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A Gestão de Pessoas nas Prefeituras Municipais Catarinenses: um Ativo Estratégico para o Desenvolvimento

Autoria: Iuana Silva Réus, Leonardo Secchi, Eliane Salete Filippim, Adriana Marques Rossetto

Resumo: A qualificação do quadro funcional das organizações públicas municipais tem aparecido historicamente como um dos maiores desafios aos gestores da administração local. Se por um lado o arcabouço de competências dos municípios tem aumentado significativamente nas duas ultimas décadas, por outro, a falta de agentes públicos adequadamente preparados com habilidades técnicas, humanas e gerenciais para o desenvolvimento das atividades tem limitado a atuação desses organismos como propulsores do desenvolvimento. O objetivo deste artigo é apresentar e discutir o resultado da pesquisa “Diagnóstico da Gestão de Pessoas na Administração Municipal em Santa Catarina”, realizada no ano de 2009. A pesquisa buscava conhecer a situação dos setores de Recursos Humanos nas prefeituras sob o ponto de vista burocrático e estratégico. O estudo constituiu a fase inicial para o desenvolvimento de um Modelo de Gestão de Pessoas voltado à esfera pública local que poderá ser implementado em prefeituras de diferentes portes, mas que não faz parte do escopo deste trabalho. Quanto à metodologia, o estudo resulta de pesquisa exploratória descritiva com base na aplicação de questionário enviado eletronicamente aos secretários de administração ou chefes de gabinete dos 293 municípios catarinenses. A pesquisa preocupou-se em abranger a maior parte dos campos de que se ocupa a área de recursos humanos tratando de temas como: Critérios de Seleção, Integração de Servidores, Avaliação de Desempenho, Progressão, Capacitação, Uso de sistemas tecnológicos, Afastamento e Exoneração. Um total de 162 municípios devolveu os questionários com informações confiáveis o que representa 55,3% do universo pesquisado. O artigo traz ainda uma primeira tentativa de classificação dos municípios em categorias que sugerem um posicionamento das prefeituras com base nos esforços empreendidos no sentido da qualificação de seu corpo profissional. Foram classificados como A os municípios com alto desenvolvimento de práticas de gestão de pessoas na Prefeitura, como B aqueles com médio desenvolvimento e como C aqueles com baixo desenvolvimento. Fez-se ainda uma tentativa de apreender correlações entre fatores que colocam os municípios em cada uma destas categorias e de definir quais as melhores e piores e situações encontradas no estado, de forma que essa avaliação possa pautar estratégias de mudança. A principal conclusão é que poucas prefeituras catarinenses (3,7%) utilizam práticas de gestão de pessoas consideradas de nível avançado, enquanto a faixa de municípios com gestão de pessoas considerada precária está em 40,1%. O diagnóstico da situação geral das estruturas municipais de gestão de pessoas é o passo inicial para o empreendimento de mudanças que transformem este quadro vivenciado pela grande maioria de municípios.

