A Nova Gestão Pública e Transformações na Administração ... Set 2006 - resumo para...
Transcript of A Nova Gestão Pública e Transformações na Administração ... Set 2006 - resumo para...
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista 1
A Nova Gestão Pública e
Transformações na Administração Pública
Paulista
Trabalho elaborado a partir de estudo homônimo encomendado pela Subsecretaria de Gestão e Recursos Humanos do Governo do Estado de São Paulo ao Prof. Dr. Flávio da Cunha Rezende
São Paulo
Novembro de 2006
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista 2
I - Introdução
Em sintonia com processos mais amplos de reformas do Estado no plano
internacional, desde meados dos anos 90, e no contexto do governo federal a partir de 1995, as
administrações públicas estaduais brasileiras passaram por um inédito processo de
transformação estrutural e modernização. Com efeito, há uma intensa tentativa de
transformação do papel e das funções do Estado, especialmente da qualidade e da
performance da burocracia pública. Estas intenções estão na base do paradigma do Novo
Gerencialismo Público, que tem sido orientador de reformas tanto no plano internacional
como no nacional. A lógica das reformas foi centrada na idéia de “revisão” do papel do
Estado, criação de novos modelos institucionais, privatizações, descentralização, downsizing 1,
intensificação da qualificação profissional, e formulação de estratégias de redução do papel do
Estado em áreas consideradas não-exclusivas.
A idéia deste estudo é a de que ele seja uma reflexão voltada para analisar alguns dos
impactos das sucessivas reformas no Estado de São Paulo, utilizando indicadores classicamente
empregados por especialistas que analisaram o caso internacional. Este estudo analisa o
escopo, direção, magnitude e intensidade do complexo processo de reformas na gestão pública
no Estado.
O principal pressuposto da análise é o de que as experiências de políticas de reformas
estaduais se inserem dentro de princípios estruturadores que consolidam o novo paradigma da
gestão pública. Estes mecanismos podem ser sistematizados em 06 grandes tendências:
• Redução do tamanho da administração pública (downsizing);
• Qualificação da força de trabalho;
• Fortalecimento das carreiras;
• Redução das despesas de pessoal;
• Ampliação da autonomia gerencial;
• O ajuste dos salários entre o setor público e o privado. 1 A expressão downsizing é utilizada de forma corrente na literatura sobre as reformas administrativas para indicar as políticas de redução do tamanho da força de trabalho da administração pública. Para uma análise comparativa dos esforços de reformas cf.: KAMARCK, Elaine C. (2000). “Globalization and Public Administration Reform”. In NYE, Joseph S and John D. Donhaue (orgs). Governance in a Globalizing World. Washington D.C. Brookings Institution Press. pp.229-268. Para um balanço comparativo das reformas cf. REZENDE, Flávio da Cunha (2002). “Reforma do Estado em Perspectiva Comparada” In Ministério do Planejamento/SEGES (org). Balanço da Reforma do Estado no Brasil. Coleção Gestão Pública, vol. 2. pp.223-233. Para o caso comparativo das reformas nos países da OCDE ver REZENDE, Flávio da Cunha (2005). “Tendências da Gestão Pública nos Países da OCDE”. In LEVY, Evelyn e DRAGO, Pedro (org). Gestão Pública no Brasil Contemporâneo. São Paulo. FUNDAP/CASA CIVIL. pp.29-39.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
3
1.2. A pesquisa
Trata-se de um estudo de caso de caráter exploratório, de coorte longitudinal,
comparativo, que analisa os processos de reformas no contexto da administração pública
paulista no período 1995-2005.
O principal propósito do estudo é o de analisar o “grau de ajuste” da administração
paulista a tais condicionantes ao longo do período citado. Estamos interessados em
compreender qual a intensidade e direção das transformações proporcionadas pelas políticas
recentes de reconfiguração da administração pública paulista em direção ao “novo papel do
Estado”.2
As questões específicas que orientam a pesquisa são as seguintes:
A) Em quais setores da administração pública paulista percebe-se expansão ou redução em
seu tamanho em termos da sua força de trabalho?
B) Em que áreas estaria se expandindo ou retraindo o número de servidores ativos?
C) As reformas teriam produzido um impacto sensível sobre a redução das despesas?
D) Quais as perspectivas da administração pública paulista diante do “envelhecimento” da
força de trabalho?
E) Qual o perfil de gasto com força de trabalho do Governo do Estado de São Paulo?
F) As políticas de terceirização e de contratação de serviços têm atingido que áreas da
administração pública? Em que áreas o governo vem contratando serviços junto ao
setor privado e outras organizações não-governamentais?
G) Existem transformações estruturais na composição de pessoal? Como o corte de
pessoal afetou a administração indireta?
H) Qual o perfil dos esforços e investimentos do Governo de São Paulo no que se refere à
qualificação e treinamento da força de trabalho? Estas ações são consistentes com a
política de fortalecimento das áreas estratégicas?
2 As principais diretrizes e recomendações da política de gestão pública recente no governo de São Paulo podem ser encontradas no documento “As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/2006: resolver o presente construindo o futuro”, documento disponível no sítio www.recursoshumanos.sp.gov.br.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
4
II - A evolução da política pública de gestão de recursos humanos no Governo de São Paulo3
Este capítulo apresenta as principais transformações na política pública de recursos
humanos no Governo de São Paulo ao longo do período 1995-2005. Analisam-se os principais
componentes deste complexo esforço de modernização da administração pública estadual em
termos dos seus princípios e de sua lógica.
O Governo de São Paulo, através de um complexo conjunto de inovações
institucionais, buscou introduzir o desenvolvimento de uma lógica gerencial na administração
pública de acordo com as seguintes diretrizes:
• Redefinição dos papéis e funções do Estado e suas relações com o mercado e o
terceiro setor;
• Preocupação com performance e produtividade na administração pública;
• Descentralização das atividades e responsabilidades de gestão;
• Redimensionamento dos aparatos burocráticos e redução dos níveis
hierárquicos;
• Terceirização de atividades e serviços;
• Racionalização e eficiência privada na organização e gestão dos sistemas de
gestão pública; e
• Criação de modelos institucionais flexíveis para implementação e regulação de
serviços e políticas públicas.
