A GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO DE …A dou tri na bra si lei ra, em ge ral, afir ma que...

A GOVERNABILIDADE NUM ESTADODEMOCRÁTICO DE DIREITO

José AFONSO DA SILVA

SUMARIO: I. Quest ão de or dem. II. Go ver na bi li da de e go -ver nan ça. III. A cri se do Esta do e go ver na bi li da de. IV. ACons ti tuiç ão e a go ver na bi li da de de mo crá ti ca. V. Bu ro -cra cia e go ver nan ça. VI. Pre si den cia lis mo e go ver na bi li -da de. VII. Fe de ra lis mo e go ver na bi li da de. VIII. Sis te ma de par ti dos e go ver na bi li da de. IX. Orça men to e go ver na bi li -

da de. X. Con clus ão.

I. QUESTÃO DE ORDEM

Este texto se destina a discutir a questão da governabilidade no Brasil, apartir de algumas considerações teóricas sobre o tema, para depois sedeter nas questões concretas da governabilidade brasileira.

II. GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA

Os ter mos go ver na bi li da de e go ver nan ça se re fe rem a fenô me nos re -cen tes, ou, mel hor se di ria, que são fenô me nos an ti gos que só re cen te -men te pas sa ram a atrair a atenç ão dos teó ri cos que so bre eles se de ti ve -ram e for mu la ram con cei tos dou tri ná rio, ob je tos e funç ões. Mas umateo ria não sur ge do na da. Um con cei to no vo de co rre sem pre de quest õesno vas, ain da que os fenô me nos se jam mais an ti gos. Por is so, tan to o ter -mo go ver na bi li da de co mo go ver nan ça de no tam pro ble mas no vos, por -que “os sis te mas po lí ti cos atuais são bem mais di fí ceis de go ver nar e detrans for mar do que os sis te mas po lí ti cos his to ri ca men te já exis ten tes”.1

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1 Cf. Bob bio, Nor ber to et al., Di cio ná rio de po lí ti ca, 12a. ed., Bra sí lia, Edi to raUnB/L.G.E Edi to ra, 2004, vol. 1, ver be te “go ver na bi li da de” VI, p. 552.

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A dou tri na bra si lei ra, em ge ral, afir ma que os ter mos go ver na bi li da dee go ver nan ça se re fe rem a fenô me nos di fe ren tes. Go ver na bi li da de temco no taç ão po lí ti ca; go ver nan ça tem sen ti do ins ti tu cio nal. Na dou tri na es -tran gei ra nem sem pre en con tra mos es sa di fe ren ciaç ão, uti li zan do-se oter mo go ver nan ça (“gou ver nan ce”, “go ber nan za”, às ve zes “go ber na -ción”, “go ver naç ão”), pa ra abran ger os as pec tos da go ver na bi li da de eda qui lo que aqui se cha ma rá go ver nan ça. Não ra ro tam bém se em pre ga o ter mo “go ver na bi li da de” num sen ti do ge né ri co e “go ver nan ça” co mouma ver ten te da que la. Assim é que, num tex to, em francês, de JaimePreciado Coronado, sobre a governabilidade do México pós priista,encontramos a seguinte passagem:

A teo ria da go ver na bi li da de per mi te iden ti fi car duas abor da gens que são di -ver gen tes: em pri mei ro lu gar, aque la que se con he ce sob o nome de go ver nan -ce theory, e que se apli ca aos ne gó cios do ‘bom go ver no’, se gun do cri té rioses trei ta men te li ga dos à efi cá cia ad mi nis tra ti va das po lí ti cas pú bli cas em es ca -la na cio nal, ou ao exer cí cio ins ti tu cio nal, par ti cu lar men te so bre os su jei tos re -la ti vos à po lí ti ca econô mi ca, que tem re laç ão com a in te graç ão na cio nal nomer ca do glo bal. Se gun do essa pri mei ra acepç ão, as fon tes dis ci pli na res uti li -za das são as ciên cias po lí ti cas e a eco no mia, en quan to as es ca las de apli caç ãodes se con cei to vão do lo cal ao glo bal, pas san do pelo su pra na cio nal, com umpeso de ci si vo da di mens ão do Esta do na cio nal. Em se gun do lu gar, o ter mogo ver na bi li da de de mo crá ti ca ad qui riu maior in fluên cia nos de ba tes con cer -nen tes às ciên cias so ciais em ge ral. Se bem que suas preo cu paç ões se jam si -mi la res àque las da teo ria da go ver nan ça, sua pro pos ta me to do ló gi ca ul tra pas -sa as quest ões de di reç ão de go ver no e in tro duz o tema da par ti ci paç ãoci dadã.2

A mim me pa re ce um pou co con fu sa es sa dou tri na. Por is so, vou uti li -zar aqui a dou tri na que se de sen vol ve no Bra sil a pro pó si to do assunto.

Escla re ça-se, des de lo go, que a teo ria da go ver nan ça se de sen vol veuna socie da de nor te-ame ri ca na, há umas duas dé ca das, no do mí nio res -tri to da gest ão das em pre sas, sob a de no mi naç ão de go ver nan ça cor po -ra ti va co mo um mo de lo ou um mo dus ope ran di, um equi lí brio en tre osacio nis tas, o con sel ho ad mi nis tra ti vo, os au di to res ex ter nos e os di ri -

JOSÉ AFONSO DA SILVA2

2 Cf. Pre cia do Co ro na do, Jai me, “La gou ver na bi li té dans la re com po si tion des re la -tions en tre les ac teurs po li ti ques, les gou pes in ter mé diai res, les ONG et les agents éco no -mi ques dans le Me xi que post-priis te”, em Mi la ni, Car los et al. (dirs.), Dé mo cra tie et gou -ver nan ce mon dia le, Pa rís, Édi tion UNESCO/Kart ha la, 2001, p. 102.




gen tes da em pre sa.3 Nes se âmbi to, ter mo go ver nança re fe re-se aos dis -po si ti vos ins ti tu cio nais e com por ta men tais que re gem as re laç ões en treos di ri gen tes de uma em pre sa, o con sel ho de ad mi nis traç ão, os acio nis -tas, os clien tes, o mer ca do etc. Com es sa ca rac te ri zaç ão é que se fa la, noBra sil, em go ver nan ça cor po ra ti va. Per ce beu-se, no en tan to, que es sesob je ti vos são tam bém vá li dos pa ra o se tor pú bli co.4

A trans po siç ão, po rém, des sa con cepç ão for te men te hie rar qui za da pa -ra o se tor pú bli co exi ge ajus ta men tos es tru tu rais. Mel hor que pre ten deruma tal trans po siç ão se rá con ce ber a go ver nan ça com duas ver ten tes sig -ni fi ca ti vas, sem que uma de ri ve da ou tra: a go ver nan ça cor po ra ti va comsuas re gras e ob je ti vos con cer nen tes aos dis po si ti vos ins ti tu cio nais ecom por ta men tais das em pre sas pri va das, e a go ver nan ça pú bli ca re fe ri da à or ga ni zaç ão ad mi nis tra ti va do po der pú bli co. Quer di zer, re con he ce-seque a go ver nan ça, de sen vol vi da na ad mi nis traç ão das em pre sas, é tam -bém vá li da pa ra as or ga ni zaç ões pú bli cas. “Não se tra ta, po rém, da sim -ples im por taç ão de mo de los idea li za dos no mun do em pre sa rial, e sim dore con he ci men to de que as no vas funç ões do Esta do em um mun do glo ba -li za do exi gem no vas com petê ncias, no vas es tra té gias ad mi nis tra ti vas eno vas ins ti tuiç ões”.5 Aqui não in te res sa a pri mei ra pers pec ti va —a go -ver nan ça cor po ra ti va—, mas ape nas a se gun da pers pec ti va a go ver nan ça da ad mi nis traç ão pú bli ca que não se con fun de com a go ver na bi li da de,em bo ra se pos sa ad mi tir que se ja um dos as pec tos des ta. Não des con he -ço a ob ser vaç ão de Ma ria He le na de Cas tro San tos, se gun do a qual a am -pliaç ão do con cei to de go ver nan ça tor na ca da vez mais im pre ci sa suadis tinç ão da que le de go ver na bi li da de, por is so su ge re o em pre go do ter -mo ca pa ci da de go ver na ti va que, no seu en ten der, en glo ba as noç ões sist -êmi cas e ope ra cio nais con ti das no uso re cen te dos con cei tos de go ver na -bi li da de e go ver nan ça.6 Assim mes mo man te rei a dis tinç ão, re ser van do o te mo go ver nan ça re la ti va men te aos as pec tos ge ren ciais e ad mi nis tra ti vos

GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 3

3 Cf. Vbeaud, Mi chel et al. (coords.), Mon dia li sa tion, les mots et les cho se, Pa rís,Édi tion Kart ha la, 1999, p. 307. Cf. tam bém Pé rez, Ro land, La gou ver nan ce de l’en ter pri -se, Pa rís, La Dé cou ver te, 2003, p. 22.

4 Ain da que não com cla re za su fi cien te, cf. Pé rez, Ro land, op. cit., nota 3, p. 5.5 Nes se sen ti do, cf. Bres ser Pe rei ra, Luiz Car los, Re for ma do Esta do e ad mi nis traç -

ão pú bli ca ge ren cial, 4a. ed., Rio de Ja nei ro, Edi to ra FGV, 2001, p. 7.6 Cf. Cas tro San tos, Ma ria He le na de, “Go ver na bi li da de, go ver nan ça e de mo cra cia:

criaç ão de ca pa ci da de go ver na ti va e re laç ões exe cu ti vo-le gis la ti vo no bra sil pós-cons ti -tuin te”, Da dos, Rio de Ja nei ro, vol. 40, núm. 3, 1997, cap tu ra do na in ter net www.scie -lo.br?scie lo.php 23.10.04.




do Esta do e go ver na bi li da de em re laç ão ao exer cí cio do po der e suas re -laç ões, não co mo con cei tos es tan ques mais in te rre la cio na dos já que a go -ver nan ça cons ti tui tam bém um fa to ou um ins tru men to da go ver na bi li da -de.7 A dis tinç ão co rre la cio na-se com a re for ma do Esta do e re for ma doapa rel ho do Esta do. A primeira

...re fe re-se à re de fi niç ão das funç ões do Esta do, seu padr ão de in ter venç ãoeconô mi ca e so cial, suas re laç ões com o mer ca do e com a so cie da de ci vil emes mo en tre seus pró prios po de res Exe cu ti vo, Le gis la ti vo e Ju di ciá rio. Porsua vez, re for ma do apa rel ho do Esta do diz res pei to à re for mu laç ão da for mabu ro crá ti ca de ad mi nis traç ão e de pres taç ão de ser vi ços pú bli cos, me dian teno vas fe rra men tas ge ren cias, ju rí di cas, fi nan cei ras e téc ni cas, cujo ob je ti vocon sis te em apri mo rar a ca pa ci da de de im ple men taç ão de po lí ti cas pú bli casque pro du zam re sul ta dos, nou tros ter mos, efi ciên cia do agir es ta tal.8

III. A CRISE DO ESTADO E GOVERNABILIDADE

O con cei to de go ver na bi li da de cons truiu-se em de corrência de seuopos to: a in go ver na bi li da de, “pa lav ra ca rre ga da de im pli caç ões pes si -mis tas (cri se de Go ver na bi li da de) e, fre qüen te men te, con ser va do ra, pres -ta-se a múl ti plas in ter pre taç ões”.9 O con cei to sur giu em meio á cri se doEsta do de Bem-Estar So cial, nos anos 70. Não é o ca so aqui de re pi sar os vel hos pro ble mas ge ra dos pe lo Esta do Li be ral e o con se qüen te sur gi -men to do Esta do de Bem-Estar So cial ou sim ples men te Esta do So cialque bus cou com pa ti bi li zar, em um mes mo sis te ma, dois ele men tos: o ca -pi ta lis mo, co mo for ma de pro duç ão, e a con se cuç ão do bem es tar so cialge ral.10 Essa “su pre ma criaç ão do ca pi ta lis mo or ga ni za do e ma du ro dopós-gue rra [na ex press ão de Leo nar do Va lles Ben to] es ta va nos li mi tesdas suas pos si bi li da des”.11


7 So bre a dis tinç ão dos con cei tos, cf. ain da Prats I Ca ta lá, Joan, “Go ver na bi li da dede mo crá ti ca na Amé ri ca La ti na no fi nal do sécu lo XX”, em Bres ser Pe rei ra, Luiz Car los (oeg.), Re for ma do Esta do e ad mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial, cit., nota 5, p. 272.

