A INCONSTITUCIONALIDADE DO ARTIGO 11 DA LRF (LC n. 101/2000)1

Rogério Roberto Gonçalves de Abreu2

No exato teor de seu artigo 1.º, diz a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei

Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000) ser seu objetivo principal

estabelecer “normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na

gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição”, dizendo, nos

respectivos parágrafos, que tal responsabilidade na gestão fiscal “pressupõe a ação

planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de

afetar o equilíbrio das contas públicas”, aplicando-se a todas as entidades da União,

dos Estados e dos Municípios.

De fato, a Lei de Responsabilidade Fiscal visa, através de cogentes

disposições normativas de caráter nacional, obrigatórias a todos os entes estatais,

sua administração direta e indireta, impor aos poderes públicos a adoção de uma

política financeira voltada para a obtenção e manutenção do equilíbrio das contas

públicas, abandonando-se a velha e viciosa prática de gastar mais dinheiro do que é

arrecadado, sempre deixando a “conta” para administrações posteriores, numa

franca demonstração de péssima gestão administrativa. A educação do gestor

público em matéria financeira consiste em um dos objetivos das leis de

Responsabilidade Fiscal e Crimes Financeiros, leis que tanta polêmica vêm causado

com seus rígidos dispositivos e severas punições.

Entretanto, conquanto seja de fácil constatação a ótima intenção da Lei de

Responsabilidade Fiscal, impossível negar que seus objetivos não podem ser

atingidos através da vulneração do texto constitucional que lhe dá supedâneo e

fundamentação, uma vez que se estaria negando a própria segurança jurídica

1 Última atualização: maio/2004.

2 Mestre em direito econômico pela Universidade Federal da Paraíba (UFPB). Especialista em direito

fiscal e tributário pela Universidade Cândido Mendes (UCAM/RJ). Juiz federal substituto na Paraíba. Professor de direito penal do Centro Universitário de João Pessoa (UNIPÊ).

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conferida pela Constituição Federal como corolário à adoção de um Estado

Democrático de Direito. E a discussão constitucional encontra lugar na análise de

dita lei em razão de nela se haver inserido, conforme se pretende demonstrar,

dispositivo de flagrante inconstitucionalidade.

Pode-se apreender da simples leitura do artigo 1.º da LRF, acima

parcialmente transcrito, ter a mesma, por amparo constitucional, as normas contidas

no Capítulo II do Título VI do texto constitucional federal,os quais tratam

precisamente “Das Finanças Públicas”, estabelecendo, em sua Seção I, disposições

acerca da elaboração de normas gerais em matéria de finanças, bem como, em sua

Seção II, normas diretoras para a elaboração dos orçamentos públicos nas diversas

esferas administrativas. Do conjunto de tais dispositivos é que se extrai o

fundamento constitucional para a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal,

exatamente como afirmado em seu artigo introdutório.

Tratando-se a LRF de uma lei complementar, e tendo aplicação direta a todos

os entes da federação, fácil é concluir que se cuida de lei instituidora de normas

gerais em matéria financeira, nos moldes do que prelecionam os artigos 163 e 165, §

9.º, da Constituição Federal. Por outras palavras, a Lei Complementar n.º 101, de 04

de maio de 2000, tem seu fundamento constitucional nos dois dispositivos

constitucionais citados, os quais prevêem a adoção de lei complementar para a

regulamentação de matérias cuja aplicação deve se estender a todos os entes

estatais e, por isso mesmo, conhecidas pelo designativo de normas gerais.

A Lei que atualmente estabelece normas gerais em matéria financeira é a Lei

n.º 4.320, de 17 de março de 1964. Trata-se de lei ordinária em sentido formal, eis

que elaborada sob os moldes do processo legislativo ordinário ao tempo em que o

ordenamento constitucional pátrio não contemplava a espécie normativa da lei

complementar. Tal diploma fora recepcionado pela atual Carta Magna, não como lei

complementar (contrariando a doutrina de alguns), mas como lei ordinária cuja

matéria somente pode ser tratada, sob a vigência da atual Constituição Federal, por

lei complementar e, assim, a alteração da Lei n.º 4.320/64 apenas pelo processo

legislativo qualificado (complementar) pode ser feita.