A análise foi realizada em dois momentos diferenciados da reforma no caso de São
Paulo. A primeira fase compreende o período 1995-2000, momento em se iniciaram as
tentativas de reforma da administração pública em São Paulo com base na necessidade de
3 Este documento foi basicamente elaborado a partir de relatórios governamentais fornecidos pela Casa Civil que tratam especificamente do histórico das políticas reformas no Estado de São Paulo formuladas e implementadas a partir dos anos 90. Os documentos consultados são: a) Governo do Estado/Assembléia Legislativa de SP (1999). Reforma do Estado. Cadernos do Fórum São Paulo Século XXI. Caderno 16. São Paulo. Mimeo; b) Governo do Estado de São Paulo (2005). As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos 2003/2006: Resolver o Presente construindo o futuro; c) Governo do Estado de São Paulo (2006). As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. São Paulo; d) Governo do Estado de São Paulo (1998). Voce Sabia ? 4 anos de Governo 1995-1998; e) Governo do Estado de São Paulo (1995). Escriba – Uma Ponte para o Futuro. Relatório-Síntese Anual; f) Governo do Estado de São Paulo (1998). Escriba – Palavra do Governo. Síntese das Principais Ações. Edição Anual; g) Governo do Estado de São Paulo (2002). Escriba – Palavra do Governo. Edição Anual 2002.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
5
ajuste fiscal, e em que ocorreram as primeiras ondas de reformulação das bases institucionais
para a construção de uma administração pública gerencial em São Paulo. O segundo momento
trata do período 2000-2005, no qual foram consolidadas as tentativas de reforma fiscal e,
simultaneamente, ampliaram-se as possibilidades para a difusão das idéias gerenciais que
fundamentam a “Política de Gestão e de Recursos Humanos” no Governo de São Paulo.
2.1. O Ajuste Fiscal e as mudanças estruturais na gestão pública (1995-2000)
Em 1995, uma das principais razões para a aderência às políticas de ajuste fiscal em São
Paulo deriva do fato de que aproximadamente 75% de cada R$1 arrecadado era destinado
exclusivamente ao pagamento de servidores públicos. A necessidade de rever este patamar para
níveis mais aceitáveis fez com que o governo implementasse a redução de 190 mil servidores
através dos processos de privatização das estatais; corte das horas extras; redução das
gratificações de representação dos gabinetes; bem como a limitação das substituições apenas
aos cargos de comando.
O Decreto 40.000 de 16/03/1995 criou o Programa Estadual de Participação da
Iniciativa Privada na Prestação dos Serviços Públicos, expandindo as possibilidades para o
envolvimento do mercado na provisão dos serviços públicos, instaurando um novo padrão de
relacionamento entre os setores público e privado. O impacto mais visível deste novo padrão
de envolvimento foi a significativa redução na quantidade de sociedades de economia mista,
decorrente do processo de privatização implementado no Governo de São Paulo.
Os esforços de ajuste fiscal pela via da expansão dos mercados na provisão de serviços
públicos se intensificam em1996, com a criação do Programa Estadual de Desestatização, a
partir da Lei 9361/96. Este programa permitiu que o Estado concentrasse esforços e recursos
em áreas essenciais como saúde, educação e segurança pública.
Ao governo estadual competiria fundamentalmente formular e gerenciar as políticas
públicas, enquanto a provisão de serviços seria progressivamente delegada para outros atores.
Para os casos específicos do setor de energia e transportes, este processo ocorreu com a
institucionalização de novos mecanismos de parceria com o setor privado.
A lógica do ajuste fiscal impulsionou o Governo para a consolidação de um “novo
perfil de administração do Estado”, com sensíveis ajustes na área de gestão de recursos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
6
humanos, baseado nos seguintes princípios: a) implementação do programa de demissão
voluntária (PDV); b) redução da estrutura administrativa.
O programa de demissão voluntária em São Paulo, adotado em 1996, conseguiu a
adesão de 14.500 servidores, dos quais 12.500 (86,2%) tiveram seus pedidos atendidos. No que
tange à política de redução da estrutura administrativa. A reestruturação da administração
direta foi outro impacto visível nas reformas no período, através da qual foram eliminados
4.859 níveis hierárquicos, o que apontou para uma estratégia de maior ajuste fiscal, menos
burocracia e maior agilidade na prestação de serviços à sociedade.
Em 1998, diversas medidas foram colocadas em prática para ampliar as perspectivas de
carreira na administração pública. Um caso típico foi o do grupo de servidores ligados às áreas
de Pesquisa Científica e Tecnológica e de Apoio Agropecuário, beneficiadas com decretos que
regulamentaram os critérios de promoção destas carreiras. As promoções estavam
interrompidas desde agosto de 1994, por falta de regulamentação do Executivo. De acordo
com estes decretos, os servidores seriam promovidos anualmente, intercalando promoções por
merecimento e antiguidade. Outro exemplo desta nova política foi a abertura de concurso
inédito em 1998 de acesso às carreiras de Executivo Público I e II, que haviam sido
regulamentadas pelo governo em Janeiro de 1994.
No que se refere ao perfil do servidor público passa a ser clara a necessidade de uma
reorientação para transformação do seu perfil, fortalecendo-se os quadros de pessoal
especializado e reduzindo-se os quadros de pessoal operacional via terceirização de serviços.
Em adição a estes princípios, é neste momento que se intensifica a necessidade de promover
políticas de qualificação dos servidores públicos nos níveis executivo e gerencial. A expansão
dos cursos de qualificação profissional foi outra marca registrada das reformas em São Paulo.
O Governo implementou uma política clara de treinamento das lideranças gerenciais na
administração pública utilizando recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), com
apoio da Secretaria da Fazenda e da Polícia Militar, bem como com apoio da FUNDAP –
Fundação do Desenvolvimento Administrativo.
A introdução do governo eletrônico foi outra política de grande impacto sobre a
performance e eficiência da administração pública. A estratégia de modernização impactou
decisivamente sobre a expansão dos sistemas de informação gerencial, para a consolidação de
sistemas de controles de compras governamentais, bem como para a implementação de
padrões diferenciados de atendimento ao beneficiário dos serviços públicos. A Agenda SP 21,
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
7
implementada em 2000, foi importante na consolidação de sistemas de compartilhamento de
decisões e informação entre os diversos setores do governo. Outros sistemas gerenciais
integrados como o CADTERC, para o caso dos contratos terceirizados, tem sido uma marca
registrada da busca pela eficiência na administração pública.