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1 Introdução A Constituição de 1988 favoreceu, nos seus ordenamentos, a descentralização na distribuição dos recursos tributários e do poder político no Brasil (SOUZA, 1998) como forma de conferir maior eficiência na oferta dos serviços públicos aos cidadãos e ampliar a capacidade de desenvolvimento dos territórios. Esta nova forma de organização do Estado foi fruto não somente das pressões internas, mas também do cenário internacional que passou a demandar das organizações públicas, em especial no nível municipal, valores e estruturas capacitadas ao desempenho de novas atribuições. No pós-Constituição, “a autoridade política de cada nível de governo é soberana e independente das demais. Diferentemente de outros países, os municípios brasileiros foram declarados entre federativos autônomos” (ARRETCHE, 2000, p. 4). Todavia, os resultados práticos desta descentralização ainda estão longe de configurar uma significativa autonomia decisória no âmbito subnacional, notadamente nos municípios. Estes, tanto para adquirirem sua autonomia quanto para que valores como eficiência e eficácia sejam incorporados ao dia-a-dia da gestão pública, demandam servidores públicos qualificados com habilidades técnicas, humanas e gerenciais. Contudo, em virtude de uma comum limitação técnica e financeira, poucas prefeituras e demais organismos públicos municipais conseguem desenvolver e manter estratégias efetivas de qualificação do corpo funcional. Comparado a outros servidores públicos, o servidor público municipal é aquele que encontra maior dificuldade em desenvolver competências profissionais por conta própria na busca da adequação dos seus serviços às novas exigências da sociedade. Atender às diferentes expectativas que a sociedade traz sobre a gestão pública requer capacidade para mapear, administrar e desenvolver competências e conhecimentos organizacionais voltadas a essa demanda. Os resultados obtidos por uma organização dependem, em grande medida, do comportamento ou da postura das pessoas no trabalho. “Se esse comportamento atende de forma adequada aos objetivos organizacionais, as probabilidades de sucesso são maiores. [...] Tanto no setor privado como no setor público, chegou a hora das pessoas” (LONGO, 2005). Este comportamento “adequado”, no entanto, não surge espontaneamente no contexto organizacional, depende, antes, de um esforço sistemático dos agentes políticos em torno de políticas de gestão de pessoas bem estabelecidas. O valor estratégico das boas práticas em gestão de pessoas para o atendimento da função pública da organização está na ação integrada entre estas práticas e os objetivos organizacionais. Considerando que o município é o ente da federação brasileira que mais vem incorporando competências ao seu portfólio de serviços a prestar e que a sua capacidade de gestão ainda é limitada, aumenta a relevância de desenvolver agentes públicos aptos a estas novas e emergentes demandas. Nesse contexto, a qualificação do quadro funcional das organizações públicas municipais tem aparecido historicamente como um dos maiores desafios aos gestores da administração local. Essa necessidade de desenvolvimento institucional é, em grande parte, fruto de um controle social crescente, que aparece com mais força na esfera local. Por ser o ente federativo mais próximo do cidadão e, por isso mesmo, o mais facilmente controlável, o município precisa

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desenvolver capacidade e sensibilidade para mapear as demandas sociais com rigor e garantir que elas sejam atendidas. A capacitação e a qualificação do corpo funcional das prefeituras são decisivas no cumprimento das novas competências político-administrativas adquiridas pelos municípios e são preponderantes no que toca à credibilidade das instituições públicas diante da sociedade, sobretudo, em um momento em que se exige esforço redobrado do poder público para recuperar a confiança perdida na relação Estado-Sociedade. Em Santa Catarina os pequenos municípios (menos de 10.000 habitantes) compõem mais de 73% do conjunto de municipalidades do estado (IBGE, 2006). Estes municípios raramente alcançam condições de desenvolver sozinhos uma política de gestão de pessoas capaz de fazer frente às exigências colocadas pela sociedade. A Federação Catarinense de Municípios (FECAM), buscando contribuir para a melhoria contínua da gestão municipal vem desenvolvendo um projeto de criação de um Sistema de Gestão de Pessoas para a Administração Pública Municipal (SIGEP) e, para tal, encarregou uma equipe, da qual fazem parte os autores deste artigo, de diagnosticar a atual situação da gestão de pessoas nos municípios catarinenses. Neste sentido, o estudo do qual resulta este artigo, objetivou caracterizar e analisar a gestão de pessoas praticada nas prefeituras municipais do estado de Santa Catarina, com vistas a oferecer subsídios para a elaboração do SIGEP. Nesta perspectiva, o diagnóstico da situação geral das estruturas municipais de gestão de pessoas é o passo inicial para o empreendimento de mudanças que transformem este quadro vivenciado pela grande maioria de municípios. Quanto aos procedimentos metodológicos, este estudo resulta de pesquisa exploratória descritiva com base na aplicação de questionário, enviado aos 293 municípios catarinenses. Destes, 162 municípios responderam satisfatoriamente, constituindo 55,3% do total. Os formulários foram enviados por meio eletrônico aos secretários de administração ou chefes de gabinete de todos os municípios. Paralelamente os prefeitos e secretários de administração receberam ofícios de reforço solicitando a garantia do retorno. A pesquisa preocupou-se em abranger a maior parte dos campos de que se ocupa a área de recursos humanos tratando de temas como: Critérios de Seleção, Integração de Servidores, Avaliação de Desempenho, Progressão, Capacitação, Uso de sistemas tecnológicos, Afastamento e Exoneração. Para cada um destes aspectos foram estabelecidos critérios de pontuação relativos a práticas que deveriam estar implantadas para que a gestão de pessoas do município fosse considerada adequada. O artigo traz ainda, na parte final da análise, uma primeira tentativa de classificação dos municípios que foram divididos em três categorias: alto desenvolvimento de práticas de gestão de pessoas na prefeitura (A), médio desenvolvimento (B) e baixo desenvolvimento (C). Essas categorias sugerem um posicionamento das prefeituras com base nos esforços empreendidos no sentido da qualificação de seu corpo profissional. Foram classificados como A os municípios que somaram pontuação de 17 a 24, como B, aqueles com pontuação entre 9 e 16 e como C, aqueles com pontuação de zero a 8. Fez-se ainda uma tentativa de apreender correlações entre fatores que colocam os municípios em cada uma destas categorias e de definir quais as melhores e piores e situações encontradas no estado, de forma que essa avaliação possa pautar estratégias de mudança.

