A importância do entendimento dos indicadores na tomada de...

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363Revista do Serviço Público Brasília 63 (3): 363-380 jul/set 2012

Danielle Ramos de Miranda Pereira e Marcelo de Rezende Pinto

A importância do entendimentodos indicadores na tomada de

decisão de gestores públicos


Introdução

A existência de uma profunda relação entre educação e desenvolvimento é um

pensamento compartilhado entre vários autores, independentemente da forma

como interpretam o desenvolvimento, cujo sentido pode variar entre aspectos

puramente econômicos e aqueles não somente voltados ao crescimento da produção,

mas também ao âmbito social e humano das condições de vida das populações

(SCHUWARTZMAN, 2003; BARROS, HENRIQUES E MENDONÇA, 2002; LAU et al, 1996).

Nas últimas décadas, o desenvolvimento social tem sido medido por meio de

indicadores compostos, também denominados índices, amplamente utilizados

pelos gestores públicos como subsídios para a formulação e a avaliação de polí-

ticas públicas, e como forma de estreitar a comunicação de suas ações à sociedade,

especialmente num contexto em que é crescente a descentralização das ações

governamentais e a importância do nível local no planejamento estratégico e na

implementação dessas políticas.

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364 Revista do Serviço Público Brasília 63 (3): 363-380 jul/set 2012

A importância do entendimento dos indicadores na tomada de decisão de gestores públicos

O Índice de Desenvolvimento Humano(IDH) é um indicador criado mediante oesforço do Programa das Nações Unidas parao Desenvolvimento (PNUD) de medir osaspectos sociais e econômicos do desenvol-vimento, sintetizando em um único númeroas dimensões renda, saúde e educação.

Outros índices de desenvolvimentotêm surgido com o propósito de medirtambém as variações de curto prazo, quesão extremamente importantes para aavaliação das políticas sociais. Entre essesíndices, pode-se citar o Índice Mineiro deResponsabilidade Social (IMRS), que pro-cura captar tais variações, incluindo outrasdimensões e indicadores relevantes aoprocesso de desenvolvimento.

As dimensões “renda do IDH e doIMRS” correspondem ao desenvolvimentopuramente econômico. Por sua vez, adimensão “educação do IDH” incluiaspectos relacionados ao acesso educacional,enquanto essa mesma dimensão do IMRSconsidera outros fatores além do acesso, taiscomo qualidade do ensino e recursosdisponíveis, frequentemente citados naliteratura educacional como indispensáveisao monitoramento das políticas educa-cionais (PEREIRA, 2006; SCHUWARTZMAN,2003; CUNHA, PEREZ E AIDAR, 2001; CASTRO,1998; BARROS E MENDONÇA, 1997).

Em face dessa discussão, relativa àsdiversas formas de se medir dimensões alta-mente complexas e multifacetadas comorenda e educação, algumas questõesatinentes ao papel do gestor público pare-cem emergir: uma vez que existeminúmeras metodologias para mensuraçãodessas dimensões, como o profissional degestão pública deve tomar suas decisões?Outra questão nos remete à seguinte inda-gação: até que ponto a escolha de um indi-cador pode afetar o diagnóstico, a formu-lação e o monitoramento de políticas

públicas? Não menos importante é a per-gunta: como confiar em indicadores, comoos de educação, que parecem não conse-guir captar toda a complexidade dos fenô-menos a que eles se propõem?

Diante dessas inquietações e da com-plexidade por elas descortinada, surgiu ointeresse de elaborar um artigo com osseguintes objetivos: em primeiro lugar,examinar a diferença na relação entredesenvolvimento econômico (expresso emtermos de renda) e educação por meio dasdimensões de renda e educação, que com-põem dois índices de desenvolvimento; emsegundo lugar, discutir a importância doentendimento dos indicadores por partedos gestores públicos; por fim, em terceirolugar, trazer à baila algumas reflexõesacerca da necessidade de se melhorar aqualidade dos indicadores, principalmentede educação, a fim de que possam refletir,de forma mais verdadeira, toda a comple-xidade dessa dimensão.

Para atingir os objetivos propostos, otrabalho foi estruturado em quatro seções,além desta introdução. Na segunda seção,conduziu-se uma discussão teórica contem-plando os temas dos indicadores e suasaplicações. A terceira seção foi acrescen-tada ao trabalho com o escopo de apresen-tar os dados referentes à relação entre rendae educação nas regiões administrativas deMinas Gerais. Por fim, na quarta e últimaseção, as considerações finais do trabalhosão apresentadas e discutidas.

