ESCOLA DE COMANDO E ESTADO-MAIOR DO EXRCITO

ESCOLA MARECHAL CASTELLO BRANCO

Maj TòLIO MARCOS SANTOS CERçVOLO

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2014

A INTEGRAÌO DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS NO BRASIL

CONTEMPORåNEO

+$

Maj TòLIO MARCOS SANTOS CERçVOLO

A INTEGRAÌO DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES

INTERAGæNCIAS NO BRASIL CONTEMPORåNEO

Dissertao apresentada Escola de

Comando e Estado-Maior do Exrcito,

como requisito parcial para a obteno

do ttulo de Mestre em Cincias

Militares.

Orientadora: Prof Dra Adriana Aparecida Marques

Rio de Janeiro RJ 2014

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Cervolo, Tlio Marcos Santos A Integrao da Atividade de Inteligncia nas Operaes

Interagncias no Brasil Contemporneo / Tlio Marcos Santos Cervolo - Rio de Janeiro, 2014.

110 p. Dissertao (Mestrado) - Escola de Comando e Estado

Maior do Exrcito, Rio de Janeiro, 2014. Orientadora: Prof Dra Adriana Aparecida Marques 1.Integrao 2.Inteligncia 3. Interagncias 4. Efetividade

CDD: 355.4!

C411i!

Scanned by CamScanner

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DEDICATîRIA

A minha esposa e minhas filhas uma homenagem

como forma de gratido pela execuo deste

trabalho

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AGRADECIMENTOS

Ë minha esposa e minhas filhas pelo amor, pelo incentivo e pela compreenso nos

momentos de ausncia familiar.

Aos meus pais, pela formao pessoal e cultural e pelo incentivo em buscar novos

desafios.

Ë Prof Dra Adriana Marques, pelas orientaes objetivas e pelo apoio na

concretizao das pesquisas de campo.

Ë Escola de Comando e Estado Maior do Exrcito e ao Instituto Meira Matos, pela

oportunidade de me aprofundar no meio acadmico e no tema inteligncia.

Aos entrevistados, por terem contribudo com ideias que foram essenciais para a

realizao do trabalho.

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RESUMO

Esta dissertao aborda o tema das foras que interferem na efetividade da

integrao da atividade de inteligncia no contexto das operaes interagncias no

mbito de um pas. Essas foras foram categorizadas por meio de indicadores, os

quais foram usados para analisar a operao de desintruso da Terra Indgena Aw

para a retirada de pessoas no autorizadas e os ltimos grande eventos ocorridos

no Brasil, tais como: a Conferncia para o Meio Ambiente Rio + 20 em 2012, a Copa

das Confederaes de FIFA em 2013,la Jornada Mundial da Juventude em 2013 e a

Copa do Mundo da FIFA de 2014. A metodologia empregada foi qualitativa e a

tcnica utilizada foi a etnogrfica, j que o pesquisador entrevistou diversos

profissionais do Sistema Brasileiro de Inteligncia (SISBIN) a fim de coletar dados

que pudessem se relacionar com as referncias bibliogrficas existentes sobre o

assunto. O consenso de que no existe uma agncia de inteligncia que possa

apoiar o processo decisrio com efetividade de forma isolada no cenrio atual,

porque as informaes esto dispersas nos distintos rgos que compem a

admininstrao pblica e tambm no setor privado. Cabe destacar que a atividade

de inteligncia possui peculiaridades que influenciam tanto os profissionais como as

agncias, e que fazem da integrao da inteligncia no ambiente interagncias uma

ao verdadeiramente complexa. Os resultados obtidos na pesquisa apresentaram

indicadores de efetividade relacionados com aspectos legais, organizacionais e

culturais. Por fim, interessante destacar que os grandes eventos ocorridos no

Brasil serviram como importantes estudos de caso para a anlise dos indicadores.

Palavras Chaves: integrao, inteligncia, interagncias, efetividade

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/$

ABSTRACT

This dissertation addresses the forces that interfere with an efficient

Intelligence interaction in the context of integration between Agencies inside a

country. These forces were categorized through indicators which were the same

used to analyze the eviction operation of Terra Indigena Awa from its non

authorized personal and were also present in the most recent global scale events

that took place in Brazil such as the Rio +20 United Nations Conference of

Sustainable Development in 2012, the FIFA Confederations Cup in 2013, the

Catholic World Youth Day in 2013 and the FIFA World Cup in 2014. The

methodology used within this work was a qualitative research in conjunction with the

technique of ethnography as the researcher interviewed various professionals from

SISBIN (Sistema Brasileiro de Inteligencia) with the intent of collecting data that

could be compared against the various bibliographical references available in the

subject. The consensus is that there is no Intelligence Agency that could by itself

support the decision process with efficiency in the current scenario because the

information is dispersed across too many public administration offices and also

scattered around many areas in the private sector. It is important to emphasize that

the field of Intelligence has particularities that influence not only its professionals but

also its Agencies and that in itself makes any integration effort a truly complex action.

The results obtained in this research displayed indicators of efficiency that are related

to legal, cultural and organizational aspects of society. It is imperative and

fundamental to note that the mentioned recent global scale events that took place in

Brazil were an important source for the development of case studies in order to

analyze these indicators.

Key Words: Integration; Intelligence; Interagency; Effectiveness

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

FBI Escritrio Federal de Investigaes

DIA Agncia de Inteligncia de Defesa

DIS Estado-Maior de Inteligncia de Defesa

5¼ JMM 5¼ Jogos Mundiais Militares

VANT Veculos areos no tripulados

JIC Comit de Inteligncia Conjunta

MI5 Inteligncia Militar - Seo 5

MI6 Inteligncia Militar - Seo 6

GCHQ Quartel General de Comunicaes do Governo

JTAC Centro Conjunto de Anlise sobre o Terrorismo

CIA Agncia Central de Inteligncia

NSA Agncia de Segurana Nacional

INR Escritrio de Inteligncia e Pesquisa

DEA Agncia de Combate as Drogas

DNI Diretor Nacional de Inteligncia

IRTPA Reforma da Inteligncia e Ato de Preveno ao Terrorismo

NCTC Centro Nacional de Contraterrorismo

NCPC Centro Nacional de Contraproliferao

NIC Conselho Nacional de Inteligncia

NCIX Centro Nacional de Contrainteligncia

NIE Estimativa nacional de inteligncia

DSI Departamento de Segurana Interna

SISBIN Sistema Brasileiro de Inteligncia

GSI Gabinete de Segurana Institucional

ABIN Agncia Brasileira de Inteligncia

CENSIPAM Centro Gestor e Operacional do Sistema de Proteo da Amaznia

ESINT Escola de Inteligncia

DIE Departamento de Inteligncia Estratgica

DCI Departamento de Contrainteligncia

DCT Departamento de Contraterrorismo

DISBIN Departamento de Integrao do Sistema Brasileiro de Inteligncia

SINDE Sistema de Inteligncia de Defesa

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1$

SISP Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica

SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica

DPF Departamento de Polcia Federal

DPRF Departamento de Polcia Rodoviria Federal

COAF Conselho de Controle de Atividades Financeiras

COPEI Coordenao Geral de Pesquisa e Investigao

SRF Secretaria da Receita Federal

SENAD Secretaria Nacional de Polticas Sobre Drogas

CIM Centro de Inteligncia da Marinha

CIE Centro de Inteligncia do Exrcito

CIAer Centro de Inteligncia da Aeronutica

EMCFA Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas

CIG Grupos Centrais de Inteligncia

IOC Central de Inteligncia Olmpica

JIC Central de Inteligncia Conjunta

JTTF Fora Tarefa Conjunta para o Terrorismo

TTIC Centro Integrado sobre a Ameaa Terrorista

UE Unio Europeia

EUROPOL Organizao de Polcia Europeia

DSDP Poltica Democrtica de Segurana e Defesa

GAULA Grupo de Ao Unificada contra o Sequestro e a Extorso

CINTEG Centro de Integrao

SIPAM Sistema de Proteo da Amaznia

IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais

Renovveis

ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade

CIM Central de Inteligncia Militar

CIR Centro de Inteligncia Regional

CIN Centro de Inteligncia Nacional

CML Comando Militar do Leste

ONU Organizaes das Naes Unidas

CISE Centro de Inteligncia de Servios Estrangeiros

SG/PR Secretaria Geral da Presidncia da Repblica

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2$

SUMçRIO

1. INTRODUÌO ................................................................................................... 11

2. A ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA ..................................................................... 15

2.1 RAMOS DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA ..................................................... 17

2.2 VERTENTES DA INTELIGæNCIA ...................................................................... 17

2.3 CICLO DA INTELIGæNCIA ................................................................................. 20

2.4 FONTES DE INTELIGæNCIA ............................................................................. 21

2.5 MODELOS DE SISTEMA DE INTELIGæNCIA ................................................... 23

2.6 O MODELO BRASILEIRO .................................................................................. 28

3. AS OPERAÍES INTERAGæNCIAS ................................................................ 31

3.1 CARACTERêSTICAS DAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS ............................ 32

3.2 MODELOS TEîRICOS ...................................................................................... 34

3.3 FATORES DE SUCESSO .................................................................................. 38

4. INTEGRAÌO DA INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS .... 46

4.1 ASPECTOS LEGAIS, ORGANIZACIONAIS E CULTURAIS .............................. 47

4.2 MELHORES PRçTICAS DE INTEGRAÌO ...................................................... 58

4.3 O MODELO BRASILEIRO .................................................................................. 64

5. METODOLOGIA E ANçLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA ................. 69

5.1 METODOLOGIA ................................................................................................. 69

5.2 INDICADORES DE EFETIVIDADE NA INTEGRAÌO DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS ........................................... 73

5.2.1 Diferenciao na atribuio funcional das agncias de inteligncia......... 73

5.2.2 Atividade fim do rgo integrador ................................................................ 74

5.2.3 Centralizao hierrquica .............................................................................. 75

5.2.4 Planejamento integrado ................................................................................. 76

5.2.5 Autonomia funcional do representante ........................................................ 76

5.2.6 Disputa por recursos ..................................................................................... 77

5.2.7 Grau tecnolgico da comunicao ............................................................... 77

5.2.8 Nvel de barreiras organizacionais ............................................................... 78

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+3$

5.2.9 Grau de cobrana externa ............................................................................. 79

5.2.10 Caractersticas pessoais ............................................................................. 79

5.2.11 Conquista da confiana ............................................................................... 80

5.2.12 Proteo da agncia e da carreira .............................................................. 81

5.2.13 A liderana .................................................................................................... 81