O efeito do governo eletrônico para o usuário final dos serviços em termos da
performance pode ser claramente registrado na experiência do Poupatempo. Implementado a
partir de 1996 como estratégia de modernização do atendimento final ao consumidor, ele tem
sido paradigmático, no caso paulista, e revelado o quanto o Governo buscou inovar no uso de
novas tecnologias para atender o cidadão com maior agilidade, eficiência e conforto. Dados
oficiais consultados revelam que o Poupatempo proporcionou, até 2002, o atendimento de
54,8 milhões de usuários com padrões considerados excelentes em termos da satisfação final.
Os esforços de modernização da gestão fiscal – especialmente tributária e na área de
orçamento – como componentes da estratégia de ajuste fiscal são também introduzidos na
administração pública paulista no período 1995-1996. Os programas da SEFAZ em convênio
com o BID, o Promocat e o Promociaf, se voltaram para dotar a administração pública de
padrões modernos de gestão tributária e orçamentária no âmbito da Secretaria da Fazenda,
introduzindo ganhos sensíveis sobre a performance na gestão fiscal do Estado, com sensíveis
contribuições sobre a lógica do ajuste fiscal. A criação do SIAFEM-SP em 1995 – Sistema de
Administração Financeira do Estado – foi decisiva como política que permitiu introduzir a
gestão eletrônica na administração financeira do Estado.
Este esforço de modernização através de sistemas de informação foi ampliado para o
governo estadual paulista com a criação dos Sistemas Estratégicos de Informação – SEI em
1996. Este sistema foi central para a consolidação da produtividade na gestão pública com
base na difusão e gestão de informação. Baseado no conceito de workgroup e na integração e
compartilhamento de informações, o SEI introduziu importantes instrumentos de
comunicação interna na administração pública, bem como um cadastro de obras e ações, o
atendimento de demandas, e o cadastro de Serviços Terceirizados.
Foram introduzidas ainda importantes medidas institucionais tais como a criação de
comissões para atuar nas áreas de serviços recém-privatizados; criação de mecanismos de
ampliação da qualidade e dos padrões de atendimento no serviço público, especialmente com a
introdução dos prêmios de qualidade e produtividade no serviço público, e da consolidação das
ouvidorias estaduais.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
8
2.2 A demanda por um novo papel do Estado, o gerencialismo público e a política de gestão pública para o governo de São Paulo.
A importante discussão sobre os padrões gerenciais e sobre a nova burocracia pública
ainda não haviam sido alvo central nas reformas no caso paulista. As idéias sobre os recursos
humanos e sobre a gestão foram “reconfiguradas” a partir de 2003, com a consolidação das
diretrizes sobre a nova “Política de Gestão e de Recursos Humanos”.
O pressuposto central da nova política foi o do “esgotamento das formas de
intervenção do Estado e a conseqüente necessidade de elevação da performance pública”.
Neste sentido, foram claras as estratégias de flexibilização institucional, descentralização,
remuneração de servidores pela lógica de mercado, criação de incentivos internos voltados
para a performance, gestão por resultados, e a clara preocupação em “atingir maiores
resultados a um menor custo”.
Constatou-se que o crônico problema da performance da administração pública
paulista extrapolava a dimensão do ajuste fiscal, e que novas bases gerenciais e institucionais
eram desejáveis para que se pudesse construir uma gestão pública que fosse menos onerosa ao
cidadão. O ajuste gerencial foi o passo inicial para a superação dos crônicos problemas de
ajuste fiscal do Estado.
A consolidação do novo papel do Estado se mantém como um importante
componente da política. Esta revisão se deu fundamentalmente a partir de 03 princípios: a
transformação na relação entre a formulação e implementação de políticas, exigindo uma nova
arquitetura institucional para a administração pública que permitisse que atividades não-
exclusivas do Estado fossem delegadas para outros agentes sociais. Neste sentido, emergiria
um novo modelo descentralizado e flexível para a produção de serviços públicos com as
Organizações Sociais e as Oscips.
O segundo princípio foi o de criação de novos incentivos para o funcionamento da
gestão pública, especialmente de uma “nova cultura burocrática” voltada para o atendimento
ao cidadão, aos resultados, a uma nova ética no serviço público e pela aproximação de formas
de remuneração e contratação do setor privado.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
9
Estes princípios consolidaram uma política de gestão e uma política de recursos
humanos com objetivos e estratégias de ação bem definidas tais como apresentadas nos
Quadros 01 e 02.
Quadro 01 – A Política de Gestão Pública no Governo de São Paulo a partir de 2002
Objetivo/Meta Estratégia de Ação
Implementar gestão por resultados
• Fortalecimento PPA • Contratos de Gestão • Utilização de Convênios • Oscips e Organizações Sociais (OS) • Autonomia Operacional
Melhorar Atendimento ao Cidadão • Poupatempo • Formas eletrônicas de prestação de serviços • Ouvidorias
Diminuir Custos e Melhorar a Eficiência
• Governo Eletrônico (e-gov) • Fortalecimento dos Sistemas Eletrônicos e
Integrados de Gestão • Criação de Organizações Sociais • Simplificação de
Processos/Desburocratização
Aumentar Flexibilidade e Intersetorialidade
• Trabalho em Redes nas Secretarias do Governo
• Integração de Políticas Públicas • Agenda 21
Aumentar Transparência • Publicização dos Mecanismos Contratuais e
dos Sistemas Governamentais de Informação.
Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. Elaboração do Autor.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
10
Quadro 02 – A Política de Recursos Humanos no Governo de São Paulo a partir de 2002
Objetivo/Meta Estratégia de Ação Renovar a Força de Trabalho • Revisão dos Perfis Necessários baseado nas
novas competências e funções do governo
Reestruturar e Remunerar por Desempenho de acordo com padrões de mercado
• Fixação de Regimes de Trabalho diferenciados pelas funções típicas, não-típicas, e atividades auxiliares
• Fixação das Jornadas de Trabalho compatíveis com a natureza das atividades exercidas
• Estruturas de Classes e Carreiras – Horizontalização e Definição da Estrutura Adequada
• Compatibilidade dos Salários com o Mercado
• Plano de Capacitação para os Servidores Atualizar, qualificar, motivar, empoderar, e responsabilizar a força de trabalho
• Expansão das Ações de Qualificação dos Servidores Públicos Estaduais
• Treinamento Contínuo e Permanente • Cultura Empreendedora no Serviço Público
Adequar os recursos organizacionais para a gestão de recursos humanos
• Fortalecimento das estruturas de Gestão de RH
• Criação de Sistemas de Informação para os Recursos Humanos
• Fortalecimento da Unidade Central de Recursos Humanos
Fonte: Governo do Estado de São Paulo – As Políticas de Gestão e de Recursos Humanos do Governo Alckmin. Elaboração do Autor.
