilemma. This paper discusses

the risks involved in some of these options for

reforming the telecommunication regulation

model. The major conclusion is that different

regions characterize different telecommunications

markets and require different regulatory models.

Thus, there is no single model capable of dealing

with the regional disparities in this sector and

their specific needs.

Palavras-chaveregulação, telecomunicações,diversidade regional.

Classificação JEL L50, L51,L96.

Key wordsregulation, telecommunications,

regional asymmetry.

JEL Classification L50, L51,

L96.

1_ IntroduçãoEste artigo apresenta algumas explica-ções para a presente crise do setor detelefonia fixa no Brasil, como também al-gumas possíveis alternativas ao atual mo-delo regulatório.1 Hoje há um forte con-senso entre os agentes do setor acerca danecessidade da reforma do modelo regu-latório no Brasil. Existem, porém, consi-deráveis riscos associados a cada uma dasdiferentes alternativas de reforma. O pre-sente trabalho tem como objetivo apre-sentar um arcabouço para a avaliação crí-tica do modelo de regulação do setor detelefonia fixa no Brasil. Como será visto,não há uma resposta única para o impas-se entre a rentabilidade das empresas e odesenvolvimento do setor nos diferen-tes contextos regionais da telefonia fixa.Nesse âmbito, a conclusão é que as dife-rentes regiões do País caracterizam dife-rentes mercados para a telefonia e re-querem diferentes modelos regulatórios.

Para atingir tais objetivos, este tra-balho apresenta uma avaliação do mode-lo de regulação por price-cap, tendo co-mo contrapartida a regulação pela taxa deretorno. Após construir um quadro decustos e benefícios para esse modelo re-gulatório, pode-se aplicá-lo ao caso da te-lefonia fixa no Brasil, indicando quaissão os principais riscos e custos nesse

modelo. Feito isso, torna-se interessantecomparar tal avaliação com as críticas eperspectivas dos agentes desse setorquanto ao futuro do modelo no Brasil.Por fim, pode-se apresentar os principaisriscos envolvidos em diferentes trajetó-rias de mudança e as possíveis perspecti-vas para as soluções de conflito.

2_ Avaliação do modeloregulatório price-cap tendocomo parâmetro o rateof return regulation

2.1_ Uma breve apresentaçãoda proposta do price-cape da regulação pela taxa de retorno

Durante a década de 1990, ocorreram di-versas privatizações de prestadoras deserviços públicos no Brasil. A partir dis-so o Estado deixa a função de empreen-dedor para exercer atividades de regula-ção. Esse processo começou cerca deuma década antes nos países capitalistasavançados, com destaque para a Inglater-ra, onde a introdução da proposta regula-tória price-cap,2 em substituição ao tra-dicional modelo de regulação pela taxade retorno (rate of return regulation3), obte-ve grande difusão entre os países com ex-periências de privatização. Tal fato gerou


A diversidade regional e o dilema do modelo regulatório na telefonia fixa do Brasil154

1 Uma avaliação preliminarda regulação por price-cap paraa telefonia fixa no Brasil foifeita por Santos (1999), emque foram expostosalguns problemas da aplicaçãodesse modelo no País.2 Sendo mais preciso, aproposta chamava-seRPI-X (Retail Price Index),nessa impõe-se um limitesuperior ao reajuste dospreços regulados.3 O rate of return regulation éuma proposta regulatóriaque impõe um limite à taxade lucro obtida pelafirma regulada.

ampla discussão a respeito da eficácia decada proposta regulatória em atender de-terminados requisitos, tais como reduçãodos custos de regulação, incentivos à re-dução de custo de produção da firma re-gulada e investimentos, qualidade do ser-viço e regulação de firmas multiprodutos.

A proposta price-cap tem um marcofundamental na reforma regulatória in-glesa com a adoção do Retail Price Index

Minus X – RPI-X – na regulação da Bri-tish Telecom em 1984, tendo nos anosposteriores se difundido em outros servi-ços públicos, como água, gás e transpor-te aéreo (Armstrong et al., 1994, p. 165).Grosso modo, o modelo regulatório pri-

ce-cap consiste em fixar um limite máximopara o reajuste do preço em determinadoperíodo, enquanto a regulação pela taxade retorno regula (restringe) o lucro dafirma regulada. Mais precisamente, o pri-

ce-cap impõe um limite ao reajuste de pre-ços no montante de um índice geral depreços menos um fator de desconto dosganhos de produtividade que podem seralcançados no mesmo período.

O RPI-X consiste no estabeleci-mento de um teto para o reajuste dospreços dos produtos ou serviços da firmaregulada, tendo como parâmetros um ín-dice geral de preços (Retail Price Index) eum fator de produtividade desejado – X

factor (Xavier, 1995, p. 599). Assim, porexemplo, se o índice de preços adotadoindicar uma elevação de 5% em deter-minado período, e ainda, se o fator deprodutividade fosse da ordem de 3%, en-tão o máximo de reajuste de preços dafirma regulada seria de 2%, para esse pe-ríodo hipotético. Portanto, em termosgerais, a regulação por preço-teto deveser analisada nestes dois parâmetros-cha-ve, o indexador de preços e o fator deprodutividade.

Quanto ao indexador de preços,deve-se utilizar um índice geral para tor-nar claro o procedimento regulatório, in-clusive para os consumidores. A escolhade um índice restrito, ou específico, alémde possivelmente apresentar pouca clare-za para as partes afetadas, pode geraruma circularidade entre o índice de pre-ços e a tarifa regulada. Índices setoriaispoderiam proporcionar à firma reguladao poder para influenciar o resultado obti-do na apuração dos preços, dada a parti-cipação de seu insumo na demanda deuma indústria específica. Daí decorreri-am novamente assimetrias de informa-ção entre regulador e regulado.

O fator de produtividade (fator X)é a variável que o regulador possui parainduzir o regulado a um comportamentoque privilegia a eficiência produtiva, além

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de repassar aos consumidores os espera-dos ganhos de produtividade. Contudo,tal escolha deve considerar um nível deretorno necessário salutar ao funciona-mento da firma regulada, ou seja, o fatorde produtividade não pode “estrangular”financeiramente o regulado, como tam-bém não pode negligenciar os possíveisganhos de produtividade passíveis de serrepassados aos consumidores.

A determinação do fator de pro-dutividade deve ponderar a dinâmica tec-nológica (ritmo de inovações) obtida emcada setor específico, de forma a exigirganhos de produtividade maiores dossetores tecnologicamente mais dinâmi-cos. O setor de telecomunicações temapresentado uma evolução tecnológicaparalela ao avanço da informática, propi-ciando a definição de fatores de produti-vidade mais elevados quando compara-dos a outros setores, como gás natural oumesmo energia elétrica.

Outro fator característico da regu-lação por price-cap é a possibilidade de seestabelecer preços-teto diferenciados en-tre produtos, ou mesmo entre classes deconsumidores. Desta forma, a regulaçãopor esse modelo pode limitar a capacida-de de a firma regulada utilizar-se de sub-sídios cruzados nas tarifas. A propostaregulatória price-cap veio em substituição

ao modelo anterior, conhecido como rate

of return regulation. Baseado no estabeleci-mento de um limite à taxa de retorno daempresa regulada, tal procedimento re-gulatório tem como prerrogativa a men-suração da base de capital e das despesasda firma, daí decorrendo problemas deassimetria de informação entre reguladore regulado, o que eleva os custos de tran-sação num contrato entre as partes.

Para melhor compreensão do rate

of return regulation, Viscusi et al. (1995)apresentam a fórmula de cálculo desseprocedimento regulatório, como:

p q despesas s RBi ii

n

�� 1

( ) (1)

em que: RB é a base de ativos da firmaregulada sobre o qual incide ataxa de retorno (s) permitida (con-tratada) pelo regulador. Nessecálculo, p i representa o vetorde preços dos n serviços oferta-dos e q i o vetor de quantidadedesses serviços.4

Esta fórmula determina que os cus-tos estarão seguramente cobertos pelas re-ceitas e que a diferença (lucro) daí resul-tante seria o valor do produto s RB( ). Es-tando a taxa de lucro limitada pelo parâme-tro s, a massa (ou o volume) de lucros a serobtido varia de acordo com a base de ati-vos operacionais ( )RB 5 a ser consideradapara o cálculo.