5.2.14 Conhecimento funcional mtuo .................................................................. 82

5.2.15 Cultura organizacional X cultura do profissional de inteligncia ............ 82

5.2.16 Cultura de proteo do conhecimento ....................................................... 83

5.3 INTEGRAÌO DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA NAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS NO BRASIL CONTEMPORåNEO A LUZ DOS INDICADORES DE EFETIVIDADE ..................................................................................................... 84

5.3.1 5¼ JMM ............................................................................................................. 85

5.3.2 Rio +20 ............................................................................................................ 88

5.3.3 Copa das Confederaes de 2013 e Jornada Mundial da Juventude ........ 91

5.3.4 Copa do Mundo de 2014 ................................................................................ 94

5.3.5 Desintruso da Terra Indgena Aw/MA ....................................................... 98

6. CONCLUSÌO ................................................................................................... 103

REFERæNCIAS........................................................................................................106

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++$

1. INTRODUÌO

A origem da atividade de inteligncia remonta ao perodo romano, quando o

exrcito empregava tropas especiais chamadas de especuladores a fim de obter

informaes sobre o inimigo. Contudo, somente foi possvel identificar as primeiras

organizaes voltadas para a atividade a partir da segunda metade do sculo XIX

(HERMAN, 1996).

A 2» Guerra Mundial foi um momento histrico em que a inteligncia teve um

papel relevante, mas o perodo de maior desenvolvimento da atividade foi na Guerra

Fria. Nessa fase histrica, o mundo vivia a bipolaridade de foras, a qual

possibilitava a existncia de adversrios claramente definidos. Assim, a inteligncia

tinha a possibilidade de ser mais efetiva, pois sabia onde deveria buscar a

informao e sobre quem (HERMAN, 1996).

Aps a queda do Muro de Berlim, houve certa corrente de pensamento que

afirmava que a inteligncia teria uma rotina mais fcil e que seria de certa forma

dispensvel, pois o mundo tenderia para uma situao de paz. Contudo, o mundo

ps Guerra Fria se tornou multipolar, mais complexo, mais imprevisvel e mais

instvel, fazendo aumentar a importncia da atividade de inteligncia a fim de

proteger a nao e seus interesses internacionais (HERMAN, 1996).

As ameaas tradicionais contra a segurana dos Estados e as novas

ameaas adquiriram caractersticas peculiares. O risco de proliferao de armas de

destruio em massa e o terrorismo transnacional mudaram as regras das relaes

internacionais. As grandes potncias no conseguiram mais prover sua prpria

segurana, pois organizaes fracas se tornaram ameaas importantes. A

inteligncia, e no o poder militar, se tornou a primeira linha de defesa da nao

(ZEGART, 2009).

O terrorismo um grande desafio para a inteligncia, pois os terroristas no

possuem uma infraestrutura elaborada e no precisam mobilizar muitas pessoas

para um ataque. Eles visam produzir o maior efeito possvel com o mnimo de foras

(LOWENTHAL, 2011). Os grupos terroristas tm a capacidade de atuar em lugares

imprevisveis e so compostos por integrantes de diferentes pases. Eles podem

estar em qualquer lugar e em qualquer momento e o combate ao terrorismo

normalmente depende mais da atividade de inteligncia do que de tropas

+4$

especializadas para ser eficiente. Assim, a inteligncia identificou que para enfrentar

o terrorismo teria que buscar o compartilhamento de informaes interagncias

(HERMAN, 1996).

Outro desafio para a inteligncia surgiu na atuao em apoio ao combate ao

crime organizado. A lgica dessa ameaa foi uma novidade, porque os objetivos

eram ganhos financeiros e no a violncia indiscriminada como o terrorismo

(HERMAN, 1996). Os integrantes dessas organizaes criminosas so articulados

em vrios setores da sociedade e, para ser efetiva, a inteligncia necessita integrar

diversas informaes oriundas de organizaes de estado especializadas em

inteligncia no mbito de um cenrio interagncias.

Para acompanhar esses alvos e assessorar corretamente os decisores, a

inteligncia teve que buscar a integrao de suas atividades no ambiente

interagncias. Contudo, essa mudana exigia a interferncia do setor poltico por

meio de medidas que pudessem superar os obstculos integrao existente no

mbito da comunidade de inteligncia (ZEGART, 2009).

As organizaes de estado voltadas para a atividade de inteligncia formam

uma estrutura chamada comunidade de inteligncia ou servio de inteligncia, o qual

pode ser caracterizado por agências compostas por profissionais que são

responsáveis pela coleta, análise e disseminação de informações consideradas

relevantes para o processo de tomada de decisões e para a implementação de

políticas públicas nas áreas de política externa, defesa nacional e provimento de

ordem pública (CEPIK, 2001).

Os profissionais e as agncias de inteligncia possuem caractersticas que,

em conjunto, formam um aspecto relevante para a atividade que a cultura

organizacional, a qual compreendida como os distintos padres de cultura e mini-

cultura existentes dentro de uma organizao. Cada agncia de inteligncia possui

suas peculiaridades dependendo de seu ramo de atuao fazendo com que a

cultura da inteligncia no seja igual, mas que tenha alguns pontos em comum em

quase todas as organizaes de inteligncia (HERMAN, 1996).

As questes organizacionais como as estruturas, a cultura e os incentivos

profissionais encontradas na comunidade de inteligncia influenciam decisivamente

no que as agncias de inteligncia fazem e como elas executam seu trabalho. As

estruturas criam capacidades e determinam competncias funcionais, a cultura

possui uma poderosa fora invisvel de influenciar o modo de ser e de atuar do

+,$

profissional de inteligncia. Os incentivos profissionais estimulam certos

comportamentos e inibem outros (ZEGART, 2009).

A histria mostra que mudanas de vulto raramente se efetivam sem a

ocorrncia de um evento histrico importante. Acontecimentos como tragdias,

catstrofes e escndalos desafiam as instituies e tendem a alterar seu status quo.

Aps a Guerra Fria, os Estados Unidos sabiam que deveriam fazer modificaes em

seu sistema de inteligncia para poder fazer frente ao terrorismo, mas no

conseguiram e facilitaram a ocorrncia do ataque de 11 de setembro. A novidade

desse caso que, mesmo aps a ao terrorista, desafios importantes para a

melhoria da comunidade de inteligncia norte americana como a integrao

interagncias, ainda no foram resolvidos devido resistncia oferecida pela cultura

organizacional dos profissionais e das agncias de inteligncia, pelos interesses

polticos e pela fragmentao das estruturas de Estado. Assim, verifica-se que

realizar mudanas em um sistema de inteligncia bastante difcil (ZEGART, 2009).

A importncia que um pas dedica inteligncia est intimamente ligada

percepo da existncia de ameaas e vulnerabilidades internas e externas. As

naes que possuem problemas de segurana concretos incrementam seus

investimentos em inteligncia (HERMAN, 1996).

O Brasil um pas que no visualiza nenhuma ameaa iminente, mas vive um

momento de protagonismo no cenrio mundial. O Pas foi sede dos Jogos

Panamericanos de 2007, dos 5¼ Jogos Mundiais Militares em 2011, da Conferncia

da ONU Rio + 20 em 2012, da Copa das Confederaes e da Jornada Mundial da

Juventude em 2013 e da Copa do Mundo em 2014. Esses eventos contriburam

fortemente para a projeo internacional do poder nacional. No mbito interno, o

pas vem desenvolvendo operaes integrando vrios rgos a fim de cumprir

deteminaes judiciais como foi o caso da desintruso da Terra Indgena Aw/MA, a

fim de obter credibilidade interna junto a sociedade civil. Em todos os casos, houve

planejamento e execuo da atividade de inteligncia. A experincia brasileira foi

caracterizada pela implementao de estruturas diferentes para cada evento e isso

est servindo para amadurecer a integrao da atividade de inteligncia no Brasil.

O interesse na presente pesquisa surgiu quando o autor foi integrante da

estrutura de inteligncia montada para os 5¼ Jogos Mundiais Militares (5¼ JMM) e

para a Conferncia Rio + 20. Nesses eventos, foram identificadas oportunidades de

+-$

melhoria para a integrao da inteligncia brasileira nos aspectos legais,

organizacionais e culturais.

O desafio brasileiro permanecer nos prximos anos devido a grandes

eventos como as Olimpadas de 2016, mas o Pas tem condies de aprender com

experincias estrangeiras e buscar aprimorar a sua atividade de inteligncia no que

tange integrao a fim de colaborar com a segurana nacional e a projeo de

poder no mbito internacional.

+.$

2. A ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA

Para que seja possvel compreender como a atividade de inteligncia pode

ocorrer dentro de um ambiente interagncias necessrio ter noes bsicas do

que a atividade de inteligncia. Antes de iniciar esse passo, para melhor

entendimento, o termo informação será empregado para tudo que puder ser

conhecido sem a existncia de um procedimento especfico de anlise. J

conhecimento de inteligência será usado quando se tratar da informação que foi

coletada, processada e selecionada para atender a um determinado usurio. Em

resumo, o conhecimento de inteligncia baseado em informaes, mas nem toda

informao diz respeito inteligncia (LOWENTHAL, 2011).

A palavra inteligncia pode ser compreendida de diferentes maneiras. Uma

forma entend-la como produto, ou seja, como o conhecimento de inteligncia.

Outra maneira considerar inteligncia como organizao com suas agncias e

estruturas. Por fim, inteligncia pode ser assimilada como processo ou metodologia

para a produo do conhecimento, ou seja, como uma atividade (MORAES, 2012).

A atividade de inteligncia o processo pelo qual informaes especficas e

importantes para a segurana de um pas so requeridas pelo poder poltico e

coletadas, analisadas e fornecidas a ele pela comunidade de inteligncia

(LOWENTHAL, 2011).