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A Lei de Responsabilidade Fiscal aparece, assim, como norma de ajuste,

reforma e complementação ao modelo preconizado pela Lei n.º 4.320/64,

introduzindo no ordenamento jurídico brasileiro normas gerais em matéria financeira,

igualmente baseadas no Capítulo II do Título VI da Constituição Federal. Mas surge

a seguinte pergunta: por que tanta ênfase ao fundamento constitucional de ditas

leis? A resposta é imediata: serão tais normas constitucionais que, atribuindo a

competência para a elaboração das normas gerais, ditarão os limites em que

deverão se pautar os legisladores na elaboração de tais normas. A extrapolação

desses limites constitucionais pelo Poder Legislativo implicará em contaminação do

produto legislado pela inexpugnável eiva da inconstitucionalidade.

Analisando-se o teor dos dispositivos constitucionais contidos no Capítulo II

do Título VI da Constituição Federal, precisamente onde preconizam a elaboração

de normas gerais em matéria de finanças públicas, depara-se com seu artigo 163, o

qual arrola, em seus incisos, as matérias sobre as quais deverá versar a lei

complementar editada pelo Congresso Nacional como fonte de normas gerais

endereçadas a todos os entes estatais. Tal lei complementar haverá de tratar,

segundo disposição constitucional, de finanças públicas, dívida pública interna e

externa, concessão de garantias por entidades públicas, emissão e resgate de títulos

da dívida pública, dentre outras expressamente elencadas.

Por sua vez, o artigo 165, § 9.º, da Carta Magna diz caber à Lei

Complementar “dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a

elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e

da lei orçamentária anual”, bem como “estabelecer normas de gestão financeira e

patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a

constituição e funcionamento de fundos”. Ambos os dispositivos acima citados

traçam, na Constituição Federal, competências em matéria de direito financeiro,

exigindo sua exegese em consonância com o respectivo artigo 24, I e § 1.º, o qual

preconiza competência concorrente dos entes federativos para a edição de normas

legais sobre direito financeiro, cabendo à União, em tal competência concorrente,

apenas o estabelecimento das chamadas normas gerais.

Por normas gerais é curial entender sejam aquelas que, por sua natureza

ampla, pela importância da unificação normativa no que atine ao regramento

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traçado, devam se aplicar, indistintamente, a todos os entes federativos, cabendo a

estes, no âmbito de sua competência residual, estabelecer normas que

complementem o desenho já inicialmente traçado pelo legislador nacional através da

edição das normas gerais. Pode-se ver, nesta mesma linha, que a competência do

Poder Legislativo da União Federal para o estabelecimento de tais normas é

expressamente conferida pela Constituição para ser exercida através do processo

legislativo complementar, ou seja, através da edição de lei complementar federal a

que competirá o regramento dos assuntos diretamente definidos pelo Texto Magno

como sendo de disciplina por normas gerais. Tais matérias já estão taxativamente

arroladas na CF/88, precisamente nos dois já comentados artigos 163 e 165, § 9.º,

não podendo o legislador infraconstitucional extrapolar tais limites sob pena de

inconstitucionalidade.