8 Va lles Ben to, Leor nar do, Go ver nan ça e Go ver na bi li da de na re for ma do Esta do,Ba rue ri (SP), Ma no le, 2003, pp. 85 e 86.

9 Cf. Bob bio, Nor ber to et al., op. cit., nota 1, p. 547.10 Cf. Díaz, Elías, Esta do de de re cho e so cie dad de mo crá ti ca, Ma dri, Edi to rial Cua -

der nos para el Diá lo go, 1973, p. 106. Tam bém Bo na vi des, Pau lo, Do Esta do li be ral aoEsta do so cial, São Pau lo, Sa rai va, 1961, p. 305.

11 Bo na vi des, Pau lo, op. cit., nota 10, p. 306.




Alguns dou tri na do res bra si lei ros, es pe cial men te os con ser va do res,mas tam bém ou tros que se apre sen tam co mo so ciais-de mo cra tas, re du -zem a cri se do Esta do bra si lei ro a três as pec tos: uma cri se fis cal, umacri se do mo do de in ter venç ão e uma cri se da for ma bu ro crá ti ca de ad mi -nis traç ão, pe la ri gi dez e ine fi ciên cia do ser vi ço pú bli co.12 A cri se doEsta do so cial [con for me Bres ser Pe rei ra] te ria de co rri do da es tra té gia bu -ro crá ti ca de exe cu tar di re ta men te os ser vi ços so ciais de edu caç ão, saú dee as sistência,13 plei tean do a trans for maç ão do Esta do So cial em Esta doSo cial-Li be ral, o que na da mais é do que ado tar uma for ma de neo li be ra -lis mo en fei ta do. Essa po siç ão não di fe re da te se da in go ver na bi li da de daCo miss ão Tri la te ral, que te ve co mo um de seus prin ci pais teó ri cos Sa -muel Hun ting ton. A in go ver na bi li da de, as sim, de co rre ria do ex ces so dede man das so ciais e da in ca pa ci da de do Esta do de atendê-las. Sig ni fi ca vais so que a so luç ão da cri se de go ver na bi li da de ha ve ria de re sol ver-sepe la re traç ão dos di rei tos so ciais. Essa in ter pre taç ão deu res pal do aospri mei ros ata ques à Cons ti tuiç ão de 1988. Mal aca ba va de ser pro mul -ga da, o pre si den te Jo sé Sar ney e seu Mi nis tro da Jus ti ça, Sau lo Ra mos,a acu sa vam de pre ju di car a go ver na bi lidade, por que ga ran tia di rei tosde mais, in via bi li za va o Esta do e a eco no mia, di ziam.14 A in ter pre taç ãode Bres ser Pe rei ra foi res pon sá vel pe lo pro ces so de re for mas cons ti tu cio -nais de feiç ão ni ti da men te neo li be ral que se ins tau rou no Go ver no Fer -nan do Hen ri que Car do so, do qual ele era mi nis tro da Admi nis traç ão eRe for ma do Esta do.

A cri se do Esta do bra si lei ro tin ha e ain da tem vá rias di mens ões e nãose tra ta va ape nas de cri se econô mi ca, fi nan cei ra e mo ne tá ria, de que a in -flaç ão e a dí vi da ex ter na re pre sen ta vam a ex te rio ri zaç ão mais dra má ti -ca.15 Oco rria e ain da oco rre na es fe ra da dis tri buiç ão do po der en tre a


12 Cf. Bres ser Pe rei ra, Luiz Car los, Cri se econô mi ca e re for ma do Esta do no Bra sil,São Pau lo, Edi to ra 34, 1996, pp. 9 e 19.

13 Cf. Bres ser Pe rei ra, op. cit., nota 12, p. 21. Ape sar dis so, ele pró prio, em ou tro tra -bal ho, de cla ra que “Os pro ble mas de go ver na bi li da de não de co rrem do ‘ex ces so de de mo -crai ca’, do peso ex ces si vo das de man das so ciais, mas da fal ta de um pac to po lít co ou deuma coa li zaç ão de clas ses que ocu pe o cen tro do es pec to po lí ti co” (Re for ma do Esta do ead mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial, cit., nota 5, p. 238.

14 Cf. Sa der, Emir, “(In)go ver na bi li da de, caos, cri se so cial”, in ter net: www.re be -

lion.org/bra sil/030811 sa der.htm, 11.8.2003.15 Algu mas pas sa gens des ta ex po siç ão ree la bo ram tex tos do meu es tu do, não pu bli -

ca do, sob o tí tu lo “Cri se e Re for ma do Esta do (o caso bra si lei ro”, apre sen ta do ao “Con -




socie da de, a má qui na es ta tal e os go ver nos; na es fe ra po lí ti co-ad mi nis tra ti -va; em re laç ão à efi cá cia da gest ão pú bli ca, à reor ga ni zaç ão da ad mi nis -traç ão e à se leç ão, ades tra men to e efi ciên cia do fun cio na lis mo; na es fe rado fun cio na men to dos po de res.16

Oco rria tam bém no mo do de in ter venç ão do Esta do. A par ti ci paç ão do Esta do na eco no mia, no Bra sil, es te ve, no pri mei ro mo men to, a ser vi çoda in dus tria li zaç ão do País. Veio aco pla da à po lí ti ca de sub sti tuiç ão dasim por taç ões. As em pre sas es ta tais, si de rúr gi cas es pe cial men te, ser vi ramco mo pro du to ras de in su mos pa ra as in dús trias pri va das, que os ad qui -riam a pre ços sub si dia dos, de sor te que os re sul ta dos de fi ci tá rios (daí acri se fis cal) des sas em pre sas en con tra vam sua ló gi ca nes se sis te ma. Era a dou tri na da in dus tria li zaç ão a qual quer pre ço, que pro du ziu re sul ta dosim por tan tes, quer na mo der ni zaç ão de am plos se to res pro du ti vos, querno cres ci men to da pro du to in ter no, a pon to de ele var o País à oi ta va ouno na eco no mia do mun do, embora continuasse a ter uma das populaçõesmais pobres do globo, com enorme massa da população vivendo namiséria absoluta.

Esse mo de lo de de sen vol vi men to es go tou-se na dé ca da de 80. No vapo lí ti ca in dus trial fo ra re cla ma da, mas ain da não for mu la da e me nos exe -cu ta da, a qual, no en tan to, pa ra ser efi cien te, exi gia e exi ge em pre sasmo der nas e com pe ti ti vas em to dos os ní veis, sob ris cos pró prios, nãomais ba sea das em ma ci ços subsídios e incentivos como acontecera atéentão.

A cri se tem le ga dos his tó ri cos re le van tes que ca rac te ri zam nos sa cul -tu ra po lí ti ca e com pro me tem o fun cio na men to do Esta do e sua mo der ni -zaç ão, tais são o pa tri mo nia lis mo (apro priaç ão do Esta do, por seus agen -tes, co mo se fos se pro prie da de de les), o car to ria lis mo (uti li zaç ão porse to res pri va dos de agê ncias e órg ãos es ta tais em pro vei to de seus in te -res ses) e o clien te lis mo (pri vi lé gios e be nes ses ou tor ga dos, vo lun ta ria -men te, a in di ví duos, gru pos so ciais e re gi ões e que ca rac te ri zam in jus ti fi -


gres so Inter na cio nal so bre a Re for ma do Esta do”, ce le bra do na Ci da de do Mé xi co de 25 a29 de jun ho de 1990, sob o pa tro cí nio do Insti tu to de Inves ti ga cio nes Ju rí di cas, UNAM.

16 Cf. Os De sa fios do Bra sil e o PSDB, Bra sí lia, 1989, p. 47. Cf. tam bém Ja gua ri be,Hé lio, “Para en trar nos anos 90 (2)”, Fol ha de S. Pau lo, 7.1.90, p. A-3; id., Bra sil, Re for -ma ou Caos, Rio, Paz e Te rra, 1989, p. 17; Ca val can ti de Albu quer que, Ro ber to, “Re for -ma e mo der ni zaç ão do Esta do”, em Fó rum Na cio nal, As Pers pec ti vas do Bra sil e o NovoGo ver no, São Pau lo, No bel, 1990, pp. 108-110.




ca das dis cri mi naç ão),17 que fin cam raí zes nas re laç ões co ro ne lís ti cas eno man do nis mo lo cal, em que as funç ões pú bli cas se sub or di na vam aoin te res se do po der pri va do dos “co ro néis”, que se apro pria vam do apa -rel ho es ta tal, por via de sua as cens ão so bre os ins tru men tos do po dercons ti tuí do. Esses le ga dos his tó ri cos se tor na ram fa to res de in go ver na bi -li da de, quan do as trans for maç ões so ciais exi gi ram Esta do efi cien te emcon diç ões de pres tar os ser vi ços so ciais re cla ma dos pe la po pu laç ão. Com a evo luç ão, in cluin do a glo ba li zaç ão, violê ncia ur ba na, cri mi na li da de or -ga ni za da etc., po de-se ad mi tir que a in go ver na bi li da de, no Bra sil, che -gou a as su mir aque les três ti pos de que nos fa la Fá bio W. Reis, as simsin te ti za dos: a) in go ver na bi li da de por so bre car ga, co rres pon den te à cri -se das so ciais-de mo cra cias ini cia da há apro xi ma da men te um quar to desécu lo [que quer di zer, na ver da de, cri se do Esta do So cial, não ti pi ca -men te da so cial-de mo cra cia, ou no má xi mo de um viés des ta]; b) in go -ver na bil dia de pre to ria na, re fe ren te à pre ca rie da de ins ti tu cio nal e ins ta bi -li da de po lí ti ca de mui tos paí ses da pe ri fe ria do ca pi ta lis mo mun dial dosécu lo XX; c) in go ver na bi li da de hob be sia na, fru to das con se qüên ciaspo lí ti cas e dos des do bra men tos so ciais da glo ba li zaç ão e da rea fir maç ãodo mer ca do, aco pla das à pe ne traç ão do nar co trá fi co (violê ncia ur ba na,cri mi na li da de in ten si fi ca da, in se gu ran ça).18

O de ba te so bre a quest ão do Esta do, no Bra sil, che gou à con clus ão deque a su pe raç ão de sua cri se exi ge re ver, em pro fun di da de, seus ob je ti -vos, suas funç ões, sua or ga ni zaç ão, sua in serç ão na so cie da de, no con -tex to de um pro je to na cio nal.19 A re for ma do Esta do bra si lei ro con sis te,por tan to, na erra di caç ão do ana cro nis mo ins ti tu cio nal, ca rac te ri za do pe lo pa tri mo nia lis mo, o car to ria lis mo cor po ra ti vis ta e o clien te lis mo. Impor ta, pois, mo der ni zá-lo. O Esta do é tan to mais mo der no quan to se ja mais ca -paz de de sem pen har as funç ões es ta tais bá si cas, tais as funç ões re gu la tó -rias e as funç ões ges to ras dos ne gó cios da so cie da de e dos ne gó cios dopró prio Esta do.20 Entre as funç ões bá si cas do Esta do so bre le va a de ga -ran tir os di rei tos hu ma nos fun da men tais em todas as suas dimensões.


17 Cf. Ca val can ti de Albu quer que, Ro ber to, op. cit., nota 16, p. 111.18 Cf. em Fleury, So nia, “Go ver na bi li da de e ci da da nia para a equi da de em saú de”,

tra bal ho apre sen ta do no Ter cer Foro Inte ra me ri ca no de Li de raz go em Sa lud, rea li za doem Bue nos Ai res, 16 e 17 de de zem bro de 2002 (fon te: www.eba pe.fgv.br/pp/peep cap tu -ra do em Goo gle/go ver na bi li da de).

19 Cf. Ca val can ti de Albu quer que, Ro ber to, op. cit., nota 16, p. 108.20 Cf. in clu si ve para por me no res, Ja gua ri be, Hé lio, op. cit., p. 220.




Não será moderno o Estado não submetido a um regime constitucionallegítimo e democrático.