Uma das finalidades de uma agncia de inteligncia dar o alerta oportuno

para evitar a surpresa estratgica, a qual pode ser caracterizada quando uma

ameaa tem a capacidade de colocar em perigo a existncia da nao. Outra

finalidade prover o Estado de profissionais especializados em pensar sobre o

futuro da nao, em estimativas de longo prazo, a fim de compensar o pouco tempo

que os polticos tm para isso, pois permanecem nos cargos por perodos restritos

nas democracias. Mais uma finalidade da agncia apoiar o processo poltico,

atendendo s necessidades dos lderes sem interferir diretamente na conduo da

poltica. Cabe tambm s agncias manter em segredo os conhecimentos, as

necessidades e os mtodos empregados pela atividade de inteligncia, tornando a

atuao da agncia de inteligncia diferente e nica no contexto da burocracia

governamental (LOWENTHAL, 2011). A agncia serve tambm para produzir

+/$

conhecimentos a fim de potencializar o poder e a influncia internacional de um pas

em tempo de paz e multiplicar o poder de combate em guerra (HERMAN, 1996).

Uma das tarefas mais rduas do profissional de inteligncia convencer o

usurio a considerar os conhecimentos fornecidos para o embasamento das

decises, tornando o processo decisrio mais baseado em anlises do que na

intuio do responsvel pela deciso (HERMAN, 1996, p. 152). Contudo, o homem

de inteligncia deve ter em mente que o decisor sempre tem a liberdade de rejeitar

ou ignorar o conhecimento de inteligncia oferecido a ele (LOWENTHAL, 2011).

A razo de ser da inteligncia obter informaes sobre o adversrio e sobre

as ameaas ao Estado a fim de aumentar o grau de conhecimento sobre os

problemas de segurana interna e externa. Todas as informaes que dizem

respeito ao prprio Estado, seus meios, suas potencialidades no fazem parte do

escopo da inteligncia (CEPIK, 2001). Os principais alvos da inteligncia so as

aes, as polticas e as capacidades de pases inimigos, neutros, amigos e de

organismos no estatais como organizaes internacionais, grupos terroristas, entre

outros. Porm, os objetivos da inteligncia sobre esses alvos no so apenas

militares, mas so tambm polticos, econmicos, sociais, ligados ao meio ambiente,

sade pblica e cultura (LOWENTHAL, 2011).

A boa inteligncia deve seguir alguns princpios. Um deles o da

oportunidade, pois mais importante disseminar o conhecimento para o usurio a

tempo do que esperar complementos da coleta ou se prender a aspectos formais.

Outro princpio o da pertinncia, pois a inteligncia deve focar no conhecimento

que esteja sendo demandado pelo usurio e no buscar objetivos por conta prpria.

A inteligncia deve tambm ser de fcil assimilao, ou seja, o conhecimento de

inteligncia deve ser apresentado ao usurio de forma que ele possa ser

compreendido com o mnimo de esforo. A inteligncia deve buscar a amplitude,

pois o usurio deve saber de forma transparente tudo o que conhecido, tudo o que

desconhecido e o grau de sigilo do conhecimento recebido. Por fim, a inteligncia

deve buscar a objetividade, pois sem esse atributo no h como atender aos outros

enumerados (LOWENTHAL, 2011).

+0$

2.1 RAMOS DA ATIVIDADE DE INTELIGæNCIA

A atividade de inteligncia subdividida em dois ramos a fim de ser melhor

compreendida. Um ramo a inteligncia e o outro a contrainteligncia. Na

execuo da atividade propriamente dita, esses ramos so interligados, pois a

existncia de um depende da ao do outro. O ramo inteligncia corresponde

atividade permanente e especializada de coleta de dados, produo e difuso

metdica de conhecimentos, a fim de assessorar o usurio na tomada de deciso

(ALMEIDA NETO, 2009).

A contrainteligncia se caracteriza por ser o ramo da atividade de inteligncia

responsvel por proteger informaes que, se de posse dos adversrios, tornariam o

estado vulnervel e inseguro (CEPIK, 2001). Um de seus princpios bsicos o da

compartimentao, que significa que a informao deve ser disponibilizada somente

para aquele que tem a necessidade de conhecer (HERMAN, 1996).

A contrainteligncia inclui tanto a parte de anlise quanto a parte operacional.

Quanto anlise, buscam-se informaes sobre as capacidades dos servios de

inteligncia adversos. Na parte operacional, h um foco no setor defensivo por meio

da implantao de obstculos com o intuito de evitar aes adversas e um foco no

setor ofensivo que visa identificar e recrutar oponentes, a fim de direcionar as aes

dos adversrios e confundir o inimigo por meio da manipulao, distoro ou

falsificao de informaes oferecidas a ele, caracterizando a desinformao

(LOWENTHAL, 2011).

2.2 VERTENTES DA INTELIGæNCIA

Dentro da atividade de inteligncia, h agncias especializadas em

inteligncia externa, inteligncia interna e inteligncia militar. A inteligncia externa

responsvel por produzir conhecimentos de inteligncia baseados na coleta, no

processamento, na integrao, na anlise e na avaliao de informaes disponveis

sobre temas estrangeiros como governos, organizaes ou reas (RICHELSON,

2011).

A inteligncia interna faz o trabalho similar externa, a diferena que o foco

se vira para as ameaas segurana do pas (RICHELSON, 2011). O receio da

ocorrncia de revolues em massa no sculo XIX e o medo da disseminao do

comunismo por meio da subverso no mundo foram os fatos histricos que

+1$

provocaram o surgimento de servios de inteligncia voltados para a inteligncia

interna. Ao longo do sculo XX, surgiram vrios deles como o Servio de Inteligncia

de Segurana Canadense, a Direo Francesa de Vigilncia do Territrio e o Shin

Beth em Israel. Os Estados Unidos delegaram a atribuio de inteligncia de

segurana para o rgo de polcia nacional chamado Escritrio Federal de

Investigaes (FBI) (HERMAN, 1996). Essa vertente da inteligncia a que mais

tem se desenvolvido nos ltimos anos, pois assumiu novas responsabilidades como

a contrainteligncia, o contraterrorismo, o combate ao crime organizado, ao

narcotrfico, s fraudes financeiras, lavagem de dinheiro e, mais recentemente,

aos crimes eletrnicos (CEPIK, 2001).

Contudo, as ameaas segurana interna de um pas podem atuar tanto

dentro como fora do territrio. Assim, a inteligncia externa precisa trabalhar em

sintonia com a inteligncia interna, pois as ameaas tm ramificaes dentro e fora

das fronteiras (HERMAN, 1996, p. 47).

A inteligncia militar surgiu devido ao rpido desenvolvimento da tecnologia

militar a partir da segunda metade do sculo XIX, a qual produziu equipamentos

como o telgrafo, as locomotivas e os navios que permitiram que os exrcitos

pudessem aplicar surpresas estratgicas por meio de rpidos movimentos e

concentraes de tropas. Essa nova realidade fez com que os exrcitos tivessem

que criar estruturas que estudassem os exrcitos dos outros pases a fim de permitir

um melhor assessoramento ao processo decisrio. O objetivo da inteligncia militar

obter informaes sobre o inimigo e sobre o campo de batalha e algumas

ferramentas empregadas so a observao, os radares, os equipamentos de

aquisio de alvos e a guerra eletrnica (HERMAN, 1996).

A guerra o momento em que a inteligncia se torna mais pura no seu

sentido de funcionamento. O objetivo final a vitria e o alvo , sem dvida, o

inimigo. H um consenso entre os estudiosos em inteligncia que a atividade

chave para o sucesso de uma ao militar, pois a inteligncia capaz de auxiliar as

unidades militares a dispor seus recursos de forma eficiente (HERMAN, 1996).

Um dos grandes desafios de uma guerra aplicar o fundamento conhecido

como economia de foras, o qual entendido pela aplicao do maior poder de

combate no local e no momento decisivo. Somente com informaes confiveis,

possvel empregar esse fundamento na sua plenitude. Quanto mais rpida a

+2$

informao chegar, mais tempo haver para a tomada de deciso e, assim, mais

chance de sucesso (HERMAN, 1996, p. 146).

A inteligncia militar um ramo to importante para uma nao que pode ser

considerada uma comunidade parte, apesar de pertencer ao sistema nacional.

Nesse contexto, os nveis militares de comando operacional e ttico devem possuir

suas prprias fontes de inteligncia, mas necessrio que exista uma integrao

entre esses nveis e, para isso, os sistemas de tecnologia da informao da

inteligncia militar devem ser capazes de transmitir informaes tanto para os

comandos superiores quanto aos subordinados (HERMAN, 1996, p. 32).

Um exemplo de integrao da inteligncia militar no mbito das foras

armadas surgiu nos Estados Unidos com a criao da Agncia de Inteligncia de

Defesa (DIA) em 1961. Na Inglaterra, a integrao se deu em 1964 com a criao do

Estado Maior de Inteligncia de Defesa (DIS) (HERMAN, 1996, p. 19).

Uma das principais tarefas da inteligncia militar atender o conceito de

Conscincia Situacional Dominante no Campo de Batalha, a qual significa dar aos

comandantes em tempo real todas as informaes sobre as condies

meteorolgicas e os monitoramentos existentes no campo de batalha em que ele

atua. O objetivo diminuir as incertezas e dar vantagens operacionais aos

comandantes, pois eles podero empregar suas foras de forma mais efetiva e

alcanar seus objetivos de maneira mais rpida com menos perdas humanas.

Ressalta-se que essencial haver o filtro da inteligncia para o comandante, pois

impossvel fornecer a ele todas as informaes, pois receberia tanto conhecimento

que no seria possvel process-los, ocupando o tempo e tornando a misso do

comandante mais difcil (LOWENTHAL, 2011). Alguns tericos julgam que os novos

sensores e plataformas tendem a diminuir a importncia da atividade de anlise,

porm o efeito contrrio devido ao risco de sobrecarga informacional (CEPIK,

2009).