4 Em função desseprocedimento de cálculomuitas vezes a rate of return

regulation é chamadade cost-plus ou rate based.

5 O termo ativo operacionalrefere-se ao capital fixoempregado exclusivamente naatividade fim da empresa,dessa forma, por exemplo,excluem-se os ativos doescritório central de umafirma multidivisional.

Diante disso, e da presença de as-simetrias de informação entre reguladore regulado, decorre a possibilidade de re-presentações oportunistas quanto ao realvalor de RB e que despesas devem serconsideradas. Tal oportunismo seria fa-vorecido em ambiente inflacionário e emsetores de constante inovação tecnológi-ca, obrigando a um encurtamento do in-tervalo de revisão contratual por causadas alterações no valor dos ativos.

Segundo Viscusi et al. (1995, p. 379),a análise da regulação pela taxa de retornopoderia ser dividida em dois aspectos,um referente ao lado direito da equação(1) (rate level problem) e um segundo, cha-mado de rate structure problem, referente aolado esquerdo da equação. O problemacentral do lado direito da equação é en-contrar um nível de taxa de retorno apro-priado ao bom funcionamento da firma,ou seja, sem gerar a inviabilidade finan-ceira, assim como superar as dificuldadesem determinar quais são os ativos opera-cionais da firma e em que valores devemser computados. Quanto aos problemasde rate structure, trata-se de questões relati-vas à discriminação entre consumidorese produtos ofertados. O lado esquerdoda equação apresenta a receita geradapela venda de todos os produtos que afirma estaria habilitada a ofertar, mas não

diz nada a respeito de quais serão os pre-ços praticados em mercados específicos.

Dessa forma, uma firma que ofer-te produtos sob condições de demandadiferentes poderá utilizar-se do poder demercado em segmentos com viés mono-polístico para obter um spread que com-pense práticas de preço predatório emmercados cujo poder seja limitado. Nosetor de telecomunicações, por exemplo,essa estratégia pode se verificar no subsí-dio cruzado entre o serviço de ligaçõeslocais e o serviço de ligações de longa dis-tância, em que o serviço local (monopolís-tico) subsidiaria o serviço de longa dis-tância, mais vulnerável à concorrência.

2.2_ A avaliação do modeloregulatório de price-cap

Existem vários critérios de avaliação doprice-cap, tendo como contraponto a regu-lação pela taxa de retorno. Os que pos-suem maior destaque são o custo doaparato regulatório; o incentivo à efi-ciência produtiva das firmas; o incenti-vo aos investimentos na expansão e aqualidade do serviço. Embora todas es-sas questões sejam de grande importân-cia, deve-se destacar que a expansão doserviço (expansão da rede) é um temafundamental em países subdesenvolvi-dos, onde as redes se encontram em fase



muito incipiente quando comparadas aospaíses desenvolvidos. Contudo, cabe abor-dar de forma breve os demais critérios,antes de aprofundar o tema de incentivoaos investimentos.

O custo da regulação é um critériorelevante, não só pela ótica dos recursosrequeridos para atuação do órgão regula-dor, mas também pela possibilidade decaptura. No caso de regulação pela taxade retorno, há a necessidade de mensu-rar-se a base de capital da firma regulada,para assim aferir o retorno por essa obti-do em determinado período. Tal proce-dimento requer, então, um aparato re-gulatório capaz de apurar quais ativosdevem ser alocados no cálculo da taxa s.Adotando a abordagem dos custos detransação, a presença de assimetria de in-formação entre a firma e o regulador e asrepresentações oportunistas quanto aosdados contábeis, sobretudo os dados deRB, propiciam o surgimento de custos detransação na regulação pela taxa de retor-no. Nesse aspecto, a regulação por price-

cap sempre foi tida como uma alternativamais econômica, uma vez que as funçõesdo regulador seriam mais simples, objeti-vas e transparentes.

O procedimento regulatório como price-cap torna-se simplificado, por nãoestar ligado diretamente aos dados con-

tábeis da empresa regulada. Ao contrárioda taxa de retorno, uma regulação porpreço-teto, teoricamente, quebra o cir-cuito entre o custo da firma regulada e oprocesso de fixação de preços (Braeuti-gam e Panzar, 1993, p. 193). A regulaçãopor preço-teto, porém, é mais complexado que expressa em tese, de fato

the price-cap scheme have resulted in a

complicated, more intrusive, less transparent

system than was originally intended.

(Xavier, 1995, p. 614).

Tais dificuldades e problemas fi-cam a cargo da determinação do fator X,já que ele deve ser calculado de forma apermitir um retorno adequado ao funcio-namento da firma, como também a redis-tribuição dos ganhos de produtividade.Portanto, as variáveis envolvidas são tãocomplexas quanto necessárias para seavaliar a regulação pela taxa de retorno.

Quanto ao incentivo à eficiênciaprodutiva, a regulação por price-cap induza firma a buscar ganhos de produtividadeacima do valor X estabelecidos, que se-rão por ela apropriados até pelo menos arevisão desse fator. Logo, quanto maiseficiente em reduzir seus custos, maior oganho da firma regulada. Um aspecto ne-gativo sobre a regulação pela taxa de re-torno decorre do meio pelo qual a firma



pode obter o nível de lucro permitido.Para isso, não se faz necessário reduzir asreceitas, bastando aumentar desnecessa-riamente os custos, gerando o fenômenode “custos inflados”. Uma maneira deobter a taxa de retorno recomendada épor meio da expansão da base de capital,sobre a qual é calculada (Braeutigam ePanzar, 1993). Assim, o regulado pelataxa de retorno tende a incorporar ativosindependentemente do retorno marginalque esse venha a proporcionar. Tanto aexpansão de capacidade, sem relação di-reta com o retorno produtivo real queessa traz, e o aumento indiscriminado decustos significam ineficiência produtiva,uma vez que a maximização de lucros dafirma não tem contrapartida na minimi-zação de custos, podendo até ter senti-dos opostos. Em termos da teoria doscustos de transação, a assimetria de infor-mação entre o regulado e o regulador per-mite à firma portar-se de forma custo-ineficiente, já que o custo de transaçãoex-post no qual o regulador incorreria paramonitorar plenamente a eficiência produ-tiva é proibitivo. Embora tenha havido apretensão dos reguladores pela taxa de re-torno em controlar essa variável, a evidên-cia empírica mostrou tal inviabilidade.

A qualidade do serviço ofertadopelo regulado é um parâmetro relevante

para a análise das propostas regulatóriaspelo impacto que tem sobre a utilidadedos consumidores. Além disso, deve-seatentar ao fato de reduções na qualidadesignificarem aumento de preços de for-ma implícita (Xavier, 1995, p. 611). So-bretudo, esse é um aspecto importantequanto tratamos de regulação por pre-ços-teto, em que a firma pode utilizar aqueda da qualidade para obter maior re-torno sobre o capital investido. De acor-do com Barzel (1997), a firma possuidireito de propriedade acerca da qualida-de do serviço prestado para alterar seufluxo de lucro. O fator X induz a reduçãode custos, mas também gera uma tendên-cia ao subinvestimento para melhoria daqualidade dos serviços, já que esse es-forço representaria uma elevação do seunível de custo (Piccinini e Pires, 1998,p. 160 e Armstrong et al., 1994, p. 173).