III - Quantidade de Servidores
O propósito central deste capítulo é analisar a dois dos mais importantes componentes
estruturais das reformas e do ajuste aos novos modelos gerenciais: a quantidade de servidores e
despesa de pessoal.
A análise descritiva responde aos interesses de desvendar padrões gerais sobre: a) o
tamanho das organizações que compõem a administração pública paulista; b) a quantidade de
servidores e o padrão de alocação nas diversas secretarias e funções do Estado; c) padrões de
composição das despesas; e d) análise dos padrões de mudança estrutural e alinhamento à
lógica de ajuste da política de gestão pública e de recursos humanos implementadas.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
11
A administração pública paulista exibe um padrão no qual 51,2% das Secretarias têm
menos de 1.000 servidores (N=23); 30% delas possuem mais de 5.000; e em apenas 05
Secretarias se observa a presença de mais de 10.000 servidores. Percebeu-se que existe sim uma
clivagem entre “grandes setores” tais como educação, saúde e segurança pública, e outros de
menor porte e menor peso em termos da quantidade de funcionários.
Tabela 01 - Quantidade de Servidores Ativospor Secretaria (2000-2005)
menos de 1.000 12 52,2
entre 1.000 e 5.000 4 17,4
entre 5.000 e 10.000 2 8,7
> 10.000 5 21,7
Total Secretarias 23 100,0
Quantidade Servidores Ativos FreqüênciaFreqüênciaRelativa (%)
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Conforme mostram os dados da Tabela 02, que examina o ranking das 10 principais
Secretarias da administração pública em termos da quantidade de ativos, observa-se que 60%
delas estão em áreas voltadas para o Estado Mínimo.4 Esta importante constatação revela que
há um “alinhamento” das funções estruturais do Estado aos padrões recentes de reestruturação
do Estado.
Tabela 02 - Quantidade de Servidores Ativos porSecretaria e Função do Estado (2000-2005) *
Mínimo 6 164.684
Econômico 2 8.321
Social 2 351.457
Total Secretarias 10 524.461
Função do Estado SecretariasServidores
Ativos
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do AutorRanking das 10 principais secretarias*.
No período 2000-2005, a força ativa de trabalho na administração pública paulista contava
com aproximadamente 530 mil servidores ativos e mais de um milhão de servidores de todos
os vínculos. Em termos da distribuição destes servidores nas 23 Secretarias analisadas,
conforme sugerem os dados da Tabela 03, pode-se afirmar a existência de um “padrão
4 Fazem parte desta categoria as Secretarias: Segurança Pública; Administração Penitenciária; Fazenda; Procuradoria Geral do Estado; Casa Civil; Justiça e Defesa da Cidadania; e Economia e Planejamento.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
12
concentrado” em algumas funções: 95,6% dos servidores ativos estão concentrados em cinco
Secretarias – Educação, Saúde, Segurança Pública e Administração Penitenciária.
Este padrão revela que existe um papel “tradicional” composto basicamente pelas áreas
de Educação e Saúde, e outro emergente, voltado para a Segurança Pública, um item cada vez
mais presente na agenda de políticas públicas dos governos estaduais no caso Brasileiro, com o
aumento da violência e da criminalidade nas grandes cidades, especialmente em São Paulo.
Comparativamente, os servidores ativos alocados nas Secretarias de Educação e Saúde
atingem o patamar de 66,5%, enquanto que as Secretarias de Segurança representam algo em
torno de 29%, o que mostra haver uma concentração dos papéis em áreas consideradas
essenciais ao bem-estar social.
Tabela 03 - Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria (2000-2005)*
Secretaria Servidores Ativos
Distribuição Relativa %
Educação 280513 53,09 Saúde 70943 13,43 Segurança Pública 128519 24,32 Adm. Penitenciária 25202 4,77 Fazenda 8238 1,56 Agricultura e Abastecimento 6703 1,27 Meio Ambiente 1618 0,31 Procuradoria Geral do Estado 1481 0,28 Casa Civil 1244 0,24 Assistência e Desenvolvimento Social 1003 0,19 Emprego e Relações do Trabalho 688 0,13 Turismo 553 0,10 Outras Secretarias (09 casos) 1693 0,32 Total Secretarias 528398 100,00 Fonte: Casa Civil * Mediana para todos os anos com posição média dos meses de janeiro, junho e dezembro.
Os dados sugerem um padrão no qual se verifica uma “saída” progressiva do governo
das funções consideradas econômicas e uma aproximação com funções consideradas sociais e
do estado mínimo. 5 Com efeito, os papéis tradicionais de educação ainda são muito intensos, e
representam mais de metade dos servidores ativos na administração pública.
5 A categoria Estado Econômico engloba as Secretarias Agricultura e Abastecimento; Meio Ambiente; Emprego e Relações do Trabalho; Ciência Tecnologia e Desenvolvimento Econômico; Energia, Recursos Hídricos e Saneamento; Transportes; e Transportes Metropolitanos. Já a de Estado Social as Secretarias de Educação; Saúde; Assistência e Desenvolvimento Social; Turismo; Cultura; Habitação.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
13
As mudanças no tamanho da administração pública, em termos do tamanho da força
ativa de trabalho, ocorreram com grande variabilidade entre as organizações.
Comparativamente, apenas 07 (30,4%) das 23 Secretarias estudadas exibiram padrões
expansivos na quantidade da força ativa de trabalho. Os dados da tabela 04 ilustram as
diferentes intensidades da expansão nas Secretarias. A Secretaria de Administração
Penitenciaria apresentou taxas superiores a 50%, a Segurança Pública 13,3%, e as Secretarias de
Educação, Procuradoria Geral do Estado e Saúde apresentaram menor expansão.