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2. Gestão de Pessoas e Desenvolvimento A Gestão Pública contemporânea requer servidores públicos com elevado perfil de competência, capazes de atender às demandas do cidadão com eficiência e eficácia. No Brasil, muitos esforços pela qualificação dos servidores da União já foram empreendidos, contudo, no âmbito dos municípios, estes esforços têm sido esporádicos e assistemáticos. O servidor público municipal é aquele que está mais próximo do cidadão e, portanto, requer atenção de políticas, programas e projetos que busquem o desenvolvimento de suas competências profissionais voltadas para a preservação do interesse público e o desenvolvimento local/regional. Partindo desta necessidade, compreende-se que uma das problemáticas recorrentes na esfera do poder público municipal tem sido a inadequação dos esquemas de aprendizagem e qualificação dos agentes públicos, sobretudo servidores públicos, diante de novas exigências de uma gestão pública protagonista na articulação do desenvolvimento. Neste enfoque, entende-se por Aprendizagem Organizacional a habilidade de uma organização para criar, adquirir e transferir conhecimento e para modificar seus comportamentos visando refletir novos conhecimentos e insights (GARVIN, 1994) que poderão contribuir para que a organização pública atinja seus objetivos estratégicos Considerando a premissa de que existe uma relação íntima entre desenvolvimento de uma região/município e boa gestão pública, considera-se que o estudo para a geração de um conjunto de diretrizes voltado à gestão de pessoas nos municípios catarinenses poderá dotá-los de servidores mais preparados para o exercício de sua função. Para além de um papel meramente burocrático, o agente público pode ser este protagonista do desenvolvimento, entendido como uma utopia mobilizadora (FISCHER; MELO, 2004) das forças presentes na sociedade. A literatura aponta que o desenvolvimento local/regional requer atores individuais e institucionais que, em uma ação integrada, tracem e executem planejamento capaz de promovê-lo. Uma vez que a gestão pública municipal tem sido vista como um desses protagonistas da promoção do desenvolvimento sustentável (SACHS, 1986), cabe o questionamento sobre sua postura administrativa, ou seja, qual abordagem pode ser capaz de mobilizar competências técnicas, gerenciais e políticas na tarefa de fomentar o desenvolvimento. A temática da transformação institucional com vistas à geração e mobilização de conhecimentos, de habilidades e de atitudes para revitalizar e qualificar a administração pública no exercício efetivo de suas prerrogativas de promover o desenvolvimento (PELLETIER, 2004), emerge no debate científico e no campo profissional como ponto nevrálgico da gestão pública. Diversos estudos, não só sobre os municípios brasileiros, como também para os da América Latina em sua totalidade, corroboram esta necessidade da qualificação da administração pública municipal (SOARES; CACCIA-BAVA, 1998; FERLIE E. et al, 1999; SAMPAIO, 2000; SOTO, 2001; MOORE, 2002), bem como de realização de estudos acerca de qual abordagem de administração pública municipal pode atender de forma mais adequada aos objetivos de geração de desenvolvimento sustentável.