Os indicadores e suas aplicações

Um indicador social pode ser definidocomo uma medida quantitativa, dotada designificado social substantivo, utilizada parasubstituir, quantificar ou operacionalizarum conceito social abstrato de interesseteórico para a pesquisa acadêmica ou de

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interesse programático para a formulaçãode políticas (JANNUZZI, 2002). Os indica-dores estabelecem um padrão normativo,por meio do qual é possível construir umdiagnóstico para subsidiar a formulação ea avaliação de políticas públicas.

Não obstante a grande utilidade dosindicadores, é essencial salientar que a suainterpretação deve ser acompanhada deuma análise detalhada do fenômeno estu-dado, uma vez que o alcance dos indica-dores é limitado, enquanto tentativa decaptar num simples número a complexarealidade social. De acordo com a Organi-zação Mundial de Saúde (WHO, 1996) eJannuzzi (2001), um indicador devepossuir, como propriedades desejáveis, avalidade para representar o fenômeno quepretende medir, a confiabilidade defornecer os mesmos resultados quandocalculado em circunstâncias similares, asensibilidade de refletir mudanças no fenô-meno de interesse, a especificidade derefletir mudanças em fenômenos especí-ficos, a relevância para a discussão daagenda da política em questão, o grau decobertura populacional adequado, a simpli-cidade para o devido entendimento dosagentes das políticas e do público-alvodessas políticas, a atualização periódica, adesagregação em termos socioeconômicose demográficos e, ainda, certa historicidade.

Existem várias tipologias de classifi-cação de indicadores sociais, dependendo,em especial, do fim a que se destinam, daetapa do ciclo de formulação e avaliaçãode políticas públicas, do seu grau decomplexidade e da época em que foramcriados. Como instrumentos de avaliaçãode políticas ou programas sociais, Arretche(1998) e Andrade, Ussan e Klering (2001)classificam os indicadores em: indicadoresde eficiência dos recursos empregados,indicadores de eficácia no cumprimento

das metas e indicadores da efetividadesocial dos programas.

Outra tipologia de classificação de indi-cadores, bastante utilizada na formulaçãoe na avaliação das políticas públicas, divideos indicadores em: indicadores-insumo, in-dicadores-processo, indicadores-produto eindicadores-impacto (JANNUZZI, 2001). Osindicadores-insumo quantificam osrecursos disponibilizados para as políticaspúblicas, enquanto os indicadores-processo

medem os esforços de alocação dessesrecursos para a obtenção de melhoriasefetivas no bem-estar social. Por sua vez,os indicadores-produto retratam os resul-tados efetivos dessas políticas e os indica-dores-impacto referem-se aos efeitossociais alcançados no médio prazo.

Os indicadores também podem serclassificados em função da etapa do ciclo

“Osindicadoresestabelecem umpadrãonormativo, pormeio do qual épossívelconstruir umdiagnósticopara subsidiara formulação ea avaliação depolíticaspúblicas.”

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de formulação e avaliação de políticaspúblicas: indicadores para diagnóstico, indi-cadores para formulação, indicadores paraimplementação e indicadores para avalia-ção. Cada etapa desse ciclo, ilustrado naFigura 1, enfatiza o uso de indicadores comdeterminadas propriedades, dependendodas necessidades intrínsecas das atividadesenvolvidas.

Segundo Jannuzzi (2005), a primeiraetapa do ciclo – a elaboração do diagnós-tico da realidade social – inclui retratar asituação social vivenciada pela população,para orientar posteriormente as questõesprioritárias a atender, os formatos dos pro-gramas a implementar, as estratégias eações a desenvolver. Para isso, são neces-sários indicadores de boa confiabilidade,validade e desagregabilidade, contem-plando as diversas temáticas da realidadesocial. O autor salienta que na segundaetapa do ciclo, na formulação de políticasou programas sociais, os indicadores sãoselecionados a partir dos objetivosnorteadores dos programas definidoscomo prioritários pela agenda político-

social vigente. Para a terceira etapa dociclo, de implementação e execução dosprogramas, foi ressaltado que são neces-sários indicadores de monitoramento comas propriedades da sensibilidade,especificidade e periodicidade, o que cons-titui um grande problema, especialmentequando se necessita de indicadores emescala municipal.