Tabela 04 - Expansão Relativa da Quantidade de Servidores Ativos por Secretaria (2000-2005)
Casos de Expansão (06 secretarias) Variação Relativa (%) Administração Penitenciária 50,7 Segurança Pública 13,3 Educação 3,2 Procuradoria Geral do Estado 1,4 Saúde 1 Fonte: Casa Civil. Posições Janeiro, Junho e Dezembro
IV - Despesa de Pessoal
De acordo com a Tabela 06, houve uma elevação das despesas com pessoal no período
1995-2005. O patamar de despesa total da administração pública é superior aos seus níveis em
1995, todavia, a partir de 2000, inicia-se um processo de contenção destas despesas através de
estratégias de gestão como o Pregão Eletrônico, por exemplo. Comparativamente, a despesa de
pessoal mostrou-se menos flexível do que a despesa total.
Tabela 06 - Despesa Total e de Pessoal em R$ Bilhões de 2005 (1995, 2000 e 2005)
Despesa Total 55,0 65,4 60,4 10 -8
Despesa de Pessoal 26,7 27,3 29,3 10 7
1995 2000 2005
VariaçãoRelativa (%)
1995 2000
Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP
Os dados da Tabela 07 mostram a participação relativa da despesa de pessoal na
despesa total, para as administrações direta e indireta. Os dados revelam que a despesa de
pessoal atinge aproximadamente a metade da despesa total, e que existe uma diferenciação
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
14
muito significativa quando se consideram os dois tipos de administração ao longo dos anos. Se
em 1995, a despesa de pessoal nas duas instâncias administrativas eram equivalentes, em 2005 a
administração direta passou a responder por aproximadamente 31% dos 48% da despesa de
pessoal na despesa total, em decorrência de uma estratégia de privatizações. Há, portanto, um
novo padrão de que as despesas se concentram fundamentalmente na administração direta.
Tabela 07 - Participação da Despesa de Pessoal na Despesa Total e porInstância Administrativa (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas
Despesa Pessoal/Despesa Total (%) 48,6 41,8 48,5
Administração Direta 24,8 27,9 30,8
Administração Indireta 23,8 13,9 17,7
1995 2000 2005
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP e Execução Orçamentária - SEFAZ/SP
A Tabela 08 analisa a dinâmica da evolução anual das despesas de pessoal para o grupo da
administração direta no período 1995-2005. A partir de 2002 evidenciam-se os esforços de se
manter os gastos com pessoal dentro do limite prudencial proposto pela Lei de
Responsabilidade Fiscal. Todavia, para o período como um todo, conforme apresentado no
item Variação Anual Acumulada, existe uma elevação da despesa de pessoal de 8,9 bilhões para
11,7 bilhões em aproximadamente 10 anos.
Tabela 08 - Despesa de Pessoal com Servidores Ativos Administração Direta - São Paulo Em R$ Milhões de 2005 (1995-2005)
Despesa de Pessoal 8.971 9.706 10.266 11.435 10.826 10.943 11.456 11.488 11.060 10.800 11.735
Variação AnualAbsoluta
0 735 560 1.169 -609 117 513 31 -428 -260 935
Variação Acumulada 0 735 1.295 2.464 1.856 1.973 2.485 2.517 2.089 1.829 2.764
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fonte: Boletim Estatístico/SP
Existe um padrão de expansão das despesas de pessoal que está fortemente relacionado
ao tipo de servidor que se considere. O gráfico abaixo ilustra o perfil do grupo de servidores
ativos, e mostra uma expansão na despesa de 12% em uma década.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
15
Expansão da Despesa de PessoalServidores Ativos da Administração Direta
0
735
1295
2464
18561973
2517
20891829
2764
2485
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
R$ M
ilhõe
s de
2005
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal. Elaboração do Autor As tentativas de controle e ajuste fiscal da política de recursos humanos estão bem
marcadas nas curvas apresentadas no gráfico “Variação da Despesa de Pessoal e Quantidade
de Servidores no período 1995-2005”. Estas revelam que a partir de 2000, momento em que se
instaura os processos de racionalidade, controle e ajuste fiscal no governo de São Paulo (o qual
se iniciou em 1995), ao menos em termos da despesa de pessoal e quantidade de servidores, se
consolida um padrão no qual as variações são bem menores.
Variação Real da Despesa de Pessoal eQuantidade de Servidores no Poder Executivo
1995-2005
-10
-8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10
1995/96 1997/98 1999/2000 2001/2002 2003/2004
%
Despesa de Pessoal* Quantidade de Servidores
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP. Elaboração do Autor
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
16
A composição da despesa de pessoal e sua variação em termos dos diferentes tipos de
servidores públicos é apresentada na Tabela 09. Observa-se que o Poder Executivo expande
sua despesa a taxas relativas maiores no período 2000-2005 do que no 1995-2000. Com
relação aos ativos a despesa se reduz em torno de 9,0% no primeiro dos períodos e os inativos
expandem-na numa taxa de 28,6% (o que indica o impacto das Emendas Constitucionais 19 e
20). Já no segundo período, os ativos expandem suas despesas, e houve uma redução de
aproximadamente 6,5% para os inativos.
Tabela 09 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadual por Categoria deServidor em R$ Milhões de 2005 (1995, 2000 e 2005) Posições Anuais Selecionadas
Ativos 19.062 16.845 18.443 -3,2 9,5
Inativos 5.073 6.976 6.787 33,8 -2,7
Pensionistas 2.569 3.420 4.104 59,8 20,0
Outros Vínculos 16 12 8 -50,0 -33,3
Total Poder Executivo 26.721 27.254 29.343 9,8 7,7
Servidores 1995 2000 2005
VariaçãoRelativa (%)
1995
VariaçãoRelativa (%)
2000
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP
Outra forte evidência do ajuste à lógica de reduzir os “custos com o governo” é
indicada pelo fato de que as despesas de pessoal se reduzem consideravelmente em relação ao
Produto Interno Bruto. A participação relativa da administração pública na riqueza estadual é
sensivelmente menor quando se compara o Poder Executivo como um todo ou os diversos
grupos de servidores analisados, como ilustram os dados da Tabela 10. O Poder Executivo
reduz sua participação que era de 12,4% do PIB em 1995 para níveis de 5,6% em 2003. Os
ativos que representavam 8,8% do PIB passam a representar 3,5%.