Além disso, como no caso da ex-pansão dos serviços prestados a consu-midores de baixo retorno, a qualidade doserviço tende a ficar abaixo da média dosdemais usuários, dada a receita marginalpossivelmente inferior para esses consu-midores.6 Alguns autores, como Arms-trong et al. (1994, p. 180), diante dessa de-ficiência do price-cap, afirmam que se tor-na necessária uma regulação de qualidadedo serviço de natureza complementar,



6 “Ensuring that quality

of service for low-revenuecustomers

also improves may require formal

regulatory monitoring assessment

and publication of

performance information.”(Xavier, 1995, p. 611).

como metas para a qualidade do serviço.7

No entanto, segundo a análise de Barzel(1997), isso não consiste em tarefa fácil,dada a caracterização dos direitos depropriedade envolvidos na oferta de de-terminado produto (serviço), cujos atri-butos sejam de difícil mensuração. Issocoloca em dúvida, em virtude da com-plexidade de se regular a qualidade doserviço, a eficácia de tais aparatos regu-latórios, dado o custo de obter-se infor-mações sobre uma variável a qual o re-gulado domina (sobre a qual possui o di-reito de propriedade).Quanto ao rate of

return regulation, a qualidade do serviçoprestado tende a não sofrer reduções, namedida em que o custo decorrente dosinvestimentos em qualidade são incor-porados ao cálculo da taxa de retorno s

permitida pelo regulador ao compor abase de capital (RB). Essa tendência am-plia-se na medida em que a taxa de re-torno contratada pelo regulador for su-perior ao custo de capital.

2.3_ A questão dos investimentos:expansão da rede, segmentaçãode mercados e universalizaçãodos serviços

No rate of return regulation, o investimento éincentivado, uma vez que, ao aumentar abase de ativos, se reduz a taxa de retorno

observada pelo regulador; porém, o vo-lume de lucros obtido é maior. Além dis-so, caso a taxa de retorno contratada sejamaior que a taxa de juros referencial (pre-ço do capital), há um subsídio ao capitalda firma regulada, de forma a se substituirtrabalho por capital; tal fato é conhecidona literatura sobre regulação como efeitoAverch-Johnson. Dessa forma, a buscapor lucro da firma regulada implica a ex-pansão dos investimentos (Viscusi et al.,1995, p. 387-391). No caso da regulaçãopor price-cap, não há um mecanismo ex-plícito de incentivos a investimentos, jáque a firma irá investir conforme o retor-no marginal obtido confrontado ao customarginal desta ação (critério de eficiênciaprodutiva). Daí não se pode esperar que afirma eleve seus gastos em investimentosem correspondência ao retorno que es-ses gerarão em termos de receitas.

No caso das telecomunicações, alógica econômica da expansão da redeobedece à necessidade da densidade deutilização dos meios de transmissão, deforma que regiões com baixa densidadepopulacional não são atrativas pelo re-torno baixo que tal expansão da redegera. Portanto, o retorno marginal obti-do com essa expansão nesse caso será,em sua grande maioria, inferior ao custodesse investimento. Diante disso, sob



7 “Both theory and evidence of

BT’s [British Telecom] quality

problems in the early years after

privatization indicate that a price

cap must be supplemented by

quality regulation.” (Armstronget al.,1994, p.180)

um regime de price-cap, e dado o direitode propriedade da firma sob a expan-são da produção (rede), alguns potenci-ais consumidores (usuários) podem tersua demanda não atendida. Já no rate of

return regulation, investir em tais merca-dos torna-se rentável na medida em quese obtém o retorno pela base de capital(RB), independentemente do retornoespecífico que apresentaria determina-do consumidor (ou categoria de consu-midor), como ocorre na regulação porpreço-teto.8 Diante dessa limitação doprice-cap em garantir expansão da rede,os reguladores estabelecem cláusulas ad

hoc, como metas de investimento, que,por seu turno, são sujeitas a custo detransação de averiguar o cumprimentodos planos de investimento. Novamen-te, essa é mais uma evidência de que ocusto de regular por preços não é neces-sariamente inferior ao custo da regula-ção pela taxa de retorno.

A questão dos investimentos tor-na-se ainda mais complexa quando assu-mimos que existe a possibilidade de seg-mentar os mercados, ou seja, que a firmaregulada seja multiprodutora. Uma firmamultiproduto tem a característica de pos-suir economias de escopo na produçãoconjunta de duas ou mais mercadorias.Esse tipo de economia surge quando es-

ses bens podem compartilhar a mesmaestrutura de custo. A introdução do pa-drão digital nas redes de telecomunica-ções viabilizou a oferta de serviços devalor adicionado. Diante disso, pode-secaracterizar a prestação de serviços detelecomunicações como uma atividademultiproduto não só pelo mercado, mastambém pela diferenciação do serviçoprestado. Na oferta de serviços de tele-comunicações, diferentes serviços com-partilham de um mesmo conjunto defatores, por exemplo, da hierarquia decentrais de comutação, em que as liga-ções de longa distância, em última instân-cia, passam por centrais de comutaçãolocal. Segundo Barzel (1997, p. 30), a ma-nipulação da diversificação de produtosofertados seria um meio pelo qual umafirma sob controle de preços consegueelevar seu fluxo de lucro. Dessa forma,os serviços de valor adicionado alteramos direitos de propriedade, sendo umadas formas que uma firma multiprodutoem telecomunicações consegue obter lu-cros maiores.

A utilização de uma mesma plantade ativos operacionais por bens, ou ser-viços, com características de mercado di-ferentes gera dificuldades de caráter re-gulatório. Quando a firma regulada éofertante de múltiplos produtos, a regu-



8 No capítulo seguinte,examina-se que tipo decláusula e quais os problemasdaí decorrentes na regulaçãodas telecomunicaçõesbrasileiras.

lação pela taxa de retorno apresenta cer-tas limitações. O problema central é quea mesma empresa pode atuar em merca-dos concorrenciais e monopolísticos, semque o regulador consiga evitar práticas depreço abusivo em mercados monopo-lísticos paralelamente a preços predató-rios, em mercados com viés competitivo.Dessa forma, dada a assimetria de infor-mação, o regulado pode atuar de formaoportunista e repassar contabilmente oscustos da divisão que atua de forma maisconcorrencial para a divisão regulada, e,portanto, reduzir a taxa de retorno ao ní-vel fixado. A proposta do price-cap abriu aperspectiva de se estabelecer uma regula-ção (um preço teto) diferenciado paracada produto ou serviço. Assim, viabili-za-se a regulação em que a firma real-mente é monopolista, e deixando para omercado a auto-regulação de produtoscompetitivos. O setor de telecomunica-ções, valendo-se dos avanços das tecno-logias da informação, proporcionou mu-danças no perfil dos ativos operacionaispara viabilizar o fornecimento de múlti-plos serviços. Tal fato torna custoso, porparte do agente regulador, o acompanha-mento da base de capital e a distinção dequais custos seriam pertinentes ao mer-cado regulado, desfavorecendo, assim, aregulação pela taxa de retorno.

Thompson et al. (1998, p. 269)chegam à conclusão que, para firmas mul-tiprodutos sob alguma restrição de re-cursos, torna-se mais lucrativa a diversi-ficação da produção como novos produtose novos mercados antes da extração de lu-cros adicionais nos mercados estabeleci-dos. Além disso, a firma deveria alocar aprodução na qual a perspectiva de lucrofosse mais alta, podendo retirar a produ-ção de bens cuja expectativa de retornofosse mais baixa. Segundo o autor, a con-dição de operação de uma firma multipro-duto passa por equalizar “os lucros ob-tidos com as últimas unidades do insumopara a produção de cada um dos produ-tos”. Dessa forma, segundo esse autor, olucro adicional pela última unidade de in-sumo utilizada para a produção deve serequivalente entre os bens. A interpretaçãode Thompson et al. (1998, p. 269), para talregra de maximização de lucros, é que setorna mais lucrativo para a firma a diver-sificação da produção com novos produ-tos e novos mercados antes da extraçãode lucros adicionais nos mercados já es-tabelecidos. Nessa perspectiva, a firmaaloca a produção onde o potencial de lu-cro é mais alto, podendo retirar a produ-ção de bens cuja expectativa de retornoseja mais baixa. Como corolário disso, oautor afirma que a maximização de lu-



cros de curto prazo da firma multipro-duto não implica igualar receita marginal(Rmg) ao custo marginal (Cmg) para cadaum dos serviços ofertados.