Por fim, o acompanhamento de pro-gramas, que engloba os processos deimplementação e avaliação, requer aestruturação de um sistema de indicadoresque permita monitorar o dispêndio reali-zado, o uso operacional dos recursos, ageração de produtos e a percepção dosefeitos sociais dos programas, conforme alógica insumo-processo-produto-impacto(COHEN e FRANCO, 2000; JANNUZZI, 2005).Dessa forma, no acompanhamento dosprogramas, a análise da eficiência necessitade indicadores dos esforços e dos recursosalocados, enquanto a análise da efetividadepede indicadores que permitam a vincu-lação das ações do programa com asmudanças percebidas (ou não) nas

Fonte: Jannuzzi (2005)

Figura 1: Ciclo de formulação e avaliação de políticas ou programas sociais

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condições de vida da população (ROCHE,2002; JANNUZZI, 2005).

Quanto ao seu grau de complexidade,os indicadores podem ser classificados emsimples ou compostos. Os indicadorescompostos, também chamados de indica-dores sintéticos ou índices sociais, são umtipo de média estabelecida entre um con-junto de indicadores simples, na tentativade apresentar, de forma sintética, uma oumais dimensões da realidade social(JANNUZZI, 2001). Esses indicadores sinté-ticos são instrumentos bastante utilizadosna avaliação da gestão pública, permitindoa realização de comparações globais dasituação do município e do desempenhoda gestão. Em geral, são estabelecidos“pesos” diferenciados para os indicadoresque compõem o índice, em função daimportância deles na determinação doresultado final. Esses índices podem termaior aplicação à medida que oferecem aogestor uma medida-síntese, por exemplo,do desenvolvimento social de municípiosonde os programas serão implementados(JANNUZZI, 2005).

Ainda quanto ao grau de complexidadee, também, ao período de sua criação, osindicadores podem ser classificados em trêsgerações: indicadores de primeira geração,indicadores de segunda geração e indica-dores de terceira geração (KAYANO eCALDAS, 2002). Os indicadores de primeirageração surgiram no pós-guerra e sãoindicadores simples, como o ProdutoInterno Bruto (PIB), criados num contextoem que se preocupava em medir a capaci-dade de produção de um país, como proxydo seu desenvolvimento (TORRES, FERREIRA

E DINI, 2003). A principal vantagem dessetipo de indicador é a facilidade de entendi-mento por parte dos gestores públicos eda sociedade, enquanto que a desvantagemem sua utilização está associada ao seu

aspecto unidimensional, não captandooutras dimensões importantes para odesenvolvimento, como a educação e asaúde.

Por sua vez, os de segunda geração sãoindicadores compostos, criados na décadade 1990, época em que a preocupaçãocentral se deslocou do aspecto puramenteeconômico do desenvolvimento paracontemplar, também, o seu âmbito social.Nesse cenário, surgiu o Índice de Desenvol-vimento Humano (IDH), que se propôs aenfrentar esse desafio, sintetizando, em umúnico indicador, dimensões de renda,longevidade e escolaridade.

O IDH foi idealizado pelo Programadas Nações Unidas para o Desenvolvimento(PNUD), para servir de base empírica aosRelatórios de Desenvolvimento Humano, respon-sáveis por monitorar o processo de desen-volvimento mundial ao longo da décadade 1990 (PNUD, 2000; FJP, 2006). Esseíndice, que foi fruto de um longo processode consenso entre pesquisadores, incorporao PIB per capita na dimensão renda, a espe-rança de vida ao nascer na dimensão dalongevidade, e os indicadores “taxa dealfabetização da população com 15 ou maisanos de idade” e “taxa bruta de matrículanos níveis de ensino primário, médio esuperior” na composição da dimensão deescolaridade (PNUD, Ipea e FJP, 2003).

Entre as principais limitações da uti-lização do IDH, pode-se destacar a faltade sensibilidade para medidas de curtoprazo e para temas de ações puramentemunicipais (TORRES, FERREIRA e DINI,2003; KAYANO e CALDAS, 2002). Essesmesmos autores ressaltam que a sensibi-lidade de um indicador, para medirvariações de curto prazo, é importante àmedida que se pretende avaliar os resul-tados de políticas e valorizar as açõesligadas à forma de gestão.

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O Índice Paulista de ResponsabilidadeSocial (IPRS) e o Índice Mineiro de Respon-sabilidade Social (IMRS) são exemplos deindicadores de terceira geração. O IPRS foielaborado pela fundação Seade, por solici-tação da Assembleia Legislativa de SãoPaulo, para subsidiar a formulação e a ava-liação das políticas públicas dos municípiosdo Estado de São Paulo (DEMARCO, 2007).