De acordo com a Carta Ibero americana de La Función Pública (CLAD, 2003), há uma relação positiva entre a existência de um sistema de desenvolvimento de competência

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organizacional e os níveis de confiança dos cidadãos na função pública, na eficácia governamental e na capacidade de promover o desenvolvimento sustentável.

O amplo movimento internacional na direção da modernização da administração pública iniciado nos anos 1970, na Inglaterra, nos Estados Unidos, no Japão e na Austrália (BRESSER-PEREIRA, 1998), ainda não surtiu muito efeito na esfera municipal brasileira. Embora se leve em conta as limitações inerentes à atuação do poder local, credita-se a ele a possibilidade de alguma mobilização em torno do desenvolvimento local e regional, por meio da descentralização, acompanhada de uma convergência de esforços para a formação das competências necessárias. Também importante neste ínterim é a caracterização da Avaliação de Desempenho, que está, na verdade, inserida em um contexto maior de gestão do desempenho. Significa a fixação continuada de objetivos e metas para as áreas e funções, de modo que os resultados tendam a depender bem menos do humor dos colaboradores organizacionais. Corresponde a uma análise sistemática do desempenho do profissional em função das atividades que realiza, das metas estabelecidas, dos resultados alcançados e do seu potencial de desenvolvimento. O objetivo final da avaliação de desempenho é contribuir para o desenvolvimento das pessoas na organização. “O processo de avaliação pressupõe que o desempenho de uma unidade/órgão ou de uma estrutura organizacional depende do desempenho de cada pessoa e da atuação das pessoas na equipe” (UNICAMP, 2005, p.4). Outro objetivo é a apresentação das informações necessárias para a identificação de oportunidades de melhoria, elaboração de um plano de ações para os níveis geral e pessoal e, possivelmente, os subsídios para as decisões sobre remuneração. No setor público esta avaliação seria pautada em competências que deveriam ser desenvolvidas pelos servidores para o exercício específico das atividades em organizações públicas. A literatura aponta algumas competências que seriam necessárias aos trabalhadores da área pública elencados no Quadro 1.

Autor Competências Zarifian (2001) Competências em processos;

Capacidade de atuar em rede; Comunicação; Pluralidade; Assumir responsabilidade; Tomar iniciativa; Auto-mobilização; Capacidade de trabalhar com projetos;

Nogueira (2003) Capacitados para pensar a crise; Gerenciar a incerteza; Humanizar e dirigir a mudança; Integrar a sociedade; Impulsionar as capacidades comunitárias; Liderar; Flexibilização/despadronização; Responsabilização; Consciência ético-política; Planejamento e coordenação; Foco nos recursos humanos; Democracia substantiva;

Martins (2004) Capacidade de formular e implementar políticas públicas;

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Capacidade de decidir a mais adequada; Inteligência estratégica; Valorizar a participação; Capacidade para função de planejamento; Melhorar a capacidade burocrática; Eqüidade; Orientação desenvolvimentista; Processo participativo; Construção de consenso;

Pacheco (2002) Competência partidária; Representatividade; Confiança (lealdade, afinidade pessoal); Técnica (reputação e expertise); Competências de direção; Agente transformador; Capacidade de liderança; Habilidade política; Habilidade de comunicação;

Moore (2002) Inovação/criatividade/aprendizagem/visão aberta/trabalhos em alianças e redes;

Gestão estratégica; Gestão operacional; Gestão do entorno político (gerenciamento e inter-relação com os

stakeholders que não estão sob a autoridade do dirigente, mas fundamentais para o alcance de seus resultados).