Aplicando essa análise à regula-ção, pode-se considerar a restrição derecursos como uma função dos parâme-tros X ou s, no caso da regulação por pri-

ce-cap ou rate of return regulation, respectiva-mente. Portanto, quanto maior o fator deprodutividade almejado para a firma al-cançar mais lógica seria a extração de lu-cro em novos mercados em detrimentode mercados maduros. No caso das tele-comunicações, poderia ocorrer uma in-tensificação dos investimentos no mer-cado de serviços de valor agregado e, emcontrapartida, uma relativa redução dosrecursos aos planos de serviços básicos.Cabe deixar claro que tais planos podemse expandir, porém, quanto maior a res-trição imposta pelo fator de produtivida-de, haveria uma tendência a elevar a par-ticipação dos segmentos de maior rela-ção receita-custo marginal na oferta totalde serviços de telecomunicações.

Daí, gera-se a necessidade de asse-gurar a oferta de serviços básicos. Talquestão seria facilmente resolvida no re-gime de regulação pela taxa de retorno, jáque tais investimentos seriam incorpora-dos à base de capital e remunerados pela

taxa s. Já no price-cap, caso a extensão dafronteira da rede de serviços não pro-porcione a remuneração marginal com-patível com esses investimentos, a firmaregulada não possui nenhum incentivopara realizar tal investimento. Ao contrá-rio, nesse caso, a firma visa intensificarsuas aplicações de capital nos segmentosmais rentáveis.

Segundo as considerações já fei-tas, uma virtude do price-cap na regula-ção de firmas ofertantes de vários pro-dutos ou serviços simultaneamente seriaa possibilidade de exercer controles dife-renciados para as diferentes classes deproduto. Entretanto, a regulação das te-lecomunicações brasileiras estabeleceuque os serviços de valor adicionado, tra-tados como planos alternativos de servi-ço, têm a estrutura e o reajuste tarifáriodeterminado pelo concessionário (Brasil,1999). Dessa forma, os serviços básicosestão sujeitos pela regulação por price-cap

a obter ganhos de produtividade a sercompartilhados com os consumidores,enquanto os serviços alternativos não seencontram sob tal restrição. Dado que oserviço de valor adicionado, por defi-nição, apresenta uma receita marginalmaior que um serviço básico, pode-seafirmar que a relação entre tais planos deserviço será:



RmgPA CmgPA RmgPB CmgPB� � �

em que: RmgPA eCmgPA são, respectiva-mente, receita e custo marginaldo serviço de plano alternativo;RmgPB e CmgPB são receita ecusto marginal do serviço deplano básico.

Ou seja, o retorno será maior sobrea expansão de planos alternativos do que aexpansão dos planos básicos. Contudo, asmetas de universalização fixam as quanti-dades de serviços básicos a se expandir,sem, no entanto, computar os planos al-ternativos no cumprimento desse contra-to. Cabe então analisar a lógica econômicada firma multiproduto para avaliar possí-veis comportamentos perante essa restri-ção imposta contratualmente.

Paras firmas multiprodutos, a ofer-ta conjunta de serviços básicos e alterna-tivos se justifica pela complementaridadede custos desses bens, dado que usufru-em de uma mesma estrutura de produção(centrais de comutação, redes e meios detransmissão). Tal característica é chama-da de public inputs por Baumol et al. (1988,p. 81). Segundo esses autores, haverá umaeconomia de escopo na produção conjun-ta quando for vantajoso deixar de dedicara produção de um único bem (oferta deum único serviço) para compartilhar a

produção com outro determinado bem.A ênfase de Baumol é que tal processo sedará em circunstâncias em que a firma iráreduzir a oferta inicial de um produto(serviço) para poder ofertar um segundobem ou serviço. Soma-se a essa aborda-gem a interpretação feita por Thompsonet al. (1998, p. 269), em que uma firmaofertante de múltiplos produtos ou servi-ços, sujeita a uma restrição de curto pra-zo, não deve buscar a maximização delucros, equacionando receita marginal ecusto marginal em todos os mercados. Afirma multiproduto obtém melhor resul-tado na exploração e na diversificação denovos produtos e mercados priorizandoaqueles que apresentem melhor relaçãoRmg Cmg� . E, como anteriormente abor-dado, isso é tecnologicamente factívelcom o padrão digital das redes de teleco-municações. Tal fato ocorre diante deuma restrição de recurso da firma regula-da, por exemplo, o fator X na fórmula doprice-cap. Diante desta, o regulado não po-derá atender amplamente aos serviços bá-sico e alternativo; assim, de acordo com aanálise de Baumol, passaria a ofertar umacombinação de ambos os serviços. E, se-gundo Thompson, daria maior prioridadeao plano alternativo de serviços graças asua melhor relação receita/custo margi-nal. Perante esses argumentos, os serviços



básicos e alternativos competem entre sina composição da oferta dos serviços detelecomunicações. Dessa forma, há umapossível interpretação na qual as teleco-municações brasileiras apresentam umrisco potencial de apresentar discrimina-ção entre os serviços, ou seja, o concessio-nário pode passar a privilegiar a oferta deserviços alternativos em detrimento deserviços básicos. Um limite a esse proce-dimento discriminatório entre os planosde serviço se dá pela regulação quantitati-va (universalização) do serviço básico.

Outra opção ao regulado é utili-zar o leque de serviços ofertado para ob-ter lucros maiores. A firma concessionáriaofertante de serviços básicos e alterna-tivos pode induzir a expansão dos (oumigração para) planos de serviços dife-renciados, fixando valores marginalmenteacima, ou mesmo igual ao plano básico.Tal fato torna-se vantajoso na medida emque o mercado regulado (serviço básico)perca participação relativa ao serviço des-regulado (alternativo), no qual as decisõesquantitativa e qualitativa de oferta e fixa-ção de preços são totalmente livres de res-trições regulatórias. Portanto, pode-seafirmar que a desregulamentação da ofer-ta de serviços alternativos gera preocu-pações quanto à expansão da oferta deserviços básicos, contrariamente ao dese-

jado pelo Plano de Universalização, impli-cando maiores custos de transação para oregulador fiscalizar o cumprimento dessecontrato quantitativo.

2.4_ Um quadro de avaliaçãodo modelo de regulação porprice-cap nas telecomunicações

De acordo com o que foi mencionado,pode-se extrair algumas conclusões quan-to à eficácia do price-cap em comparação àregulação pela taxa de retorno. Desta-cam-se os seguintes pontos:

_ O custo da regulação pode acabarsendo equivalente em ambos osmodelos, uma vez que a comple-xidade de avaliar a base de ativose de definir a taxa de retorno é,em muitos casos, análogo à difi-culdade de definir um parâme-tro X correto. Além disso, metascomplementares são novas fon-tes de custo na regulação pelataxa de retorno.

_ A eficiência produtiva, ou seja, o in-centivo à redução de custos é mai-or no caso da regulação por price-

cap do que quando regulados pelataxa de retorno. No entanto, umreflexo disso é que a apropriaçãode ganhos de produtividade podeocorrer de várias maneiras, como,



por exemplo, numa queda na qua-lidade do serviço prestado.

_ A qualidade do serviço tende a serpositivamente correlacionada coma base de capital para a operaçãodos serviços. Portanto, no regi-me de regulação pela taxa de re-torno, esse problema tende a serresolvido pelo incentivo à ex-pansão da base de ativos. Nesseaspecto, a regulação por price-cap

demanda fiscalização complemen-tar da qualidade do serviço.

_ A questão dos incentivos aos inves-timentos é um critério essencialpara a comparação dos modelosregulatórios, sobretudo em con-textos de rede incipiente em rela-ção às necessidades. Como visto,no caso da regulação pela taxa deretorno, a firma regulada possuiincentivos em ampliar sua base deativos. Logo, a expansão da redepode ser realizada mesmo em re-giões onde o benefício marginal a

priori não compense seu custo. Jána regulação por preço-teto nãoexiste tal incentivo e a firma regu-lada nesse caso visa aos mercadoscom maior rentabilidade, ou seja, aintenção natural da firma seria dis-criminar regiões e classes de clien-tes, sempre dando prioridade às

melhores relações de custo-bene-fício. Novamente, tal problema étratado com medidas compensa-tórias, como metas de universali-zação e de investimentos.