IV. A CONSTITUIÇÃO E A GOVERNABILIDADE DEMOCRÁTICA

A Cons ti tuiç ão acol heu a te se de que o equi lí brio en tre o po der e a ci -da da nia só se rea li za ria efe ti va men te num Esta do De mo crá ti co de Di rei -to em que se apli que, por to das as for mas pos sí veis, a par ti ci paç ão dopo vo no po der, pois, on de es sa par ti ci paç ão é am pla, o Esta do se in te grana so cie da de ci vil, de sor te que os con fli tos po der-po vo são re sol vi dosdia le ti ca men te.21 Isso sig ni fi ca que a Cons ti tuiç ão op tou pe la go ver na bi -li da de co mo um pro ces so de li be raç ão da pes soa hu ma na das for mas deopress ão que não de pen de ape nas do re con he ci men to for mal de cer tosdi rei tos in di vi duais, po lí ti cos e so ciais, mas es pe cial men te da vigê ncia de con diç ões econô mi cas sus ce tí veis de fa vo re cer o seu ple no exer cí cio.22

Tal con cepç ão de go ver na bi li da de mos tra que a ca pa ci da de de go ver -nar das di ta du ras não ca rac te ri za go ver na bi li da de, por mais efi cien te quese ja, por que es sa efi ciên cia não es ta rá a ser vi ço da co le ti vi da de, mas aser vi ço de um gru po de ten tor da for ça. A go ver na bi li da de não po de serape nas a prá ti ca da efi ciên cia, por que há de ser es pe cial men te o exer cí -cio da le gi ti mi da de. Sim, a go ver na bi li da de po de ser en ten di da “co mo aca pa ci da de dos sis te mas po lí ti cos de agi rem efi cien te men te na bus ca daracio nal di da de econô mi ca, da ele vaç ão dos padr ões so ciais e, as sim, da es ta bi li da de po lí ti ca, da pre vi si bi li da de e da ca pa ci da de de ar bi trar oscon fli tos, quer no âmbi to ju rí di co, quer na es fe ra po líti ca”, mas há deser es pe cial men te a pos si bi li da de de ga ran tir o go zo e a ex pans ão dos di -rei tos fun da men tais da pes soa hu ma na em to das as duas di mens ões. Ago ver na bi li da de é, as sim, um te ma cen tral da de mo cra cia e tem a per -cepç ão de que “a efi ciên cia da atuaç ão ad mi nis tra ti va e go ver na men talau men ta na raz ão di re ta da de mo cra ci zaç ão e da trans parê ncias das po lí -ti cas pú bli cas”.23 To da go ver na bi li da de é, por tan to, de mo crá ti ca. Nempor is so se há de ne gar va li da de à con cepç ão que ca da vez mais se di fun -


21 Essa a tese que sus ten ta mos em con ferê ncia na Assem bléia Le gis la ti va do RioGran de do Sul, em 15.12.84, dan do iní cio às dis cuss ões dou tri ná rias so bre os ca min hospara uma nova or dem cons ti tu cio nal. Cf. Cons ti tuin te em De ba te, pp. 23 e 24, pu bli caç ãoda Assem bléia Le gis la ti va do Esta do do Rio Gran de do Sul, 1984.

22 Cf. Sil va, José Afon so da, Cur so de di rei to cons ti tu cio nal po si ti vo, 23a. ed., SãoPau lo, Mal hei ros, 2004, p. 119.

23 Nes se sen ti do, Va lles Ben to, Leo nar do, op. cit., nota 8, p. XII.




de de uma go ver na bi li da de de mo crá ti ca, sem que daí se de va ex trair aidéia de que pos sa ha ver uma go ver na bi li da de não de mo crá ti ca ou di ta -to rial. Não, pe lo me nos na vis ão que aqui se sus ten ta. Essa vis ão acei ta aidéia de que a go ver na bi li da de, num Esta do De mo crá ti co de Di rei to,con sis te na ca pa ci da de de exer cí cio efi caz do po der, em um qua dro po lí -ti co de li ber da de e plu ra lis mo, que, além de apoiar na von ta de po pu lar,de sen vol va po lí ti cas pú bli cas que pro mo vam va lo res de so li da rie da de ede jus ti ça so cial, que sus ten tem um pro je to na cio nal de mu dan ças queerra di que a po bre za e mar gi na li zaç ão e re du za as de si gual da des so ciais.24

Essa é a go ver na bi li da de de mo crá ti ca que a Cons ti tuiç ão acol he.Uma Cons ti tuiç ão é um sis te ma de li mi tes em funç ão da pro teç ão dos di -rei tos fun da men tais, de sor te que o exer cí cio do po der há que se de sen -vol ver nos qua dros da le ga li da de cons ti tu cio nal. Não há go ver na bi li da de pos sí vel pa ra além ou aci ma da Cons ti tuiç ão. Os go ver nos Sar ney, Co -llor e Fer nan do Hen ri que acu sa ram a Cons ti tuiç ão de pre ju di car a go ver -na bi li da de, es pe cial men te pe las ga ran tias de di rei to so ciais ne la ins cri tos, as sim co mo a acu sa ram de cor po ra ti va. A quest ão da go ver na bi li da deque a Cons ti tuiç ão põe não é, po rém, es se, mas o da per manê ncia de uma par te im por tan te dos an ti gos di ri gen tes do re gi me au to ri tá rio e as po lí ti -cas econô mi cas su ces si vas que agra vou mais as de si gual da des so -ciais.25 Con for me ten ho di to em di ver sas pa les tras, a Cons ti tuiç ão nãore mo de lou o sis te ma de po de res, não con cluiu a re for ma do Esta do.Hou ve rea jus tes, mas não as transfor maç ões re que ri das pe la so cie da debra si lei ra. Os pres su pos tos ins ti tu cio nais das cri ses con ti nuam po ten cial -men te exis ten tes. Daí de co rre ele men tos que, por cer to, não fa ci li tam ago ver na bi li da de, con for me se mostrará em seqüência.

V. BUROCRACIA E GOVERNANÇA

A gover nan ça, co mo vis to, é um pro ces sos pe lo qual se co lo ca as ins -ti tuiç ões ad mi nis tra ti vas em con diç ões de fun cio na men to efi cien te e ade -


24 Esse con cei to tem as pec tos do con cei to de go ver na bi li da de de mo crá ti ca que cons -ta do “Dis cur so pro nun cia do pelo mi nis tro das Re laç ões Exte rio res [do Bra sil], em bai xa -dor Cel so Amo rim, du ran te a XXXIiI Assem bléia da Orga ni zaç ão dos Esta dos Ame ri ca -nos” (fon te: www.ra dio bras.gov.br/in te gras). So bre a “go ver na bi li da de de mo crá ti ca”, cf. tam bém Joan Prats I Ca ta lá, “Go ver na bi lia de de mo cra ti ca na Amé ri ca la ti na no fi nal dosécu lo XX”, em Bres ser Pe rei ra, Luiz Car los, op. cit., nota 5, p. 272.

25 Cf. Tam bém Mi la ni, Car los (dir.), Dé mo cra tie et gou ver nan ce mon dia le, p. 19.




qua do ao de sen vol vi men to da go ver na bi li da de. Atua, pois, no apa rel hobu ro crá ti co do Esta do pa ra de sem pe rrá-lo em fa vor da go ver na bi li da de.Os pre juí zos da go ver na bi li da de pro vém do fa to de que o Esta do bra si -lei ro fun cio na mal. Isso se de ve, sem dú vi da, a uma hi per tro fia bu ro crá ti -ca, não por ex ces so de fun cio ná rios,26 mas pe lo ex ces so de re gu la men -taç ão, a tendência a co lo car in te res ses cor po ra ti vos em lu gar dosin te res ses de usuá rios e da so cie da de em ge ral. Inte res ses pri va dos apo -de ra ram-se de seg men tos de se to res bu ro crá ti cos, uti li zan do o apa rel hoes ta tal em be ne fí cio pró prio. Agências go ver na men tais, ins ti tuí das pa rafunç ões re gu la tó rias de se to res pro du ti vos no in te res se na cio nal e ge ral,fo ram trans for ma das em car tó rios de rea li zaç ão dos in te res ses de gru poses pe cí fi cos. A per manê ncia das eli tes di ri gentes do re gi me mi li tar e atendência à con ti nui da de ins ti tu cio nal e dos pro ces sos bu ro crá ti cos exer -ceu po de ro sa in fluên cia na cons truç ão do capí tu lo da ad mi nis traç ão pú -bli ca da Cons tituiç ão que, por is so, não foi ca paz de eli mi nar com ple ta -men te os me ca nis mos de apro priaç ão pri va da do Esta do, que, em bo raten ham raí zes his tó ri cas, te ve, no au to ri ta ris mo, um cam po pro pí cio dede sen vol vi men to.

Alguns as pec tos da crí ti ca de Bres ser Pe rei ra são pro ce den tes. Diz ele:

Na me di da em que a Cons ti tuiç ão de 1988 re pre sen tou um re tro ces so bu ro crá -ti co, re ve lou-se irrea lis ta. Num mo men to em que o país ne ces si ta va ur gen te -men te re for mar sua ad mi nis traç ão pú bli ca, de modo a tor ná-la mais efi cien te e de mel hor qua li da de, apro xi man do-a do mer ca do pri va do de tra bal ho, rea li -zou-se o in ver sos. O ser vi ço pú bli co to nou-se mais ine fi cien te e mais caro, e o mer ca do de tra bal ho pú bli co se pa rou-se com ple ta men te do mer ca do de tra -bal ho pri va do. A se pa raç ão foi cau sa da pelo sis te ma pri vi le gia do de apo sen -ta do rias do se tor pú bli co; pela exigê ncia de um re gi me ju rí di co úni co, que le -vou à eli mi naç ão dos fun cio ná rios ce le tis tas; e pela afir maç ão cons ti tu cio nal


26 Phi lipp Fau cer des faz o vezo de acu sar a ad mi nis traç ão bra si lei ra de ter ser vi do resem de ma sia, ao di zer: “A ad mi nis traç ão pú bli ca bra si lei ra é cer ta men te ine fi cien te, masnão por seu ta man ho. A pro porc ção de fun cio ná rios pú bli cos em re laç ão à po pu laç ão to -tal, ou à for ça de tra bal ho, é bai xa em com pa raç ão com a dos paí ses eu ro peus” e em notan. 46 ob ser va que “No Bra sil há nove fun cio ná rio pú bli cos por mil ha bi tan tes; na Ingla te -rra há 91,4; na Itláia 65; e na Fran ça 46,4. Os ser vi do res pú bli cos re pre sen tam 2% da for ça de tra bal ho bra si lei ro, 18,9% na Ingla te rra, 16,1% na Itá lia e 17% na Fran ça” (Cf. “Res -tau ran do a Go ver na bi li da de: o Bra sil (afi nal) se Acer tou?”, Da dos vol. 41 n. 1 Rio de Ja -nei ro 1998; fon te: in ter net www.scie lo.br.scie lo.php).




de um sis te ma de es ta bi li da de rí gi do, que tor nou in viá vel a co bran ça de tra -bal ho dos servidores.

A es ta bi li da de dos fun cio ná rios é uma ca rac te rís ti ca das ad mi nis traç õesbu ro crá ti cas. Foi um meio ade qua do de pro te ger os fun cio ná rios e o pró prioEsta do con tra as prá ti cas pa tri mo nia lis tas que eram do mi nan tes nos re gi mespré-ca pi ta lis tas.27

Com ba se nis so, Bres ser Pe rei ra, co mo mi nis tro da ad mi nis traç ão e da Re for ma do Esta do do go ver no Fer nan do Hen ri que Car do so, em preen -deu uma re for ma ad mi nis tra ti va e pre vi den ciá ria e dos Esta do com o ob -je ti vo de sub sti tuir o mo de lo de ad mi nis traç ão bu ro crá ti ca we be ria na, defa to ain da aga sal ha da pe la Cons ti tuiç ão, por um mo de lo de ad mi nis traç -ão ge ren cial.28 Antes, po rém, de mos trar os re sul ta dos des sa re for ma, épertinente fazer algumas observações sobre o texto supratranscrito.

Não é cer to que a Cons ti tuiç ão re pre sen tou um re tro ces so bu ro crá ti co; o que se po de ad mi tir é que ela man te ve o sis te ma exis ten te; não ino vou; ao con trá rio, con so li dou o mo de lo bu ro crá ti co tra di cio nal que vin ha des -de a dé ca da de 30. Em ver da de, só o re gi me ju rí di co úni co foi criaç ãode la. Esse re gi me úni co, de di fí cil com preens ão e apli caç ão, fo ra umtrans tor no, efe ti va meng te. Só trou xe problemas diretos à governançacom repercussão na governabilidade.