H tambm outras vertentes de inteligncia como a financeira, a econmica e

a sociolgica. A inteligncia financeira foca nas instituies, pessoas e meios de

comunicaes que tenham relao com a transferncia de recursos econmicos

direcionados para o financiamento de organizaes e atividades ilcitas como o

terrorismo, a venda de armas ou a construo de artefatos nucleares. A inteligncia

econmica visa compreender a fora de um pas baseado na sua economia a fim de

identificar pontos fortes e fracos, caso seja necessria uma eventual atuao por

43$

meio de sanes econmicas ou aes diretas. A inteligncia sociolgica analisa as

relaes entre grupos sob o enfoque tnico, religioso, poltico visando identificar o

impacto disso na estabilidade do pas (RICHELSON, 2011).

2.3 CICLO DA INTELIGæNCIA

O ciclo da inteligncia uma criao militar para descrever a lgica de um

processo que visa atender s necessidades de um comandante. O decisor define

quais so suas necessidades de conhecimentos e a inteligncia busca atend-las

(HERMAN, 1996). O ciclo dividido em fases para possibilitar ao leitor entender

melhor as mudanas qualitativas que a informao sofre antes de seguir para o

usurio (CEPIK, 2001). O faseamento proposto somente existe para o entendimento

do mtodo, pois na execuo prtica propriamente dita, as fases s vezes se

confundem.

O ciclo tem incio quando o usurio informa quais so suas necessidades de

conhecimentos para apoiar seu processo decisrio (HERMAN, 1996). Alm das

necessidades, ele deve determinar uma prioridade, pois a capacidade da inteligncia

de empregar seus meios sempre ser menor do que as demandas (LOWENTHAL,

2011). A partir disso, os especialistas transformam essas necessidades em objetivos

de inteligncia, os quais devem ser alcanados pelos agentes responsveis pela

coleta de informaes. Esses especialistas obtm a informao "crua", ou seja, no

analisada, sobre o assunto (HERMAN, 1996, p. 285). A principal finalidade da

determinao das demandas dar inteligncia alguma forma de priorizar suas

aes (LOWENTHAL, 2011).

A coleta o alicerce da inteligncia. Ela pode ser definida como a aquisio

de qualquer informao que possa ser til para um analista por meio das fontes

abertas, humanas, tcnicas, entre outras (RICHELSON, 2011). Algumas demandas

so especficas de determinadas fontes de inteligncia, outras devem ser coletadas

por diversas fontes a fim de dar mais matria-prima para a prxima fase que a

anlise. A questo do custo importante para a coleta, pois as fontes mais tcnicas,

que envolvem satlites por exemplo, tm um custo muito alto (LOWENTHAL, 2011).

A informao coletada transformada pelos analistas em conhecimento de

inteligncia (HERMAN, 1996, 285). A anlise pode ser considerada o esteio da

atividade de inteligncia, pois ela que produz o conhecimento que vai atender a

4+$

demanda do usurio. Esse conhecimento pode ser um produto relacionado

situao vivida no presente, ou seja, a inteligncia corrente, ou pode buscar

tendncias do mdio e do longo prazo. A inteligncia corrente mais empregada em

situaes de crise ou conflito, pois as decises a serem tomadas so mais tticas.

Contudo, a inteligncia a longo prazo o emprego mais nobre da atividade e a mais

desejada pelos analistas (LOWENTHAL, 2011).

Por fim, a disseminao essencial para a efetividade da inteligncia, pois o

conhecimento, alm de ser til, deve chegar ao usurio no prazo correto. Para isso,

necessrio um sistema de tecnologia da informao dedicado para o sistema de

inteligncia tanto no mbito interno como para a transmisso de conhecimentos ao

usurio. A disseminao costuma ser o calcanhar de Aquiles da inteligncia, pois a

presso para o cumprimento do prazo essencial para o reconhecimento do

trabalho da inteligncia (HERMAN, 1996, p. 44 45).

Depois de recebido o produto, novas necessidades de conhecimento surgem

e o ciclo reiniciado (HERMAN, 1996, 285). Por vezes, o retorno por parte do

usurio no ocorre e a inteligncia fica sem saber a utilidade de seu produto. Assim,

desejvel um dilogo entre analistas e usurios no momento da entrega do

conhecimento de inteligncia a fim de se buscar os ajustes necessrios para tornar o

processo mais efetivo (LOWENTHAL, 2011). A falta do retorno por parte dos

usurios ocorre porque o interesse pela atividade de inteligncia por parte de deles

variado. H pessoas fascinadas pela atividade e outras que a consideram

desnecessria (HERMAN, 1996). Em outros casos, os usurios no decidem ou no

tm capacidade de transformar suas necessidades de conhecimento em demandas

de inteligncia. Quando isso ocorre, os prprios analistas de inteligncia formulam

as demandas. O risco ocorrer uma mistura entre a inteligncia e a poltica, ou seja,

o profissional de inteligncia fazer parte do processo decisrio, o que no

desejvel (LOWENTHAL, 2011). Assim, a orientao do ciclo acaba sendo feita pela

prpria inteligncia e o feedback positivo ou negativo recebido do usurio que vai

mostrar se o ciclo deve se manter ou deve ser reorientado (HERMAN, 1996).

2.4 FONTES DE INTELIGæNCIA

Dentre as vrias fontes de inteligncia, a fonte humana aquela em que os

dados so obtidos por meio das pessoas, as quais podem ser especialistas,

44$

informantes, refugiados, imigrantes, populao local, desertores, prisioneiros de

guerra, entre outros. A motivao que a pessoa tem para passar a informao pode

ser de cunho ideolgico, financeiro, poltico, frustrao pessoal, vingana, sexual,

entre outros (HERMAN, 1996). Em regra, o emprego da fonte humana envolve o

envio de agentes para uma misso a fim de realizar o recrutamento de pessoas.

uma atividade que demanda tempo e experincia de aproximadamente sete anos

para que o agente se torne um perito (LOWENTHAL, 2011).

A inteligncia do sinal coleta a informao por meio das emisses

eletromagnticas, seja em relao ao seu contedo propriamente dito, seja em

relao anlise do trfego de dados e a localizao eletrnica da transmisso

(CEPIK, 2001). a fonte que mais se desenvolveu nas ltimas dcadas devido

revoluo em curso nos setores de informtica e telecomunicaes desde o final do

sculo XX (HERMAN, 1996).

A inteligncia de imagens materializada pela obteno da informao sobre

qualquer objeto, natural ou artificial, que possa ser observado e tenha importncia

para a segurana. A observao pode ser feita de avies, veculos areos no

tripulados (VANTs), satlites e at por cmeras comuns. Uma das vantagens dessa

fonte ser visual, pois esse formato mais bem compreendido pelo usurio. Uma

das desvantagens a dependncia de bons equipamentos para a qualidade da

imagem e de especialistas para interpretar essa imagem (LOWENTHAL, 2011).

Imagens obtidas por fontes abertas como televises, jornais e internet tambm

podem ser analisadas por especialistas dessa rea (HERMAN 1996).

H fontes menos usuais como a nuclear, especializada em emisses

nucleares, a radiolgica, que busca emisses de radares inimigos, e a acstica, que

vai identificar os sons emitidos sob a gua (HERMAN, 1996). H tambm a fonte de

medidas, que se caracteriza pela interceptao de telemetria de msseis,

monitoramento de fenmenos geofsicos, entre outros (CEPIK, 2001).

Uma fonte que cresceu de importncia nas ltimas dcadas conhecida

como fonte aberta. Ela caracterizada pelas mdias impressas, rdio, televiso,

internet, informaes pblicas governamentais e informaes pblicas ou privadas

de associaes profissionais, entidades acadmicas entre outras (LOWENTHAL,

2011). O mundo mais aberto incrementou a disponibilidade de informaes. Ocorreu

a ampliao da cobertura jornalstica e televisiva internacional e a possibilidade de

acessar vrios bancos de dados dentro e fora do pas (HERMAN, 1996). A maior

4,$

vantagem da fonte aberta a acessibilidade e a maior desvantagem o grande

volume. O melhor emprego dessa fonte servir como ponto inicial da coleta, pois

aps se determinar o que est disponvel, possvel focar as outras fontes no que

realmente est protegido pelo adversrio. Teoricamente, a grande quantidade de

informaes disponveis atualmente tornaria o trabalho de inteligncia mais fcil.

Contudo, o papel da inteligncia buscar a informao que no est disponvel e

no simplesmente buscar nas fontes abertas (LOWENTHAL, 2011).

2.5 MODELOS DE SISTEMA DE INTELIGæNCIA

A disseminao de organizaes de inteligncia ao longo do sculo XX fez

com que surgisse a necessidade de que os conhecimentos especializados nas reas

do exrcito, da marinha, da fora area, da poltica e da economia fossem

integrados no nvel nacional para ser possvel elaborar uma viso mais ampla sobre

o inimigo. Assim, houve a necessidade de se estruturar uma comunidade de

inteligncia formando um sistema nacional (HERMAN, 1996, p. 26). Em geral, um

sistema de inteligncia formado por um rgo central de coordenao, agncias

de coleta de informao e agncias de anlise de dados. Alm desses, h um rgo

de formao e treinamento para a especializao dos recursos humanos (CEPIK,

2001).

Estes sistemas seguem, em regra, modelos consagrados no mundo. O

parmetro bsico para esta classificao diz respeito ao nvel de centralizao de

uma autoridade sobre o sistema de inteligncia como um todo, ou seja, em que

medida as ordens centrais emanadas so cumpridas. O modelo terico anglo-saxo

marcado pela centralizao com um rgo com hierarquia sobre as agncias. O

modelo europeu continental marcado pela mdia centralizao, enquanto o

asitico apresenta baixa centralizao. O modelo brasileiro pode ser enquadrado

como sendo de mdia centralizao na teoria, mas descentralizado na prtica.

Normalmente, os sistemas de inteligncia so vinculados ao poder executivo e

atendem, como principal usurio, ao Chefe de Estado (CEPIK, 2001).

O sistema de inteligncia da Inglaterra tem como caracterstica uma

organizao de nvel nacional chamada Comit de Inteligncia Conjunta (JIC) que

responsvel por direcionar e supervisionar a organizao e o funcionamento da

inteligncia britnica visando eficincia, economia de recursos e rpida

4-$

adaptabilidade evoluo das necessidades. O JIC tem poder sobre o oramento e

tem status superior na hierarquia sobre as agncias das foras armadas, das

polcias, entre outras. Contudo, um modelo utpico, pois na prpria Inglaterra, h

vrias organizaes de inteligncia que so independentes (HERMAN, 1996).