Diante desses tópicos, é fácil intu-ir que o regime de price-cap será um mode-lo tão eficiente quanto menor a deman-da por investimentos em expansão darede no contexto em que for aplicado.Isso porque:

i. reduz o custo da regulação;ii. mantém os incentivos em redução

de custos;iii. resolve mais facilmente a questão

da qualidade com uma base deativos bem desenvolvida;

iv. reduz o problema inerente de secriar incentivos para a universali-zação, sob um regime que tempor natureza descartar tais apli-cações de capital.

A comparação entre o contexto depaíses desenvolvidos com redes de tele-fonia densas e maduras e de países sub-desenvolvidos com redes incipientes édireta. Nota-se, portanto, possíveis situa-ções de conflito ao aplicar o mesmo mo-delo em regiões onde as idiossincrasiaslocais demandam resultados muito dife-rentes. Vale notar que tal diversidade po-de estar presente num mesmo país, nova-



mente o Brasil é o exemplo direto em vir-tude das suas disparidades regionais.

Na próxima seção, será feita umabreve apresentação crítica do modelo deregulação da telefonia fixa no Brasil,conforme exposto no momento da re-forma do setor. Já na seção subseqüen-te, serão apresentadas as principais con-siderações dos agentes do setor sobre oproblema do modelo vigente e suas de-mandas por mudança.

3_ O modelo regulatórioda telefonia fixa no Brasil

3.1_ Características estruturaisdos mercados regionaisde telecomunicação no Brasil

O sistema de telefonia fixa brasileiro foidividido em três regiões para a privatiza-ção. A Região I, que reúne todos osEstados da Região Nordeste; Espírito

Santo; Minas Gerais e Rio de Janeiro noSudeste e a Região Norte, com a exceçãodo Acre e de Rondônia, está sob o con-trole da holding Telemar. A Região II,que reúne os Estados das Regiões Sul eCento-Oeste; Acre e Rondônia estão sobo controle da holding Brasil Telecom. Já aRegião III representa o Estado de SãoPaulo e está sob o controle do grupoTelefônica. A divisão proposta teve o in-tuito de gerar uma partição aproximada-mente equânime dos mercados e possibi-litar a comparação das regiões, facilitandoo trabalho de fiscalização da ANATEL.

Cabe mencionar que, embora exis-tam fortes diferenças regionais no Brasil,o regime tarifário é o mesmo em todo oPaís. As diferenças entre essas regiões pos-suem conseqüências direta sobre o mer-cado de telefonia fixa e, portanto, mere-cem ser consideradas na avaliação e narevisão do modelo regulatório.



Tabela 1_ Perfil das regiões de telefonia fixa no Brasil

Região I Região II Região III

Participação no PIB (%) 42,00 26,50 31,50

Distribuição da população (%) 54,50 23,60 21,90

Distribuição do espaço geográfico (%) 63,60 33,50 2,90

Habitantes por km2 16,61 13,68 143,90

Fonte: Wohlers e Plaza (2000).

Neste artigo, propõe-se um indi-cador de avaliação estrutural para o mer-cado de telefonia móvel em cada unidadeda Federação. Tendo em vista que as te-lecomunicações, como uma indústria derede, apresentam economias de aglome-ração, deve ser considerado o grau deconcentração da população no espaço,como também a renda per capita. Diantedisso, o indicador proposto é a média detrês atributos. O primeiro é o índice deconcentração (HHI) da população nosmunicípios de cada unidade da Federa-ção; o segundo é o índice de densidadepopulacional e o terceiro refere-se à ren-da per capita. Nestes dois últimos, foi con-siderado o valor para o Distrito Federalcomo a referência, isto é, o limite supe-rior e igual a valor normativo 1. Como oHHI do Distrito Federal é 1, seu indica-dor estrutural (IE) também é 1.

Dessa forma, pode ser descrita a as-simetria dos Estados da Federação quan-to às suas características básicas parainvestimentos em telefonia fixa. Sobretu-do, nota-se a disparidade entre Estadoscomo Rio de Janeiro e São Paulo em rela-ção aos demais. Por exemplo, o índicepara o Rio de Janeiro é cerca de 6 vezes odo Maranhão. Além disso, vale apresen-tar o resultado do indicador estruturalpor região de concessão. A Região I (Te-

lemar) apresentou um indicador médiono valor de 0,19, enquanto a Região II(Brasil Telecom) exibe um indicador de0,25 e a Região III (Telefônica) de 0,40.Conforme a lógica econômica de firmasreguladas puramente por price-cap, essaclassificação seria em tese o ranking deatratividade para investimentos. No en-tanto, a expansão da rede é condicionadapor metas de expansão, as quais serão dis-cutidas na próxima subseção.

3.2_ As metas de expansãoda rede de telefonia fixa

Diante do que foi analisado, o modelo deregulação por price-cap apresenta na sua es-sência limitações em contextos de fortedemanda por investimentos em expansãoda rede de telefonia, como é o caso brasi-leiro. Dada a lógica de custo eficiência domodelo price-cap, os investimentos dar-se-ão quando obtiverem retorno adequado aseus custos, privilegiando as expansões derede com maior nível de retorno marginal,contrariamente à necessidade de universa-lização do serviço. Diante desse proble-ma, a ANATEL estabeleceu o Plano Ge-ral de Metas para a Universalização doServiço Telefônico Fixo Comutado. Talplano consiste num contrato cujas cláusu-las são os objetivos que os regulados de-vem atingir em determinados períodos



estabelecidos. Como, por exemplo, foramdefinidos o número mínimo de acessostelefônicos9 e os telefones de uso públi-co que devem estar instalados por uni-dade da Federação para os anos de 1999,2000 e 2001 pelas concessionárias locais.Como já abordado, o estabelecimento detais metas envolvem custos de regulação.Além disso, esses custos crescem de acor-do com a intenção do regulador em alcan-çar determinados objetivos que vão con-tra a lógica econômica da firma reguladapor um regime de preços-teto.

Certas metas vão contra a lógicamicroeconômica das firmas reguladas, namedida em que estabelecem a necessidadede expansão da rede para localidades debaixa densidade populacional. Nestas, amenor densidade de uso dos ativos ope-racionais (meios de transmissão, centraisde comutação), quando comparadas a re-giões urbanas, representa uma relação re-ceita/custo marginal inferior. O fato é queé mais rentável para as firmas reguladas(concessionárias) ampliar a rede em locali-dades de maior concentração populacio-nal, como as regiões metropolitanas. As-sim, evidencia-se o mecanismo contrárioaos objetivos de maximização de lucroque as metas de implantação do serviço detelecomunicações nas localidades de pe-quena população exigem.

Diante disso, poderia ocorrer oproblema do regulado poder barganhar ocumprimento do Plano de Universali-zação com representações oportunistasquanto à incapacidade de cumpri-los pormotivo de “custos irrecuperáveis” ou ale-gando uma demanda aquém do contratode expansão. Isso posto, foi criado umsistema de incentivos para o cumprimen-to das metas de investimento ao colocara antecipação dos planos de investimen-tos como um critério para que as opera-doras de determinada região pudessemoperar em outro segmento (uma região eum tipo de serviço).

Isso criou um incentivo para a ex-pansão dos investimentos mesmo em si-tuações não muito interessantes per se,mas que viriam a viabilizar a entrada emmercados de alta rentabilidade fora da re-gião determinada pelo contrato de con-cessão. Por exemplo, na medida em quea Telefônica cumprisse suas metas deinvestimento na sua concessão em SãoPaulo, ela poderia passar a operar em ou-tros mercados, como as ligações de longadistância além das fronteiras de sua áreade concessão. A hipótese implícita é deque o ganho de entrar nesses novos mer-cados mais do que compensem os gastoscom investimentos de baixo retorno emsua área de concessão. Alternativamente,



9 Por acesso telefônico,entenda-se as unidades determinais telefônicos parauso privado instaladospelo serviço de telefoniafixa comutada.

as concessionárias poderiam postergar osplanos de investimento e priorizar aplica-ções de capital de grande rentabilidade;essa não é, porém, uma estratégia dominan-

te, na medida em que pode ter seu merca-do ameaçado pela entrada de outra firma.