Não se pode argumentar que tais assuntos seriam o mínimo constitucional, a

partir do qual o legislador federal poderia “abarcar” como norma geral outros

assuntos não expressamente apontados. Um tal raciocínio violaria flagrantemente o

princípio da Isonomia entre os entes federativos, dado que as normas gerais

editadas pela União suspendem a vigência das leis estaduais e municipais no que

for contrário e, assim, a hipertrofia do campo normativo federal levaria à nulificação

do poder legiferante dos Estados e Municípios. Consistindo tal proeminência para a

edição de normas gerais uma restrição à autonomia político-legislativa destes entes

federativos, apenas por norma constitucional expressa se terá por legitimada, não

podendo ser ampliada por mera via de interpretação. Assim, as normas gerais a que

se refere a Carta Magna apenas poderão versar sobre o que este mesmo diploma

expressamente entender como passível de regramento por esta via. Em suma,

norma geral haverá de ser apenas o que a Constituição Federal disser que seja.

Cuidando-se, como visto, de competência legislativa traçada pela Carta

Federal Maior, e não havendo antinomias dentro da própria Constituição Federal,

todos os dispositivos devem ser interpretados de modo a se obter a máxima

aplicabilidade a partir de um conjunto interpretativo plenamente harmônico,

utilizando-se, para tanto, de todos os métodos de interpretação colocados à

disposição do exegeta para o fim de superar conflitos e preencher lacunas.

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Tais processos de interpretação conduzem à ilação de que, consistindo a

edição de normas gerais pela União Federal, normas estas de obediência e

aceitação obrigatória pelos Estados e Municípios, uma restrição aos princípios da

autonomia e da isonomia entre os entes federativos, apenas por norma

constitucional expressa se tem por legítima uma tal incursão, sendo inconstitucional

aquilo que ultrapassar tais limites. A indevida ou incorreta eleição de dado assunto,

por parte do legislador federal, como passível de regramento através de lei

complementar definidora de normas gerais em matéria financeira atribuirá ao

respectivo dispositivo legal o vício da inconstitucionalidade material, traduzindo-se

em agressão à autonomia dos Estados e Municípios, eis que provocador de

inconstitucional restrição a autonomia legislativa destes entes federados.

Por igual, ter-se-ia por violado o princípio da isonomia entre os entes estatais

uma vez que estaria a União Federal a arrogar-se uma prerrogativa inexistente:

impor aos Estados e Municípios uma norma que seus respectivos poderes

legislativos deveriam editar. Afinal, não consistindo dada matéria (em direito

financeiro) como da competência para edição de normas gerais, tratar-se-á, em

verdade, de matéria da competência complementar/suplementar a ser disciplinada

por cada ente federativo através da edição de leis próprias, segundo a citada norma

do artigo 24 da CF/88.

Construída a base constitucional do pensamento ora defendido, há que se

apontar, neste passo, a disposição compreendida como inconstitucional por violação

das normas constitucionais em apreço. Trata-se, em verdade, do artigo 11 da Lei

Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000, intitulada Lei de Responsabilidade

Fiscal, a qual dispõe que “constituem requisitos essenciais da responsabilidade na

gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da

competência constitucional do ente da Federação.” Em seu parágrafo único, diz o

dispositivo que “é vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que

não observe o disposto no caput, no que se refere aos impostos.”

Analisando-se atentamente o teor do dispositivo legal acima transcrito, pode-

se concluir ter o mesmo por finalidade a imposição, aos entes federativos, da

instituição e cobranças de todos os tributos a eles conferidos pela Constituição

Federal. Mais que a simples estimulação, o artigo 11 da LRF, trazendo em seu

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parágrafo preceito sancionatório, coage os entes da federação a instituir os tributos

que lhes foram constitucionalmente conferidos, bem como a adotarem as medidas

de efetiva cobrança. Não se limitou a Lei Complementar n.º 101/2000, assim, a

estabelecer regulamentação quanto aos favores fiscais e a renúncia de receitas,

mas introduziu no ordenamento jurídico nacional infraconstitucional norma que

determina aos Estados e Municípios o que a Constituição apenas lhes faculta.