O Índice Mineiro de ResponsabilidadeSocial (IMRS) – que contempla as dimen-sões renda, saúde, educação, segurançapública, gestão, habitação e meio ambiente,cultura, desporto e lazer – foi desenvolvidopara os municípios de Minas Gerais, natentativa de criar um instrumento mais eficazpara avaliar a situação do desenvolvimentomunicipal, a atuação da gestão pública e asiniciativas vinculadas à participação nasdecisões do município (FJP, 2005).

As dimensões de renda e educaçãodo IDHM e do IMRS

Esta seção descreve a composição dasdimensões “renda e educação do IDHM edo IMRS”, enfatizando os fatores educa-cionais associados ao monitoramento daspolíticas públicas educacionais. A dimensão“renda do IDH” é composta pelo indicadorPIB per capita. Por sua vez, a dimensão“renda do IMRS” inclui indicadores derecursos familiares, de recursos do setorprodutivo e da gestão municipal. Osrecursos do setor produtivo foramincluídos na dimensão renda do IMRS,porque a Fundação João Pinheiro (FJP,2005) considera que tais recursos podemser revertidos em benefício da população.

No tema da gestão municipal, referenteà dimensão renda, o IMRS mede os gastosper capita com promoção das atividadesagropecuárias e do desenvolvimento eco-nômico, além de considerar a existência eo funcionamento de conselhos nesses

setores. Conforme destaca a fundaçãoresponsável pela elaboração do índice, adimensão renda do IMRS é bastante consis-tente, apresentando elevada correlação como índice de renda do IDH, em 2000.

Passando à descrição da dimensão“educação”, é oportuno destacar que, atual-mente, a avaliação do sistema educacionaltem procurado contemplar, além do acesso,questões relacionadas à qualidade doensino e à eficiência no uso dos recursosdisponíveis. A qualidade do ensino égeralmente medida por meio de testespadronizados de resultado ou desempenho,cujo modelo teórico está ilustrado na Figura2. De acordo com essa figura, o modeloteórico “insumo-processo-produto” dospossíveis determinantes do desempenhoeducacional divide os recursos (insumos) eos processos de aprendizagem em nível dealuno, classe, escola e comunidade.

Os estudos em avaliação educacionaltêm conseguido demonstrar que a quanti-dade de recursos financeiros, a infraes-trutura das escolas (sala de aula adequada,existência de biblioteca, laboratório equadra esportiva), a quantidade de profes-sores e seu nível educacional são fatoresescolares determinantes do desempenhoeducacional (WILLMS e SOMERS, 1999;BARBOSA e FERNANDES, 2001; ALBERNAZ,FERREIRA e FRANCO, 2002; SAEB, 2004).

Com relação aos processos de apren-dizagem, se, por um lado, é reconhecida adificuldade de mensurá-los; por outro, nãose pode negar a relevância de taisprocessos para o desempenho dos alunose, consequentemente, para a qualidade doensino (LEE e BRYK, 1989; WILLMS, 1992e 2000; WILLMS e SOMERS, 1999;HANUSHEK, 2002 e 2003). Nesse sentido,o relatório Saeb (2004) enfatiza a implan-tação de conselhos escolares efetivamenteatuantes, como forma de alcançar um

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processo escolar que conduz a resultadosmais bem sucedidos.

Em consonância com os fatoresgeralmente associados à avaliação dosistema educacional e ao monitoramentodas políticas públicas educacionais,conforme descrito acima, a dimensão“educação do IMRS” inclui indicadoresde acesso à educação, de adequação desseacesso e da qualidade do ensino, além deindicadores relacionados à gestão muni-cipal; enquanto a dimensão “educação doIDH” contempla apenas indicadoresrelacionados ao acesso educacional, taiscomo a taxa de alfabetização da população

de 15 ou mais anos de idade e a taxa brutade matrícula nos níveis de ensino primário,médio e superior.

Para a avaliação do acesso, o IMRS consi-dera as taxas de atendimento das crianças dequatro a seis anos, das crianças de sete a 14,dos adolescentes de 15 a 17 e das crianças eadolescentes de sete a 17 anos. Partindo-sedo pressuposto de que acesso adequado signi-fica que as pessoas de 15 anos tenham con-cluído o ensino fundamental e que as de 18tenham concluído o ensino médio; na dimen-são de adequação do acesso – adequaçãosérie-idade –, foram incluídas as matrículasda população de 15 ou mais anos de idade

Figura 2: Modelo insumo-processo-produto para os resultados educacionais

Resultadosescolares

Nível comunitárioTamanho da comunidadeNível socioeconômico dacomunidadeGastos por aluno