Quadro 01: Competências apontadas pela literatura para os servidores públicos. Fonte: Filippim, E. S. (2005). A gestão por competências abre para as organizações públicas possibilidades significativas para a melhora de seus sistemas de gestão. Contudo, sua adoção requer esforço de diagnóstico/mapeamento (sobre as atuais competências e aquelas demandadas pela sociedade) e de implantação sistemática. Além do que, a abordagem das competências é sistêmica exigindo a superação da excessiva departamentalização burocrática ainda muito presente na gestão pública. Trata-se, antes de tudo, de uma mudança na própria cultura da área pública que só é possível de ser alcançada com políticas sistematizadas de qualificação da gestão implantadas de maneira contínua, gradual e permanente. Críticos da abordagem das competências aplicada à esfera pública argumentam que ela parece ser coerente com a busca da flexibilidade organizacional e funcional que governa as relações de trabalho típicas da sociedade baseada no conhecimento e na informação, todavia, possui uma dupla face. De um lado constitui uma forma de empreendedorismo e, de outro, um mecanismo que agrava a exclusão social (GUIMARÃES, 2000). Sua face empreendedora implica que a organização estabeleça objetivos estratégicos e faça da inovação uma prática cotidiana. A idéia é que, ao trabalhar com as competências essenciais, a gestão pública seja capaz de concentrar seus esforços para a consecução de seu maior objetivo: a promoção do desenvolvimento. Já a sua face de mecanismo reforçador da exclusão social estaria associada ao dowsizing, à redução do nível de emprego e à precariedade das relações de trabalho, na forma de empregos terceirizados, de curto prazo ou de período parcial. Além disso, a remuneração variável, um dos componentes da abordagem da competência, pode significar uma queda no valor do salário real ao longo do tempo. O salário variável implica o pagamento por desempenho e por resultados e a diminuição da amplitude da parte fixa da remuneração e, portanto, da carreira

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do indivíduo na organização. A lógica que está por trás da remuneração variável é a composição de uma remuneração na qual o salário fixo significa a parte menor, e os ganhos de produtividade, a maior proporção. Esta lógica torna o empregado um prisioneiro da eficiência e da competição a qualquer custo (GUIMARÃES, 2000). Observa-se que a gestão baseada nas competências pode ser uma abordagem transformadora para a gestão de organizações públicas. Contudo, um dos muitos desafios que se impõe para os gestores públicos é descobrir como seria possível compatibilizar eficiência administrativa e qualidade de vida para o servidor público, além da dificuldade de conciliar os interesses individuais com critérios de sustentabilidade para todo o conjunto social. Outro desafio implica na exigência de disseminar uma cultura propícia para o mapeamento, geração e desenvolvimento de competências organizacionais específicas da gestão pública (GUIMARÃES, 2000). 3. Diagnóstico da Gestão de Pessoas nas prefeituras de Santa Catarina Neste bloco são apresentados os dados coletados e analisados referentes à pesquisa realizada nas prefeituras catarinenses. A primeira questão que chama atenção na leitura dos dados, sobretudo do ponto de vista legal, é o percentual médio de empregados públicos (contratados por regime celetistas) em prefeituras de regime estatutário. A média estadual de colaboradores não-efetivos nas prefeituras catarinenses é de 42,1%. Nessa categoria estão os empregados Admitidos em Caráter Temporário (ACT’s), os Cargos de Livre Provimento (comissionados) e Estagiários. Os dados apontam que a maior parte das prefeituras, mesmo depois de ter optado por um regime jurídico único, sobretudo estatutário, (Art. 39, CF/88) ainda comporta os mais diversos tipos de vínculos com seus colaboradores. Segundo os dados fornecidos pelas prefeituras, os municípios de Xanxerê, Tubarão, Três Barras, Urussanga, Braço do Norte e Guaramirim apresentam mais de 90% de servidores não efetivos, um número profundamente discrepante com o que observa a legislação (Art. 39, CF/88), que obriga as prefeituras municipais a optarem por um único regime jurídico e, portanto, por um único tipo de contratação, exceto em casos excepcionais. Percebe-se, ainda, que, dos respondentes com regime estatutário, 22% têm mais de 50% dos seus agentes com vínculo não-efetivo, o que demonstra que, do ponto de vista jurídico, é bastante generalizada a problemática das contratações públicas em nível local em Santa Catarina. É igualmente relevante o alto número de Admitidos em Caráter Temporário (ACT’s) nas prefeituras. Muito embora seja um contrato de provimento emergencial, como no caso da substituição de professores até novo concurso, essa modalidade vem sendo largamente utilizada como artifício para aumento da discricionariedade dos gestores. A média de ACT’s entre os respondentes ficou em 25% do total de agentes, com o agravante de municípios que chegaram a 89% e 69,3%, o que revela quase um quadro inteiro de agentes vinculados precariamente às prefeituras. Os pesquisadores observam na realidade empírica que nos municípios com contratações em torno da média (25%) essa questão deve-se, basicamente, à excessiva subcontratação de professores e agentes de saúde, que são, comumente, o maior contingente do corpo funcional dos municípios e que, portanto, pesam muito no cálculo do percentual de ACT´s. Por outro lado, o percentual de prestadores de serviços terceirizados em relação ao número de colaboradores total fica com média abaixo de 1%. Chama atenção o fato de quatro municípios apresentarem mais de 10% de funcionários terceirizados, valor muito acima da média