Na ver da de, só o re gi me ju rí di co úni co foi criaç ão da Cons ti tuiç ão de1988. Esse re gi me úni co, de di fí cil com preens ão e apli caç ão, fo ra umtrans tor no, efe ti va men te. Só trou xe pro ble mas di re tos à go ver nan ça comrepercussão na governabilidade.

A apo sen ta do ria com ven ci men tos in te grais e a es ta bi li da de são ga -ran tias cons ti tu cio nais do fun cio na lis mo, des de a Cons ti tuiç ão de 1934, e nun ca fo ram empecilho à governabilidade.

É sim plis mo re du zir a quest ão da es ta bi li da de dos fun cio ná rios pú bli -cos a um meio de pro tegê-los con tra as prá ti cas pa tri mo niais. A es ta bi li -da de é, sim, uma ga ran tia fun cio nal, vin cu la da ao sis te ma de mé ri to e àpro fis sio na li zaç ão da bu ro cra cia, em opo siç ão ao spoil sis tem que ser viaa in te res ses po lí ti cos e ge ra va a ins ta bi li da de no ser vi ço pú bli co e im pe -dia a pro fis sio na li zaç ão dos ser vi do res. A es ta bi li da de, des de a Cons ti -tuiç ão de 1934, só era re con he ci da ao fun cio ná rio pú bli co, de pois de


27 Re for ma do Esta do e ad mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial, cit., nota 5, p. 252.28 Idem, por ele coor de na do, dá con ta da pro ble má ti ca teó ri ca que ser viu de base para

a im plan taç ão de suas idéias.




dois anos de efe ti vo exer cí cio, quan do no mea do em vir tu de de con cur sopú bli co (ar ti go 169). A de for maç ão do sis te ma, por in te res se clien te lís ti -cos, é que ge rou gra ves de fei tos, com o ve zo de ad mi tir ser vi do res in te ri -nos ou ex tra nu me rá rios, sem con cur so, por meio de apa drin ha men to po -lí ti co, que, de tem po em tem po, eram es ta bi li za dos por al gu ma emen dacons ti tu cio nal. A Cons ti tuiç ão de 1988 não es ca pou a es sa prá ti ca da no -sa à go ver na bi li da de, por que ge ra do ra de um cor po de ser vi do res pú bli -cos des qua li fi ca dos que não in gres sa ram no ser vi ço pú bli co, por seusmé ri tos pa ra ser vir à ad mi nis traç ão, mas fo ram ne le in tro du zi dos pa ra seser vir da ad mi nis traç ão em fa vor dos po lí ti cos que lhes pos si bi li ta ram oem pre go. Fo ram os con ser va do res do gru po “Cen trão” que, con tra asfor ças da mu dan ça, con se gui ram in tro du zir no Ato das Dis po siç õesCons ti tu cio nais Tran si tó rias o artigo 19 de cla ran do es tá veis to dos os ser -vi do res da Uni ão, dos Esta dos, do Dis tri to Fe de ral e dos Mu ni cí pios, daad mi nis traç ão di re ta, au tár qui ca e das fun daç ões pú bli cas que con tas semcom pe lo me nos cin co anos de ser vi ço. Nes se ca so, sim, a es ta bi li da decons ti tuía um es tor vo, por que não era uma re ferê ncia do sis te ma de mé -ri to fun cio nal.

A apo sen ta do ria dos ser vi do res pú bli cos, em si, não cria va nen humpro ble ma à go ver na bi li da de. Suas dis torç ões fo ram res pon sá veis pe losur gi men to de uma mi no ria pri vi le gia da que pas sou a ser cha ma da de“ma ra jás”, por per ce be rem pro ven tos al tís si mos, en quan to a maio ria dosser vi do res per ce biam (e per ce bem) pro ven tos bai xís si mos. A quest ão tin -ha ou tros fun da men tos. A apo sen ta do ria dos ser vi do res pú bli cos fun da -men ta va-se num sis te ma pró prio de previdência não contributivo e, porisso, não submetido a um teto remuneratório.

To da es sa pro ble má ti ca, re fe ren te aos ser vi do res pú bli cos, não se de ve a nen hu ma pos tu ra cons ti tu cio nal, mas à pés si ma po lí ti ca ou mes mo àfal ta de uma po lí ti ca de re cur sos hu ma nos coe ren te e ra cio nal. A ten ta ti -va que se fez, nos anos 50, de clas si fi caç ão de car gos e es tru tu raç ão dasca rrei ras do fun cio na lis mo, fun da da em ba ses de ad mi nis traç ão cien tí fi -ca, fra cas sou ain da por for ça do pa tri mo nia lis mo e do clien te lis mo po lí ti -co, não de res pon sa bi li da de dos ser vi do res pú bli cos, mas dos po lí ti cos.A so luç ão, por tan to, de pen dia de ou tros parâ me tros, não na adoção deum modelo neoliberal como, sem dúvida, é a administração públicagerencial.

A re for ma pro pos ta por Bres ser Pe rei ra par te do re con he ci men to deuma cri se do Esta do que se ma ni fes ta por uma cri se fis cal, uma cri se do





ti po de in ter venç ão es ta tal e uma cri se da for ma bu ro crá ti ca de ad mi nis -traç ão pú bli ca.29 Embo ra afas te uma so luç ão neo li be ral, ad mi te que a“re for ma pro va vel men te sig ni fi ca rá re du zir o Esta do, li mi tar suas funç -ões co mo pro du tor de bens e ser vi ços e, em me nor ex tens ão, co mo re gu -la dor, mas im pli ca rá tam bém am pliar suas funç ões no fi nan cia men to deati vi da des que en vol vam ex ter na li da des ou di rei tos hu ma nos bá si cos ena pro moç ão da com pe ti ti vi da de in ter na cio nal das in dús trias lo cais”.30 O viés neo li be ral es tá pre sen te aí: re du zir o Esta do no que tan ge à pres taç -ão dos di rei tos so ciais (in clu si ve os dos ser vi do res pú bli cos), mas man ter ou até am pliar be ne fí cios ao em pre sa ria do. Daí vie ram as emen das queeli mi na ram to dos os dis po si ti vos cons ti tu cio nais de de fe sa da eco no miana cio nal, abrin do cam po à maior in fluên cia da glo ba li zaç ão, e, por con -se qüên cia, vie ram as pri va ti zaç ões, qua se sem pre fi nan cia das com re cur -sos pú bli co do Ban co de De sen vol vi men to Econô mi co e So cial. Foi as -sim que, me dian te as Emen das Cons ti tu cio nais n. 5, 6, 7, 8, 9, do mes mo dia 15.8.1995, se mu dou a for ma de in ter venç ão do Esta do, se gun do acon cepç ão de Bres ser Pe rei ra, eli mi nan do o con cei to de em pre sa bra si -lei ra de ca pi tal na cio nal, per mi tin do a ex plo raç ão de mi né rios por em pre -sas es tran gei ras com se de e ad mi nis traç ão no país, su pri min do a re graque da va pre do minâ ncia aos ar ma do res na cio nais e na vios de ban dei ra ere gis tros bra si lei ros e do país ex por ta dor ou im por ta dor as sim como a deque seriam brasileiros os armadores, os proprietários, os comandantes edois terços, pelos menos, dos tripulantes de embarcações nacionais,permitindo a exploração dos serviços de telecomunicações por concessão a empresas privadas, flexibilização do monopólio do petróleo.

Ou tra pre mis sa da re for ma Bres ser Pe rei ra é a de que “a ad mi nis traç ão pú bli ca bu ro crá ti ca não co rres pon de às de man das que a so cie da de ci vilapre sen ta aos go ver nos no ca pi ta lis mo con tem porâ neo”, mas re con he ceque à “no va ad mi nis traç ão pú bli ca não bas ta ser efe ti va em evi tar o ne -po tis mo e a co rrupç ão: ela tem de ser efi cien te ao pro ver bens pú bli cos ese mi pú bli cos, que ca be ao Esta do di re ta men te pro du zir ou in di re ta men te


29 Cf. “Gest ão do se tor pú bli co: es tra té gia e es tru tu ra para um novo Esta do”, em Bres -ser Pe rei ra (coord.), Re for ma do Esta do e ad mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial, cit., nota 5, p.23. Cf. tam bém “Da ad mi nis traç ão pú bli ca bu ro crá ti ca e ge ren cial” do mes mo au tor names ma obra, pp. 237 e ss. Na mes ma lin ha é o tex to de Fer nan do Luiz Abru cio, “Os avan -ços e os di le mas do mo de lo pós-bu ro crá ti co: a re for ma da ad mi nis traç ão pú bli ca à luz daex pe riên cia ina ter na ciao nal re cen te”, no mes mo vo lu me, pp. 173 e ss.

30 Idem; ibi dem, p. 23.




fi nan ciar”.31 Essa “no va ad mi nis traç ão pú bli ca” pro pos ta e, em par te rea -li za da pe la Emen da Cons ti tu cio nal 19/1998, é a ad mi nis traç ão pú bli cage ren cial, cu jas ca rac te rís ti cas bá si cas as sim se de fi nem: “orien taç ão pa -ra o ci dad ão e pa ra a ob tenç ão de re sul ta dos; pres sup õe que os po lí ti cose os fun cio ná rios pú bli cos são me re ce do res de grau li mi ta do de con fian -ça; co mo es tra té gia, ser ve-se da des cen tra li zaç ão e do in cen ti vo à cria ti -vi da de e à ino vaç ão; e uti li za o con tra to de gest ão co mo ins tru men to decon tro le dos ges to res pú bli cos”.32

O pró prio Bres ser Pe rei ra re con he ce que a ad mi nis traç ão pú bli ca ge -ren cial se iden ti fi ca com as idéias neo li be rais, se gun do for mu laç ões rea -ga nia na e that che ria na, nos anos 80.33 As Emen das Cons ti tu cio nais19/1998 e 20/1998 con subs tan cia ram uma re for ma ad mi nis tra ti va e pre -vi den ciá ria que ten ta ram im ple men tar as idéias de Bres ser Pe rei ra. Ostrês prin ci pais pon tos por ele fo ca li za dos co mo de fei tos gra ves do mo de -lo bu ro crá ti co fo ram ata ca dos. O re gi me ju rí di co úni co foi eli mi na do, no que fez bem, por que era um es tor vo, em bo ra seus efei tos da no sos, emboa par te, já ti ves sem si do con su ma dos; em seu lu gar, pre viu-se a ins ti -tuiç ão de con sel ho de po lí ti ca de ad mi nis traç ão e re mu ne raç ão de pes -soal, in te gra do por ser vi do res, as sim co mo cri té rios pa ra a fi xaç ão depadr ões de ven ci men tos e a ma nu tenç ão pe los en tes fe de ra dos de es co las de go ver no pa ra a for maç ão e o aper fei çoa men to dos ser vi do res pú bli cos e a apli caç ão de re cur sos no de sen vol vi men to de pro gra mas de qua li da de e pro du ti vi dade, trei na men to e de sen vol vi men to, mo der ni zaç ão, rea pa rel -ha men to e ra cio na li zaç ão do ser vi ço pú bli co, in clu si ve sob a for ma deadi cio nal ou prêmio de pro du ti vi da de, que são, sem dú vi da, pro vidê ncias da mais al ta re levâ ncia pa ra o aper fei çoa men to da bu ro cra cia, in de pen -den te men te de ser ou não ad mi nis traç ão ge ren cial. A es ta bi li da de foi fle -xi bi li za da; a idéia da re for ma era eli mi ná-la, mas não foi pos sí vel, atépor que ela é mui to vin cu la da ao sis te ma de mé ri to e, por tan to, da exigê -ncia de con cur so pú bli co pa ra o aces so aos car gos e em pre gos pú bli cos.As idéias de Bres ser Pe rei ra, no re fe ren te à apo sen ta do ria dos ser vi do res pú bli cos, só em par te fo ram con sa gra das pe la re for ma; o pon to por elecri ti ca do não so freu al te raç ão por que foi man ti da a apo sen ta do ria comven ci men tos in te grais, mas o sis te ma pas sou a ser con tri bu ti vo. A Emen -da Cons ti tu cio nal 41/2003, já no go ver no Lu la, com ple tou a re for ma, eli -


31 Idem; ibi dem, pp. 24 e 27.32 Idem; ibi dem, p. 28.33 Idem; ibi dem, pp. 30-33.




mi nan do os prin cí pios da in te gra li da de, ou se ja, o prin cí pio de que osser vi do res se apo sen ta vam com ven ci men tos in te grais per ce bi dos na ati -vi da de. Ago ra, os pro ven tos da apo sen ta do ria são li mi ta dos a um te to co -rres pon den te ao sa lá rio-con triuiç ão tal como no regime geral deprevidência social.