Processo- Nível comunitário

Segregação entre escolasRelação entre escola ecomunidade

Nível da escolaTamanho da escolaGastos por alunoComposição da escolaCaracterísticas do diretorIdade e aparência da construçãoAcesso a recursos comunitários

Processo- Nível escolaLiderança instrucional do diretorClima disciplinarTrackingRelacionamento entre pais eescola

Processo- Nível classeCondições de trabalhoSenso de eficácia do professorMoral do professorClima disciplinarAgrupamento por habilidade(tracking)

Nível da classeTamanho da classeCaracterísticas dos professoresAparência da salaRecursos instrucionaisComposição da classe

Processo- Nível alunoQualidade de vida na escolaSenso de eficácia do alunoAtitudes do aluno perante aescola

Inputs de alunoSexo e raçaRendimento prévioEducação dos paisOcupação dos pais

Fonte: Adaptado de Willms (1992)

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no ensino fundamental e da população de18 ou mais anos de idade no ensino médio,como proporção do total das matrículas nes-ses dois níveis de ensino.

Quanto à qualidade do ensino, foramgerados indicadores a partir dos resultadosdos exames de língua portuguesa e de ma-temática do Sistema Mineiro de Avaliaçãoda Educação Pública (Simave), aplicados aosalunos da 8a série do Ensino Fundamentale da 3a série do Ensino Médio das escolasestaduais; além de outros, relacionados aoacesso dos alunos a laboratórios deinformática e à Internet. No tema da gestãomunicipal em educação, são medidos oumensurados os gastos per capita em educaçãoe a participação percentual desses gastos noorçamento municipal. Nesse tema, foiincluído ainda o indicador relacionado àexistência de conselho atuante nas escolas.

Cabe lembrar ainda que o IDH emnível municipal (IDHM) foi adaptadometodologicamente para melhor captar arealidade, uma vez que os municípios,diferentemente dos países, não devem serconsiderados razoavelmente fechados doponto de vista demográfico. Assim, paragarantir melhor comparabilidade entre osmunicípios e uma representação mais fieldos aspectos da vida humana, o IDHM foiadaptado, substituindo – na dimensão“renda” – o PIB per capita pela rendafamiliar per capita e – na dimensão “educa-ção” – a taxa de matrícula pela taxa defrequência à escola (FJP, 2006).

Relação entre renda e educaçãonas regiões administrativas de MinasGerais, a partir das dimensões cor-respondentes no IDHM e no IMRS

Dados e metodologiaOs dados utilizados neste artigo se

referem ao Índice Mineiro de Responsabi-

lidade Social (FJP, 2005) e ao Índice deDesenvolvimento Humano Municipal(PNUD, IPEA e FJP, 2003); mais precisa-mente, às suas dimensões de renda e edu-cação para os municípios do Estado deMinas Gerais, em 2000, disponíveis embases de dados. Os municípios foram agru-pados levando-se em consideração as10 regiões administrativas do Estado deMinas Gerais, conforme Figura 3.

A relação entre renda e educação dosmunicípios agrupados nas 10 regiões admi-nistrativas de Minas Gerais (Norte de Minas,Nordeste de Minas, Jequitinhonha/Mucuri,Rio Doce, Mata, Central Sul de Minas, Cen-tro-Oeste de Minas, Alto Paranaíba e Triân-gulo), ilustradas na Figura 3, foi verificadapor meio desses dois índices, ajustando-seum modelo de regressão linear simples. Aanálise de regressão linear simples consisteem ajustar um modelo para estimar a asso-ciação linear entre duas variáveis (HAIR etal, 2005). Essa associação é mensurada pelaestatística r, que resume a intensidade e adireção da associação entre as duas variáveis.Quanto mais próximo de 1, mais forte é arelação. Caso r seja 0, não há relação entreas duas variáveis. Ou seja, foi verificada arelação entre as variáveis “renda e educação”para todos os municípios do estado,agrupados por região.