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estadual. Em contraponto, há 116 municípios entre os respondentes (71%) que declaram não utilizar qualquer serviço terceirizado, o que revela que a cultura da terceirização dos serviços meio ainda não alcançou boa parte deles. Sobre as funções mais comumente delegadas a empresas prestadoras de serviços, destacam-se: serviços de limpeza, vigilância e motoristas. Em relação à avaliação de desempenho (AD), os municípios tendem a ter regulamentação instituída, 76% já regulamentaram e 5% estão em fase de regulamentação. Contudo, ainda há um grupo expressivo de municípios que declara não ter legislação própria para a prática (19%). Embora 76% dos municípios entrevistados declarem que possuem regulamentação para a avaliação de desempenho de seus servidores, apenas 69% declaram que a aplicam. Há, portanto, uma discrepância entre regulamentação e aplicação. Dos municípios que declaram aplicar sistemas de avaliação aos seus servidores, 95% a realizam com os servidores efetivos e apenas 13% realiza também com empregados públicos (concursados com regime celetista). A avaliação dos que estão em cargos comissionados não é realizada em nenhum dos municípios respondentes. Este aspecto aponta para uma fragmentação, comumente apontada pela literatura, entre o técnico e o político e ainda para a falta de controle sistemático sobre aqueles que são responsáveis pelas questões mais estratégicas da gestão municipal. Ao responder acerca de quais são os aspectos abordados quando da avaliação de desempenho, os municípios destacaram o relacionamento social (86%); o interesse (85%); a capacidade de aprendizagem (77%); a adaptação ao trabalho (75%) seguido, bem abaixo em percentual de citação (59%), pelo alcance de metas e resultados. A avaliação do desempenho dos servidores deveria estar alinhada ao planejamento da gestão pública municipal, uma vez que a finalidade última do trabalho do servidor é o atendimento das necessidades do cidadão e a realização da função pública. Quanto à premiação dos servidores pelo seu desempenho, 30% dos respondentes declaram que há alguma forma de premiação, enquanto que 70% dizem não haver. Dentre os que declaram haver premiação, os itens mencionados foram: Progressão salarial condicionada a uma pontuação mínima; Gratificação; Licenças e Viagens culturais. Observou-se que a premiação nem sempre estava claramente alinhada com o resultado da avaliação do desempenho. No que se refere a incentivos financeiros aos servidores (concursados) para realizar graduação e pós-graduação, apurou-se que 69% dos municípios não incentivam seus servidores neste sentido. Pode-se perceber que as Prefeituras catarinenses raramente investem na capacitação dos servidores públicos naqueles elementos que vão além dos requisitos mínimos para a investidura do cargo. Outro fator apurado na pesquisa é que para 88% dos municípios não há qualquer tipo de exigência formal de pré-requisitos para a nomeação de cargos em comissão. Este fator, somado à ausência total de avaliação de desempenho para estes cargos, conduz à reflexão sobre a qualidade dos trabalhos prestados por este grupo de servidores e, sobretudo, a possibilidade de responsabilizá-los pelas suas ações. Impactante também é observar que, segundo os respondentes, 85% dos municípios ainda não implantaram sistemas informatizados para o melhor gerenciamento de pessoal além da Folha de Pagamento, que está presente em grande parte das prefeituras.