As principais agncias de inteligncia da Inglaterra so o MI5, o MI6 e o

Quartel General de Comunicaes do Governo (GCHQ). O MI5 responsvel pela

inteligncia interna e, assim, pela proteo do pas contra o terrorismo, a

espionagem, as armas de destruio em massa, os riscos economia, entre outros.

O MI6 responsvel pela inteligncia externa e o GCHQ responde pela inteligncia

do sinal. Para atuar no tema terrorismo, a Inglaterra criou o Centro Conjunto de

Anlise sobre o Terrorismo (JTAC) que composto por profissionais do MI5, MI6,

GCHQ e do Estado Maior de Inteligncia de Defesa (DIS). O DIS subordinado ao

Chefe da Inteligncia de Defesa, o qual est ligado diretamente ao Secretrio de

Defesa e controla a Agncia Geogrfica e de Imagens de Defesa (LOWENTHAL,

2009).

Nos Estados Unidos, a necessidade de sistema nacional e amplo de

inteligncia surgiu aps a dcada de 1940, quando o pas se tornou uma potncia

mundial e se envolveu em questes ligadas a vrias partes do mundo. O modelo

americano sempre se caracterizou como competitivo, pois surgiu no meio militar com

disputas entre o exrcito e a marinha e se expandiu para o meio civil com novas

rivalidades entre o FBI e a Agncia Central de Inteligncia (CIA). Era um sistema no

qual ningum queria compartilhar as informaes (LOWENTHAL, 2011).

A CIA foi criada na dcada de 1940 para coordenar a inteligncia produzida

por todas as agncias dos Estados Unidos. Ela deveria integrar os conhecimentos

produzidos a fim de evitar vises contraditrias (LOWENTHAL, 2011). Porm, os

polticos e as agncias j existentes no concordavam com um sistema centralizado.

Assim, a legislao aprovada no conferiu poderes para que o chefe da CIA

pudesse realmente coordenar a comunidade de inteligncia (ZEGART, 2000). Alm

disso, no houve a adoo de medidas que permitissem a atuao da CIA sobre o

controle do oramento da inteligncia nos Estados Unidos, o qual sempre foi um dos

pontos mais controversos do debate sobre a comunidade de inteligncia no pas

(LOWENTHAL, 2011).

A integrao do sistema de inteligncia dos Estados Unidos, visando a

formao de uma comunidade de inteligncia, teve incio com o ataque japons a

4.$

Base de Pearl Harbour em 1941. Esse revs norte-americano foi considerado uma

clssica falha da inteligncia. Houve negligncia em relao ao tratamento das

informaes, pois os processos eram falhos e no havia compartilhamento de

conhecimentos entre as agncias (LOWENTHAL, 2011).

Atualmente, a comunidade de inteligncia dos Estados Unidos composta

principalmente pelos seguintes rgos: CIA, DIA, Agncia de Segurana Nacional

(NSA), Agncia Nacional de Inteligncia Geoespacial, Escritrio de Inteligncia e

Pesquisa (INR) do Departamento de Estado, Departamento de Energia,

Departamento de Segurana Interna, Escritrio de Inteligncia do Tesouro, FBI,

Agncia de Combate as Drogas (DEA), Escritrio Nacional de Reconhecimento e as

agncias de inteligncia do Exrcito, da Marinha, da Fora Area, da Guarda

Costeira e dos Fuzileiros Navais (BOARDMAN, 2006). O Escritrio do Diretor

Nacional de Inteligncia (DNI) tambm integra essa comunidade (RICHELSON,

2011).

Em relao coleta de dados, os Estados Unidos possuem, em nvel

nacional, a NSA para a inteligncia de sinais, o Escritrio Nacional de

Reconhecimento para a coleta de informaes por meio de satlites e a Agncia

Nacional de Inteligncia Geoespacial para a coleta de imagens georeferenciadas. O

Departamento de Energia tem o foco direcionado para a questo nuclear, o DEA

foca nos ilcitos ligados ao trfico de drogas e o Escritrio de Inteligncia do Tesouro

produz conhecimentos de inteligncia financeira e econmica (RICHELSON, 2011).

No que diz respeito atividade de anlise, os Estados Unidos possuem trs

agncias que so sobrepostas, ou seja, analisam dados oriundos de todas as fontes

e produzem um conhecimento final sobre todos os temas de interesse nacional. So

elas o Departamento de Inteligncia da CIA, o INR do Departamento de Estado e a

DIA. Esse modelo caracteriza o conceito de anlise competitiva, no qual analistas

oriundos de diferentes agncias podem produzir conhecimentos que, se integrados,

tm mais condies de serem isentos de vises institucionais (LOWENTHAL, 2011).

O ataque terrorista de 11 de setembro de 2001 e a falha da inteligncia em

afirmar a existncia de armas de destruio em massa no Iraque em 2003 foram

eventos que foram analisados sob o enfoque da inteligncia pela Comisso do 11 de

Setembro. Ao trmino das investigaes, foi gerado um relatrio que provocou um

ato legal por parte do poder executivo norte americano chamado Reforma da

Inteligncia e Ato de Preveno ao Terrorismo (IRTPA). Uma das medidas previstas

4/$

nesse documento foi a criao do cargo de DNI com a misso de supervisionar e

coordenar o sistema de inteligncia como sua maior autoridade e sem estar ligado a

nenhuma agncia especfica (LOWENTHAL, 2011). O DNI possui, sob sua

subordinao, um conjunto de agncias focadas no compartilhamento de

informaes formado pelo Centro Nacional de Contraterrorismo (NCTC), Centro

Nacional de Contraproliferao (NCPC), Conselho Nacional de Inteligncia (NIC),

Centro Nacional de Contrainteligncia (NCIX) e pelos centros de fuso estaduais e

locais (RICHELSON, 2011). A misso fundamental do DNI no produzir

conhecimentos de inteligncia e sim proporcionar um ambiente favorvel para a

integrao de conhecimentos oriundos de todas as agncias da comunidade de

inteligncia dos Estados Unidos. Para isso, ele estabelece as necessidades de

inteligncia que devem ser priorizadas pelas agncias (HENRY L. STIMSON

CENTER, 2008).

O NIC composto por profissionais responsveis por produzirem

conhecimentos de inteligncia, entre eles a estimativa nacional de inteligncia (NIE),

a qual se caracteriza por ser um conhecimento produzido com a participao de

vrios analistas de diversas agncias. A maneira de se chegar a um produto final

comum o consenso, ou seja, todas as discordncias devem ser resolvidas por

meio de acordos realizados em encontros agendados entre os integrantes das

diversas agncias. Apesar das rivalidades, as agncias tm interesse em participar

com o objetivo de agregar valor ao conhecimento final e de saber como est o nvel

da participao das outras agncias nesse processo (LOWENTHAL, 2011).

O NCTC responsvel por organizar os esforos na rea de inteligncia e no

setor operacional em relao ao contraterrorismo. Ele responsvel por integrar os

dados oriundos das fontes provenientes de todas as agncias, produzindo

conhecimentos e fazendo a difuso para toda a comunidade (HENRY L. STIMSON

CENTER, 2008).

O NCPC mais um rgo coordenador da inteligncia ligada a no

proliferao de armas de destruio em massa do que uma agncia de inteligncia.

O NCPC serve para identificar deficincias na coleta e na anlise sobre o tema e

promover solues para melhorar o processo. O NCIX o rgo principal da

contrainteligncia nos Estados Unidos e responsvel por desenvolver os planos e

as polticas de contrainteligncia. O NCIX no tem controle sobre as agncias

40$

especializadas em contrainteligncia, o que provoca uma falta de conexo entre o

nvel estratgico e o ttico nessa rea (LOWENTHAL, 2011).

O grande desafio do DNI ter habilidade para implantar uma srie de

reformas organizacionais e culturais na comunidade de inteligncia. Como

obstculos ele enfrenta as disputas por poder com os dirigentes das diversas

agncias de inteligncia e a falta de uma estrutura apropriada, fazendo com que ele

dependa do produto final oferecido pelas agncias subordinadas (LOWENTHAL,

2011).

Outra novidade surgida aps o 11 de setembro foi o Departamento de

Segurana Interna (DSI) que foi criado para coordenar as agncias ligadas

segurana interna dos Estados Unidos. No setor de inteligncia, o DSI criou uma

Diviso de Anlise de Informao e Proteo de Infraestruturas que tem o desafio de

buscar as informaes sobre ameaas relacionadas com armas de destruio em

massa, radicalizao violenta de grupos, terrorismo domstico e segurana sanitria

na comunidade de inteligncia a fim de avaliar as vulnerabilidades do pas. Para

superar este desafio em relao ao terrorismo, o Departamento criou o Programa de

Centros de Fuso Conjuntos, que consiste na instalao de setenta e dois Centros

de Fuso em todo o pas para facilitar o compartilhamento de informaes entre os

nveis federal, estadual e municipal (RICHELSON, 2011). Esses centros de fuso

representam um esforo colaborativo de duas ou mais agncias a fim de prover

conhecimentos que sirvam para detectar, prevenir e investigar aes ligadas a

atividades terroristas (HENRY L. STIMSON CENTER, 2008).

O sistema de inteligncia competitivo norte-americano gerou a ocorrncia de

uma forma de trabalho independente entre as agncias, pois no havia um

mecanismo formal de integrao, os oramentos eram prprios, as prioridades eram

individuais de cada agncia, o pessoal era contratado e treinado por programas

prprios, os sistemas de comunicao no falavam entre si e os bancos de dados

eram incompatveis. Esta estrutura fragmentada atendeu ameaa comunista mais

previsvel, mas o terrorismo internacional, com sua atividade dinmica e sigilosa,

exigia um trabalho interagncias para que fosse possvel ser mais efetivo. A

estrutura existente dificultava a integrao, principalmente com a extrema separao

entre o FBI e a CIA, pois não há distinção entre dentro ou fora do país para o

terrorista como havia para a CIA e para o FBI (ZEGART, 2009).