No caso II, a firma A não investe ea firma B investe. Desse modo, o resul-tado é que a B não só se apropriará doseu mercado sob concessão, mas tam-bém poderá adquirir parte do mercadode alta rentabilidade de A. A situação II éanáloga ao caso II.

O caso IV não é um equilíbrio deNash, já que ambas as firmas esperamampliar seus ganhos ao investir, seja emseus mercados mais rentáveis sob con-cessão, seja pela entrada no mercado dooutro concessionário. Logo, o provávelresultado desse jogo é o caso I, uma vezque, independentemente do que faça o

outro concessionário, a melhor decisão éinvestir, dado o retorno esperado pelaentrada em outros mercados.

A questão é que se determinadaconcessionária A investe em excesso emmercados marginais para entrar em B e estaconcessionária B, por seu turno, tambéminveste em excesso para entrar no mercadode A, a demanda potencial de clientes emercados de alta rentabilidade em cada re-gião de concessão para cada concessionáriaindividualmente se reduz severamente. Ademanda potencial não se altera com omontante investido. Nesse sentido, tais es-tratégias só poderão ser rentáveis, caso omercado potencial seja muito superior àcapacidade de oferta de uma firma típicado setor; caso contrário, o problema resul-tante seria um excesso de oferta e a concre-tização da rentabilidade esperada pela en-trada em outros mercados.



Quadro 1_ O jogo do investimento sob incentivos para expansão

Concessionário B

Investe Não Investe

Concessionário AInveste I III

Não investe II IV

Em síntese, pode-se explorar o se-guinte quadro de análise da relação entreinvestimentos e rentabilidade dos ativossob um regime de preço-teto:

_ o regime de preço-teto induz a prio-ridade dos investimentos com altarelação de custo/benefício;

_ para contextos de demanda de ex-pansão da rede para a universali-zação dos serviços, mesmo pararegiões de baixa rentabilidade(densidade e renda populacio-nal), a regulação impõe metas ecria sistemas de incentivos pa-ra tais investimentos em merca-dos marginais;

_ os investimentos em mercadosmarginais ocorrem para viabili-zar a entrada em mercados comexpectativa de maior rentabilida-de em outras áreas de concessão;

_ se todos os concessionários ado-tam essa estratégia, há o risco deexcesso de oferta;

_ logo, se o crescimento não é gran-de como o esperado, essa estraté-gia de investimento possui umainconsistência implícita.

Confirmando as expectativas apon-tadas acima, nos primeiros anos da conces-são, as operadoras de telefonia fixa adota-ram forte estratégia de investimento. Em-

bora muitos dos investimentos refiram-seà modernização dos equipamentos, pos-sibilitando a redução de custos, ocorreugrande expansão da base de usuários aten-didos. O número de terminais telefônicosevoluiu de aproximadamente 20 milhõesem julho de 1998 para quase 48 milhõesem março de 2002. Os planos de metas deinvestimentos e universalização dos servi-ços de telefonia, porém, foram traçados es-perando um crescimento do PIB de cercade 4,5% ao ano.

Como discutido, as estratégias deinvestimentos só se viabilizariam diante deum grande crescimento do mercado, ouseja, da demanda por serviços de telefoniafixa. Apenas cerca 37 milhões de terminaisestão em operação.10 Logo, com mais de10 milhões de terminais ociosos fica claroque muito dos investimentos realizadosnão foram rentáveis. O fato é que as ope-radoras de telefonia fixa expandiram suabase de clientes sobre a população de bai-xa renda. Em síntese, as principais críticasdos agentes operadores da telefonia fixano Brasil decorrem da baixa rentabilidadeapresentada em investimentos. Em 2001, olucro operacional médio das operadoras detelefonia fixa correspondeu a 6,4% do ca-pital empregado. Em 2002, a rentabilidadedo setor no Brasil foi de cerca de 8% en-quanto a média européia foi de aproxima-damente 14% e a asiática de 22%.



10 A taxa de crescimentoanual nos anos anterioresà reforma também foiconsiderável, contribuindopara que a taxa de crescimentoanual da telefonia fixa noBrasil fosse de 17,2 % entre1995 e 1999 (ITU, mar. 2000).

Esta subseção apresentou que oregime de metas de investimento, combi-nado com incentivos à entrada em outrosmercados, constitui-se num mecanismoeficaz de gerar a expansão da rede numregime de regulação por preço-teto. No en-tanto, comparando-se o número de aces-sos instalados com o número de acessosem serviço, aparecem indícios de quehouve erro do modelo regulatório, comotambém prováveis erros dos operadoresde telefonia fixa. Tal questão é examina-da na próxima seção, destacando-se aperspectiva regional.

3.3_ Diversidade regional e perspectivade mudança do modelo regulatório

Em 1996, de cada 100 telefones só 31 ti-nham receita operacional superior ao cus-to de manutenção e isso só ocorria em10% dos municípios brasileiros, incluin-do situações extremas, como no caso doPiauí onde somente 4 em cada 100 muni-

cípios proporcionam receita operacionallíquida (Dantas, 2002). Portanto, a viabili-dade da operação de grande parte do sis-tema de telefonia no Brasil se dava sobum mecanismo de subsídio cruzado. Noatual modelo, o espaço para o mecanismode subsídio cruzado está muito reduzido;na verdade, a prática dos subsídios cruza-dos é abordada na teoria de regulação dossetores de infra-estrutura como uma gran-de restrição à introdução da concorrência.Por outro lado, é fato que o perfil da de-manda não se pode ter alterado tanto paraque a expansão dos terminais instaladosencontrem-se em condição rentável. Valelembrar que a lógica do price-cap impõeque a viabilidade das linhas sejam garanti-das individualmente, ou seja, se uma linhanão é rentável, não há mecanismos quecompensem tal investimento como nocaso da regulação da taxa de retorno.

Considerando a densidade de tele-fônica, ou seja, o número de acessos por



Tabela 2_ Lucro operacional sobre capital empregado (2000 e 2001, em %)

Empresa 2000 2001

Telefônica 8,3 7,6

Telemar 3,6 3,5

Brasil Telecom 4,3 3,8

Fonte: CVM.

100 habitantes, pode-se discutir como oexcedente de acessos se distribui no terri-tório (Tabela I do Anexo). Primeiramentecabe analisar o status da telefonia fixa em1998, ano da reforma do setor. Nesse ano,metade dos Estados possuíam no máxi-mo 10 acessos de telefonia fixa por 100 ha-bitantes. O ranking de acessos fixos segueaproximadamente o índice estrutural ex-posto acima. Vale destacar o caso doDistrito Federal, cuja densidade telefô-nica era superior a 30, seguida por SãoPaulo e Rio de Janeiro com cerca de 20 e19 acessos por 100 habitantes, respecti-vamente. No extremo oposto, encontra-va-se o Maranhão com apenas 3,9 aces-sos por 100 habitantes.

Segundo a meta de expansão doserviço telefônico, nenhum Estado da

Federação teria menos de 10 acessospor 100 habitantes; de fato, o Mara-nhão seria o limite inferior, ou seja,10,30. Contudo, se considerado osacessos em serviço, três Estados aindanão alcançaram esse patamar. Na Tabe-la II do Anexo, exibe-se a ociosidadedos acessos instalados em 2002; essevalor é desmembrado como excessossobre a meta, isto é, “erro do opera-dor”11 e “erro regulatório”. A ociosida-de é em torno de 30% maior no grupode Estados que em 1998 apresenta-vam-se com uma densidade telefônicade até 10 acessos por 100 habitantes.

Além disso, cabe discutir comoessa ociosidade se distribui entre os con-cessionários de telefonia fixa.



Tabela 3_ Acessos ociosos por operador

Operador Serviço Instalado Ocioso Ociosidade1 Ociosidade2

Telemar 15.553 21.959 6.406 0,29 0,62

BrTelecom 8.952 11.149 2.197 0,20 0,21

Telefônica 12.931 14.681 1.750 0,12 0,17

Total 37.436 47.789 10.353 – –

(1) ociosidade na região;

(2) participação nos acessos ociosos no Brasil.

