a Gestão Das Regiões Metropolitana Do Interior Paulista - Região Metropolitana de Campinas e Da...

A gestão das regiões metropolitanas do interior paulista: Região Metropolitana de Campinas e Região

Metropolitana da Baixada Santista

Aurea M.Q. DavanzoRovena Negreiros

Apresentação

Este texto discute as condições de emergência, as trajetórias e algumas

características dos modelos de gestão adotados para a regulação do funcio-

namento das duas regiões metropolitanas do interior de São Paulo: Região

Metropolitana de Campinas e Região Metropolitana da Baixada Santista.

Procura evidenciar aspectos que têm favorecido – ou não – a atuação

concreta desses novos recortes territoriais, criados recentemente no Estado

de São Paulo. Para isto, discute, sobretudo, aspectos ligados a sua delimi-

tação territorial e à organização de seus aparatos de gestão, assim como as

condições internas de articulação política e de formação de consensos sobre

prioridades regionais, bem como de representação de interesses junto ao

governo estadual. Finalmente, aborda ainda questões relativas às condições

de fi nanciamento de ações de caráter metropolitano, argumentando que, a

despeito da importância indiscutível da existência de um aparato institucio-

nal que fornece o substrato institucional, legal e fi nanceiro necessário para a

atuação regional, esta não constitui uma condição sufi ciente para assegurar

objetivos do desenvolvimento regional sustentado. Para isso, a constituição

das regiões metropolitanas deve levar em conta fatores sociais, econômicos

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256 A GESTÃO DAS REGIÕES METROPOLITANAS DO INTERIOR PAULISTA

e políticos, forjados no bojo da história concreta das regiões, os quais podem contribuir para criar territórios passíveis de ser considerados “entes coletivos” e que tenham, por isso mesmo, relevância política.

Marcos e limites da gestão metropolitana no Brasil

A regulação destinada a disciplinar a organização de regiões metropoli-tanas no país teve início nos anos 70, contemporaneamente à aceleração do processo de urbanização e em resposta à necessidade de disciplinamento e controle do fenômeno de formação de aglomerações urbanas, sobretudo em função da grave problemática sociodemográfi ca que a ele se associou. Neste contexto, foram criadas inicialmente nove regiões metropolitanas,1 adotando-se um modelo de gestão homogêneo que desconsiderou as especifi cidades socioeconômicas e as peculiaridades das aglomerações urbanas, cuja insti-tuicionalização e funcionamento se pretendia disciplinar.2

Na verdade, não constitui uma tarefa trivial lidar com a multiplicidade de determinantes e características dos processos de urbanização e de formação de aglomerações urbanas, o que coloca difi culdades para a análise, assim como para a gestão, da dinâmica de crescimento das metrópoles.

Constitui um problema adicional o fato de que a diversidade de situações urbanas no Brasil confi gurou-se, em grande medida, como um resultado da forma como se estruturaram historicamente as economias regionais. Assim, mesmo que a anatomia das metrópoles brasileiras assemelhe-se, há que se ter em mente que as especifi cidades regionais não se diluíram no bojo dos processos que levaram a sua constituição, sendo fundamental considerar a infl uência da dinâmica interna – ou, dito de outra forma, dos fatores endógenos –, até mesmo em termos políticos e sociais, sobre as condições econômicas, sociais e políticas de desenvolvimento das regiões metropolitanas.

De todo modo, a despeito das especifi cidades a ser observadas, o processo de metropolização no país apresenta traços de regularidade, que podem ser identifi cados, mesmo que se considerem os distintos ritmos desse fenômeno nos diferentes níveis de metrópoles: metrópoles de âmbito mundial, nacional, regional e sub-regional.3

1 Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre. Para detalhes, ver Constituição de 1967 e Leis complementares n° 14/1973 e n° 20/1974.2 Rolnick e Somekh chamam atenção para este aspecto, destacando que a criação das regiões metropolitanas obedecia parâmetros genéricos, em detrimento das especifi cidades da organização socioeconômica ou das peculiaridades das áreas metropolitanas. Ver “Governar as metrópoles: dilemas da recentralização” (ROLNICK, SOMEKH, 2000, p.85).3 Sobre urbanização brasileira e regiões metropolitanas, consulte-se Caracterização e tendências da rede urbana do Brasil (IPEA; NESUR/IE/UNICAMP; IBGE, 1999). Idem sobre classifi cação da rede urbana brasileira.

257AUREA M.Q. DAVANZO E ROVENA NEGREIROS

A formação de metrópoles, com sedes defi nidas pela concentração de atividades comerciais e de serviços e pela formação de periferias urbanas com funções industriais e residenciais – estas últimas predominantemente para as populações de baixa renda –, é um fenômeno recente da história brasileira. Um de seus determinantes principais foi a urbanização acelerada dos anos 60 e 70, em parte resultado da forte migração que se inicia já nos anos 50, com elevados fl uxos populacionais de sentido rural-urbano, que se acelera a partir dos anos 70, com a migração já acentuadamente urbana. Alguns de seus traços constitutivos principais são: a periferização das cidades grandes e médias; a conurbação entre municípios limítrofes e, como decorrência, a confi guração de demandas comuns por serviços e infra-estrutura; a especializa-ção de funções urbanas e o surgimento de cidades-dormitórios; a segregação espacial da população de baixa renda, associada à formação das periferias urbanas e acompanhada de favelização, fenômeno também presente em es-paços centrais do núcleo metropolitano; a deterioração de espaços dotados de infra-estrutura urbana e, em contrapartida, a intensifi cação da ocupação de áreas não providas de serviços e equipamentos públicos.

A partir da Constituição Federal de 1988, a atribuição de criar e institu-cionalizar RMs passou a ser competência dos Estados. Essa disposição resultou, até o ano de 2000, na criação de 20 novas regiões metropolitanas em todo país.4 Contudo, a despeito dessa aceleração do processo de institucionalização de RMs, ainda permanecem em aberto alguns dos principais limites que se colocam a sua gestão, assim como também vêm-se agravando os problemas por elas enfrentados.

Um dos limites colocados à gestão e ao enfrentamento da problemática metropolitana está ligado à fragmentação governamental. Por tratar-se de um país federativo, a gestão metropolitana, no Brasil, diz respeito a dois, ou até mesmo três, níveis de governo, os quais nem sempre mantêm relações políticas harmoniosas. Freqüentemente, as relações de confl ito que se perfi lam são derivadas de diferenças político-partidárias, que problematizam o processo de tomada de decisão com relação aos problemas de interesse comum, vis-à-vis os interesses locais.