41$

2.6 O MODELO BRASILEIRO

A histria da atividade de inteligncia no Brasil teve incio em 1927 com a

criao de um rgo militar do chamado Conselho de Defesa Nacional que em

pouco tempo teve o nome alterado para Conselho de Segurana Nacional. Esse

rgo era responsvel por assessorar a Presidncia da Repblica com informaes

sobre o presente e sobre ameaas segurana nacional. O primeiro rgo civil

criado para atuar na rea de inteligncia foi o Servio Federal de Informaes e

Contra-Informaes em 1958. Em 1964, no rol de mudanas institucionais que o

Brasil vivia, o Servio Federal de Informaes e Contra-Informaes foi substitudo

pelo Servio Nacional de Informaes, o qual tinha como atribuies atuar nos

ramos da inteligncia e da contrainteligncia, bem como supervisionar e coordenar a

atividade de inteligncia no Brasil. De forma simultnea, foi criado o Sistema

Nacional de Informaes, o qual tinha um carter de subordinao, pois o Servio

Nacional de Informaes tinha autonomia para acionar as agncias de inteligncia

dos diversos ministrios do Pas mesmo sem a autorizao das autoridades

competentes. Passado o perodo dos governos militares, o Servio Nacional de

Informaes entrou num perodo de decadncia at ser extinto em 1990. Durante a

dcada de 1990, o governo brasileiro determinou a realizao de estudos para

encontrar um novo modelo inteligncia e em 1999 foi criada a Agncia Brasileira de

Inteligncia com a incumbncia de ser a agncia central do novo Sistema Brasileiro

de Inteligncia (SISBIN) (GONALVES, 2014).

O SISBIN o nome oficial da comunidade de inteligncia do Brasil e sua

funo principal assessorar o Chefe de Estado e de Governo do Pas. O SISBIN

formado pelo Gabinete de Segurana Institucional (GSI), Agncia Brasileira de

Inteligncia (ABIN), Ministrio da Defesa, Ministrio das Relaes Exteriores, Casa

Civil da Presidncia da Repblica, Ministrio da Justia, Ministrio da Integrao

Regional, Ministrio da Integrao Nacional, Ministrio da Cincia e Tecnologia,

Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Sade, Ministrio da Previdncia Social,

Ministrio do Trabalho e Emprego, Ministrio da Fazenda, e Controladoria Geral da

Unio (GONALVES, 2011). O Centro Gestor e Operacional do Sistema de

Proteo da Amaznia (CENSIPAM) tambm integra o SISBIN, mas como

subordinado ao Ministrio da Defesa desde 5 de janeiro de 2011 (BRASIL, 2011).

Ressalta-se que os demais entes federados tambm podem ser membros do

42$

SISBIN mediante ajustes e convnios. A composio do Sistema e a possibilidade

de agregar rgos estaduais e municipais fornecem, na teoria, a possibilidade de

que o sistema tenha extensa capilaridade caso consiga uma efetiva cooperao

entre todas as agncias (GONALVES, 2011).

A ABIN o rgo central do SISBIN e tem como competncias o

planejamento, a execuo, a coordenao, a superviso e o controle da atividade de

inteligncia no Brasil. Alm disso, ela responsvel pela obteno de dados,

produo de conhecimentos nos mbitos interno e externo para o assessoramento

do Presidente da Repblica, desenvolvimento da contrainteligncia, formao de

recursos humanos e promoo da doutrina de inteligncia. Ela subordinada ao

Ministro-Chefe do GSI e, na prtica, seu enfoque majoritariamente a inteligncia

interna (GONALVES, 2011).

Legalmente, a ABIN tem poderes para planejar, executar, supervisionar,

controlar as atividades de inteligncia no Brasil e regular o fluxo de informaes

produzidas pelas agncias de inteligncia. Assim, sempre que houver aes que

envolvam mais de um membro do SISBIN, a coordenao da atividade de

inteligncia deve ser da ABIN (CEPIK, 2009).

Os rgos principais da ABIN so a Escola de Inteligncia (ESINT), o

Departamento de Inteligncia Estratgica (DIE), o Departamento de

Contrainteligncia (DCI), o Departamento de Contraterrorismo (DCT) e o

Departamento de Integrao do Sistema Brasileiro de Inteligncia (DISBIN). A

ESINT promove a capacitao e o desenvolvimento de recursos humanos da

maioria dos rgos do SISBIN e promove a doutrina de inteligncia. A DIE

responsvel pela reunio de dados para a posterior produo de conhecimentos por

meio das operaes de inteligncia, dos adidos de inteligncia brasileiros lotados no

exterior e dos estrangeiros lotados em Braslia. A DCI trabalha na obteno de

informaes para exercer a salvaguarda de assuntos sensveis de interesse do

Estado e da sociedade. O DCT planeja e executa atividades de preveno s aes

terroristas e tambm obtm e produz conhecimentos sobre organizaes terroristas.

O DISBIN tem como competncias a busca por intercambiar dados entre os

membros do SISBIN e integrar as aes de planejamento e de execuo do Centro

de Integrao do SISBIN (GONALVES, 2011).

O Diretor-Geral a autoridade mxima da ABIN. Ele o principal assessor do

Ministro-Chefe do GSI na rea de inteligncia e tem como atribuies ser o

,3$

responsvel por coordenar a atividade de inteligncia do SISBIN, coordenar todas as

atividades da ABIN e aprovar planos de operao a serem cumpridos pela agncia.

Em teoria, o Diretor-Geral deve ser o coordenador geral de todas as aes conjuntas

do SISBIN, semelhana do que era o Diretor da CIA antes da implementao do

DNI, mas sua atuao nessa rea efmera (GONALVES, 2011).

Alm do SISBIN, h no Brasil o Sistema de Inteligncia de Defesa (SINDE) e

o Subsistema de Inteligncia de Segurana Pblica (SISP). O SISP responde pela

integrao da inteligncia criminal, interna, contrainteligncia e contraterrorismo e

coordenado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio

da Justia. Os principais integrantes do SISP so o Departamento de Polcia Federal

(DPF), o Departamento de Polcia Rodoviria Federal (DPRF), o Conselho de

Controle de Atividades Financeiras (COAF) do Ministrio da Fazenda, a

Coordenao Geral de Pesquisa e Investigao (COPEI) da Secretaria da Receita

Federal (SRF), o Ministrio da Integrao Regional, o Ministrio da Defesa, a ABIN,

a Secretaria Nacional de Polticas Sobre Drogas (SENAD), as policias civis e as

policias militares (CEPIK, 2009).

O SINDE faz a integrao entre as trs foras singulares e fortalece a

capacidade institucional do Ministrio da Defesa. Ele articula o Centro de Inteligncia

da Marinha (CIM), o Centro de Inteligncia do Exrcito (CIE), o Centro de

Inteligncia da Aeronutica (CIAer) e o Estado Maior Conjunto das Foras Armadas

(EMCFA) sob a coordenao do Departamento de Inteligncia Estratgica do

Ministrio da Defesa (CEPIK, 2009). O SINDE tem atribuio exclusiva no que diz

respeito atividade de inteligncia operacional necessria ao planejamento e a

conduo de campanhas e operaes militares, pois, para esse caso, no h

competncia legal da ABIN (GONALVES, 2011).

,+$

3. AS OPERAÍES INTERAGæNCIAS

No sculo XXI, os complexos desafios para a segurana nacional requerem

uma integrao de recursos e unidade de esforos no mbito do governo

(MARCELLA, 2008). O ambiente atual enfrentado pelos pases de estruturas

nacionais e internacionais mescladas, aumento do nmero de partes envolvidas nos

problemas, crescimento da disponibilidade de informaes e necessidade de

acelerao do ciclo de tomada de decises. A soluo mais comumente empregada

para atuar nessa situao a participao de atores estatais com competncias

complementares, redundantes e competitivas, gerando elevados gastos pblicos

desnecessrios e eventuais falhas no processo decisrio que podem ocasionar

vulnerabilidades nacionais (RAZA, 2012). O cenrio mundial demanda solues para

os problemas sociais e burocrticos existentes. Diante das dificuldades, as

autoridades precisam tomar uma atitude e a operao interagncias uma sada

relativamente barata, simblica e eficiente (BARDACH, 1998).

O governo de um pas executa suas aes por meio de agncias executivas,

as quais foram implementadas na burocracia estatal a fim de melhorar a

admininstrao pblica, atendendo a alguns princpios tericos. Um deles o da

economia, pois as agncias so mais eficientes por serem mais especializadas e

formadas por funcionrios pblicos profissionais gerando um servio melhor e com

custo menor. O lado negativo que as agncias tendem a demorar a reagir quando

do surgimento de mudanas no contexto social, pois enfrentam bloqueios polticos

que impedem a devida agilidade s decises governamentais (RAZA, 2012).

Numa realidade mundial de corte de recursos oramentrios, muitos governos

buscam diminuir os custos e reduzir redundncias por meio da integrao

interagncias, a qual se caracteriza por ser um esforo de profissionais de no

mnimo duas agncias que coordenam suas atividades e compatilham recursos a fim

de obter um resultado que no seria possvel de ocorrer se atuasse de forma isolada

(SCOTT, 2003). A teoria indica que todas as agncias necessrias devem ser

includas para o cumprimento de determinado processo, o qual deve ser conduzido

por meio do consenso, ou seja, de negociaes que devem ser conduzidas para se

chegar a um senso comum (LOWENTHAL, 2011).

,4$

As operaes interagncias correspondem a um processo que envolve seres

humanos e organizaes complexas com diferentes culturas e vises prprias sobre

os interesses nacionais. um processo poltico, pois baseado na disputa pelo

poder, seja pessoal, seja organizacional, que tem como algumas de suas

caractersticas a resistncia a mudanas e a luta pelo cumprimento de

compromissos assumidos (MARCELLA, 2008). As operaes interagncias

envolvem organizaes que possuem atribuies legais e culturas organizacionais

prprias. H uma fragmentao do poder, o qual distribudo entre os vrios atores.

Nenhum ator individual ou grupo de atores tem o poder de controlar o processo

(CHUN & JONES, 2008).

A operao interagncias corresponde a uma atividade conjunta feita com a

finalidade de aumentar o valor pblico do produto final da operao e tambm das

agncias envolvidas. A atividade conjunta varia desde uma fora tarefa trabalhando

por um longo perodo de forma centralizada at encontros eventuais feitos por

profissionais para acertar detalhes de trabalhos que envolvem as agncias. O valor

pblico ocorre quando o resultado final da atividade atingido com eficincia,

efetividade e justia (BARDACH, 1998).