Uma ca rac te rís ti ca da ad mi nis traç ão ge ren cial, na teo ria de Bres serPe rei ra, é o con tra to de gest ão “co mo ins tru men to de con tro le dos ges to -res pú bli cos”. Por is so, sua re for ma in tro du ziu no artigo 37 da Cons ti -tuiç ão o §8, com a se guin te re daç ão:

A au to no mia ge ren cial, or ça men tá ria e fi nan cei ra dos órg ãos e en ti da des daad mi nis traç ão di re ta e in di re ta po de rá ser am plia da me dian te con tra to, a serfir ma do en tre seus ad mi nis tra do res e o po der pú bli co, que ten ha por ob je to afi xaç ão de me tas de de sem pen ho para o órg ão ou en ti da de, ca ben do à lei dis -por so bre: I- o pra zo de du raç ão do con tra to; II- os con tro les e cri té rios de ava -liaç ão de de sem pen ho, di rei tos, obri gaç ões e res pon sa bi li da de dos di ri gen tes; III- a re mu ne raç ão do pes soal.

O con tra to de gest ão apa re ceu, em ver da de, no go ver no Co llor e é cri -ti ca do acer ba men te por ad mi nis tra ti vis tas do por te de Cel so AntônioBan dei ra de Mello, para qum ele

...não pas sa de um arre me do de con tra to, uma en ce naç ão sem qual quer va lorju rí di co, pelo qual se do cu men ta que a Admi nis traç ão Cen tral ‘con ce de’ à au -tar quia ou fun daç ão maior li ber da de de ação, isto é, mais au to no mia, com adis pen sa de de ter mi na dos con tro les, e as su me o ‘com pro mis so’ de re pas se re -gu lar de re cur sos em con tra par ti da do cum pri men to por es tas de de ter mi na dopro gra ma de atuaç ão, com me tas de fi ni das e cri té rios pre ci sos e ava liá-las,pena de sanç ões a se rem apli ca das ao di ri gen te da au tar quia ou fun daç ão quefir mou o ‘pseu do con tra to’ se, in jus ti fi ca da men te, o des cum prir.34

Os con tra tos de gest ão têm ser vi do pa ra ou tor gar a en ti da des qua li fi -ca das co mo or ga ni zaç ão so cial a exe cuç ão de ati vi da des de en si no, pes -qui sa cien tí fi ca, de sen vol vi men to tec no ló gi co, pro teç ão e pre ser vaç ão do meio am bien te, cul tu ra e saú de, sem li ci taç ão, nos ter mos da Lei9.637/1998. Foi tam bém des sa con cepç ão de ad mi nis traç ão ge ren cialque se cria ram di ver sas agê ncias re gu la do ras du ran te o go ver no Fer nan -


34 Cf. Ban dei ra de Me llo, Cel so Antônio, Cur so de di rei to ad mi nis tra ti vo, São Pau lo,Mal hei ros, 2003.




do Hen ri que Car do so, com tal au to no mia ge ren cial, que ho je se re ve lamum ele men to pre ju di cial à go ver na bi li da de, dado que tomam decisõesnem sempre em harmonia com a orientação do Presidente da República.

A ad mi nis traç ão ge ren cial (que em seus mé ri tos) é um con cei to vin cu -la do à ad mi nis traç ão em pre sa rial, que se quis trans por pa ra o se tor pú bli -co, pu ra e sim ples men te, co mo ad mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial nu macon cepç ão de cor te con ser va dor e sim plis ta que con sis te em pre ten derge rir o es pa ço pú ba li co co mo se fos se uma em pre sa pri va da, sem le barem con ta que o es pa ço pú bli co per ten ce ao po vo (“po pu lus” —“po pu li -cus”— pú bli co). Por tan to, o po vo é o le gí ti mo do no do es pa ço pú bli co,pe lo que a ad mi nis traç ão pú bli ca tem que ser de mo crá ti ca por de fi niç ão35

e, por is so, seus mé to dos de or ga ni zaç ão e de atuaç ão têm que ser, emde fi ni ti vo, mui to di ver so dos mé to dos da ad mi nis traç ão em pre sa ria, co -mo to dos os pu bli cis tas re con he cem.

VI. PRESIDENCIALISMO E GOVERNABILIDADE

Um dos arrai ga dos ele men tos da cul tu ra po lí ti ca bra si lei ra con sis te napri ma zia do Po der Exe cu ti vo e na tra di cio nal des con fian ça no Po der Le -gis la ti vo. Lar ga ca ma da do po vo mais ca ren te aca len ta a cul tu ra pa ter na -lis ta que vem do co ro ne lis mo e es pe ra do Che fe do Po der Exe cu ti vo, emto dos os ní veis de go ver no, a so luç ão de seus pro ble mas e di fi cul da despes soais. Daí de co re um pre si den cia lis mo mo nár qui co e per so na lis ta,que, não ra ro, ten de a go ver nar por ci ma dos de mais Po de res. Esse cen -tra lis mo pre si den cial as su miu feiç ões exa cer ba da no re gi me mi li tar, emde tri men to de um equi lí brio mais efi caz com os Po de res Le gis la ti vo eJu di ciá rio.36

Essa foi a si tuaç ão que a Cons ti tuin te en con trou. Des de lo go, cons -cien ti zou-se de que uma de suas ta re fas im por tan tes se ria re for mar o sis -te ma de po der. Nin guém se ilu dia, pre ten den do ins ti tuir um Exe cu ti vofra co. Se não se es ta va cons truin do um “Esta do mí ni mo”, se gun do o fi -gu ri no li be ral, mas, se da Cons ti tuiç ão sai ria um Esta do for te, por cer toque um tal Esta do re que re ria um Exe cu ti vo for te, em bo ra su jei to a freios


35 Nes se sen ti do tam bém, La dis lau Dow bor, “Go ver na bi li da de e Des cen tra li zaç ão”,in ter net: www://ppbr.com/Id/gov port.asp, cap tu ra do em goo gle/go ver na bi li da de.

36 So bre isso, cf. Ca mar go, Aspá sia, “As di mens ões da cri se”, em Ca mar go, Aspá sia e Di niz, Eli (orgs.), Con ti nui da de e mu dan ça no Bra sil da nova Re pú bli ca, São Pau lo, Vér -ti ce, 1989, p. 29.




que o con ti ves sem nos li mi tes da le ga li da de cons ti tu cio nal. Não se acei -tou a po siç ão de que o Esta do for te se ja in com pa tí vel com a mo der ni da -de; an tes com preen deu-se que a mo der ni zaç ão bra si lei ra não pres cin dedo Esta do. O equi lí brio de po de res não es ta rá no en fra que ci men to doExe cu ti vo, re ti ran do de le o que só a ele deve corresponder. Estará noaparelhamento do Legislativo para o exercício de suas funções comeficiência e presteza.

O Con gres so Na cio nal foi sen do plas ma do, du ran te o pro ces so cons ti -tuin te, pa ra exer cer as funç ões de Par la men to num sis te ma par la men ta -ris ta de go ver no, que tam bém foi sen do cons truí do du ran te a ela bo raç ãocons ti tu cio nal. No fi nal, con tu do, por di ver sos ti pos de press ão do Pre si -den te da Re pú bli ca e de Go ver na do res de Esta do, foi apro va da umaemen da pre si den cia lis ta, mal adap ta da ao tex to já apro va do, sem os ajus -ta men tos ne ces sá rios, pe lo que cer tos ins tru men tos, acei tá veis e con ve -nien tes num sis te ma par la men ta ris ta, aca ba ram per du ran do, de sor te adar ao Exe cu tivo pre si den cia lis ta mais po de res. O exem plo ca rac te rís ti -co dis so se tem na ins ti tuiç ão das me di das pro vi só rias, nos ter mos doartigo 62. Tais me di das num sis te ma par la men ta ris ta não se re ve la riampe ri go sas, mas ape nas um instru men to de go ver na bi li da de em si tuaç ãode ris co. No en tan to, mal a Cons ti tuiç ão fo ra pro mul ga da, o Pre si den teda Re pú bli ca pas sou a uti li zá-las in dis cri mi na da e abu si va men te, comree diç ões da que las que não ti ves sem si do apre cia das pe lo Con gres so,sob com placê ncia des te e do Po der Ju di ciá rio. To das as ten ta ti vas de re -gu lar sua uti li zaç ão, es ba rra va na re sistência do Po der Exe cu ti vo sob oar gu men to de que a ediç ão de me di das pro vi só rias era um me ca nis mofun da men tal pa ra ga ran tir a go ver na bi li da de do País. Fi nal men te, veio aEmen da Cons ti tu cio nal 32/2001 que disciplinou sua edição.

O pre si den cia lis mo mo nár qui co e per so na lís si mo tem si do con si de ra -do fon te ge ra do ra de pro ble mas pa ra a go ver na bi li da de democrática. Ele

...não é ins ti tu cio nal men te apto para en fren tar gra ves si tuaç ões de cri se, para pro -mo ver um con sen so a par tir de con fli tos so ciais ou po lí ti cos sé rios, para con tro lar o exer cí cio do po der sem obs tácu lo e para as se gu rar efi ciên cia na to ma da de de -cis ões con se quen te men te nem para as se gu rar a es ta bi li da de, a con ti nui da de ea efi cá cia de uma de mo cra cia plu ra lis ta... Tem sido no to ria men te in ca paz deca na li zar so luç ões de cri ses. A con cen traç ão de po der no Pre si den te atrai asgra ves cri ses para a sua pes soa, com pro fun do des gas te pes soal, às ve zes, fa -tal. A per so na li zaç ão do po der, por si, de ter mi na um dos pro ble mas mais cru -cian tes e nun ca bem re sol vi do: o da su cess ão pre si den cial. Isso tudo sem fa lar





das di fi cul da des de re la cio na men to en tre Exe cu ti vo e Le gis la ti vo nes se sis te -ma, mor men te num sis te ma mul ti pa ra ti dá rio.37

Va le di zer, en fim: “o fun cio na men to do sis te ma de pen de mui to deatri bu tos pes soais de uma úni ca pes soa, a qual, quan do não os tem, po dele var ao com pro me ti men to da go ver na bi li da de e dei xar o país em cri sepor um lon go tem po”.38 A his tó ria bra si lei ra é ri ca em si tuaç ões de im -pas se em raz ão de pro ble mas de li de ran ça do Che fe de Go ver no. Alémdo ca so re cen te do Pre si den te Co llor que so freu im peach ment por pro -ble mas de go ver na bi li da de (1992), ci tam-se as cri ses da Vel ha Re pú bli ca (1889-1930), o sui cí dio de Ge tú lio Var gas, a re nún cia de Jânio Qua dros,a de po siç ão de Jo ão Gou lart e as cons tan tes rup tu ra da le gi ti mi da de co -mo foi o re gi me mi li tar (1964-1984).

De fa to, as re laç ões Exe cu ti vo-Le gis la ti vo é, no pre si den cia lis mo bra -si lei ro, um com pli ca dor da go ver na bi li da de. São po de res in de pen den tese sua re laç ão se ba seia no prin cí pio do pe so e con tra pe so, de sor te que as con diç ões de mú tua coo pe raç ão de vem ser cui da do sa men te cons truí das.Essa coo pe raç ão re sul ta ain da mais li mi ta da em raz ão do sis te ma plu ri -par ti dá rio que ja mais pos si bi li ta sur gir das ur nas um go ver no com maio -ria par la men tar, daí o im pe ra ti vo de for maç ão de go ver no de coa liz ão,ta re fa ár dua que con sis te em reu nir em tor no do go ver no no mí ni mo cin -co for maç ões par ti dá rias, o que exi ge in ten sas ne go ciaç ões pa ra se apro -var qual quer pro je to de in te res se go ver na men tal. Agra va es sa si tuaç ão ofa to de ser mui to frá gil a vin cu laç ão par ti dá ria, já que os sis te ma elei to ral de re pre sen taç ão pro por cio nal fa vo re ce o des ta que de pes soas, uma vezque a cap taç ão de vo tos pa ra o co cien te par ti dá rio é pes soal, ele gen do-se pe la le gen da os no mes mais vo ta dos. Com is so as ne go ciaç ões go ver na -men tais não se fa zem tan to en tre os par ti dos, mes mo quan do alin ha dosao go ver no, mas en tre o go ver no e par la men ta res iso la da men te, o queim por ta pro fun do des gas te ao Pre si den te, es pe cial men te por que es sa ne -go ciaç ão en vol ve sem pre a ne ces si da de de con cess ões de fa vo res em tro -ca de apoio de par la men ta res, não ra ro me dian te prá ti cas de co rrupç ão.39


37 Cf. Sil va, José Afon so da, op. cit., nota 22, pp. 505 e 506, ci tan do, so bre essa te má -ti ca, o Con se jo para la Con so li da ción de la De mo cra cia (org.), Re for ma cons ti tu cio nal,

pp. 11 e ss.38 Cf. D’Alva Gil Kin zo, Ma ria, “Go ver na bi li da de, Estru tu ra Insti tu cio nal e Pro ces so

de ci só rio no Bra sil”, in ter net www.mct.gov.br/CEE/re vis ta/Par ce rias3/go vern.htm.39 Cf. no mes mo sen ti do, Ma ria D’Alva Gil Kin zo, idem.