Tabela 10 - Despesa de Pessoal no Poder Executivo Estadualpor Categoria de Servidor em % PIB (1995, 2000 e 2003)
Ativos 8,8 4,5 3,5
Inativos 2,3 1,9 1,3
Pensionistas 1,2 ,9 ,7
Total Poder Executivo 12,4 7,3 5,6
Servidores 1995 2000 2003
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP
A despesa de pessoal passou a ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas.
Estes passaram a pagar menos para manter as despesas de pessoal. Houve uma redução de
aproximadamente 11% do custo da despesa de pessoal para cada cidadão no período 1995-
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
17
2005. Estes pagavam anualmente algo em torno de R$ 793 para manter a folha de pagamento e
os custos de pessoal. Em 2005, esse custo cai para cerca de 700 reais. Para manter os
servidores ativos, os cidadãos pagam algo próximo de 450 reais por ano.
Tabela 11 - Despesa de Pessoal Per Capita no Poder Executivo por Categoria deServidor Em R$ de 2005 por Habitante (1995, 2000 e 2003)
Ativos 566 451 443 -21,8 -1,4
Inativos 151 187 166 10,5 -13,4
Pensionistas 76 91 94 22,7 2,7
Total PoderExecutivo
793 729 703 -11,4 -3,3
Servidor 1995 2000 2003
VariaçãoRelativa (%)
1995
VariaçãoRelativa (%)
2000
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal/SP
Os dados comparativos sobre indicadores da administração pública em termos da
despesa de pessoal, do custo médio mensal, e da relação ativos/inativos e ativos/PEA, se
encontram na Tabela 12. Estes dados revelam que existem variações muito mais graduais no
período 2000-2005, especialmente em termos da expansão das despesas.
Reduziu-se o custo médio mensal dos ativos e a participação relativa destes na PEA, o
que indica uma clara estabilidade na lógica subjacente à política de controle fiscal e do tamanho
da administração pública.
Tabela 12 - Administração Pública Paulista Indicadores Selecionados (2000 e 2005)
Despesa de Pessoal com Servidores Ativos (em R$ milhões de 2005) 16.845 18.443
Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ milhões de 2005) * 10.408 10.899
Despesa de Pessoal do Poder Executivo / Despesa Total (em %) 41,8 46,6
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal do Poder Executivo (em R$ de 2005) 53,5 57,6
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal com Não-Ativos (em R$ de 2005)* 20,4 21,4
Custo Médio Mensal per Capita da Despesa de Pessoal Servidores Ativos (em R$ de 2005) 49,8 36,2
Servidores Ativos / Inativos 2,9 2,8
Ativos/PEA-SP (2003) (por 1000) ** 33,8 35,5
Poder Executivo/PEA-SP (2003) (por 1000) 56,0 59,0
Indicadores 2000 2005
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoal - SP. Fundação SEADE. Elaboração do AutorCompreende Inativos, Aposentados e Pensionistas.*.
PEA do Estado de SP para o ano de 2003 segundo Fundação SEADE (19.615.210 pessoas).**.
Para a população do Estado de São Paulo utilizou-se o dado consolidado para o ano de 2003.1.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
18
V - Padrões de expansão e redução de servidores públicos ativos
Este capítulo trata da questão das transformações no “tamanho” da administração
pública paulista, analisando diversos aspectos relativos à dinâmica de expansão e redução de
servidores públicos, a partir da implementação das estratégias de ajuste à lógica da Nova
Gestão Pública.
O Governo do Estado de São Paulo teve uma clara intenção de promover reformas
voltadas para redimensionar o Estado, promovendo a retirada da intervenção pública direta em
áreas e funções não-exclusivas do Estado, que passariam ou para regimes de mercado via
privatizações e terceirizações, ou mesmo para organizações públicas não-estatais.
5.1. Transformações no Tamanho da administração pública
A primeira constatação geral da análise da expansão e redução do tamanho da
administração pública paulista foi a de que, quando considerados todos os tipos de servidores,
houve uma expansão relativa de 5,4% em relação ao período 2000 e uma redução relativa de –
2,0% em relação a 1995. Houve uma redução significativa do tamanho da administração
pública ao longo da década analisada, revelando um ajuste às políticas de downsizing. Em 2005, a
administração pública paulista tinha aproximadamente 1,1 milhão de servidores públicos, dos
quais cerca de 822 mil (71%) estão na administração direta (inclui ativos, inativos e
pensionistas).
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
19
Tabela 01 - Quantidade de Servidores por Instância Administrativa (1995, 2000 e 2005) *,**
1995 2000 2005 1995 2000
Administração Direta 759.171 780.298 822.071 8,3 5,4
Administração Indireta 422.912 318.514 335.933 -20,6 5,5
Autarquias 156.122 180.183 188.725 20,9 4,7
Autarquias Especiais 64.709 63.863 68.877 6,4 7,9
Fundações 10.948 11.075 16.597 51,6 49,9
Empresas 191.133 63.392 61.733 -67,7 -2,6
Total Poder Executivo 1.182.083 1.098.811 1.158.004 -2 5,4
Variação Relativa (%)
Fonte: Boletim Estatístico de Pessoalinclui Servidores Ativos, Inativos, Pensionistas e Outros Vínculos*.
Quantidade Média Anual de Servidores e Beneficiários/Média Anual**.
A focalização da redução do tamanho do Estado em termos da força de trabalho ativa
e inativa ocorreu em diferentes intensidades e ritmos para as diversas instâncias
administrativas, revelando uma expansão do tamanho do Estado no período 2000-2005 e uma
redução centrada na administração indireta no período 1995-2000.
Conforme sugerem os dados da Tabela 01, a administração indireta sofre uma
considerável redução relativa (-20,6%) em relação a 1995, tendo sido o principal esforço de
redução de servidores. Quando observados os diferentes grupos de entidades nesta instância
administrativa – Autarquias, Autarquias Especiais, Fundações, e Empresas Públicas – revela-se
a evidência de que as principais reduções ocorreram em Empresas Públicas, setor que foi alvo
dos processos de privatização no Governo de São Paulo. As fundações são os modelos
institucionais em que se registra comparativamente o maior ritmo de expansão de servidores.
As Autarquias se expandem entre os dois períodos, porém, em taxas relativas menores.
Os dados revelam que 15 das 23 Secretarias analisadas (75%) sofreram redução no
tamanho dos servidores.