Para o Ministrio da Defesa, operaes Interagncias so interaes entre

agncias pblicas, privadas e no governamentais com a finalidade de conciliar

interesses e coordenar esforos para a consecuo de objetivos ou propsitos

convergentes que atendam ao bem comum, evitando a duplicidade de aes,

disperso de recursos e a divergncia de solues com eficincia, eficcia,

efetividade e menores custos (BRASIL, 2012).

3.1 CARACTERêSTICAS DAS OPERAÍES INTERAGæNCIAS

As operaes interagncias podem alcanar diversos tipos de integrao

como a cooperao, a coordenao e a colaborao interagncias. A cooperao

uma relao menos formal e com forte influncia exercida pelas lideranas

carismticas. A coordenao demanda um arranjo institucional que faa com que

uma agncia considere a atuao das outras agncias no planejamento de suas

atividades. A colaborao consiste na sntese das funes da cooperao e da

coordenao, ou seja, seria um ponto ideal da relao entre as agncias a fim de

incrementar valores pblicos por meio de um trabalho conjunto (RAZA, 2012).

,,$

As melhores prticas de governana interagncias esto relacionadas com o

alinhamento de propsitos por parte das organizaes envolvidas com problema a

ser resolvido. O resultado desse trabalho deve ser eficiente, por meio de menores

custos, eficaz, por meio da antecipao do prazo em se atingir metas, e efetivo,

proporcionado pela manuteno da eficcia no tempo com eficincia (RAZA, 2012).

Uma operao interagncias requer que as organizaes discutam e se

acordem sobre os objetivos e as responsabilidades. A complexidade das agncias,

as diferenas culturais, os objetivos institucionais e polticos peculiares e a

competio por recursos so algumas das dificuldades desse mundo (ALZATE,

2010). O principal desafio deste tipo de operao estabelecer mecanismos para

hamonizar culturas e esforos diversos, a fim de obter uma deciso que possa

responder a problemas complexos (RAZA, 2012).

As dinmicas interagncias podem ser compreendidas como um mecanismo

de eleio de preferncias coletivas que atendem a trs condies: reconhecimento

por parte de cada integrante de que cada agncia teve a oportunidade de manifestar

a opinio, de que houve o entendimento da viso de cada agncia e de que a

deciso final consensual ser acatada e executada. Essa dinmica demanda uma

necessidade de mais recursos e de mais tempo de resposta a fim de se buscar o

consenso (RAZA, 2012).

H tericos que consideram que somente o incremento da troca de

informaes entre as agncias seria suficiente para suprir a necessidade de uma

operao interagncias, mas a experincia do Afeganisto mostrou que houve um

intenso volume de informaes intercambiadas entre todas as agncias, mas que

isso no foi suficiente para gerar a integrao, pois havia diferentes alternativas de

resposta para o mesmo problema. A cooperao interagncias um meio e no

um fim em si mesmo (RAZA, 2012, p. 34).

As operaes interagncias exigem uma interdependncia funcional, ou seja,

os recursos financeiros, os recursos humanos e as experincias devem ser

integradas para que o resultado seja mais efetivo. Nenhuma questo de segurana

nacional pode ser resolvida por uma agncia de forma isolada (RAZA, 2012).

Um profissional apto a trabalhar num ambiente interagncias deve ter uma

ampla compreenso sobre os instrumentos do poder nacional e sobre as culturas

organizacionais das agncias, uma grande capacidade de comunicao escrita e

falada, um cuidado em evitar as peculiaridades de suas prprias agncias, alm de

,-$

caractersticas pessoais como pacincia, senso de humor, tolerncia com a

ambiguidade e com a indeciso. As operaes interagncias exigem capacidade de

negociao, habilidade de trabalhar em rede e domnio sobre as nuances e

linguagens do mundo poltico (MARCELLA, 2008). A colaborao interagncias

um objetivo difcil de se alcanar, porque cada agncia tem sua cultura, sua

hierarquia, sua tendncia e sua perspectiva. Assim uma operao desse tipo

normalmente se caracteriza por ter uma estrutura em rede, diferentes modos e

velocidades de deciso e dimenses verticais e horizontais (TUCKER, 2000).

Um dos principais obstculos que dificulta a efetividade das operaes

interagncias a falta de uma autoridade decisora, pois o paradigma que ningum

est no comando (MARCELLA, 2008). Em teoria, a colaborao interagncias no

setor pblico segue uma hierarquia que tem como maior autoridade o presidente da

repblica. Contudo, o presidente no participa de todas as atividades interagncias

fazendo com que a colaborao se torne, na maioria das vezes, uma rede sem

hierarquia. Uma operao interagncias com vis mais hierrquico tem como

vantagens permitir um processo decisrio e a consequnte implementao de forma

mais rpida, sendo mais indicada para situaes crticas no curto prazo. A

colaborao em rede mais eficiente em adotar solues mais inteligentes, geis e

flexveis, pois os participantes tm autonomia para mudar seus pontos de vista sem

a necessidade de pedir autorizao para suas agncias permitindo solues mais

adaptadas realidade enfrentada, sendo mais indicada para situaes de longo

prazo (TUCKER, 2000).

No h um rgo superior que possa forar o acordo ou isolar uma agncia

que se negue a colaborar. O meio existente a negociao, a qual traz

consequncias como a necessidade de muito tempo para se chegar a um acordo,

demonstrando o grande poder que dado para a agncia que se nega a concordar.

Alm disso, h o risco de se buscar decises menos elaboradas para atender ao

tempo e ao consenso (LOWENTHAL, 2011).

3.2 MODELOS TEîRICOS

Um dos modelos tericos que explica a operao interagncias a teoria da

rede interorganizacional, que busca analisar como o relacionamento entre as

agncias surge, como se expande e como incrementa o valor do resultado final e do

,.$

trabalho de cada participante. A teoria enfatiza a importncia da capacidade de

comunicao, que entendida como as relaes entre as agncias e entre os

indivduos, como um fator crtico de sucesso, pois cria entre os participantes uma

cultura de integrao e um nvel de confiana que permite aos participantes atingir

entendimentos de forma rpida (BARDACH, 1998). Esse modelo determina a

criao de diversas instncias de superviso e controle estabelecidas e alojadas na

estrutura formal e regular do governo. As instncias funcionam como ns de uma

rede que so integradas dentro dos propsitos do governo (RAZA, 2012). A

tecnologia da informao um fator relevante nesse modelo, pois permite o acesso

e o compartilhamento de informaes entre as agncias. O tipo ideal de rede

aquele em que todos os receptores possuem autonomia para decidir e tm a

capacidade de se comunicar com os outros integrantes da rede, sem a necessidade

de autorizao para a difuso de informaes, facilitando as operaes

interagncias. A teoria da rede interorganizacional no capaz de motivar a

colaborao interagncias ou superar barreiras estruturais de integrao, mas uma

boa ferramenta para incrementar a capacidade de cooperao numa operao

interagncias, pois melhora a coordenao e o compartilhamento de informaes

(SCOTT, 2003).

Outro modelo chamado de integrao por segmentos articulados, o qual

prev a criao de uma organizao temporria, designada para atuar em um

problema especfico que necessite da participao de diversos setores e com

superioridade hierrquica sobre as agncias. O objetivo criar um microcosmo

simplificador da realidade burocrtica dos ministrios para a obteno de consensos

e compromissos de forma mais gil. o modelo mais comum e mais utilizado para a

colaborao interagncias, mas tende a gerar confuso e dvidas se forem criados

de forma indiscriminada (RAZA, 2012).

O modelo por fluxo hierrquico de processos prev a criao de um

mecanismo de deciso colaborativa permamente que se desenvolve de forma

vertical e hierrquica desde os nveis inferiores at os lderes de uma nao. A ideia

que o consenso seja construdo desde a base para que as solues propostas

sejam exequiveis e aceitveis. O problema desse modelo a necessidade de que as

agncias criem estruturas voltadas para participar dos processos decisrios, o que

gera custos e exige mudana nas agncias e nas culturas organizacionais (RAZA,

2012).

,/$

A teoria da comunidade epistmica prope que o desenvolvimento de

polticas interagncias mais efetiva se h uma comunidade de profissionais com

semelhana de pensamentos, que compartilham as ideias e que trocam informaes

atravs das fronteiras burocrticas das agncias. Uma comunidade epistmica

consiste em profissionais de diferentes agncias que compartilham normas, valores

e crenas. Eles concordam com as prticas adotadas no mbito de sua

especialidade e com a validade das tcnicas empregadas visando o aprimoramento

da atividade. A presena destas caractersticas em um determinado grupo de

agncias pode indicar a possibilidade de um maior grau de cooperao na operao

interagncias. A existncia de um grupo de profissionais oriundos de diversas

agncias que trabalha rotineiramente junto, contribui ainda mais para a formao da

conscincia de comunidade e, consequentemente, para o sucesso da operao

interagncias, pois relaes pessoais fortes so estabelecidas, gerando um clima de

confiana por haver similaridade de pontos de vista e objetivos. Mesmo sem a

existncia de grupos permamentes, a ocorrncia de encontros frequentes entre os

profissionais serve para reforar o compartilhamento de crenas e o fortalecimento

do esprito de comunidade. Essa comunidade deve se esforar para encorajar a

cooperao entre suas agncias por meio de medidas que visem a mudana de

mentalidade. Alm disso, h um consenso de que caractersticas pessoais devem

ser observadas para selecionar o profissional que participar de uma operao

interagncias, pois uma pessoa que tenha dificuldade de relacionamento tende a

dificultar a interao social (SCOTT, 2003).

A teoria da Poltica Burocrtica mostra que a disputa por poder, atribuies e

recursos conduzem as agncias governamentais a atuarem de forma no

colaborativa, ou seja, a cooperao interagncias no uma atividade esperada e

desejada. Agncias com forte poder conseguem ampliar sua esfera de atuao

enquanto agncias com pouca estrutura correm o risco de serem dissolvidas.