Um outro limite situa-se no âmbito da dispersão da atuação das agências setoriais. Os órgãos setoriais são responsáveis pelo planejamento e execução de atribuições que dizem respeito à esfera das chamadas funções públicas de interesse comum. Mesmo assim, é incomum a observância de articulação política e o compartilhamento de decisões com os órgãos metropolitanos. Também é rara a adoção, por parte dos órgãos setoriais, de estratégias e prio-

4 Sobre isso, consulte-se Relatório de Pesquisa Regiões Metropolitanas Institucionalizadas (NESUR/IE/UNICAMP; IPEA, 1999).


ridades que, porventura, derivem do processo de planejamento metropolitano, mesmo quando este existe. Na verdade, a falta de centralidade das questões urbanas e metropolitanas nas agendas governamentais tem contribuído para que as estruturas de governo organizem-se e atuem setorialmente, mesmo nas aglomerações urbanas, onde esse tipo de atuação mostra-se sempre inefi caz.

Um terceiro limite à gestão metropolitana está ligado ao princípio cons-titucional do regime federativo, que institucionaliza a autonomia política e fi scal dos municípios, ainda que boa parte deles encontre, na prática, graves entraves fi nanceiros para gerir suas administrações com autonomia. O res-gate do municipalismo, procedido pela Constituição de 1988, reforçou essa instância federativa e credenciou o município como partícipe nas decisões de governo, o que serviu para instrumentalizar a adoção de uma visão localista no trato dos problemas metropolitanos.

Uma outra limitação central diz respeito à demanda de recursos fi nan-ceiros que possam dar suporte à solução dos problemas metropolitanos. Do mesmo modo que as soluções técnicas nem sempre podem ser adotadas a partir de uma perspectiva local, o volume de recursos necessário para o enfrentamento dos problemas metropolitanos, geralmente, só pode ser equa-cionado a partir da cooperação de todos os níveis de governo. Além disso, é evidente que o quadro social das metrópoles tem-se agravado nos anos re-centes, sendo marcado pela elevada presença de população pobre, altas taxas de desemprego, ocupação desordenada do território, défi ce de infra-estrutura urbana e social, violência urbana e crise na provisão de infra-estrutura, o que torna difícil adotar soluções na vertente local.

É preciso considerar que a Constituição Federal de 1988 – assim como as constituições estaduais – abriu espaço para modifi cações nos formatos institucional e fi nanceiro dos arcabouços de gestão metropolitana. Mesmo assim, o que se observou, nos anos recentes, foi uma espécie de mimetismo que fez com que a confi guração dos novos aparatos de gestão reproduzisse o formato daqueles que já existiam.

Para assegurar sua eficácia e legitimidade, além da participação democrática da sociedade organizada, a institucionalização de mecanismos de gestão metropolitana deve observar outros requisitos fundamentais: a implementação do processo de planejamento, para viabilizar a intervenção organizada, pactuada e compartilhada com relação às prioridades metro-politanas; a busca de ganhos de escala na implementação dos serviços e da infra-estrutura; a necessidade de conferir racionalidade à alocação e uso dos recursos e investimentos públicos.

É bem verdade que o agravamento dos problemas de dimensão supra-municipal tem imposto novas formas de enfrentamento, através de associa-


ções e outras parcerias entre municípios, e destes com órgãos estaduais, ou mesmo com a iniciativa privada. Contudo, o fi nanciamento das funções públicas de interesse comum ainda é viabilizado praticamente apenas com recursos orçamentários, sendo insignifi cante a contribuição de outras fontes fi nanceiras negociadas regionalmente, em que pese não existirem limitações legais impeditivas da adoção desse tipo de iniciativa. Com efeito, dada a escala dos problemas, parece insufi ciente subsumir o fi nanciamento da ação metropolitana apenas aos recursos orçamentários, em especial se considerada a crise fi scal-fi nanceira que os estados e municípios atravessam, assim como as limitações de gasto impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Deriva daí a necessidade de determinar as instâncias que deverão articular-se para a atuação regional, defi nindo-se as dotações de recursos de cada uma, conside-rando-se as diferentes capacidades de gasto e a abrangência dos benefícios porventura alcançados.

Uma questão central está em defi nir fontes que possam garantir um fl uxo permanente de recursos, para fazer frente aos gastos metropolitanos. Neste sentido, pode ser fundamental que todas as instâncias envolvidas na gestão metropolitana participem do fi nanciamento de decisões de investimento adotadas, através de contribuições fi nanceiras compulsórias. Essa participação pode ter origem em percentuais dos orçamentos do estado e dos municípios, na constituição de um fundo metropolitano, hipótese que, se de um lado aponta para maior efi cácia, de outro é de difícil efetivação, já que envolve instâncias político-administrativas de diferentes esferas de governo.

Com relação à prestação de serviços de interesse comum, parece promissora a idéia de unifi cação regional de tarifas de serviços públicos, mesmo que sua gestão e, até mesmo, sua execução continuem a ser feitas pelos municípios. A unifi cação das tarifas pode contribuir para evitar uma possível concentração da demanda por serviços mais baratos em uma locali-dade determinada, devendo, contudo, ser acompanhada da implantação de serviços de qualidade homogênea, como forma de garantir um equilíbrio no atendimento tanto em relação à qualidade como no que se refere ao valor do serviço prestado.

Por outro lado, é preciso considerar que a solução de problemas metro-politanos tem diferentes impactos nos municípios que integram uma região. Alguns deles são benefi ciados diretamente por ela, e outros são, por vezes, penalizados Para evitar os impasses políticos e fi nanceiros que as decisões metropolitanas possam envolver, é fundamental estimular a criação de me-canismos de compensação fi nanceira internos às regiões. Uma vez adotados, esses mecanismos podem corrigir desequilíbrios – ou eventuais ônus – decor-rentes de perdas de arrecadação, provenientes de decisões do planejamento metropolitano. Ou poderão compensar os que tenham tido maior participação


no desempenho das funções públicas de interesse comum. Essas compensa-ções podem ser realizadas, inclusive, com relação às transferências tributárias feitas para os programas metropolitanos.

Por fi m, para que se dê uma participação democrática mais efetiva no processo de gestão, é necessário criar canais apropriados de comunicação e de participação da sociedade civil. A regularidade de audiências públicas, que esclareçam a natureza dos problemas e as possibilidades de solução, ajuda a criar aliados na tomada de decisão, assim como contribui para apresentação de soluções que não apenas aquelas gestadas pelas estruturas institucionais formalmente constituídas. Para que os modelos de gestão metropolitana cons-tituam-se de forma mais efi ciente, é fundamental que ocorra uma articulação política entre os diferentes níveis de governo, envolvendo também a população metropolitana, através de seus segmentos organizados, não só nos debates como também na busca de resolução para seus confl itos e problemas, atuando propositivamente, especialmente junto às instâncias deliberativas. Aqui, é fun-damental considerar os recortes territoriais e os desenhos institucionais mais adequados para a constituição das RMs, como condição política fundamental para o desenvolvimento regional. Para tanto, fazem-se necessários envolver os múltiplos atores, que são específi cos de cada região, e, assim, mobilizar seu potencial político endógeno em favor das prioridades de cada uma.