Re con he ce-se que a go ver na bi li da de par la men tar é vi tal. Sem ela ogo ver no fra cas sa, por que nos sa de mo cra cia é re pre sen ta ti va. Por is so émui to im por tan te ter uma maio ria es tá vel no Con gres so Na cio nal, masmem bros do atual go ver no tem en ten di do que se a go ver na bi li da de par -la men tar é ne ces sá ria, não é, po rém, su fi cien te. “Está mui to lon ge de seu su fi cien te, por que a ener gia trans for ma do ra não é ge ra da no Par la men to,não é ge ra da nas ins ti tuiç ão po lí ti cas; ela é ge ra da na so cie da de. São asen ti da des, os mo vi men tos e as pes soas que ge ram a ener gia trans for ma -do ra”.40 Por is so se fa la em go ver na bi li da de am plia da para nela abranger a participação popular.

Para um go ver no li de ra do pela es quer da [afir ma Luiz Dul ci, Mi nis tro Che feda Se cre ta ria-Ge ral de Arti cu laç ão So cial, do go ver no Lula], um go ver notrans for ma dor, não bas ta a go ver na bi li da de par la men tar: é im por tan te queesta go ver na bi li da de seja am plia da. É fun da men tal o apoio de uma ban ca dade de pu ta dos ou de se na do res, mas é mui to im por tan te tam bém a re laç ão queo go ver no tem com a CUT, com as centrais sin di cais, com Con tag, com o Mo -vi men to dos Tra bal ha do res Ru rais Sem Te rra (MST), com as ONGs, com omo vi men to fe mi nis ta, com os mo vi men tos de com ba te ao ra cis mo, com os mo -vi men tos de ju ven tu de, com a in te lec tua lidade, com o em pre sa ria do. Isso pas -sa ne ces sa ria men te por uma in ter lo cuç ão po lí ti ca do go ver no com es tes se to -res.41

A Cons ti tuiç ão de 1988 dá fun da men tos a es se ti po de go ver na bi li da -de am plia da, na me di da em que ado ta o con cei to de de mo cra cia par ti ci -pa ti va, quan do afir ma que to do o po der ema na do po vo, que o exer ce por meio de re pre sen tan tes elei tos e di re ta men te (ar ti go 2o.) e que a so be ra -nia po pu lar se rá exer ci da pe lo su frá gio uni ver sal e pe lo vo to di re to e se -cre to, com va lor igual pa ra to dos, e, nos ter mos da lei, me dian te ple bis ci -to, re fe ren do e ini cia ti va po pu lar (artigo 14).

Pa ra o exer cí cio da go ver na bi li da de am plia da o go ver no Lu la crioume ca nis mos especiais.

Assim como a Casa Ci vil atem um diá lo go co ti dia no, sis te má ti co, mi nu cio so,pro fis sio nal, com cada ban ca da na Câma ra e no Se na do, com cada de pu ta do,


40 Cf. Dul ci, Luiz, “Go ver na bi li da de am plia da e par tiaa ci paç ão so cial no go ver noLula”, Go mi de, De ni se (org.), Go ver no e so cie da de ci vil: um de ba te so bre es pa ços pú bli -cos de mo crá ti cos, São Pau lo/Pe tró po lis, ABONG, 2003, p. 43.

41 Ibi dem, p. 45.




com cada se na dor in di vi dual men te, o pre si den te e nós to dos da equi pe de go -ver no to ma mos a de cis ão de ter um mi nis té rio que pro cu re fa zer este mes modiá lo go co ti dia no, sis te má ti co, mi nu cio so, pro fis sio nal, com as en ti da des daso cie da de ci vil, com as igre jas, por exem plo - e o Bra sil tem um po ten cialgran de nes te es pa ço.42

VII. FEDERALISMO E GOVERNABILIDADE

A Re pú bli ca Fe de ra ti va do Bra sil com preen de a Uni ão, vin te e seis es -ta dos, o dis tri to fe de rais e cer ca de se te mil mu ni cí pios, to dos autô no mo, nos ter mos da Cons ti tuiç ão. Isso sig ni fi ca que o po der po lí ti co se dis tri -bui por to das es sas en ti dades go ver na men tais, e, na me di da em que opo der po lí ti co é o sig no da go ver na bi li da de, o mes mo é di zer que es ta,bem ou mal, se acha em to das elas: go ver na bi li da de fe de ral, go ver na bi -li da de es ta dual (de ca da um dos Esta dos-fe de ra dos), go ver na bi li da dedo Dis tri to Fe de ral e go ver na bi li da de de ca da mu ni cí pio. Não se tra ta,po rém, de go ver na bi li da de frag men ta da, mas de go ver na bi li da de com -par til ha da, às ve zes cu mu la da ou mes mo su per pos tas, o que po de sus ci -tar pro ble mas de de sar mo nia pre ju di cial. Des se mo do, o efei to da go ver -na bi li da de ou da in go ver na bi lia da de in ci de so bre a mes ma po pu laç ão noâmbi to de ca da uma des sas es fe ras go ver na men tais. A des cen tra li zaç ão,em qual quer de suas for mas, tem si do ele va da co mo um im por tan te fa torde go ver na bi li da de.43 Nes sa pers pec ti va, o fe de ra lis mo cons ti tui, por si,uma for ma de Esta do que po de pro pi ciar boa go ver na bi li da de, mas tam -bém po de ge rar in go ver na bi li da de quan do ele pró prio apre sen ta pro ble -mas de ajus ta men to. O fe de ra lis mo bra si lei ro pas sou por di ver sos mo -men tos de cri se com for te tensão en tre cen tra li zaç ão e des cen tra li zaç ão,e, por con se guin te, com sé rios pro ble mas de go ver na bi li da de.

O re gi me mi li tar im plan tou um mo de lo de Esta do cen tra li za dor. Re -du ziu, pra ti ca men te a na da, a au to no mia fi nan cei ra dos es ta dos e mu ni cí -pios. A Cons ti tuiç ão de 1988 tin ha, por tan to, a imen sa ta re fa de rom percom o fe de ra lis mo no mi nal que vi go ra va des de 1964, reins ti tuir a fe de -raç ão, ex pur gar as exigê ncias cen tra li za do ras, com a vis ão na his tó ria


42 Ibi dem, p. 47.43 Cf. Dow bor, La dis lau, “Go ver na bi li da de e Des cen tra li zaç ão”, in ter net http://ppbr.

com/Id/gov poart.asp, 23.10.04.




que mos tra va que o fe de ra lis mo bra si lei ro ain da não ha via en con tra do oseu pon to de equi lí brio sa tis fa tó rio.

Per se guin do tais ob je ti vos, a Cons ti tuiç ão de 1988 es tru tu rou um sis -te ma de re par tiç ão de com petê ncias que ten ta re fa zer o equi lí brio das re -laç ões en tre o po der cen tral e os po de res es ta duais e mu ni ci pais, a par tirda de cla raç ão do artigo 18, se gun do o qual a or ga ni zaç ão po lí ti co-ad mi -nis tra ti va da Re pú bli ca Fe de ra ti va do Bra sil com preen de a Uni ão, osEsta dos, o Dis tri to Fe de ral e os Mu ni cí pios, to dos autô no mos, au to no -mia que se con subs tan cia na capacidade de auto-organização, deautogoverno e de auto-administração.

A Cons ti tuiç ão rom peu tam bém com cen tra lis mo fi nan cei ro. Fun douum sis te ma tri bu tá rio as sen ta do na téc ni ca da dis cri mi naç ão das ren das,que con ju ga dois as pec tos: a dis cri mi naç ão pe la fon te, pe la qual a Cons -ti tuiç ão in di ca o im pos to que ca da en ti da de po de ins ti tuir e co brar (ar ti -gos 153, 155 e 156), e a dis cri mi naç ão pe lo pro du to, pe la qual umas en -ti da des re par tem sua re cei ta com ou tras: cer tas re cei tas da Uni ão sãopar til ha das com Esta dos e Mu ni cí pios, e al gu mas dos Esta dos par ce la das com os Mu ni cí pios (ar ti gos 157 a 162). O sis te ma pro pi ciou mel ho rescon diç ões fi nan cei ras a es ta dos e mu ni cí pios. No sis te ma an te rior, a Uni -ão au fe ria de 65 a 70% das ren das tri bu tá rias do país, os Esta dos pou comais de 20% e os mu ni cí pios, em tor no de 11%. Com a no va dis cri mi -naç ão, os Esta dos fi cam com cer ca de 30%, os mu ni cí pios com apro xi -ma da men te 20% e a Uni ão com 50%. Com a re par tiç ão de en car gos deedu caç ão, saú de, sa nea men to, etc., en tre es ta dos e mu ni cí pios, a des cen -tra li zaç ão es ta tal fi ca mais bem ca rac te ri za da, de mo do a pos si bi li tarmel hor aten di men to à po pu laç ão. A Cons ti tuiç ão foi, con tu do, acu sa dade pre ju di car a go ver na bi li da de, por cau sa des sa es tru tu ra des cen tra li za -da que re ti rou re cur sos da Uni ão pa ra dis tri buí-los aos Esta dos e Mu ni cí -pios. A quest ão não es tá aí, mas no fa to de es sa des cen tra li zaç ão fi nan -cei ra não ter si do acom pan ha da de mel hor re par tiç ão dos en car gosgo ver na men tais. Ma ria D’Ala va Gil Kin zo co lo ca bem es sa quest ão:

Essas mu dan ças, no en tan to, cria ram no vas dis torç ões na me di da em que nãofo ram acom pan ha das de uma re de fi niç ão das atri buiç ões alo ca das a cada ní -vel de go ver no. Na ver da de, a Cons ti tuiç ão es ta be le ce que os três ní veis têmres pon sa bi li da de ou ju ris diç ão co muns, em áreas como saú de, edu caç ão ouha bi taç ão. Enquan to a Cons ti tuiç ão é bas tan te cla ra com res pei to às trans ferê -ncias in ter go ver na men tais, é pou co cla ra ou am bí gua na de fi niç ão das re grasque de li mi tam as atri buiç ões es pe cí fi cas de cada uma das es fe ras de go ver no.