Há que se partir do pressuposto de que o Direito Tributário brasileiro obedece,

na instituição de tributos e, mais visivelmente, impostos, ao princípio da legalidade,

delineado no artigo 150, I, da Constituição Federal, o qual afirma a impossibilidade

de que se instituam ou aumentem tributos sem lei que assim o estabeleça. No

próprio texto constitucional existem exceções quanto ao aumento de tributos, mas a

regra que condiciona sua criação à edição de uma lei não comporta exceções,

motivo pelo qual está autorizado o entendimento de que apenas se cria tributo

através de lei.

A Carta Federal, assim, ao outorgar aos Estados e Municípios a autonomia

financeira, conferindo-lhes o poder de instituir e arrecadar seus próprios tributos

(suas rendas), tendo liberdade, nos limites constitucionais, para sua aplicação, não

relegou tais entes estatais à categoria de simples autômatos em matéria política. O

princípio constitucional da isonomia entre os diversos entes federativos,

considerados todos autônomos nos termos do preceituado pelo artigo 18 da CF/88,

visualiza a autonomia conferida sob o quádruplo aspecto político, organizacional,

financeiro e administrativo, conferindo-lhes o poder de editarem suas próprias leis,

segundo os ditames da própria Constituição.

Outrossim, a atividade legiferante consiste numa das principais atribuições

típicas da função legislativa (ou poder legislativo), de modo que, seguindo-se o

princípio da harmonia entre os poderes, expressamente estabelecido em âmbito

constitucional em seu artigo 2.º, não pode comportar intromissão ou coação de

qualquer outro poder, sendo amplamente livre no exercício de seu mister

constitucional. Por outras palavras, no desempenho da atividade de criar leis, o

poder legislativo de um dado ente federativo não comporta coação de qualquer outro

poder ou ente federativo, salvo se constitucionalmente autorizada.

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A visualização da inconstitucionalidade que eiva o artigo 11 da Lei de

Responsabilidade Fiscal se torna, neste passo, uma fácil tarefa na medida em que

se pode distinguir em seu texto uma imposição da União Federal, diretamente

dirigida aos poderes legislativo e executivo dos Estados e Municípios, sem qualquer

norma constitucional que garantisse à União uma tal intromissão no exercício de

atribuições inerentes aos poderes constitucionais daqueles entes estatais.

Uma vez que a instituição de tributos (impostos, taxas, contribuições de

melhoria etc.) depende sempre da edição de uma lei formal pelo poder legislativo

competente e segundo o processo legislativo constitucionalmente cabível, uma lei

complementar federal que obrigue Estados e Municípios a procederem, no âmbito de

sua competência, à instituição de todos os impostos conferidos, estará,

reflexamente, endereçando uma ordem ao poder legislativo do ente estatal em

questão, obrigando-o a legislar, ou seja, a desempenhar sua função constitucional

típica.

Não é preciso dizer que tal incursão não encontra respaldo em qualquer

dispositivo da Constituição Federal de 1988. Linhas acima, perquiriu-se acerca do

fundamento de validade para a elaboração da Lei de Responsabilidade Fiscal e,

quer pela simples leitura de seu próprio texto (dado que seu artigo 1.º diz

textualmente estar a mesma lastreada nos preceitos contidos no Capítulo II do Título

VI da Constituição), quer pela análise da matéria tratada, alterando a disciplina

normativa nacional em matéria de direito financeiro, introduzindo normas gerais

acerca de orçamento e finanças públicas, demonstrou-se que tais fundamentos

encontram-se nos artigos 163 (e incisos) e 165, § 9.º, da Constituição da República,

os quais já definem o que se há de entender como matérias passíveis de comportar

regramento através das normas gerais a serem editadas nos termos do artigo 24,

§1.º, da CF/88.

No exame de tais dispositivos ficou patenteado que em momento algum a

Constituição introduziu ou quis introduzir exceção ao princípio da isonomia e

autonomia dos entes da federação, de modo que pudesse a União Federal controlar

a atividade legiferante dos poderes legislativos dos Estados e Municípios, da forma

como pretendida pelo artigo 11 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ponto pacífico é

que qualquer restrição a um princípio tão geral e importante quanto o ora tratado

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somente poderia ser feita por regra constitucional expressa. Tal regra, permissiva da

coação federal aos legislativos estaduais e municipais para a edição de leis que

instituam os impostos de sua competência, em verdade, não existe no texto

constitucional.