Trajetória e características das regiões metropolitanas de Campinas e Baixada Santista

Região Metropolitana de Campinas

Formato do aparato de gestão

A institucionalidade da Região Metropolitana de Campinas – RMC é regu-lada pela Lei Complementar n° 870, de 19 de junho de 2000,5 que defi ne as normas relativas a sua criação e à organização do seu aparato de gestão.

De acordo com essa regulação, a RMC é integrada por um conjunto de 19 municípios,6 prevendo-se que sua criação deva cumprir o objetivo de integrar a organização, o planejamento e a execução das chamadas funções públicas de interesse comum.7

5 Consulte-se Diário Ofi cial do Estado de São Paulo, v.110, n.117, 20/6/2000.6 Americana, Artur Nogueira, Campinas, Cosmópolis, Engenheiro Coelho, Holambra, Hortolândia, Indaituba, Itatiba, Jaguariúna, Monte Mor, Nova Odessa, Paulínia, Pedreira, Santa Bárbara d’Oeste, Santo Antônio de Posse, Sumaré, Valinhos e Vinhedo.7 Tais funções englobam os seguintes campos funcionais da administração pública: planejamento e uso do solo; transportes e sistema viário regional; habitação; saneamento básico; meio ambiente e atendimento social (saúde, educação e planejamento integrado da segurança pública).


O órgão central de gestão da RMC é o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Campinas – CD, que tem caráter normativo e deliberativo e é composto por um representante de cada um dos municípios da região. Também é integrado por representantes do governo do estado, naqueles campos funcionais de interesse comum, sendo que a lei defi ne a forma de designação da representação no Conselho, assegurando a partici-pação paritária do conjunto dos municípios em relação ao estado.8

Além do CD, a estrutura de gestão da RMC é composta também por um Conselho Consultivo – CC, no qual têm assento parlamentares federais e estaduais, com domicílio eleitoral na região, e representantes das câmaras municipais. O CC também é integrado por representantes da sociedade civil e, sendo assim, a lei assimila a preocupação de viabilizar a participação da sociedade nas decisões metropolitanas, prevendo, para isto, um conjunto de mecanismos.9

A lei prevê ainda a instituição de câmaras temáticas, ligadas ao exercício das funções públicas de interesse comum, e câmaras temáticas especiais, voltadas para o acompanhamento de programas, projetos ou atividades específi cas.

Na institucionalidade que rege a implantação dos órgãos de gestão metropolitana, além da execução das chamadas funções públicas de interesse comum, também tem centralidade, como já se mencionou, a idéia de integrar a organização e o planejamento regional, tendo por base a cooperação entre os entes metropolitanos e os órgãos estaduais com atuação na região, bem como a articulação de seus planos, programas e projetos. Para cumprir essa fi nalidade, a lei prevê a constituição de uma autarquia – a Agência Metro-politana de Campinas – Agemcamp, órgão responsável pelo planejamento metropolitano, dotada de uma estrutura administrativa própria10 e também de estruturas técnicas específi cas.

Tendo em vista o imperativo de mobilizar recursos para o fi nanciamento de programas e projetos de interesse metropolitano, a LC 870/2000 faculta a constituição do Fundo de Desenvolvimento da Região Metropolitana de

8 A composição e organização do Conselho obedece regras estabelecidas nos artigos 9° e 16 da LC 760 e no artigo 154 da Constituição do Estado de São Paulo.9 Tais mecanismos incluem: apresentação, pelo Legislativo, de propostas representativas de interesses da sociedade civil dos municípios metropolitanos; divulgação de planos, programas, projetos e propostas deliberadas no Conselho; acesso a estudos de viabilidade técnica, econômica, fi nanceira e ambiental que dão sustentação aos projetos que o Conselho aprova; solicitação de audiências públicas de esclarecimento; possibilidade de representação por discordância e de comparecimento às reuniões do Conselho para sua sustentação.10 De acordo com o art. 25 da LC 870/2000, a Autarquia conta com a seguinte estrutura administrativa básica: uma Diretoria Executiva integrada por um diretor superintendente e dois diretores adjuntos, nos termos do que estabelece a LC 760/1994.


Campinas, que integra o orçamento anual do estado, sendo constituído por recursos provenientes de fontes diversas.11

Trajetória e características

Para analisar a trajetória e as características do funcionamento da RMC, considera-se importante, inicialmente, contrapô-las à experiência brasileira de gestão metropolitana, ainda que elegendo apenas alguns aspectos considera-dos centrais, que são abordados na primeira parte deste artigo.

Como já se mencionou, quer se considere a experiência derivada da ins-titucionalidade decorrente da Constituição de 1967 e das leis complementares n° 14/1973 e n° 20/1974, quer se considere aquela posterior à promulgação da Constituição de 1988, a gestão metropolitana no Brasil é pouco exitosa, como resultado de alguns vícios: a simetria na constituição das estruturas de gestão; seu formato hierárquico, fortemente centralizado nos executivos estaduais; a falta de legitimidade política das instâncias metropolitanas, como lócus de negociação e arbitragem no processo de tomada de decisão e de coordenação das intervenções nas áreas metropolitanas; a falta de mecanismos de fi nanciamento, garantidores de fl uxos permanentes de recursos para sustentar a ação metropolitana.

Tomando-se como referência estes pontos, constata-se que, pelo me-nos no nível jurídico-institucional, a regulação do aparato de gestão da RMC reproduz alguns desses equívocos, confi gurando limites e constrangimentos, principalmente de ordem política e fi nanceira, comprometedores da efetivi-dade da sua atuação.

Reproduzindo o formato “clássico” dos aparatos de gestão metropolitana do país, a estrutura de gestão da RMC, mesmo que prevendo representações distintas, baseia-se na existência de um Conselho Deliberativo e de um Conselho Consultivo. Trata-se de uma estrutura hierárquica que, a despeito da partici-pação paritária dos municípios e do estado no Conselho, prevê mecanismos de centralização das decisões nas mãos do estado, em especial na forma de vinculação da Autarquia e do Fundo de Desenvolvimento a esse nível de go-verno. Essa vinculação, que pode parecer adequada num primeiro momento, na prática compromete a constituição de um espaço político regional, como instância compartilhada de poder e de decisão sobre prioridades e investimentos regionais. Com efeito, embora esta não seja uma questão trivial, a LC 870/2000 não é clara no que diz respeito à repartição de atribuições entre estado e os

11 Recursos do estado e dos municípios a ele destinados; transferências da União alocadas para o fi nanciamento de ações de interesse metropolitano; empréstimos nacionais e internacionais e recursos provenientes de ajuda e convênios de cooperação internacional, ou acordos intergovernamentais; retorno de operações de crédito contratadas com órgãos ou entidades da administração direta e indireta do estado e dos municípios e concessionárias de serviços públicos; produto de operação de crédito e rendas provenientes da aplicação de seus recursos; resultado da aplicação de multas; recursos decorrentes do rateio de custos de obras de interesse comum; doações de pessoas físicas e jurídicas, públicas e privadas


municípios no que se refere à execução das funções metropolitanas. A exceção a esta regra é dada apenas pelo transporte, que, apesar de constituir numa das funções públicas de interesse comum, já comparece na Constituição Es-tadual como função do estado. Tanto é assim que, recentemente, implantou-se na RMC uma unidade regional da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos – EMTU, com a atribuição de gerir o transporte intermunicipal. No caso das demais funções metropolitanas, a repartição de atribuições entre os dois níveis de governo não está formalmente equacionada, cabendo menção à problemática situação do saneamento básico, que está sob gestão de com-panhias autônomas, na maioria dos municípios que integram a RMC, o que pode perfi lar difi culdades de cooperação, frente aos confl itos de competência, ainda não dirimidos, entre a Sabesp e as companhias municipais de prestação de serviços de saneamento.