As principais áreas atingidas com tal estratégia foram as de: Assistência Social e
Desenvolvimento Social, Juventude, Agricultura e Abastecimento, Fazenda e Casa Civil, que
reduziram 3.234 servidores, aproximadamente 84% do total da redução (aproximadamente
0,65 % da força ativa de trabalho).
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
20
Tabela 02 - Redução Absoluta da Quantidade de Servidores Ativos porSecretaria (2000 e 2005)
Assistência e Desenvolvimento Social 1.741 824 -917
Turismo * 1.150 346 -804
Agricultura e Abastecimento 7.099 6.396 -703
Fazenda 8.388 7.780 -608
Casa Civil ** 1.431 1.230 -201
Meio Ambiente 1.732 1.561 -171
Emprego e Relações do Trabalho 750 624 -126
Energia, Recursos Hídricos e Saneamento 219 116 -103
Cultura 355 286 -69
Justiça e Defesa da Cidadania 423 370 -53
Economia e Planejamento 300 266 -34
Transportes 130 105 -25
Ciência, Tecnologia e DesenvolvimentoEconômico
346 323 -23
Habitação 111 99 -12
Transportes Metropolitanos 60 58 -2
Total 24.235 20.384 -3851
Casos de Redução (15 Secretarias) 2000 2005ReduçãoAbsoluta
Fonte: Casa Civil - SPInclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)*.
Inclui Dados das Secretarias de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica**.
Para o caso das expansões absolutas e relativas da quantidade de servidores, conforme
mostram os dados da Tabela 04, estas ocorreram em cinco áreas que representam, ao menos
em termos desta variável, o “novo papel” do Estado, que envolvem as áreas de Administração
Penitenciária, Educação, Segurança Pública, Saúde e Procuradoria Geral do Estado. Há uma
expansão total de 16, 3 mil funcionários, sugerindo que a lógica dominante foi a de
fortalecimento concentrado de algumas áreas, indicando um movimento mais geral de
reorganização da administração pública.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
21
Tabela 04 - Expansão da Quantidade de Servidores Ativospor Secretaria (2000 e 2005)
Administração Penitenciária 18.774 28.287 9.513 50,7
Educação 278.528 287.480 8.951 3,2
Segurança Pública 37.866 38.839 973 2,6
Saúde 70.046 70.744 698 1,0
Procuradoria Geral do Estado 1.481 1.501 20 1,4
Total 430.931 447.236 16.305 3,8
2000 2005ExpansãoAbsoluta
ExpansãoRelativa (%)
Fonte: Casa Civil - SPInclui Dados das Secretarias de Esporte e Turismo e Juventude (a partir de 2002)`.
Inclui Dados das Secretaras de Administração e Modernização do Serviço Público e Governo e Gestão Estratégica`.
A expansão atingiu aproximadamente 1/10 da força de trabalho ativa e esteve
concentrada fundamentalmente nas modalidades de cargos efetivos, que respondeu por 98,1%
das expansões. As reduções atingiram o patamar de 19 mil funcionários e focalizaram-se em
servidores admitidos pela Lei 500/74 (Lei que permitia a contratação de funcionários em
regime temporário).
Tabela 19 - Quantidade de Servidores Ativos por Situação de Vínculo Secretarias(2000-2005) Situação de Vínculo
Casos de Expansão (02 situações de vínculo) 55.213 100,0
Titular de Cargo Efetivo 54.139 98,1
Admitido Lei 500/74-Substituto Docente Eventual 1.074 1,9
Casos de Redução (02 situações de vínculo) -18.905 100,0
Admit lei 500/74-Função Natureza Permanente -11.414 60,4
Lei 500/74-Estável Art 18 C.E. -7.491 39,6
Total 36.308 Expansão
Situação de VínculoVariação Absoluta
2000-2005DistribuiçãoRelativa (%)
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
Nas Autarquias, por seu turno, também se observa uma expansão de servidores. O
resultado líquido do período para este grupo de entidades foi uma expansão de
aproximadamente 1.500 servidores públicos estaduais.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
22
Tabela 20 - Expansão e Redução Absoluta Quantidade de Servidores Ativospor Situação de Vínculo Autarquias (2000-2005)
Casos de Expansão (02 situações de vínculo) 2.276 100,0
Admitido C.L.T. 2.106 92,5
Titular de Cargo em Comissão 170 7,5
Casos de Redução (01 situação de vínculo) -802 100,0
C.L.T. - Estável Art. 18.C.E. -802 100,0
Total 1.474 Expansão
Situação de VínculoVariação Absoluta
2000-2005DistribuiçãoRelativa (%)
Fonte: Casa Civil - SP. Elaboração do Autor
VI - As reformas e as alterações no perfil e composição da força ativa de trabalho
Esta seção analisa as transformações verificadas na composição da força de trabalho na
administração pública paulista no período estudado. A análise é concentrada em duas variáveis:
1) a distribuição relativa da força de trabalho, e 2) variação da distribuição relativa.
6.1 - Transformações na composição da força de trabalho
A força ativa de trabalho se encontra basicamente concentrada nas áreas de Educação e
Saúde (80,3% do total), duas funções da área social do Estado, como se pode evidenciar na
tabela 01.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
23
Tabela 01 - Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Secretaria(2000-2005)
Educação 64,63 64,07 64,28 64,18
Saúde 16,25 16,37 15,82 16,19
Segurança Pública 8,79 8,95 8,68 8,79
Administração Penitenciária 4,36 5,26 6,32 5,73
Fazenda 1,95 1,89 1,74 1,88
Agricultura e Abastecimento 1,65 1,56 1,43 1,53
Outras Secretarias (14 casos) 2,37 1,90 1,72 1,88
Total 100 100 100 100
Secretaria 2000 2002 2005Mediana
2000-2005
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
A estrutura da distribuição relativa dos servidores é estável se comparada às funções do
Estado: Mínimo, Social e Econômico, o que não se verifica em relação à alocação da força de
trabalho. Conforme sugerem os dados organizados na Tabela 02, o Estado de Bem-Estar
Social responde por aproximadamente 80% da participação dos ativos para os anos de 2000 e
2005, o Estado Mínimo, com 16%, e apenas 4% dos servidores estiveram alocados em funções
relativas ao Estado Econômico.