As con se qüên cias mais gra ves são, por um lado, a de sor ga ni zaç ão e a des -coor de naç ão das po lí ti cas go ver na men tais, na me di da em que, em mui tasáreas, nen hu ma das es fe ras de go ver no tem cla ra e to tal res pon sa bi li da de so -bre elas; e, por ou tro, a frag men taç ão po lí ti ca da es tru tu ra de po der na cio nal.Go ver nos e po lí ti cos lo cais e re gio nais têm seus es pa ços pró prios de po der, esuas aç ões po dem afe tar de for ma con si de rá vel a efi cá cia go ver na ti va em ní -vel do país como um todo, mes mo por que os go ver na do res, ao read qui ri rempo der e in fluên cia, pas sam a ser ato res com po der de veto no pro ces so de ci só -rio na cio nal, na me di da em que po dem in fluen ciar de ci si va men te nas po siç -ões da ban ca da de seus es ta dos no Con gres so Na cio nal.44

VIII. SISTEMA DE PARTIDOS E GOVERNABILIDADE

O grau de ins ti tu cio na li zaç ão par ti dá ria no Bra sil sem pre foi mui tofra ca, em vir tu de es pe cial men te: a) da fra ca par ti ci paç ão po lí ti ca do po -vo; b) da for te in ter ferê ncia da es tru tu ra de po der, e c) da do mi naç ão oli -gár qui ca.45 As for maç ões par ti dá rias su ce dem-se de pe río do his tó ri co aou tro, com ca rac te rís ti cas dis tin tas.46 De tu do is so de co rre, co mo no taMa ria D’Alva Gil Kin zo, que o sis te ma par ti dá rio é ins tá vel e al ta men te frag men ta do. A ins ta bi li da de pro vém in constância de seus fi lia dos quemu dam de par ti do com fre qüên cia sem a me nor ce rimô nia; atri bui-se es -sa mu ta bi li da de ao sis te ma de re pre sen taç ão pro por cio nal, “no qual o nú -me ro de vo tos in di vi duais que o can di da to ob tém é que de fi ne seu lu garna lis ta par ti dá ria. Uma vez que o sis te ma re quer que os elei to res vo temem can di da tos in di vi duais, a com pe tiç ão elei to ral é pri mor dial men te en -tre can di da tos e não en tre par ti dos”, e “na me di da em que sua eleiç ão de -pen de de seu pró prio es for ço in di vi dual... é di fí cil es pe rar que de sen vol -va um for te víncu lo com seu par ti do”.47 Isso com pli ca a go ver na bi li da depar la men tar, pois, co mo ob ser va do, as re laç ões do Po der Exe cu ti vo com


44 Cf. ar ti go ci ta do, pp. 3 e 4.45 Cf. nos so “Par ti dos po lí ti cos y sis te mas elec to ra les (el caso bra si le no)”, em Anua -

rio Ju rí di co, XI-1984, UNAM, p. 559.46 Cf. a esse pro pó si to ex pres si va sín te se em La mou nier, Bo lí var e Me ne gue llo, Ra -

chel, Par ti dos po lí ti cos e con so li daç ão de mo crá ti ca (o caso bra si lei ro), São Pau lo, Ed.Bra si lien se, 1986, p. 20; tam bém, nos so es tu do e lug. cits. su pra.

47 Cf. op. cit., nota , p. 9. Ma ria D’Alva Gil Kin zo atri bui a mu ta bi li da de par ti dá ria“ao sis te ma de re pre sen taç ão pro por cio nal de lis ta aber ta”, mas, em ver da de, o sis te mabra si lei ro não é de lis tas aber tas, mas de lis tas fe cha das não bo quea das (Cf. Sil va, Vir gí -lio Afon so da, Sis te mas elei to rais, São Pau lo, Mal hei ros, 1999, pp. 46 e 180 (7) e 181(13), o que, no en tan to, não in ter fe re com a con clus ão do tex to.




o Po der Le gis la ti vo aca bam não sen do ins ti tu cio na, mas su jei tais a umdes gas tan te pro ces so de ne go ciaç ão in di vi dual, ha ven do exem plo re cen te de que o Pre si den te da Re pú bli ca, pa ra ob ter apro vaç ão de ma té ria de in -te res se do go ver no e da co le ti vi da de, te ve que, num espaços de dois outrês dias, receber e negociar com mais de trezentos congressistas. Issosem falar nas exigências de cargos na administração, de concessões decanais de televisão e outras vantagens que sempre acompanham essasnegociações.

Por ou tro la do, a frag men taç ão par ti dá ria tal é o ele va do nú me ro depar ti dos com re pre sen taç ão no Con gres so Na cio nal, al guns com pe que -nís si ma re pre sen taç ão, mas os qua tro maio res par ti dos tin ha, quan do ini -ciou a vi gen te le gis la tu ra, uma re pre sen taç ão de 91, 84, 74 e 71 De pu ta -dos, o quin to cai pa ra 49, se guin do-se mais qua tro com 26, 26, 22 e 21,de pois vêm 15, 12, 6, 5, 4 3, e mais qua tro com 1 De pu ta do ca da um.48

Essa frag men taç ão cons ti tui, sem dú vi da, um sé rio pro ble ma pa ra a go -ver na bi li da de, por que não se con se gue uma maio ria par la men tar, a elaes sen cial, nu ma Câma ra com 518 De pu ta dos e um Se na do com 81 Se na -do res, sen ão por meio de uma coa liz ão de no mí ni mo cin co par ti dos, jáque di fi cil men te é pos sí vel uma co li gaç ão que en vol va mais de dois dosgran des par ti dos. E mes mo as sim não se po de con fiar em que is so ga ran -ta uma maio ria es tá vel num sis te ma par ti dá rio de bai xa dis ci pli na. Pra ti -ca men te se tem que re no var es sa coa liz ão a ca da vo taç ão de ma té ria im -


48 Cf. Sil va, José Afon so da, op. cit., p. 396. So bre a frag men taç ão par ti dá rio no Bra -sil é pon de rá vel as se guin tes ob ser vaç ões de Vir gí lio Afon so da Sil va: “a existência devá rios par ti dos não pode ser con si de ra da iso la da men te como um pro ble ma. A raz ão é sim -ples: se a so cie da de é he te rogê nea, não há como que rer, ar ti fi cial men te, ho mo ge nei zar are pre sen taç ão po lí ti ca, sim ples men te dei xan do de lado aque les que não al can cem umapor cen ta gem do to tal de vo tos...”. “O que deve ser dis cu ti do é a re pre sen ta ti vi da de dospar ti dos e não o seu nú me ro. Se há mui tos par ti dos por que há mui ta frag men taç ão na so -cie da de, não há por que não acei tar esse fato. Mas não é bem essa a si tuaç ão vi vi da atual -men te no Bra sil. O qua dro par ti dá rio não é frag men ta do sim ples men te por que es pel ha afrag men taç ão da so cie da de. A so bre vivê ncia de par ti dos po lí ti cos sem re pre sen ta ti vi da de é, mui tas ve zes, ga ran ti da pelo sis te ma elei to ral...”. “Pois bem, o sis te ma elei to ral bra si -lei ro pos si bi li ta a ob tenç ão de man da tos por par ti dos que não sa tis fa çam o con cei to de re -pre sen ta ti vi da de aci ma ex pres sa do [mí ni mo de apoio po pu lar que jus ti fi que aces so àCâma ra dos De pu ta dos] Nos so nú me ro ex ces si vo de pa ti dos não é, por tan to, de corrênciade uma frag men taç ão so cial, mas de uma quest ão téc ni ca de nos so sis te ma elei to ral. Essaé, ent ão, uma frag men taç ão que pode, e deve, ser so lu cio na da, sem que seja ne ces sá rio ore cur so a cri té rios alea tó rios como a fi xaç ão de uma cláu su la-ba rrei ra” (Cf. Sis te mas elei -to rais, cit., nota 47, pp. 165 e 166).




portan te de ini cia ti va do Po der Exe cu ti vo, e o pior, por via de ne go ciaçãoin di vi dual di re ta. Essa é uma quest ão que põe em con fron to o sis te mama jo ri tá rio e o sis te ma pro por cio nal e dois va lo res: o da go ver na bi li da dee o da re pre sen ta ti vi da de, pa ra cu ja apre ciaç ão re me to a Vir gí lio Afon so da Sil va, se gun do o qual

...o maior as pec to po si ti vo pre co ni za do pe los de fen so res dos sis te mas ma jo ri -tá rio é a ca pa ci da de que o sis te ma tem de ge rar maio rias es tá veis que pro por -cio nem uma maior go ver na bi li da de. Assim [pros se gue ele], a opç ão pela for -maç ão de maio rias só li das, em de tri men to da fi na li da de da re pre sen taç ão, éfei ta para que pos sa ha ver uma go ver na bi li da de mí ni ma, que uma pul ve ri zaç -ão de par ti dos não pro por cio na ria. Há, con tu do, um lap so nes se ra cio cí nioque pode re ti rar par te de sua sus ten taç ão. Que a ca ta li saç ão da maio ria ab so lu -ta dos man da tos por ape nas um par ti do ge ra ria essa es pe ra da go ver na bi li da deé pon to pa cí fi co. O lap so re si de no fato de que tal ca ta li saç ão, e a con se qüen tees ta bi li da de go ver na men tal, não são um re sul ta do im pres cin dí vel do sis te ma,mas de pen dem de fa to res a ele es tran hos, que po dem ou não es tar pre sen tes.Uma as so ciaç ão irre nun ciá vel en tre sis te ma ma jo ri tá rio e aglu ti naç ão damaio ria ab so lu ta de man da tos por um só par ti do só se ria, sem pre, ve ri fi cá velnos ca sos de bi par ti da ris mo es tri to, por raz ões ób via. Mas, como já foi vis to,tal bi par ti da ris mo es tri to não está ne ces sa ria men te li ga do à adoç ão de sis te -mas ma jo ri tá rios.49

A par tir daí e de ou tras con si de raç ões, ob ser va:

Se a dispu ta en tre sis te mas ma jo ri tá rios e sis te mas pro por cio nais é, ba si ca -men te, uma dispu ta en tre go ver na bi li da de e re pre sen ta ti vi da de, a quest ãomais im por tan te a ser fei ta só pode ser a se guin te: em que me di da cada umdes ses sis te mas pro por cio na, res pec ti va men te, a es pe ra da govr na bi li da de oua de se ja da re pre sen ta ti vi da de? É exa ta men te a res pos ta a essa per gun ta quepode jus ti fi car a afir maç ão aci ma de que, en fren ta da a di co to mia en tre go ver -na bi li da de e re pre sen ta ti vi da de, é nor mal que esta úl ti ma pre va le ça. Isso por -que as se gu rar a re pre sen ta ti vi da de sem mui to per der em go ver na bi li da de émui to mais fá cil e fre qüen te do que o opos to.50

Pro nun cia-se, en fim, em fa vor dos sis te mas pro por cio nais que têmmais con diç ões de aten der, ao mes mo tem po, a go ver na bi li da de e a re -pre sen ta ti vi da de de for ma sa tis fa tó ria, ain da que a se gun da se ja pri vi le -


49 Cf. Sis te mas elei to rais, cit., nota 47, pp. 129 e 130.50 Idem.




gia da; ob ser va que ou tra raz ão que mi li ta em fa vor dos sis te mas pro por -cio nais, apli cá veis a to dos os paí ses pre si den cia lis tas é que o go ver no nosis te ma pre si den cial não é pro du to de maio rias par la men ta res, a eleiç ãodo go ver no não se dá no âmbi to do po der le gis la ti vo, mas por eleiç ão po -pu lar di re ta, de sor te que a for maç ão do go ver no e a re pre sen taç ão po lí ti -ca são al can ça das por in ter mé dio de eleiç ões dis tin tas, o que, não ra ro,ge ra maio rias par la men ta res opos tas ao Pre si den te da Re pú bli ca. Assim,cai por te rra o ar gu men to da es ta bi li da de e go ver na bi li da de usa do pe losde fen so res dos sis te mas ma jo ri tá rios, sis te ma es se que, em cer tos ca sos,po de pro du zir um efei to dos mais per ver sos, que se ria o de pro pi ciar quea opo siç ão con si ga a maio ria ab so lu ta das ca dei ras na Câma ra e, des safor ma, blo queie to das as me di das go ver na men tais, crian do enor me im -pas se à go ver na bi li da de.51

Dois ou tros fa to res, vin cu la dos à te má ti ca aqui con si de ra da, com pli -cam a go ver na bi li da de. Um é que a re pre sen taç ão pro por cio nal vem ge -ran do um ti po de re pre sen taç ão cor po ra ti va, por que cor po raç ões re li gio -sas, econô mi cas e so ciais dis tri buem seus can di da tos pe los di ver sospar ti dos in de pen den te men te de sua ideo lo gia (que é tam bém fra ca) e tra -bal ham pe la sua eleiç ão, de sor te que, uma vez elei tos, for mam ban ca das es pe cí fi cas, in de pen den tes dos par ti dos pe los quais se ele ge ram; daí, asban ca das ru ra lis ta (com mais de 100 con gres sis tas) e evan gé li ca (cominú me ros re pre sen tan tes), ban ca das es pe ciais com as quais se tem quene go ciar pa ra se ob ter os vo tos de seus in te gran tes. Ou tro fa tor é des pro -por cio na li da de da re pre sen taç ão por Esta do. O ar ti go 45 da Cons ti tuiç ãode cla ra que a Câma ra dos De pu ta dos se comp õe de re pre sen tan te do po -vo, elei tos, pe lo sis te ma pro por cio nal, em ca da Esta do e no Dis tri to Fe -de ral, sen do que o nú me ro to tal de de pu ta dos, bem co mo a re pre sen taç ão por es ta do e pe lo Dis tri to, se rá es ta be le ci do por lei com ple men tar, pro -por cio nal men te à po pu laç ão, pro ce den do-se aos ajus tes ne ces sá rios noano an te rior às eleiç ões, pa ra que nen hum da que las uni da des da Fe de raç -ão ten ha me nos de oi to ou mais de oi ten ta De pu ta dos. O es ta be le ci men to des ses li mi tes mí ni mo e má xi mo é que ge ra a dis torç ão na com po siç ãoda re pre sen taç ão po pu lar, por Esta do e Dis tri to Fe de ral, na Câma ra dosDe pu ta dos. Já tra tei am pla men te des sa te má ti ca, an tes da atual Cons ti -tuiç ão, mos tran do es sas dis torç ões me dian te a in di caç ão des sa des pro -