Análise dos resultadosA Tabela 1 mostra as médias referen-

tes às dimensões de renda e de educaçãodos índices IMRS e IDHM, por regiãoadministrativa do Estado de Minas Gerais,em 2000. As médias da dimensão rendavariaram entre 0,35 e 0,64 no IMRS, e en-tre 0,52 e 0,70 no IDHM; enquanto o in-tervalo das médias da dimensão educaçãofoi de 0,66- 1,00 no IMRS e de 0,70-0,84no IDHM. As regiões Norte de Minas eJequitinhonha/Mucuri apresentaram as

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Fonte: Secretaria de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (2008)

Figura 3: Regiões administrativas do Estado de Minas Gerais

Fonte: Elaborada pelos autores

Tabela 1: Média para as dimensões renda e educação, de acordo com o IMRS eIDHM, por região administrativa de Minas Gerais, 2000

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menores médias na dimensão renda, tantono IMRS ( 0,35 e 0,37 respectivamente)quanto no IDHM (0,52 e 0,54). Por outrolado, as regiões Triângulo e Alto Paranaíbapossuem as maiores médias na dimensãorenda do IMRS (0,64 e 0,58) e do IDHM(0,70 em ambas as regiões). Quanto àdimensão educação, as regiões Norte deMinas, Jequitinhonha/Mucuri e Mata sãoresponsáveis pelos menores índices de edu-cação no estado, de acordo com o IMRS(0,66); enquanto os maiores índices paraessa dimensão foram registrados nasregiões Central (1,00) e Triângulo (0,70).Por sua vez, a dimensão educação doIDHM registra os menores valores nasregiões Jequitinhonha/Mucuri (0,70) eNorte (0,73), e o maior valor na regiãoTriângulo (0,84).

A Tabela 2 apresenta os resultados daassociação linear entre as dimensões rendado IMRS e do IDHM, para as 10 regiõesadministrativas do Estado de MinasGerais, em 2000. Esses resultados confir-mam a associação significativa (sig<0,05)entre as dimensões de renda desses doisíndices em todas as regiões administra-tivas do Estado, conforme havia destacadoa Fundação João Pinheiro na ocasião dacriação do IMRS. Vale ressaltar ainda que,somente no Triângulo Mineiro, a associa-ção linear entre as dimensões de renda foiinferior a 50%.

De acordo com a Tabela 3, não se podeafirmar o mesmo quando se verifica aassociação linear entre as dimensões deeducação do IMRS e do IDHM, uma vezque somente nas regiões Mata e Sul deMinas essa associação foi significativa(sig<0,05). Contudo, o grau com que asdimensões de educação estão associadasnessas duas regiões não ultrapassa 35%.

Diante dos resultados descritos acima,quatro modelos de regressão foram

ajustados para as 10 regiões administra-tivas estudadas. De início, “fixada” avariável renda do IMRS como dependente,foram conduzidos dois tipos de análisede regressão: um com a variávelindependente “educação do IDHM” eoutro com a variável independente “edu-cação do IMRS”, conforme mostra aTabela 4. Quando se considera a variáveleducação do IDHM, as associações linea-res entre renda e educação foram signi-ficativas em todas as regiões adminis-trativas, variando em intensidade entre0,40 (no Alto Paranaíba) e 0,81 (na regiãoCentral).

Por outro lado, quando a variável inde-pendente é a educação do IMRS, a asso-ciação entre renda e educação foi signi-ficativa apenas nas regiões Mata (sig=0,00)e Central (sig=0,01). Vale destacar que essasassociações apresentam intensidade inferiora 40%, valor mínimo encontrado quandoa variável independente é a educação doIDHM.

Em seguida, fixando a variável rendado IDHM como dependente, foram condu-zidos outros dois tipos de análise deregressão: um com a variável independenteeducação do IDHM e outro com a variávelindependente educação do IMRS, deacordo com as informações apresentadasna Tabela 5.

Se a variável dependente for a educa-ção do IDHM, as associações lineares en-tre renda e educação foram significativas erelativamente altas em todas as regiõesadministrativas, variando em intensidadeentre 0,51 (no Nordeste de Minas e noTriângulo) e 0,81 (na região Central).Quando a variável independente é a edu-cação do IMRS, a associação entre renda eeducação foi significativa apenas na regiãoda Mata (sig=0,04), apresentando umaintensidade de 17%.

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Tabela 2: Associação linear entre as dimensões de renda do IMRS e IDHM, porregião administrativa de Minas Gerais, 2000


Tabela 3: Associação linear entre as dimensões de educação do IMRS e IDHM,por região administrativa de Minas Gerais, 2000

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Tabela 5: Associação linear entre renda do IDHM e educação, por região admi-nistrativa de Minas Gerais, 2000


Tabela 4: Associação linear entre renda do IMRS e educação, por região admi-nistrativa de Minas Gerais, 2000