Também não é desprezível a possibilidade de confi guração de confl itos políticos internos, de difícil solução, já que, estruturalmente, estes também podem decorrer do centralismo do formato de gestão, que desestimula um processo regional de cooperação entre os municípios integrantes da região e entre estes e o estado.

Cabe menção, também, ao esquema de participação da sociedade no processo de gestão. Da forma como é prevista na LC 870/2000, essa partici-pação deve ocorrer através da representação política dos legislativos no CC, assim como da adoção de procedimentos direta de participação de segmentos organizados da sociedade. Embora contemplando esse princípio de inclusão da participação social, os dispositivos da LC a concebem de uma forma frágil, na medida em que não se admite a necessidade do exercício do controle democrático sobre os processos decisórios, bem como sobre a destinação dos recursos alocados para o exercício das funções metropolitanas.12

Também se impõe a evidência da adoção de um formato institucional de gestão que confere primazia à intervenção setorial – uma distorção presente na experiência brasileira de gestão metropolitana –, via a constituição de câ-maras temáticas e de câmaras especiais. Pela letra da lei, essas câmaras são entendidas como órgãos de apoio ao funcionamento do CD, o que fez com que, na prática, a instalação de várias delas antecedesse a criação da Agemcamp, evidenciando claramente a concepção de que sua atuação poderia independer da organização e implementação do processo de planejamento metropolitano, fragilizando o processo de defi nição de prioridades – que certamente não deixa

12 Tais mecanismos incluem: apresentação, pelo Legislativo, de propostas representativas de interesses da sociedade civil dos municípios metropolitanos; divulgação de planos, programas, projetos e propostas deliberadas no Conselho; acesso a estudos de viabilidade técnica, econômica, fi nanceira e ambiental que dão sustentação aos projetos que o Conselho aprova; solicitação de audiências públicas de esclarecimento; possibilidade de representação por discordância e de comparecimento às reuniões do Conselho, para sua sustentação.


de perpassar o trabalho das câmaras – e também a composição da agenda política de atuação metropolitana.

No que tange à mobilização de recursos para fi nanciamento da ação metropolitana, a LC 870/2000 recorre ao modelo “clássico” de constituição de fundos, centrando sua composição em fontes públicas. Ou seja, além de não inovar em relação à experiência pregressa, a proposta de constituição do Fundo da RMC desconsidera as severas limitações impostas pela crise fi scal-fi nanceira do setor público – um sério gargalo à capacidade do estado e dos municípios de fazer face a novos dispêndios de investimento e mesmo de custeio, além de não considerar também as restrições colocadas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Isso, ademais de não existir na lei nenhuma abertura para a mobilização de novas fontes de recursos, em especial brechas que possam incluir a partici-pação do setor privado no fi nanciamento da ação metropolitana.

Algumas características da atuação concreta dos órgãos de gestão da RMC podem ser derivadas de resultados do I Fórum Metropolitano da RMC, realizado em 2005.13

Os elementos existentes indicam que, até o momento, decorridos quase cinco anos da implantação dos órgãos de gestão da RMC, o planejamento me-tropolitano ainda não adquiriu centralidade na agenda política regional, sendo que, no âmbito do fórum, chegou-se a debater a necessidade de composição do Plano de Ação da Agemcamp, para defi nir prioridades e objetivos de interesse regional, sem se fazer menção, porém, à eventual inserção desse plano no âmbito de um processo permanente de planejamento metropolitano.

Com efeito, a atuação do CD tem sido marcada pela tentativa de equa-cionamento das questões metropolitanas num eixo setorial, prescindindo do balizamento do planejamento metropolitano, ainda que algumas das ações por ele encaminhadas tenham, indiscutivelmente, relevância para a região, como é o caso de ações no âmbito dos recursos hídricos, do saneamento básico, da segurança pública, da habitação, do transporte etc.14 Se é verdade que a

13 Sobre o fórum, consulte-se Relatório 3 – Sistematização e organização de resultados do I Fórum Metropolitano e subsídios para o Plano de Ação (da Agemcamp). Núcleo de Economia Social Urbana e Regional (NESUR/IE/UNICAMP, 2005).14 Durante este período de funcionamento, ademais da atuação com relação à organização interna (Regimento Interno do CD, do CC e das câmaras temáticas; instalação das câmaras temáticas; inauguração da sede da RMC), destacam-se, dentre as ações do CD: formulação do Plano Integrado de Segurança Pública; levantamento das áreas da região sujeitas à inundação e deslizamento; levantamento da demanda por moradia e proposição da constituição de um Fundo Metropolitano de Habitação, com recursos de 1% do ICMS e linhas de fi nanciamento da Caixa Econômica Federal; negociação da proposta de reversão da vazão do Sistema Cantareira como garantia do abastecimento regional; negociação de nova sistemática de atendimento do HC–Unicamp, priorizando o atendimento de casos graves, e suplementação de recursos para os hospitais de Sumaré e Hortolândia; identifi cação de prioridades regionais propostas ao PPA do estado; aprovação do traçado do Corredor Metropolitano Noroeste (Sumaré/Hortolândia/Campinas/Nova Odessa e Americana) e do Sivim – Sistema Viário Metropolitano; discussão do Plano Diretor de Ampliação de Viracopos etc. Para detalhes, consulte-se Nesur, op. cit.


preocupação com o planejamento metropolitano parece informar algumas das ações do CD,15 também é indiscutível que sua atuação tem sido, sobretudo, pontual, não tendo se estruturado ainda na região um consenso político que possa dar suporte ao desenvolvimento do processo de planejamento regional e, com base em suas diretrizes, objetivos e metas, à defi nição de prioridades de ação e de investimentos que possam ser negociadas politicamente pelo CD.