Contudo, h caractersticas nessa teoria que favorecem a colaborao

interagncias. A existncia de um poder central forte numa operao interagncias

faz com que as decises sejam adotadas de forma unilateral, contudo a tendncia

que ocorram sabotagens por parte dos atores envolvidos, que atuaro para defender

os interesses de suas prprias agncias, comprometendo o resultado final da

operao. A ausncia de poder central forte d mais flexibilidade e liberdade para o

compartilhamento de informaes e de recursos de acordo com necessidade de

,0$

cada agncia envolvida. A busca por espao feita por meio da negociao,

diminuindo a disputa por poder poltico e o processo decisrio feito por meio de

algum tipo de votao, na qual os participantes, pelo consenso, encontram uma

soluo coerente que reflete uma viso coletiva das agncias. A motivao em

cooperar depende dos objetivos e das tendncias de cada agncia e dos objetivos

pessoais dos profissionais envolvido na cooperao. Em geral, o profissional

envolvido tende a proteger a atribuio principal de sua agncia, evitando que as

outras interfiram nessa tarefa. Assim, a cooperao mais aceita quando os

interesses da operao so convergentes com os interesses de cada agncia

participante. Deve-se envolver as agncias na soluo dos problemas e nunca

buscar culpados em caso de eventuais falhas. A disputa por recursos entre duas

agncias com atribuies similares uma das dificuldades do trabalho interagncias

num ambiente burocrtico. O resultado final a perda de poder e recursos de uma

em relao a outra ou a cooperao forada entre as agncias, as quais evitam

relaes devido ao receio de perder poder. Deve haver a compreenso de que

nenhuma agncia tem os recursos necessrios para atender com qualidade todos

seus objetivos da operao, fazendo da cooperao uma soluo vivel (SCOTT,

2003).

Considerando que a operao interagncias provoca uma alterao

importante na rotina de trabalho de uma agncia, a teoria das organizaes ensina

que a questo da mudana organizacional difcil mesmo em empresas privadas,

as quais muitas vezes dependem de uma transformao para sobreviver num

mundo to competitivo. A teoria nos mostra que as agncias de governo no foram

feitas para mudanas, pois delas se espera confiabilidade e justia e no luta por

sobrevivncia (ZEGART, 2009).

Outro ensinamento dessa corrente terica que as barreiras culturais

internas da organizao dificultam a ocorrncia de mudanas. Esses obstculos so

os hbitos, os modos de pensar, as rotinas, os valores, as ideias e a identidade

institucional que os empregados adquirem e passam a defender. A cincia poltica

auxilia a compreender os obstculos externos existentes para que uma organizao

realize alteraes que permitam que ela atue num ambiente interagncias. O poder

poltico interfere nas organizaes limitando a fora dos indivduos que ocupam

cargos pblicos. Esses indivduos so estimulados a buscar autonomia para suas

agncias e dificultar interaes, resistindo a qualquer modelo de centralizao e

,1$

prejudicando as operaes interagncias. Assim, a teoria mostra que as medidas

necessrias para se implementar mudanas internas numa organizao podem ser

discursos, manuais de conduta e punies. Externamente, possvel atuar por meio

da aprovao de leis que regulem a atuao das agncias (ZEGART, 2009).

As organizaes tm dificuldades para mudar por elas mesmas. Quanto mais

fragmentada uma organizao em estruturas especializadas, mais dificuldade h

para a comunicao. Os diversos empregados desconhecem as atividades

desempenhadas pelos outros e mesmo os dirigentes tm dificuldades de

acompanhar todo o trabalho executado. Quanto mais estruturas, regras e

tecnologias aplicadas para a busca de eficincia, mais difcil para ocorrer

mudanas organizacionais. O tempo outro fator que dificulta a mudana, pois

quanto mais tempo um empregado permanece na organizao mais ele resiste s

mudanas. Ele se habitua s normas, aos relacionamentos pessoais e aos

comportamentos e faz com que os novos integrantes aceitem e aprendam essas

rotinas. Essa situao favorvel para dar esprito de corpo organizao por meio

de uma cultura prpria de como fazer as coisas, mas tambm serve de barreira s

mudanas que so necessrias para se atuar numa operao interagncias

(ZEGART, 2009).

3.3 FATORES DE SUCESSO

Os fatores de sucesso da operao interagncias esto ligados a aspectos

objetivos e subjetivos. Os objetivos incluem acordos formais, nmero de pessoas,

oramento, equipamento e espao fsico destinado iniciativa interagncias. Os

subjetivos dizem respeito s espectativas positivas, s crenas e confiana mtua

dos profissionais. O sucesso de uma operao interagncias depende ainda da

estruturao de um sistema operacional, da obteno de consenso nos objetivos da

atividade conjunta, da criao de uma efetiva cultura de relacionamento profissional

interpessoal e da correta seleo dos dirigentes da atividade interagncias, os quais

devem possuir caractersticas pessoais como capacidade de improvisao,

adaptao e liderana, alm de habilidade para compreender a natureza da

colaborao (BARDACH, 1998)

Toda operao interagncias tem a capacidade de gerar reorganizaes

institucionais na admininstrao pblica devido s novas dinmicas que so

,2$

desenvolvidas com potencial de criar um novo sistema. Essa possibilidade se torna

uma ameaa devido possibilidade de que a agncia possa perder status no

contexto do Estado, o que gera um protecionismo organizacional que se concretiza

numa resistncia em colaborar. As agncias tm a percepo de que se protegerem

suas atribuies funcionais podero manter seu valor pblico, o qual entendido

como sendo o prestgio do rgo perante a sociedade e o Estado. Assim, elas tm

averso ao risco de perder atribuies e, por isso, temem que a operao

interagncias possa alterar o status de sua competncia legal peculiar. Caso a

colaborao seja efetiva, uma agncia com uma atribuio muito especfica pode

perder sua razo de existir e ser extinta. Em regra, as agncias menores tm mais

temor de que isso ocorra, mas elas tambm se sentem atradas por poderem fazer

parte de coalizes importantes. Quando uma atribuio especfica de uma

agncia, nenhuma outra tem essa misso. Assim, se essa agncia no fizer seu

trabalho, mesmo assim nenhuma outra o far. Como a misso importante para a

sociedade, a agncia deve execut-la sem permitir que uma colaborao

interagncias supra essa deficincia e ameace a sua existncia. As lideranas das

agncias sempre buscam incrementar o valor pblico de seus rgos. Elas tm um

papel importante na operao interagncias e suas agncias sero mais ou menos

participativas quanto maior ou menor for a percepo que os lderes tiverem de que

seus interesses e desejos sero atendidos (BARDACH, 1998).

Os profissionais que participam das operaes interagncias buscam

defender a competncia legal de suas agncias, as quais so responsveis por

justificar o valor de sua instituio perante a sociedade. Mas o real interesse desse

profissional proteger sua prpria carreira. Um cargo da administrao pblica

deveria ser um instrumento neutro da burocracia para servir ao Estado, mas ele

tende a ser influenciado por interesses individuais como estabilidade, prestgio,

remunerao, poder, em suma, uma busca por oportunidade de dar um carter

essencial para aquele trabalho. A operao interagncias pode afetar a segurana

funcional e salarial de uma carreira, pois ela tem como premissa eliminar

redundncias, podendo provocar uma reestruturao funcional com perda de

atribuies em determinados cargos e a consequente possvel perda salarial. Em

contrapartida, h casos em que o profissional perde o entusiamo com sua carreira

com o tempo de servio, pois apesar de continuar acreditando na misso, na

competncia, nas boas intenes de suas agncias, ele se cansa das limitaes

-3$

polticas, das aes e das defesas de causas pessoais. Assim, esse profissional se

sente atrado pelos incentivos que podem ser dados s iniciativas interagncias pelo

setor poltico e pelo prprio ambiente interagncias, pois nele no h uma rotina

burocrtica nem hierarquia, as tarefas so complexas, h um forte sentimento de

cumprimento da misso, uma sensao de poder reinventar o sistema, uma maior

autonomia e maior esprito de colaborao. As melhores ideias so interdisciplinares

e interfuncionais. H tambm o oferecimento de oportunidades para profissionais

com habilidades em cooperao e com confiabilidade para atuar em aes

descentralizadas (BARDACH, 1998).

As dificuldades de se formar um efetivo sistema de colaborao interagncias

podem ser superadas com o estabelecimento de uma cultura de confiana e um

ambiente pragmtico para a formao de um consenso. Contudo, confiana e

consenso no so objetivos fceis de se atingir, eles demandam tempo, esforo,

habilidade e pessoas interessadas em construir relaes prximas e efetivas. A

natureza humana favorvel reciprocidade e a ligao confivel entre pessoas

que trabalham juntas rotineiramente. Com o tempo, as pessoas conhecem as

afinidades e buscam increment-las para aumentar a confiana. O trabalho em

foras tarefas interagncias comea com um sentimento de incerteza, mas o

conhecimento pessoal e a compreenso do papel de cada agncia faz com que se

crie um verdadeiro esprito de grupo. Quando uma equipe tem um resultado coletivo,

os profissionais se sentem mais ligados uns aos outros e ao grupo (BARDACH,

1998).

Para alcanar o valor pblico, importante haver especializao e

diferenciao. A especializao diviso da tarefa em subunidades que devem ser

integradas por unidades responsveis por isso. Essas unidades devem se pautar

pela diferenciao funcional, pela coordenao hierrquica e pelos relacionamentos

pessoais informais (BARDACH, 1998). A operao interagncias tem mais chance

de prosperar quando os objetivos das agncias participantes no so alcanados de

forma independente, no so mutuamente exclusivos e quando no restringida por

protecionismos organizacionais ou por restries operacionais (SCOTT, 2003). A

questo da competncia funcional de cada agncia o aspecto mais importante

quando se discute uma operao interagncias, pois significa a razo de ser de

cada agncia. dela que deriva o oramento e, por isso, protegida com muito

zelo. Se as agncias competem pelo mesmo nicho funcional, lcito supor que elas

-+$

podem desconfiar mutuamente das motivaes em cooperar no ambiente

interagncias e esconder informaes relevantes para o trabalho. H risco de perda

de valor pblico na operao interagncias quando h mais de uma agncia com

atribuies legais iguais. Nessa situao, elas tendem a competir e,