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Considerações finais

De acordo com os resultadosobtidos nos modelos de regressão ajus-tados, a associação entre renda e educação,quando se considera a dimensão educaçãodo IMRS, pode não ser significativa oupossuir intensidade bem menor. É possívelperceber uma diferença nos resultados daassociação entre renda e educação quandose utilizam indicadores diferentes. Essaconstatação parece sinalizar, pelo menos,duas questões relevantes: primeiro, acomposição dos indicadores tem influênciadireta em seus resultados; segundo, issoindica que a dimensão educação deveincluir outros aspectos além do acesso,como procurou fazer o IMRS, ao consi-derar também os fatores educacionaisrelacionados à adequação desse acesso, àqualidade do ensino e aos recursosaplicados no sistema educacional. No en-tanto, os índices de educação ainda nãocontemplam, de forma significativa, osfatores associados ao processo ou ao capitalsocial que, embora difíceis de seremquantificados, são extremamente impor-tantes para o monitoramento das políticaspúblicas educacionais.

A partir do exposto nas seções ante-riores, é possível fazer considerações finaispara este estudo, enfatizando o alcance dosobjetivos propostos. Com relação aoprimeiro e segundo objetivos, foram verifi-cados resultados não coincidentes para arelação entre renda e educação, a partir doIDHM e do IMRS; pois enquanto essarelação no IDHM era significativa e forte,no IMRS ela se mostrou não significativaou bem menos intensa. Essa constatação éde importância para o administradorpúblico, pois lhe atribui uma grande res-ponsabilidade ao selecionar os indicadoresque balizarão suas ações, tanto na

formulação quanto no acompanhamentoe na avaliação das políticas públicas. Adiscordância nos resultados e/ou a poucahabilidade para “ler” quais aspectos com-põem o indicador podem levar o gestorpúblico a tomar decisões equivocadas ounão coerentes com a sua realidade.

Com relação ao terceiro objetivoestabelecido, cabe ressaltar uma noção que

deve nortear qualquer discussão envolvendoo tema dos indicadores: o limite do seu al-cance ao captar a complexidade da vidasocial. Isso significa que a tentativa demensurar, padronizar, equalizar situações econtextos que são extremamente diferentes,multifacetados e, principalmente, construí-dos histórica e socialmente não é tarefa dasmais simples. Em se tratando de indica-dores de educação, essa noção torna-seainda mais correta, pois é amplamente

“ Seriarecomendável ainvestigação decomo outrospaíses maisdesenvolvidosvêm tentandoconstruir seusindicadores paraauxiliar osgestorespúblicos.”

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sabido que eles parecem não conseguir cap-tar toda a complexidade dos fenômenos,apesar de todo um esforço canalizado nosentido de se incluir questões mais amplasna composição desses indicadores. Assim,a discussão levantada por este trabalho con-duz a uma certeza inexorável: os indicado-res sociais de educação devem caminharno sentido de incorporar variáveis referen-tes ao que vários autores denominam pro-cesso ou capital social, contemplando ques-tões associadas ao clima disciplinar, àliderança e ao relacionamento entre os ato-res desse processo. Questões atinentes aoclima organizacional na escola e à partici-pação dessa na vida da comunidade à qualestá inserida são relevantes também. Emtoda essa discussão, não se poderia deixarde registrar a dificuldade adjacente àmensuração dessas relações. Embora osindicadores de terceira geração, como oIMRS, já tenham tentado incluir essas re-lações, também é coerente afirmar quemuito ainda precisa ser feito para se terindicadores de educação que retratem commaior validade a situação dos municípiosnessa questão.

Dessa forma, esta parte do trabalhobusca refletir sobre o papel dos gestorespúblicos no tocante a todas as questõescolocadas anteriormente. Isso reforça anecessidade de os administradores públi-cos procurarem conhecer com detalhes aforma como os indicadores foramconstruídos, seu alcance e, principalmen-te, suas limitações. No mesmo sentido,devem comparar os resultados de váriosdesses indicadores, a fim de verificar qualou quais deles refletem mais adequada-mente sua realidade. Para tanto, as insti-

tuições e órgãos de pesquisa estaduais efederais devem investir na construção deindicadores cada vez mais elaborados, oque incentivaria os gestores públicos autilizarem esses indicadores como impor-tante ferramenta de gestão.

Nesse ponto, cumpre salientar algumaslimitações do trabalho. O artigo se limitouà análise de apenas um dos estados da Fede-ração – estado esse que tem característicaspróprias e diferentes em relação ao restantedo Brasil. Ainda se pode considerar comolimitação do trabalho o fato de se concen-trar somente na relação entre os indicadoresde renda e de educação, extraídos de doisíndices de desenvolvimento.