A fragmentação da ação é a marca mais evidente, também, da atuação das câmaras temáticas e das câmaras especiais. Embora já tenham sido implantadas 17 câmaras – que não contam com nenhum mecanismo de ar-ticulação cruzada –, como regra geral, elas têm um desempenho marcado por ações pontuais, por difi culdade de articulação política com o CD, por falta de representatividade política dos seus integrantes – o que fragiliza sobremodo as propostas geradas no seu âmbito – e, ainda, por difi culdade de obtenção de apoio executivo para dar curso às propostas geradas. Assim, o que resultou do trabalho das câmaras foi apenas um amplo elenco de necessidades setoriais, sem preocupação com a formação de consensos políticos sobre prioridades e também sem preocupação com a viabilidade econômico-fi nanceira e o fi nan-ciamento das ações propostas.16

A constituição do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano, mecanismo específi co de fi nanciamento das ações na RMC, ocorreu apenas em março de 2006, ou seja, cinco anos após a criação da região, fato que denota que as difi culdades políticas antepostas à ação dos órgãos metropolitanos, por parte do governo do estado, não são nada desprezíveis.

Ademais da integralização de recursos da ordem de R$ 2 milhões, pre-vistos no Orçamento Estadual, conforme consensos já fi rmados regionalmente, o Fundo receberá uma dotação de mais R$ 1,5 milhão, a ser aportado pelos municípios.17 Aqui, mais uma vez, evidencia-se a falta de consenso político – ou até mesmo o dissenso político interno à região –, na medida em que alguns deles, incluindo Campinas, até o momento ainda não aprovaram leis municipais que autorizem repasses para integralização de recursos do Fundo.18

Há que se ressaltar, por outro lado, que esse montante de recursos alocados para 2006 é claramente insufi ciente para fi nanciar intervenções es-

15 Alguns trabalhos de base, normalmente situados na esfera do Planejamento, foram encomendados ao Seade e à Emplasa, como é o caso dos seguintes: constituição e análise de bancos de dados regionais; atualização de planos diretores municipais e compatibilização das legislações municipais de uso do solo.16 Sobre as prioridades listadas pelas várias câmaras, consulte-se NESUR, op. cit., pp. 98 e segs.17 Os aportes municipais são baseados na seguinte fórmula: alíquota de 0,1%, aplicada sobre uma ponderação que leva em conta população e valor do repasse de ICMS no exercício anterior. Dezesseis municípios já aprovaram leis municipais que autorizam os repasses. 18 Dezesseis municípios da RMC já aprovaram o repasse de recursos ao Fundo. Faltam ainda Campinas, Paulínia e Engenheiro Coelho. Nota-se que Campinas e Paulínia são os municípios que farão as maiores contribuições, uma vez que a eles corresponde o maior peso nos repasses de ICMS.


truturais na região. Um indicativo desta condição é o fato de que apenas as obras do Corredor Metropolitano estão orçadas em cerca de R$ 100 milhões. Assim, parece evidente que os recursos que vierem a integralizar o Fundo deverão ser maximizados um processo de defi nição de prioridades, evitando-se sua excessiva pulverização para fi nanciamento de pequenas intervenções urbanas, que podem ser viabilizadas com recursos municipais.

Pela forma como foi instituído, o Fundo está vinculado à Agemcamp, o que pode signifi car tanto um reforço da centralização de decisões na mão do estado – com os confl itos políticos provavelmente daí decorrentes –, quanto uma eventual articulação com o processo de planejamento regional – atri-buição de responsabilidade formal da Autarquia estadual –, desde que se logre obterem-se consensos políticos em torno da sua importância, conferindo consistência ao processo de defi nição de prioridades regionais.

De todo modo, a instituição do Fundo constitui um avanço importante do ponto de vista das possibilidades de concretização de investimentos metropolita-nos, cabendo, contudo, a realização de esforços para a mobilização de fontes de fi nanciamento que possam possibilitar um incremento dos recursos disponíveis.

Região Metropolitana da Baixada Santista

Formato do aparato de gestão

A institucionalidade da Região Metropolitana da Baixada Santista19 está amparada pela Lei Complementar nº 815, de 30 de julho de 1996, que institui o Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista, autoriza a criação de entidade autárquica e a constituição do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano.

A modelagem de gestão da Região Metropolitana da Baixada Santista – RMBS, descrita na lei complementar de sua criação, obedece parâmetros legais rígidos impostos pela Lei Complementar nº 760, de 1º de agosto de 1994, que estabelece diretrizes para a organização regional do estado de São Paulo. Neste sentido, a escolha do modelo de gestão já se encontrava defi nida, fi cando a articulação política dos municípios sem margem de negociação para a adoção de um modelo de gestão próprio, que se adequasse aos embates políticos e fi nanceiros particulares da região da Baixada Santista.

Um dos aspectos centrais da imposição desse modelo único para todas as RMs do ESP está na participação paritária, entre o estado e o conjunto dos municípios, na composição do Conselho de Desenvolvimento. Isso deixa claro que o modelo de gestão desconsidera a diferenciação entre os municípios que compõem a RM, bem como não leva em consideração o fato de serem os

19 Formada pelo agrupamento dos municípios de Bertioga, Cubatão, Guarujá, Itanhaém, Mongaguá, Peruíbe, Praia Grande, Santos e São Vicente.


municípios os que mais comumente se deparam com o enfrentamento dos problemas metropolitanos, devendo ter, portanto, um espaço normativo e deliberativo maior do que o da instância estadual.

Com se sabe, a gestão metropolitana deve estar assentada em fortes consensos entre municípios para estabelecer prioridades e viabilizar soluções técnicas capazes de se ajustar às demandas de todos os municípios e, prin-cipalmente, à capacidade de gasto público municipal. Aqui, sem dúvida, a participação do estado é fundamental, dado que os investimentos que as RMs demandam são impossíveis de se resolverem com fi nanciamento de recursos municipais. Para minimizar essa questão da paridade e da diferenciação entre os municípios, na lei complementar defi niu-se, como uma das atribuições do Conselho de Desenvolvimento, propor critérios de compensação fi nanceira aos municípios metropolitanos, que suportem ônus decorrentes da execução de funções ou serviços públicos de interesse comum. No entanto, a decisão de se adotar eventual mecanismo de compensação está atrelada ao jogo de forças imposto pela paridade e pela igualdade de papéis dos municípios.

Cabe ressaltar que um aspecto positivo do modelo está dado pela obri-gatoriedade do Conselho de Desenvolvimento de convocar, ordinariamente, a cada seis meses, audiências públicas para expor suas deliberações, com relação a estudos e planos de desenvolvimento, como também para prestar contas relativas à utilização dos recursos do Fundo de Desenvolvimento Metropolitano. Esta é uma determinação importante, na medida em que a divulgação das iniciativas metropolitanas, junto à sociedade, pode despertá-la para a importância das questões metropolitanas nas agendas governamentais, bem como estimular a constituição do que vem sendo chamado de “cidadãos metropolitanos”. É preciso assinalar que, no caso da Baixada Santista, a cons-tituição de um espaço urbano integrado, em função das condições geográfi -cas da região, e também a especialização funções econômicas, no contexto do estado, contribuiu para a criação de uma institucionalidade que pudesse ajudar a superar os problemas comuns dos municípios. Talvez por isso esta tenha sido a primeira RM a ser institucionalizada, a partir das determinações constitucionais de organização territorial do ESP.