Fonte: Elaboração própria.

11 Na verdade, esseexcesso pode ter explicaçãono intuito de entrar em novosmercados, como visto nasubseção anterior.

Chama a atenção o caso da Tele-mar, uma vez que, embora responda por42% dos acessos instalados, 62% dosacessos ociosos no Brasil estão sob suaárea de operação. A Telefônica, por ou-tro lado, possui 17% da ociosidade dosacessos telefônicos fixos no Brasil e pos-sui 12% de ociosidade em sua área deconcessão. De fato, isso se exibe na dife-rença sobre a rentabilidade sobre capitalinvestido, como visto na Tabela 2.

A Tabela 4 visa destacar que, quan-to melhor o indicador estrutural, menor éa ociosidade, com destaque para o caso daRegião III, sob concessão da Telefônica.Mais interessante, porém, é destacar co-mo essa ociosidade se distribui entre oerro regulatório e o erro do operador.Nesse caso, a Telemar destoa considera-velmente das demais. Enquanto a Telefô-nica só apresenta erro regulatório e naBRTelecom apenas 1% dos 20% de ocio-

sidade decorreria de “erro do operador”, aTelemar possui uma divisão praticamenteeqüânime entre esses dois tipos de erro.Provavelmente, esse processo deriva dabusca pela antecipação de metas que per-mitiram a esta concessionária a entradaem outros mercados, donde vale destacaras aspas do “erro regulatório”.

Entre as alternativas para a crise derentabilidade das operadoras de telefoniafixa no Brasil, a principal é a flexibilizaçãodo processo de fusão entre as empresas dediferentes regiões e diferentes mercados.Uma das reivindicações que os agentes dosetor de telecomunicações no Brasil estãopleiteando na ANATEL é a antecipação damudança dos controles acionários das com-panhias privatizadas. Um dos objetivos doprocesso de reforma do setor, porém, eraevitar a criação de empresas com grandepoder de mercado e vislumbrar cada vezmais maior papel para a concorrência.



Tabela 4_ Relação entre o Indicador Estrutural – IE – e a ociosidade

Operador IE Ociosidade1 Erro do operador Erro regulatório

Telemar 0,19 0,29 0,15 0,14

BrTelecom 0,25 0,20 0,01 0,19

Telefônica 0,40 0,12 0,00 0,12

(1) ociosidade na região.


Talvez, a questão mais grave nocenário de fusões entre as empresas dosetor é a grande concentração nos prin-cipais mercados (os potencialmente maisrentáveis), como o mercado paulista, en-quanto a maior dificuldade estruturalpara a rentabilidade encontra-se nos Es-tados de menor renda per capita, urbaniza-ção e densidade populacional.

Nos Estados brasileiros de menorrentabilidade, não há relação direta entrea maior concentração do mercado pós-fusão e a rentabilidade da expansão mar-ginal da rede, já que não há mecanismode subsídio cruzado capaz de gerar a ren-tabilidade total desejada pelas empresas.O mecanismo de subsídio cruzado fun-cionava no sistema Telebrás, que integra-va toda a rede de telefonia nacional. Estáclaro que a sociedade brasileira não acei-taria um processo de concentração queculmina com a criação de grandes mono-pólios privados. Sobretudo, as regiõesmais rentáveis aos investimentos privadosseriam as que mais perderiam com a voltade mecanismos de subsídios cruzados.

O único ponto inequívoco é a re-lação direta entre o modelo regulatórioadotado e a rentabilidade auferida pelasempresas. Não se pode negligenciar queo setor de telecomunicações é uma in-dústria de rede, em que as economias de

escala e de aglomeração são fundamen-tais para a rentabilidade dos negócios,como também na definição das estrutu-ras de mercado altamente concentradas.Não obstante, a subaditividade de custosé o que gera a necessidade da regulaçãode setores com tais características. Por-tanto, uma boa avaliação de um modeloregulatório não deve ser feita em termospuramente abstratos e sim considerar ascondições estruturais dos mercados nosquais serão empregados. Diante disso, apróxima seção traz as principais conclu-sões do presente artigo e algumas alter-nativas de mudança para o modelo re-gulatório de telefonia fixa no Brasil.

5_ Considerações finais:alternativas para mudançado modelo regulatório

O presente artigo apresentou os princi-pais mecanismos de regulação; o modelode preço-teto e a regulação pela taxa deretorno. Ao avaliar tais propostas, não hácomo afirmar, teoricamente, a superio-ridade absoluta de um desses modelos.Nesse aspecto, foi exposto que a melhoropção estará condicionada ao contextoempírico (setorial, regional) em que seráaplicado. O modelo regulatório é deter-minado por opção política (policy) dos re-



guladores, ou seja, depende de quais cri-térios são priorizados. Considerando queexistem propostas melhores em atendera determinados aspectos (price-cap: efici-ência produtiva, custos de regulação, eregulação de firmas multiproduto; rate of

return regulation: qualidade e investimen-tos), ao se buscar a maximização dos re-sultados favoráveis em todos os aspec-tos, e tendo como modelo regulatório oprice-cap, surge uma preocupação quantoaos resultados a ser efetivamente obtidos.

Em relação à capacidade financei-ra e aos investimentos na expansão darede, o modelo price-cap não será uma al-ternativa favorável quanto menores osretornos de determinada aplicação de ca-pital. Sob esse critério, a prática de umpreço-teto será tão eficaz quanto menora necessidade de expansão da rede (de te-lefonia) no contexto em que for aplicado.Não obstante, a inovação regulatória doprice-cap surge em indústrias de infra-es-trutura amplamente desenvolvidas, comoo caso britânico e o norte-americano.

O modelo regulatório do setor detelefonia brasileiro, introduzido com aprivatização, adotou a prática de preço-teto para o reajuste das tarifas. Por outrolado, a necessidade de investimentos emexpansão da rede no Brasil é inegável, so-bretudo diante da importância da infra-

estrutura de telecomunicações para o su-porte das principais atividades econô-micas.12 Diante da limitação do price-cap

para forçar o investimento, o marco re-gulatório desse setor foi complementadopor metas de investimentos, e, sobretu-do, ao sistema de incentivos criado pelaantecipação de metas como pré-requisitopara entrar em outros segmentos de mer-cado em diferentes regiões.

Como analisado acima, o proble-ma que estava implícito nesse jogo é tercriado incentivos para todos investirem;logo, a viabilidade de tanto aporte de capi-tal na expansão da rede, dado um preçofixo do serviço, dependeria de um fortecrescimento da demanda. Como a expan-são da oferta se deu sobre as classes demenor renda, a rentabilidade das linhasexpandidas foi muito baixa. Além disso, omercado das classes altas já foi atendidoem todas as regiões de concessão; assim, omercado que criou o incentivo para ante-cipar as metas já está atendido.

O dilema da relação entre a condi-ção financeira das empresas e a expansãoda rede de telefonia no Brasil, sem a pos-sibilidade de subsídios cruzados, é umexemplo das contradições de se forçar umresultado que está além da capacidade domodelo de preço-teto. As alternativas di-vulgadas na mídia para a mudança do mo-



12 Nesse aspecto, é comumafirmar-se que odesenvolvimento dainfra-estrutura detelecomunicações impõe-secomo um pré-requisito aodesenvolvimento econômico.

delo centram-se muito na expectativa deque a fusão entre algumas operadoras dediferentes mercados e regiões seria a saídapara a falta de rentabilidade das firmas.Mas o que está implícito nessa alternativaé a possibilidade de ampliar as opções desubsídio cruzado entre os mercados, algoque traria prejuízo às classes e às regiõesmais beneficiadas pela reforma do setorde telecomunicações brasileiro.