Por fim, a partir dessas limitações,podem ser propostas algumas sugestões parafuturos trabalhos. Outros estudos poderiamser conduzidos buscando-se estabelecernovas relações entre outros indicadores li-gados às condições de saúde, habitação, etc.Novas pesquisas poderiam investigar esta-dos brasileiros com diferentes realidadessociais por meio de outros índices, a fim dese aprofundar nas questões abordadas nes-te artigo. Também seria interessante a con-dução de estudos comparativos ao longo dotempo para melhor verificar mudanças noperfil dos indicadores. Porém, a grande su-gestão para futuras pesquisas é a de propornovas metodologias para a construção deindicadores que possam retratar mais fiel-mente os fenômenos. Assim, seria recomen-dável a investigação de como outros paísesmais desenvolvidos vêm tentando construirseus indicadores para auxiliar os gestorespúblicos.

(Artigo recebido em maio de 2012. Versãofinal em agosto de 2012).

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Resumo – Resumen – Abstract

A importância do entendimento dos indicadores na tomada de decisão de gestorespúblicosDanielle Ramos de Miranda Pereira e Marcelo de Rezende Pinto

Na literatura, existe concordância sobre a relação entre educação e desenvolvimento nosseus diversos sentidos. A partir dessa premissa, o artigo pretende examinar a diferença na rela-ção entre desenvolvimento econômico (expresso em termos de renda) e educação, por meio dasdimensões “renda e educação” de dois índices de desenvolvimento: o IDHM e o IMRS. Essadiferença foi estudada em relação às 10 regiões administrativas de Minas Gerais, exemplificandocomo a decisão dos gestores públicos pode ser influenciada pela seleção de diferentes indicadores,utilizados na formulação ou na avaliação das políticas públicas. Os resultados apontam que, noIMRS, a relação entre renda e educação pode não ter sido significativa ou ter sido menos intensaque a encontrada, quando se toma como referência o IDHM. Isso pode significar que a dimensão“educação”, nos indicadores, precisa incorporar, além das questões de acesso, aquelas relacionadasà qualidade da educação e aos recursos disponíveis.

Palavras-chave: Indicadores sociais; IDHM; IMRS

La importancia de los indicadores en la comprensión de la toma de decisiones delos gerentes públicosDanielle Ramos de Miranda Pereira y Marcelo de Rezende Pinto

En la literatura se coincide en la relación entre educación y desarrollo en sus diversossentidos. A partir de esta premisa, el artículo busca examinar las diferencias en la relación entreel desarrollo económico (expresado en términos de ingresos) y la educación, a través de lasdimensiones de ingresos y educación de los dos índices de desarrollo: el IMRS e IDHM. Estadiferencia se ha estudiado en las diez regiones administrativas de Minas Gerais (Brasil), queejemplifica cómo la decisión de los funcionarios públicos puede ser influenciada por la selecciónde los diferentes indicadores utilizados en el desarrollo o evaluación de políticas públicas. Losresultados muestran que en el IMRS, la relación entre la renta y la educación puede que no hayasido significativa o haya sido menos intensa que la que normalmente se encuentra cuando setoma como referencia el IDHM. Esto puede significar que los indicadores de tamaño en laeducación deben incorporar, además de problemas de acceso, los relacionados con la calidad dela educación y los recursos.

Palabras clave: Indicadores sociales; IDHM; IMRS

The importance of understanding indicators in decision making in publicmanagementDanielle Ramos de Miranda Pereira and Marcelo de Rezende Pinto

In the literature there is agreement with the relationship between education and developmentin its various senses. From that premise, the paper aims to examine the difference in the relationshipbetween economic development (in terms of income) and education by means of educationand income dimensions of two indices of development, the MHDI and MSRI. This differencehas been studied for the ten administrative regions of Minas Gerais, exemplifying how thedecision of public managers may be influenced by the selection of different indicators used inthe formulation or evaluation of public policies. The results indicate that the MSRI the relationshipbetween income and education was not significant or less intensive than the generally found

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when taking as reference the MHDI. This may mean that the size indicators in education needto incorporate, in addition to issues of access, those related to the quality of education andresources.

Keywords: Social indicators; MHDI; MSRI

Danielle Ramos de Miranda PereiraDoutora em demografia pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de MinasGerais (CEDEPLAR/UFMG). É pesquisadora em Ciência e Tecnologia da Fundação João Pinheiro (FJP). Contato:[email protected]

Marcelo de Rezende PintoDoutor em Administração pelo Centro de pós-graduação em Administração (CEPEAD/UFMG). Atua como professordo programa de pós-graduação em Administração da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais (PUC/MG). Con-tato: [email protected]

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