Por fi m, cabe ainda ao Conselho de Desenvolvimento da Região Metro-politana da Baixada Santista constituir câmaras temáticas, para desempenhar um papel auxiliar na formulação de estudos, projetos e planos para as fun-ções públicas de interesse comum,20 e câmaras temáticas especiais, voltadas a formular programas, projetos ou atividades específi cas, como subfunções entre as funções públicas defi nidas pelo Conselho.

20 Constituem funções públicas de interesse comum: planejamento e uso do solo; transporte e sistema viário regional; habitação; saneamento básico; meio ambiente; desenvolvimento econômico; e atendimento social.


Além do Conselho de Desenvolvimento, integra o modelo de gestão uma Autarquia,21 com a fi nalidade de promover a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum da RMBS. A Autarquia adota como princípio a manutenção de estruturas técnicas e administrativas de dimensões adequadas, dando prioridade à execução descentralizada de obras e serviços que são atribuídos a órgãos e entidades públicas ou privadas, capacitadas para tanto. Dentre outras atribuições, deve manter atualizadas as informações estatísticas necessárias para o planejamento metropolitano, especialmente as de natureza físico-territorial, demográfi ca, econômica, fi nanceira, urbanística, social, cultural, ambiental, e outras, de relevante interesse público, bem como promover, anualmente, sua ampla divulgação. Na verdade, no modelo de gestão defi nido, a Autarquia confi gura-se como o principal órgão do aparato de gestão, na medida em que desempenha uma função mais operacional, ao lidar, cotidianamente, com as demandas execu-tivas dos municípios da RMBS.

Para completar o modelo de gestão, defi niu-se a constituição de um Fundo de Desenvolvimento Metropolitano da Baixada Santista, com a fi -nalidade de dar suporte fi nanceiro ao planejamento integrado e às ações conjuntas decorrentes das funções públicas de interesse comum. São seus objetivos: fi nanciar e investir em programas e projetos de interesse da área; contribuir com recursos técnicos e fi nanceiros para a melhoria dos serviços públicos municipais; contribuir com recursos técnicos e fi nanceiros para a melhoria da qualidade de vida e para o desenvolvimento socioeconômico da região; e contribuir com recursos técnicos e fi nanceiros para a redução de suas desigualdades sociais. Nota-se que os objetivos do Fundo confundem-se com seu papel de fi nanciador das funções metropolitanas (incisos I, II e IV) e das funções municipais (inciso II), o que pode contribuir para pulverizar os recursos fi nanceiros em ações municipais, adequando-se ao volume de recurso disponível no Fundo. Constituem recursos do Fundo: dotações fi nanceiras provenientes do estado e dos municípios; transferências da União; recursos externos e de operações de crédito, dentre outros.22

21 Lei Complementar nº 853, de 23 de dezembro de 1998, que dispõe sobre a criação da Agência Metropolitana da Baixada Santista – Agem.22 São recursos do Fundo: recursos do estado e dos municípios a ele destinados por disposição legal; transferências da União, destinadas à execução de planos e programas de interesse comum entre a Região Metropolitana da Baixada Santista e a União; empréstimos nacionais e internacionais e recursos provenientes da ajuda e cooperação internacional e de acordos intergovernamentais; retorno das operações de crédito contratadas com órgãos e entidades da administração direta e indireta do estado e dos municípios e concessionárias de serviços públicos; produto de operações de crédito e rendas provenientes da aplicação de seus recursos; resultado de aplicação de multas cobradas de infratores cuja competência tenha sido delegada ou transferida para a Região Metropolitana da Baixada Santista; recursos decorrentes do rateio de custos referentes a obras de interesse comum; e doações de pessoas físicas ou jurídicas, públicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou multinacionais e outros recursos eventuais.


A aplicação dos recursos do Fundo será supervisionada por um Con-selho de Orientação, composto por seis membros, eleitos por seus pares em escrutínio secreto, por período de 24 meses, permitida a recondução, sendo quatro integrantes do Conselho de Desenvolvimento da Região Metropolitana da Baixada Santista e dois integrantes da diretoria da Autarquia.

Segundo este modelo, fi ca claro que o Conselho de Desenvolvimento tem o papel político de articulação e proposição da agenda metropolitana e de interlocução com a sociedade, constituindo o órgão superior da gestão metropolitana. A Autarquia caracteriza-se como o braço operacional da agenda metropolitana defi nida pelo Conselho, e o Fundo constitui uma das alternativas de fi nanciamento das ações priorizadas na agenda.

Trajetória e características

Conforme já foi mencionado, a Autarquia, enquanto órgão operacional do modelo de gestão da RMBS, materializou-se com a criação da Agência Metropolitana da Baixada Santista – Agem, com a fi nalidade de integrar a organização, o planejamento e a execução das funções públicas de interesse comum na RMBS. Dentre outras atribuições,23 coube à agência estabelecer metas, planos, programas e projetos de interesse comum, fi scalizar e avaliar sua execução e manter atualizadas as informações estatísticas necessárias ao planejamento metropolitano, especialmente as de natureza físico-territorial, demográfi ca, fi nanceira, urbanística, social, cultural, ambiental, que sejam de relevante interesse público.

Ao longo de seus oito anos de existência, a Agem desenvolveu impor-tantes trabalhos, que revelam o cumprimento de suas atribuições, em espe-cial aquelas voltadas para o planejamento metropolitano, tendo participado diretamente da elaboração de cerca de uma dezena de projetos, quais seja: o Plano Metropolitano de Desenvolvimento Integrado – PDMI; os Planos Viário Metropolitano e de Cargas – PVM e PVMC; o Plano de Valorização das Interven-ções propostas no estudo de impacto da segunda pista da Rodovia Imigrantes na RMBS – Planvor; o Plano Diretor de Turismo da BS – PDTUR e o Programa Regional de Identifi cação e Monitoramento de Áreas Críticas (de inundação, erosão e deslizamento) – Primac. Além disso, organizou uma importante base

23 Atribuições da Agem: arrecadar as receitas próprias ou as que lhe sejam delegadas ou transferidas, inclusive multas e tarifas relativas a serviços prestados; fi scalizar a execução das leis que dispõem sobre regiões metropolitanas e aplicar as respectivas sanções, no exercício do poder de polícia; estabelecer metas, planos, programas e projetos de interesse comum, bem como fi scalizar e avaliar sua execução; promover a desapropriação de bens declarados de utilidade pública, quando necessário à realização de atividades de interesse comum; manter atualizadas as informações estatísticas e de qualquer outra natureza, necessárias para o planejamento metropolitano, especialmente as de natureza físico-territorial, demográfi ca, fi nanceira, urbanística, social, cultural, ambiental, que sejam de relevante interesse público, bem como promover, anualmente, a sua ampla divulgação; exercer outras atribuições que lhe sejam legalmente conferidas.


de dados metropolitanos e municipais, capaz de viabilizar o planejamento das ações metropolitanas e de municiar os municípios com informações para a interlocução de planejamento regional. Neste sentido, foi montado um Sistema de Informações Metropolitanas – SIM, o Sistema Cartográfi co Metropolitano – SCM e o Plano Executivo de Implantação de Sinalização Vertical de caráter metropolitano, nas vias que compõem o sistema viário de interesse metro-politano – Sinalvim, projeto integralmente realizado com recursos do Fundo Metropolitano de Desenvolvimento.