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Em relação à existência de programa de integração dos novos servidores, 90% dos respondentes alegam não existir em seus municípios. Neste caso observa-se que ao ingressar no serviço público municipal o servidor raramente é alvo de atividade de ambientação e, portanto, terá que se aculturar no decorrer do tempo de forma espontânea e assistemática. Quem fica responsável pela integração dos novos servidores, assistematicamente, são os outros servidores com mais tempo de casa. Esta lacuna pode condicionar o servidor público ingressante a uma visão estreita de sua função pública, pois não só o amarra a regras percebidas como imutáveis, como também não lhe permite visualizar o contexto em sua totalidade, de maneira que possa vir a questioná-lo. Espera-se desse novo servidor que se adapte e que se conforme aos propósitos da organização sem mesmo conhecê-los adequadamente. Segundo Guerreiro Ramos (1983, p. 43), a burocracia se baseia "numa socialização repressiva dos participantes da organização" que acarreta altos custos psicológicos. Para o autor (1983, p. 43), "um cuidadoso exame das implicações psíquicas de tal modelo justifica a conclusão de que em grande parte é apenas um requinte da relação senhor-escravo." Nesse sentido, Weber (1991, p. 130) também aponta o caráter opressivo da burocracia para o funcionário, à medida que assinala que o fato da associação a uma organização burocrática ser voluntária (e até mesmo almejada) não "muda o caráter de domínio, posto que a exoneração e a renúncia são igualmente 'livres', o que normalmente submete os dominados às normas [...]". Dentre os que responderam ao questionário, 81% declaram que a prefeitura não possui programa de capacitação continuada para os servidores e quanto ao plano de cargos e salários, 69% das prefeituras respondentes disseram que possuem e 25%; que possuem apenas para algumas carreiras. 3.1 Classificação dos Municípios Segundo suas Iniciativas para o Desenvolvimento de Pessoas As perguntas do questionário foram elaboradas de forma a cobrir todo o ciclo de gestão de pessoas (de recrutamento a avaliação). A partir da análise da literatura e da observação da realidade empírica, os pesquisadores se propuseram a classificar os municípios em um eixo de melhor até pior situação em relação à gestão de pessoas em prefeituras de Santa Catarina. Desta forma, foram destacadas do formulário doze quesitos passíveis de classificação, ou seja, questões com respostas pré-estruturadas. Cada uma deles recebeu de zero a dois pontos, sendo zero o pior resultado, dois, o melhor resultado e um; o intermediário. No quesito número dez, por exemplo, se indaga: “O município tem lei que define os critérios de avaliação de desempenho dos servidores concursados?”. Se a resposta foi “Sim”, o município ganhou 2 pontos; se a resposta foi “Projeto de Lei em tramitação”, ganhou 1 e se a resposta foi “Não”, o município não pontuou. Os critérios de classificação são os seguintes:

1. O município aplica a avaliação de desempenho? 2. Há alguma forma de premiação dos servidores pelo seu desempenho? 3. O município tem lei que define os critérios de avaliação de desempenho dos concursados? 4. O Município incentiva financeiramente os servidores (concursados) para realizar graduação e pós-

graduação (especialização, mestrado ou doutorado)? 5. Há exigência formal de pré-requisitos para a nomeação de cargos em comissão? 6. A Prefeitura tem um sistema informatizado de gestão de recursos humanos, além da folha de