51 Cf. Sil va, Vir gí lio Afon so da, op. cit., nota 47, pp. 148 e 149, bas tan te re su mi do.




por cio na li da de por meio da re laç ão re pre sen tan te-po pu laç ão-elei to res.52

Con tu do, per mi to-me re co rrer ao es tu do, já ci ta do, de Ma ria D’Alva GilKin zo, ela bo ra do à vis ta da Cons ti tuiç ão vi gen te, que re lem bra

...a so bre-re pre sen taç ão dos Esta dos das re gi ões Nor te e Cen tro-Oes te [e doNord es te, acres cen te-se] e a sub-re pre sen taç ão dos Esta dos da re gi ão Sud -este, que coin ci den te men te são os Esta dos mais dinâ mi cos do país - seja dopon to de vis ta econô mi co-fi nan cei ro, tec no ló gi co, cul tu ral, seja do pon do devis ta po lí ti co. Em con se qüên cia, os elei to res de, por exem plo, Ro rai ma, quecon tém 0,1% do elei to ra do na cio nal, ele gem qua se 2% das ca dei ras na Câma -ra Fe de ral. Por ou tro lado, mes mo sen do o maior co lé gio elei to ral do país com 22% do elei to ra do na cio nal, o Esta do de São Pau lo de tém ape nas 13% da re -pre sen taç ão na Câma ra dos De pu ta dos. Assim, en quan to no Esta do de Ro rai -ma um can di da to pre ci sa ape nas de 15 mil vo tos para se ele ger, em São Paulsão ne ces sá rios, no mí ni mo, 297 mil. Isso sig ni fi ca que um voto de um elei torde Ro rai ma tem um po ten cial cer ca de 19,8 ve zes maior do que um vo tan te deSão Pau lo para de ci dir os re sul ta dos das eleiç ões.53

IX. ORÇAMENTO E GOVERNABILIDADE

Tal vez se ja na ad mi nis traç ão or ça men tá ria que es tá o gar ga lo da go -ver na bi li da de no Bra sil, por que dei xa pe que nís si ma mar gem de ma no bra ao go ver no, da do que os re cur sos or ça dos são qua se to dos pre via men tecom pro me ti dos, acres ci do do fa to de que o cons tan te cres ci men to da dí -vi da ex ter na e tam bém, por con se qüên cia, da in ter na, vem im pon do aosgo ver nos a am pliaç ão da me ta de su pe rá vit. A Cons ti tuiç ão cria al gunspro ble mas des fa vo rá veis à go ver na bi li da de, es pe cial men te pe la vin cu -laç ão de re cei tas tri bu tá rias a fun dos e des pe sas es pe cí fi cas. Embo ra elaas su ma o prin cí pio da não-afe taç ão da re cei ta, ela pró pria faz di ver sasres sal vas. Assim é que o ar ti go 167-IV es ta be le ce que é ve da da a vin -cu laç ão de re cei ta de im pos tos a órg ão, fun do ou des pe sas, res sal va dasa) a re par tiç ão do pro du to da arre ca daç ão dos im pos tos a que se re fe -rem os ar ti gos 158 e 159, que são as trans ferê ncias aos Esta dos e Mu ni -cí pio de re cur sos arre ca da dos pe la Uni ão; b) a des tinaç ão de re cur sos


52 Cf. Sil va, José Afon so da, “Re pre sen ta ción pro por cio nal: efec tos cor po ra ti vos emBra sil”, in Die ter Ko niec ki (ed.), Sis te mas elec to ra les y re pre sen ta ción po lí ti ca em La ti -no ame ri ca, Ma drid, Fun da ción Frie drich Ebert, 1986, pp. 353 e ss.

53 Cf. es tu do ci ta do, p. 3, www.mct.gov.br/CEE/re vis ta/Par ce rias3/go vern.htm.




pa ra as aç ões e ser vi ços pú bli cos de saú de, nos ter mo de lei com ple men -tar, vin cu laç ão tam bém de re cei tas es ta duais e mu ni ci pais; c) pa ra ma nu -tenç ão e de sen vol vi men to do en si no, ou se ja, 18% dos re cur sos da Uni ão e 25% de es ta dos e mu ni cí pios; d) pa ra a rea li zaç ão da ad mi nis traç ão tri -bu tá ria; e) Fun do Cons ti tu cio nal do Dis tri to Fe de ral.

O sis te ma or ça men tá rio anual com preen de três or ça men tos: o Orça -men to Fis cal, em tor no de R$1,25 trilh ões; o Orça men to de Inves ti men to das Esta tais, em tor no de R$32,8 bilh ões; e o Orça men to da Se gu ri da deSo cial, com cer ca de R$229,7 bilh ões (exer cí cio de 2004). As des pe sasvin cu la das, su pra-re fe ri das, o ser vi ços da dí vi da (amor ti zaç ões e ju ros,in cluin do re fi nan cia men to) e ou tras des pe sas obri ga tó ria (trans ferê nciascons ti tu cio nais aos es ta dos e mu ni cí pios, pes soal e en car go), con so me oOrça men to Fis cal. Nu ma re cei ta de cer ca de R$1.249,0 bilh ões (2004),tem-se a se guin te dis tri buiç ão da des pe sa: R$860,0 bilh ões de re fi nan cia -men to da dí vi da; R$41,9 bilh ões de pes soal e en car gos; R$60,2 bilh õesde trans ferê ncias cons ti tu cio nais aos es ta dos e mu ni cí pios; R$117,6 bilh -ões do ser vi ços da dí vi da pú bli ca (amor ti zaç ões, ju ros e en car gos);R$21,0 bilh ões de trans ferê ncia pa ra a se gu ri da de so cial; R$68,1 bilh õescom ou tras des pe sas co rren tes e de ca pi tal; R$7,2 bilh ões de re ser va decon tingência; R$10,3 bilh ões com ou tras re ser vas, in cluin do su pe rá vit.Esses nú me ros, re fe ren tes ao Orça men to Fis cal da Uni ão pa ra 2004, sãoapro xi ma dos. Por eles po de-se ve ri fi car que, se a arre ca daç ão da re cei taco rres pon der à pre vis ta, so bram cer ca de R$7,2 bilh ões pa ra in ves ti men -tos, que ser ão re du zi dos na me di da em que ou tras des pe sas im pres cin dí -veis sur gi rem ou em que a arre ca daç ão não foi su fi cien te. Isso mos tra oquan to a go ver na bi li da de fi ca es trei ta em tal si tuaç ão. E é fá cil cons ta taro que é que pe sa nes sa es cas sa go ver na bi li da de: des pe sas com a dí vi dapú bli ca que, in cluin do re fi nan cia men to, amor ti zaç ões, ju ros e en car gos,as cen de a cer ca de R$1.043,2 bilh ões. Infor me da Li de ran ça doPCdoB-Par ti do Co mu nis ta do Bra sil, que in te gra a ba se do go ver no, sobo tí tu lo “Ampliar os es pa ços da go ver na bi li da de no Orça men to de 2004”,plei tean do a eli mi naç ão da re ser va pa ra su pe rá vit pri má rio, de cla ra:

Ampliar as des pe sas pri má rias em R$10 bilh ões per mi ti ria au men tos reaispara o sa lá rio mí ni mo, am pliar os gas tos com saú de, in ves ti men tos, re for maagrá ria, en tre ou tros. No en tan to, am pliar a dí vi da no mes mo va lor re pre sen tamui to pou co já que as pro jeç ões do go ver no para a dí vi da lí qui da do go ver nocen tral ao fi nal de 2004 são de R$661 bilh ões. A ex pe riên cia de mons tra que





cum prir as me tas de su pe rá vit não é su fi cien te para re du zir o en di vi da men to.Em 2002, a dí vi da lí qui da do se tor pú bli co cres ceu R$220 bilh ões. O Ban coCen tral in for mou que o su pe rá vit pra ti ca do fa ria com que ela di mi nuís seR$52 bilh ões, mas o pa ga men to de ju ros fez com que ela cres ces se R$114bilh ões. A va riaç ão cam bial, mais R$150 bilh ões e ou tros fa to res, mais R$ 8bilh ões. Ao fi nal de jul ho des te ano, a dí vi da mo bi liá ria in de xa da à Se lic erade R$450 bilh ões. Um pon to de ju ros a me nos re pre sen ta R$4,5 bilh ões a me -nos de ju ros em um ano.54

O es pa ço or ça men tá rio da go ver na bi li da de é tão es trei to que aí se plei -teia a li be raç ão de uma im portância de pe que na ex pres si vi da de (R$10bilh ões é me nos de 1% da re cei ta pre vis ta no Orça men to Fis cal) no to taldos va lo res con sig na dos, a fim de am pliar es se es pa ço. O go ver no, por ou -tro la do, ten ta ampliá-lo re co rren do a par ce rias pri va das. O pro je to de leiso bre Par ce rias Pú bli co-Pri va da, apre sen ta do ao Con gres so Na cio nal,tem con fes sa da men te o ob je ti vo de via bi li zar os in ves ti men tos de que opaís ne ces si ta, sem re ti rar do Esta do sua res pon sa bi li da de de pro mo ver o cres ci men to.

X. CONCLUSÃO

A Cons ti tuiç ão da 1988 ga ran te uma go ver na bi li da de ade qua da aosprin cí pios do Esta do De mo crá ti co de Di rei to, em bo ra em al guns as pec -tos pu des se ser bem mel hor. Ape sar de suas im per feiç ões, não se po dene gar que ela es tá con se guin do cons truir um equi lí brio po lí ti co que nen -hu ma ou tra de nos sas cons ti tuiç ões tin ha pos si bi li ta do. A Re pú bli ca nun -ca tin ha vi vi do tan tos anos de fun cio na men to de mo crá ti co pa cí fi cos, co -mo vem vi ven do sob a égi de da Cons tsi tuiç ão de 1988, su pe ran do cri sede go ver na bi li da de sem trau mas co mo se deu com o im peach ment doPre si den te Fer nan do Co llor. A de mo cra cia po lí ti ca pa re ce con so li da da,em bo ra a pro mes sa de de mo cra cia so cial ain da não ten ha si do cum pri da.É que es ta não sai di re ta men te da Cons ti tuiç ão. Esta ofe re ce o ins tru -men tal à sua rea li zaç ão por via de po lí ti cas pú bli cas. Mas os pres su pos -tos de sua efe ti vaç ão est ão pre sen tes, in clu si ve a vigê ncia da de mo cra ciapo lí ti ca. Os con ser va do res sus ten tam a te se de que as emen das cons ti tu -cio nais é que têm pos si bi li ta do a am pliaç ão da go ver na bi li da de. O que,


54 Fon te: goo gle/go ver na bi li da de.




na ver da de, elas têm pro pi cia do é a am pliaç ão de uma go ver na bi li da deneo li be ral, não da go ver na bi li da de de mo crá ti ca co mo con ce bi da nes tees tu do, que tam bém che ga à con clus ão de que o pro ble ma cen tral da go -ver na bi li da de no Bra sil es tá na enor me dí vi da ex ter na que por seu la doin duz o au men to da dí vi da in ter na. Viu-se, na dis cuss ão do tó pi co so breo or ça men to, que o es pa ço da go ver na bi li da de se es trei ta em funç ão des -se en di vi da men to que não per mi te o cum pri men to dos ob je ti vo fun da -men tais da Re pú bli ca, pre vis to no artigo 3o. da Cons ti tuiç ão: cons truiruma so cie da de liv re, jus ta e so li dá ria, ga ran tir o de sen vol vi men to na -cio nal, erra di car a po bre za e a mar gi na li zaç ão e re du zir as de si gual da -des so ciais e re gio nais e pro mo ver o bem de to dos.





A GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO DE …A dou tri na bra si lei ra, em ge ral, afir ma que...

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