Além dos trabalhos elaborados diretamente, a Agem vem realizando ações de fomento, ou de interveniência, junto a distintos segmentos. São exemplos: o macrozoneamento ecológico e econômico da RMBS, em que o papel da Agem foi viabilizar, junto aos municípios e à sociedade civil, e conjuntamente com o estado, a elaboração e implementação da Lei de Gerenciamento Costeiro, resguardando os interesses regionais, tanto no nível do uso e ocupação do solo quanto no de preservação ambiental; a avaliação do impacto da segunda pista da Rodovia dos Imigrantes (SP 160) sobre o sistema viário da Baixada Santista, tendo a Agem o papel de promover, junto à Secretaria de Transportes Metropolitanos, a complementação dos estudos efetuados para a área de im-pacto direto (Santos, São Vicente e Praia Grande), e para as áreas de impacto indireto, ao sul e ao norte da região; o levantamento das características físico-operacionais da rede estrutural do sistema viário de interesse metropolitano da Baixada Santista, no qual a Agem atua como implementadora das ações preconizadas, tornando-as realidade através do Plano Viário Metropolitano; o Programa Serra do Mar, de aproveitamento ecoturístico dos equipamentos arquitetônicos e históricos, da antiga Estrada do Mar, da usina Henry Bordem, bem como de equipamentos históricos da época do Império, existentes no Parque Estadual da Serra do Mar, em que o papel da Agem é acompanhar o processo de defi nição do projeto, resguardando as posições de interesse da região, de forma a concatená-las com o Plano Diretor de Turismo, bem como inserir o município de Cubatão como estância turística regional.

Na área de transportes e circulação, dois importantes e antigos projetos continuam em pauta. O primeiro é o VLT – Veículo Leve Sobre Trilhos, desti-nado a aproveitar as condições excepcionais de implantação de um sistema de transportes estruturado na antiga faixa de domínio do TIM – Trem Intra-metropolitano, com alimentação de ônibus, para compor um sistema troncal de média capacidade, melhorando a qualidade do atendimento ao usuário, a segurança, a rapidez e o conforto. Neste projeto, o papel da Agem está em atuar como interveniente no processo de defi nição técnica do modal, tipo de veículo, localização das vias, articulação e integração dos interesses dos municípios abrangidos com os interesses do operador/concessionário, bem como viabilizaçaão da remoção do transporte ferroviário de cargas, do


trecho operado pela Ferroban. O segundo constitui a construção de um túnel Submarino Santos-Guarujá, para a implantação de uma ligação viária seca, entre os municípios de Santos e Guarujá, sob o estuário do Porto de Santos, na altura da linha de transmissão da Codesp (Itatinga), ligando Santos ao distrito de Vicente de Carvalho. A Agem desempenhará o papel de fomentar a construção do túnel, através da viabilização dos interesse dos municípios envolvidos, com os interesses da Codesp, verifi cando a interface com o projeto do VLT acima citado.

Além dessas iniciativas, estão em andamento mais três projetos, a sa-ber: a Pesquisa Origem e Destino de passageiros e cargas, o Plano Cicloviário Metropolitano e o Projeto Caminhos de Anchieta.

Regulamentado em 1998,24 o Fundo tem como fi nalidade dar suporte fi nanceiro ao planejamento integrado e às ações conjuntas dele decorrentes, no que se refere às funções públicas de interesse comum entre o estado e os municípios integrantes da região. Está vinculado à Secretaria dos Transportes Metropolitanos e tem como agente fi nanceiro a Nossa Caixa – Nosso Banco.

De 2001 a fevereiro de 2006, período de operação do Fundo, foram aprovados projetos ou obras que perfazem um total de R$14, 9 milhões. Por ano, os valores variaram de R$1.418.113,92, em 2001, passando a R$ 2.786.049,29, em 2005; nos primeiros meses de 2006, contou com R$ 1.402.557,58. No entanto, os anos de 2003 e 2004 foram os que con-taram com os maiores volumes de recursos, sendo de R$ 5.169.770,90 e R$ 4.359.777,34, respectivamente. Parte da alocação desses recursos des-tinou-se à implantação de projetos de caráter e interesse metropolitano, es-pecialmente aqueles investimentos decorrentes do Plano Diretor de Turismo e do Sinalvim – Sinalização do Viário Metropolitano. Outro montante foi alocado para fi nanciar estudos de interesse metropolitano e obras em municípios, que nem sempre têm impacto metropolitano.

Considerações fi nais

A título de conclusão, e estabelecendo um confronto entre as trajetórias de constituição do aparato de gestão das duas regiões metropolitanas do interior paulista, tornam-se evidentes resultados signifi cativamente diferen-tes, os quais decorrem, pelo menos em parte, dos seus distintos períodos de implantação: o aparato de gestão da RMC encontra-se ainda em processo de constituição – com todas as difi culdades daí derivadas –, ao passo que o do RMBS já apresenta um formato completo.

24 Decreto nº 42.833, de 28 de janeiro de 1998.


Um outro aspecto relevante para a diferenciação dessas duas regiões metropolitanas diz respeito à forma como foram defi nidas suas confi gurações territoriais. No caso da RMBS, em que pesem os aspectos físicos ligados à indiscutível conurbação urbana entre os municípios que a constituem, a con-formação do “território metropolitano” se sobrepôs às condições políticas já existentes, fornecendo um substrato institucional para práticas de articulação que eram correntes no trato com os problemas do desenvolvimento regional. Já no caso de Campinas, a despeito da adoção de um conjunto de critérios de ordem técnica, a rigor, a defi nição territorial do espaço metropolitano res-pondeu condições ad hoc, acabando por envolver municípios – ou em outras palavras, atores políticos – com uma frágil tradição de articulação política, em termos de propósitos e prioridades do desenvolvimento regional.