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Por outro lado, pode-se observar que os 65 municípios que ficaram classificados na categoria C e que representam 40,1% do total são pequenos municípios com população abaixo de 50.000 habitantes, com exceção de quatro municípios pertencentes às regiões Sul e Grande Florianópolis. Os demais 91 municípios, que representam 56,2% do total pesquisado ficaram classificados na categoria B e também se observa a existência de um grande número de pequenos municípios, o que pode revelar a dificuldade dos municípios menores se estruturarem em relação à gestão de pessoas e desenvolvimento de competências no setor público, embora a distribuição demonstre que a correlação direta entre estas variáveis não pode ser estabelecida, demandando outras informações que tragam mais luz sobre os aspectos que impactam na capacidade dos municípios em gerir seus quadros funcionais. Considerações finais Os resultados da pesquisa confirmam a hipótese bastante comum de que a distância entre a realidade da gestão de pessoas nas prefeituras catarinenses está muito distante daquilo que se espera como “Bom” ou “Razoável” do ponto de vista de uma política estruturada de gestão de pessoas. Fica claro que a qualificação da gestão pública ainda não é uma prioridade comum nos municípios. Menos ainda; a gestão de pessoas, que está longe de ser percebida como uma área estratégica para a melhoria na prestação de serviços públicos, como, de fato, tem se mostrado ser. A gestão de pessoas, pelas experiências da área pública e privada que têm trilhado o caminho do investimento neste aspecto, pode representar a efetiva atuação das organizações públicas como propulsoras do desenvolvimento. Essa não priorização do campo pode ser decorrente de vários fatores como as limitações orçamentárias, as baixas remunerações que deixam de atrair competências mais adequadas para o quadro de servidores, a falta de critérios para a nomeação de cargos políticos e os próprios critérios usados pelos cidadãos na definição de seus representantes, que, muitas vezes, não passam pelo crivo da qualificação e capacidade administrativa. Isso torna natural a manutenção de sistemas de gestão baseados na tomada de decisão por critérios eminentemente políticos e eleitorais e a não-substituição da “administração por demandas” pela “administração planejada”. O investimento sistemático em gestão de pessoas não foi ainda compreendido na dimensão do seu potencial de transformação da organização e da realidade. Da mesma forma, a cultura da valorização do esforço (meritocracia) ainda está pouco presente nas organizações estatais, sobretudo, da esfera local. Essa constatação constrói um efeito negativo de mão-dupla, que, ao mesmo tempo, propaga o espírito de acomodação dos agentes públicos e dissipa a energia e os talentos daqueles que entram nas instituições públicas motivados pelo espírito da mudança. Nas prefeituras de Santa Catarina, o desenvolvimento profissional é uma prerrogativa muitas vezes exclusiva dos servidores que, se estiverem inclinados a essa postura, deverão buscar por si próprios as capacitações desejadas, que podem estar ou não alinhadas com as necessidades organizacionais. Mas o fato é que quando essas inclinações existem, elas tendem rapidamente a ser captadas por outras organizações com maior estruturação, valorização social e financeira do profissional e maiores desafios.

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Considerando todas essas observações e levando em conta a grande quantidade de municípios de pequeno e médio porte ao redor do estado catarinense, conclui-se que é premente o início de um movimento de sensibilização e ação em torno do tema “Gestão de Pessoas nas prefeituras municipais catarinenses” a fim de que a Administração Pública local possa, efetivamente, atuar como entidade propulsora do desenvolvimento, como se espera que seja. REFERÊNCIAS ARRETCHE, M. Estado Federativo e Políticas Sociais: Determinantes da Descentralização. 1. ed. Rio de Janeiro: Revan, 2000. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF, Senado,1998. BRESSER-PEREIRA, L. C. Reforma do estado para a cidadania: a reforma gerencial brasileira na perspectiva internacional. São Paulo: editora 34, 1998. CLAD. 2003, Venezuela. Carta Iberoamericana de La Función Pública: Venezuela, abr. 2003. FERLIE, E. et al. A nova administração pública em ação. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1999. FILIPPIM, E. S. F. 2005. Administração Pública E Desenvolvimento Sustentável: Um Estudo Sobre A Região Da Associação Dos Municípios Do Meio Oeste Catarinense.Tese (Doutorado em Engenharia de Produção). Programa de Pós-graduação em Engenharia de Produção, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis. FISCHER, T.; MELO, V. P. Organizações e interorganizações na gestão do desenvolvimento sócio-territorial. Revista Organização e Sociedade. Salvador: EAUFBA, v. 11, 2004. GARVIN, D. Building learning organization. A. Business Credit. New York: Jan GUIMARÃES, T. A. A nova administração Pública e a abordagem de competência. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 34, n.3, p. 125-140, maio/jun. 2000. IBGE, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. 2006. Disponível em: http://www.ibge.gov.br/home. Acesso em 20 de março de 2009. LONGO, Francisco. A hora das pessoas. In: Revista Eletrônica sp.gov. Ano 2, número 5. Fundação de Desenvolvimento Administrativo – FUNDAP: São Paulo, julho de 2005. MARTINS, H. F. Uma análise dos paradigmas de administração pública à luz do contexto do estado social. Disponível em: <www.hfmartins.sites.uol.com.br> Acesso em: 19 mar. 2004. ]

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