Uma contribuição a este debate éincorporar as realidades estruturais domercado de telecomunicações brasileiroà definição das alternativas de revisão domodelo. As Regiões I, II e III, definidasna reforma do setor, são tremendamentedíspares entre si. Embora os valoresagregados de cada uma delas seja relati-vamente semelhante, as demandas decada região são muito diferentes. O obje-tivo no momento da reforma foi criarregiões passíveis de comparação, parafacilitar a função regulatória, mas as va-riáveis determinantes para o potencialde mercado de cada região, como rendaper capita, densidade populacional, sãototalmente divergentes. Além disso, in-tra-regionalmente, as realidades são mui-to diferentes; não há como afirmar que ascaracterísticas do mercado de telecomu-nicações no Estado do Rio de Janeiroseja comparável ao Estado do Maranhão.

Dessa forma, aplicar o mesmo modeloregulatório em regiões tão diferentes ge-ra resultados muito controversos. Comofoi exposto no final da Seção 2, a diferen-ça do contexto de análise implica dife-rentes desempenhos de cada alternativaregulatória. No caso brasileiro, a dimen-são continental e a disparidade regionalcria diferentes mercados de telefonia,que possuem características e necessida-des idiossincráticas.

Portanto, talvez o primeiro passopara se pensar a reforma do modelo seriadar maior peso à diversidade regional doBrasil. Como já mencionado, as condi-ções estruturais de cada região implicama diferença da eficácia de cada modeloadotado. Por exemplo, o Estado de SãoPaulo, onde havia uma rede relativamen-te madura, e o benefício marginal do in-vestimento é alto em virtude da granderenda per capita, a eficácia do modelo deprice-cap será muito superior do que nocaso do Maranhão.13 O fato é que em vá-rias regiões (Estados) brasileiros, a renta-bilidade marginal dos investimentos émuito baixa para serem adotados mode-los tipo preço-teto. Nessas situações, aregulação pela taxa de retorno tende a seruma alternativa mais coerente.

Novamente, vale comentar quenão há mais espaço para o subsídio cru-



13 Na Tabela 2, fica claroque a maior rentabilidadedas companhias de telefoniafixa é justamente o daTelefônica que atua noEstado de São Paulo.

zado como mecanismo de viabilizar de-terminadas regiões em detrimento dasáreas de maior rentabilidade para o investi-mento privado. O subsídio nesse casopode vir de forma horizontal sobre todaa sociedade e não intra-setorial, prejudi-cando a expansão de serviços de teleco-municações de ponta em determinadosmercados, essenciais à competitividadeinternacional do Brasil. Essa opção nãosignifica prejudicar as regiões de menorretorno ao capital privado, mas sim aten-dê-las no que há de mais necessário que éa expansão da rede. Vale frisar a diferen-ça entre a demanda reprimida e a necessi-dade de expansão da rede, já que, mesmoque para um dado preço do serviço nãohaja demanda para esse serviço, a expan-são das telecomunicações é condição bá-sica para desenvolvimento econômicono estágio atual da economia brasileira.

Portanto, a principal conclusãodeste artigo e a sua contribuição ao deba-te da nova reforma do setor de telecomu-nicações é a necessidade de se introduzirmaior foco regional, no qual diferentes regiões

caracterizem diferentes mercados para a tele-fonia e, portanto, requerem diferentes mo-

delos regulatórios.



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Referências bibliográficas

E-mail de contado do autor

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Tabela I_ Indicador Estrutural (IE)

UF HHI Densidade Renda IE

Distrito Federal 1,00 1,00 1,00 1,00

Rio de Janeiro 0,18 0,93 0,66 0,59

São Paulo 0,08 0,42 0,69 0,40

Santa Catarina 0,02 0,16 0,55 0,24

Espírto Santo 0,05 0,19 0,48 0,24

Amazonas 0,26 0,01 0,46 0,24

Rio Grande do Sul 0,03 0,10 0,58 0,24

Amapá 0,39 0,01 0,28 0,23

Paraná 0,04 0,14 0,48 0,22

Roraima 0,40 0,00 0,24 0,21

Alagoas 0,09 0,29 0,17 0,18

Sergipe 0,08 0,23 0,23 0,18

Mato Grosso do Sul 0,12 0,02 0,40 0,18

Pernambuco 0,05 0,23 0,25 0,18

Minas Gerais 0,02 0,09 0,41 0,17

Rio Grande do Norte 0,08 0,15 0,23 0,15

Acre 0,23 0,01 0,21 0,15

Mato Grosso 0,06 0,01 0,37 0,14

Ceará 0,09 0,14 0,19 0,14

Paraíba 0,05 0,17 0,19 0,14

Goiás 0,06 0,04 0,30 0,13

Rondônia 0,08 0,02 0,28 0,13

Bahia 0,04 0,07 0,26 0,12

Pará 0,05 0,01 0,21 0,09

Piauí 0,07 0,03 0,13 0,08

Tocantins 0,03 0,01 0,15 0,06

Maranhão 0,03 0,05 0,11 0,06

Fonte: Elaboração própria com base nos dados do Censo IBGE 2000.



Anexo

Tabela II_ Densidade telefônica* e ociosidade

UF Status 1998 Meta Status 2002Em serviço

2002Ociosidade

(%)Erro do

operador (%)Erro

regulatório (%)

Amapá 12,20 21,90 26,09 14,59 44 16 28

Pará 5,70 14,20 16,55 9,87 40 14 26

Roraima 15,40 25,00 29,13 18,17 38 14 23

Maranhão 3,90 10,30 11,49 7,42 35 10 25

Piauí 5,60 13,20 14,44 9,47 34 9 26

Amapá 7,20 18,50 22,81 15,15 34 19 15

Bahia 6,90 15,50 19,18 12,82 33 19 14

Acre 10,00 21,60 20,82 14,13 32 – 4 36

Rondônia 8,10 21,60 17,09 11,63 32 – 2 58

Sergipe 6,40 16,00 19,09 13,00 32 16 16

Ceará 8,90 16,10 18,56 12,73 31 13 18

Rio de Janeiro 19,20 37,50 45,12 31,40 30 17 14

Alagoas 5,90 14,10 14,88 10,41 30 5 25

Pernambuco 6,90 16,40 21,17 15,04 29 23 6

Mato Grosso 11,50 21,60 20,19 14,44 28 – 7 35

Paraíba 6,80 14,20 16,18 11,97 26 12 14

Rio Grande do Norte 7,40 16,50 19,00 14,13 26 13 12

Espírito Santo 12,10 25,60 32,22 24,40 24 21 4

Minas Gerais 14,00 24,50 27,87 21,76 22 12 10

Paraná 15,00 27,70 32,32 25,51 21 14 7

Tocantins 5,70 13,50 13,92 11,07 20 3 17

Rio Grande do Sul 16,60 26,30 28,67 22,97 20 8 12

Mato Grosso do Sul 13,20 25,90 26,22 21,07 20 1 18

Distrito Federal 30,60 49,30 49,40 40,50 18 0 18

Goiás 14,10 26,20 27,19 22,32 18 4 14

Santa Catarina 15,30 29,50 30,47 26,43 13 3 10

São Paulo 20,20 39,50 39,41 34,72 12 0 12

META – corresponde à previsão anual 2002 (31/12) do PASTE.

Fonte: ANATEL, PASTE, julho de 2002.Nota: (*) número de acesso por 100 habitantes.



Tabela III_ Decomposição dos acessos ociosos por UF

UF Acessos ociosos (%)

Região I

Alagoas 0,5

Amazonas 0,1

Amapá 1,1

Bahia 3,6

Ceará 1,7

Espírito Santo 1,1

Maranhão 0,9

Minas Gerais 5,3

Pará 1,5

Paraíba 0,7

Pernambuco 2,1

Piauí 0,6

Rio de Janeiro 8,6

Rio Grande do Norte 0,6

Roraima 0,1

Sergipe 0,5

Região II

Acre 2,9

Distrito Federal 2,6

Goiás 4,6

Mato Grosso do Sul 4,9

Mato Grosso 1,4

Paraná 2,6

Rondônia 1,3

Rio Grande do Sul 0,2

Santa Catarina 0,3

Tocantins 0,3

BrTelecom 21,1

Região III

Telefônica – São Paulo 12,0




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