De acordo com Bandeira,25 a delimitação de recortes geográfi cos, as-sim como de desenhos institucionais mais adequados para a constituição de novas unidades territoriais – como é o caso das regiões metropolitanas – são condições indispensáveis para seu potencial desenvolvimento e para sua relevância política, na medida em que estes podem (ou não) reforçar sua dinâmica interna, em termos políticos e sociais, favorecendo as condições de articulação entre os atores políticos, econômicos e sociais – considerando-se aqui, inclusive, representantes da sociedade –, bem como para a construção de consensos políticos acerca dos rumos e prioridades do desenvolvimento regional. Ou seja, nas palavras do autor, “para alcançar esses resultados é preciso compreender processos (de interação social, política e econômica, desenvolvidos ao longo da história) que contribuem para criar territórios pas-síveis de serem considerados “entes coletivos”.26

No caso de Baixada Santista, o recorte geográfi co adotado obedeceu condições desta ordem, o que facilitou a articulação política entre atores, a qual é, de resto, pretérita à criação da Região Metropolitana, como já se mencionou. Isto vem propiciando condições políticas que têm favorecido a construção de uma agenda de atuação conjunta, pactuada pelos municípios e entre eles e o governo do estado. No caso de Campinas (RMC), ao contrário, a fragilidade da defi nição do recorte geográfi co implicou uma difi culdade de articulação política entre atores na defi nição da pauta metropolitana, bem como na sua confi gura-ção como interlocutores políticos relevantes na intermediação de demandas e interesses regionais frente ao governo do estado, já que alguns dos municípios abrangidos na delimitação da região nem mesmo se reconhecem como parte da metrópole. Um indício deste fato é, por exemplo, o projeto de ampliação do Aeroporto de Viracopos, no município de Campinas, e sua transformação

25 Bandeira, 2006.26 Idem, op. cit., 2006, p.35.


em “aeroporto industrial”. Este é, certamente, um projeto de grande in-teresse econômico para a região, mas que não tem conseguido mobilizar forças políticas e atores do “território metropolitano”, restringindo-se, pelo menos até o momento, a uma negociação entre Campinas e o governo federal, ou seja, sendo conduzido numa vertente de interesse apenas local.

Ao lado das condições políticas internas e aquelas que se colocam frente ao governo estadual, um outro aspecto, a respeito das trajetórias das regiões metropolitanas aqui enfocadas, a ser destacado, relaciona-se à constituição de mecanismos de fi nanciamento, capazes de garantir fl uxos permanentes de recursos para os fundos, já que estes se constituem na única alternativa, até agora pensada, para o fi nanciamento das funções metropolitanas. Dado o tempo de sua existência – seis anos –, o montante de recursos e o de-sempenho fi nanceiro do Fundo da RMBS é muito mais vigoroso do que o de Campinas, que foi apenas recentemente institucionalizado e conta com um montante de recursos que pode ser considerado pífi o, em face da magnitude das demandas e necessidades regionais.

De todo modo, cabe destacar que os fundos guardam algumas similitudes importantes: a primeira delas diz respeito à composição de suas fontes de recursos, baseadas, sobretudo, em recursos orçamentários públicos, o que, diante da crise fi scal e fi nanceira do estado e dos municípios, constitui uma limitação importante à possibilidade de ampliação concreta de suas receitas; a segunda decorre da sua vinculação direta à instância estadual, criando difi cul-dades políticas nas negociações para a mobilização e aplicação dos recursos, condição esta que se sobrepõe à disputa interna entre municípios na defi nição de prioridades regionais para a alocação dos recursos disponíveis.

Neste sentido, parece fundamental explorar, seja no âmbito dos conselhos de Desenvolvimento, seja no das agências, organismos que são responsáveis pelo planejamento metropolitano e pelas articulações que dizem respeito ao fi nanciamento das ações metropolitanas, as possibilidades de utilização de fontes de recursos até o momento não mobilizadas,27 como é o caso de linhas de fi nanciamento do BNDES e de organismos internacionais e de fontes privadas, por via de parcerias público-privadas. Também pode ser que se mostre promissora, neste sentido, a possibilidade de regulamentação e adoção de instrumentos previstos no Estatuto da Cidade – Lei Federal n° 10.257/2001. Com efeito, o Estatuto da Cidade estabelece condições para a utilização, pelos

27 O I Fórum Metropolitano, realizado na RMC, debateu questões desta ordem abrangendo a exposição de temas que são importantes do ponto de vista de ampliar as possibilidades de fi nanciamento de ações metropolitanas, como é o caso da instituição de consórcios públicos, da celebração de contratos de gestão com organizações sociais e dos termos de parceria com Oscips (Organizações da Sociedade Civil com Interesse Público) e, ainda, da instituição das parcerias público-privadas. Ver Nesur/IE/Unicamp, 2005.


municípios, de um conjunto de mecanismos urbanístico-fi nanceiros,28 que podem signifi car a possibilidade de obtenção de um potencial adicional de recursos a ser destinados ao desenvolvimento urbano, que poderiam, even-tualmente, ser carreados para os fundos de Desenvolvimento Metropolitano. Também cabe estudar a possibilidade de utilização de recursos decorrentes da adoção da tarifação regional sobre prestação de serviços públicos. Tais mecanismos poderiam constituir-se em fontes alternativas de alavancagem de recursos privados para aplicação no desenvolvimento urbano.

De toda maneira, não se pode desconhecer o fato de que, sem a cons-trução de consensos políticos fortes que visem remover os gargalos fi nanceiros até agora existentes, difi cilmente as regiões metropolitanas poderão infl uir sobre o potencial de envolvimento regional, assim como, certamente, terão uma ação de pouca relevância no sentido de estimular a competitividade econômica, a eliminação das acentuadas disparidades internas e o surgimento de processos de desenvolvimento sustentado, com base na potencialização dos recursos regionais.

Referências bibliográfi cas

BANDEIRA, P. S. Institucionalização de Regiões no Brasil. Ciência e Cultura, São Paulo, Ano 58, n.1, jan./mar.2006.

IPEA; NESUR/IE/UNICAMP; IBGE (Org.). Caracterização e tendências da rede urbana do Brasil. Campinas: IE/Unicamp, 1999. (Coleção Pesquisas, 3).

NESUR/IE/UNICAMP. Sistematização e organização de resultados do I Fórum Metropolitano e Subsídios para o Plano de Ação (da AGEMCAMP). Campinas, 2005. (Relatório 3).

______; IPEA. Regiões metropolitanas institucionalizadas. Campinas, 1999. (Relatório de Pesquisa).

ROLNICK, R.; SOMEKH, N. Governar as metrópoles: dilemas da re-centralização. São Paulo em Perspectiva, São Paulo, v.14, n.4, 2000.

Site <www.agem.sp.gov.br>.

28 Dentre estes, destaca-se a possibilidade de utilização dos seguintes instrumentos: IPTU progressivo no tempo; emissão de títulos da dívida pública; outorga onerosa do direito de construir; operações urbanas consorciadas e consórcio imobiliário.

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