Não se está a dizer que seja possível aos entes estatais abdicarem da

prerrogativa de toda sua competência tributária. Um tal ente federativo que assim

agisse estaria fatalmente exposto a uma intervenção federal ou estadual, conforme o

caso, uma vez que a inexistência completa de renda pública terminaria por acarretar

infrações aos chamados princípios constitucionais sensíveis, resguardados pelo

instituto jurídico da intervenção, que se constitui em restrição (expressa, como deve

ser) ao princípio da autonomia. Sendo esta autonomia (em seu aspecto financeiro)

usada contra o interesse público ou o bom desempenho da administração pública e

conservação do patrimônio público, a própria Constituição já prevê os meios

necessários ao restabelecimento da normalidade. Não se cogita, assim, que

qualquer ente estatal possa legitimamente renunciar a todas as suas receitas, mas

também não se admite a possibilidade de ver restaurado o equilíbrio através da

aplicação de uma norma inconstitucional: a própria CF já prevê o remédio

necessário.

O dispositivo da LRF cuja inconstitucionalidade se está a apontar não

preconiza a contenção de exageros como o analisado no parágrafo anterior. Ao

contrário, ele próprio introduz um exagero, determinando a todos os entes estatais

que instituam e cobrem todos os impostos de sua competência, o que gera uma

determinação direta, da União Federal aos poderes legislativos estaduais e

municipais, para legislarem, estando exatamente neste aspecto a

inconstitucionalidade, uma vez que a Constituição, ao mesmo tempo em que confere

a Estados e Municípios a autonomia política, não previu a possibilidade de uma tal

interferência por parte da União Federal.

Não se pode sequer argumentar que o fundamento de validade para uma tal

disposição estaria contida em dispositivo diverso da Constituição. Com efeito, em

matéria específica de tributação, o artigo 146 da Constituição Federal elenca os

assuntos sobre os quais há de tratar o poder legislativo da União através de Lei

Complementar e nenhum de seus incisos comporta exceção ao princípio da

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isonomia e da autonomia política dos Estados e Municípios, exsurgindo claro que a

CF/88 jamais quis que fossem tais princípios vulnerados, em momento algum, por

atividade legislativa infraconstitucional.

A instituição de impostos consiste em prerrogativa dos entes federativos,

constitucionalmente outorgada, a ser realizada através de lei formal, produzida

segundo o processo legislativo cabível pelo poder competente. A União Federal não

tem, sob tal ótica, legitimidade constitucional para intervir na instituição de impostos

sob pena de agressão ao princípio da isonomia e da autonomia. A Lei de

Responsabilidade Fiscal, assim, através de seu artigo 11, impondo aos Estados e

Municípios que instituam seus impostos afronta, como visto, os princípios

constitucionais comentados, estando flagrantemente eivada do vício da

inconstitucionalidade, exposta, portanto, a julgamento de procedência do pedido em

eventual Ação Direta de Inconstitucionalidade a ser julgada pelo Supremo Tribunal

Federal.

Embora se devam louvar os objetivos colimados pela Lei de

Responsabilidade Fiscal, não se pode compactuar com a busca de tais fins por meio

de normas legais e afrontam a Constituição Federal. O desrespeito aos princípios e

postulados que esta abriga, num primeiro momento em prol de um objetivo virtuoso,

pode dar ensejo, no futuro, a que nefastas exceções se façam admitir, com

grandioso risco para a segurança jurídica. A paz social não prescinde da obediência

aos postulados constitucionais, e qualquer objetivo, por mais louvável que seja, a ser

obtido com agressão à Constituição terá sempre sido fruto de lamentável arbítrio

autoritário.