O perfil da alocação dos servidores nas funções mínimas é fundamentalmente voltado
para as áreas de Segurança Pública e Administração Penitenciária, que conjuntamente
respondem por aproximadamente 15% da força de trabalho ativa, dado que reflete uma
consolidação do padrão de intervenção dos governos estaduais na área de segurança. As
reformas mostram que houve uma expansão da distribuição relativa do quantitativo de
servidores nas “funções mínimas” entre os anos 2000 e 2005, basicamente na Administração
Penitenciária. Nas funções econômicas, a Secretaria de Agricultura e Abastecimento
representou o principal campo de alocação da força de trabalho.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
24
Tabela 02 - Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Funções do Estado Posições para os Anos de 2000 e 2005
Estado Econômico (07 Secretarias) 2000 2005 Agricultura e Abastecimento 1,65 1,43 Meio Ambiente 0,40 0,35 Emprego e Relações do Trabalho 0,17 0,14 Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico 0,08 0,07 Energia, Recursos Hídricos e Saneamento 0,05 0,03 Transportes 0,03 0,02 Transportes Metropolitanos 0,01 0,01 Total 2,39 2,05 Estado Mínimo (07 secretarias) Segurança Pública 8,79 8,68 Economia e Planejamento 0,07 0,06 Administração Penitenciária 4,36 6,32 Fazenda 1,95 1,74 Procuradoria Geral do Estado 0,34 0,34 Casa Civil 0,33 0,28 Justiça e Defesa da Cidadania 0,10 0,08 Total 15,94 17,50 Estado de Bem-Estar Social (06 secretarias) Educação 64,63 64,28 Saúde 16,25 15,82 Assistência e Desenvolvimento Social 0,40 0,18 Turismo 0,27 0,08 Cultura 0,08 0,06 Habitação 0,03 0,02 Total 81,66 80,44 Total 99,99 99,99 Fonte: Casa Civil.
Outra importante consideração relativa à composição dos ativos tem a ver com a
concentração em categorias funcionais. Conforme apresentado na Tabela 12, as quatro
categorias funcionais que exibem elevada concentração de servidores são as Carreiras Policiais
Civis, os Docentes, os Agentes de Segurança Penitenciária e os Soldados da Polícia Militar.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
25
Tabela 12 - Distribuição Relativa de Servidores Ativos porCategoria Funcional Autarquias e Secretarias Distribuição
Relativa > 60% (2000-2005)
Carreiras Policiais Civis 1,0 25
Docente 1,0 25
Agente Segur Penitenciária - Optantes 1,0 25
PM- Soldado 1,0 25
Total 4,0 100
Mediana do Grupo 80,1%
Categoria Funcional Casos (%)
Fonte: Casa Civil-SP. Elaboração do Autor
VII - As reformas e as transformações nos salários na administração pública paulista
Um dos importantes componentes da política de gestão e recursos humanos
perseguido pelo Governo de São Paulo no período 2000-2005 foi a reestruturação da
administração pública com base em novos princípios: a) revisão dos critérios e reajustes
levando em conta as áreas ou funções consideradas prioritárias para atendimento à população
tais como Educação, Saúde e Segurança Pública; b) compatibilidade salarial aos níveis de
mercado e uma revisão das vantagens pecuniárias comuns a todas as carreiras; c)
fortalecimento da remuneração variável focalizando na premiação por desempenho em
contraponto à redução das gratificações sobre antiguidade.
A análise se volta para tentar compreender padrões mais gerais de distribuição dos servidores
em termos de seus salários médios mensais.
Percebe-se no gráfico abaixo um padrão bi-modal na distribuição dos servidores por
faixa salarial, no qual 31,82% recebem até R$ 1.000,00 e 35,4% acima de R$ 2.500,00.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
26
Distribuição Relativa dos Servidores Ativos por Faixas de Salário - 2000-2005
(Todas as Categorias Funcionais, Organizações e Grupos de Entidade)(n = 418 casos)
31,82%
15,07%
9,57% 8,13%
35,41%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
< 1000 R$ > 1000 até 1500 R$ > 1500 até 2000 R$ > 2000 até 2500$ > 2500 R$
faixa salarial (em R$ de 2005)
% d
os ca
sos
Este padrão “bi-modal” não se altera muito quando se compara de forma desagregada
as categorias funcionais nas Autarquias e Secretarias, como se vê na Tabela 05. Para as 117
categorias analisadas nas 10 Autarquias, 59% dos casos encontram-se até R$ 1.500. Apenas
20,5% dos casos estão situados em valores superiores a R$ 2.500. Para as Secretarias, 40,5%
dos 296 casos encontram-se em valores superiores a R$ 2.500, e 42,9% na faixa inferior de
renda.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
27
Tabela 05 - Distribuição Relativa dos Salários dos Servidores Ativos por Categoria Funcional e Faixa SalarialAutarquias e Secretarias (2000-2005)
AUTARQUIAS < 10001.000 a1.500
1.500 a2.000
2.000 a2.500
> 2.500 Total
Total dos Casos 44 25 14 10 24 117
Participação Relativa (%) 37,6 21,4 12,0 8,5 20,5 100,0
Participação Relativa Acumulada (%) 37,6 59,0 70,9 79,5 100,0
Faixas de Salário
(R$ 2005)
SECRETARIAS < 1.0001.000 a1.500
1.500 a2.000
2.000 a2.500
> 2.500 Total
Total dos Casos 89 38 26 23 120 296
Participação Relativa (%) 30,1 12,8 8,8 7,8 40,5 100,0
Participação Relativa Acumulada (%) 30,1 42,9 51,7 59,5 100,0
Faixas de Salário(R$ 2005)
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
Os dados da Tabela 06 revelam que, para o caso das Secretarias, as categorias
funcionais - Nível Intermediário – Geral, Nível Elementar – Geral, Nível Elementar – Saúde e
Nível Intermediário – Saúde, são as categorias que em pelo menos 70% das Secretarias
analisadas encontram-se situadas na faixa inferior de rendimentos.
Para o grupo polar oposto em termos de rendimentos médios foram analisados 120
casos. Comparando as freqüências, são os casos mais típicos nesta faixa os Procuradores, os
Delegados de Polícia, as Classes Executivas, os Cargos de Comissão. Em termos das
comparações entre as densidades de casos situados na faixa salarial nas diversas organizações,
os casos considerados “totalmente enquadrados neste grupo” são os Procuradores e os
Delegados de Polícia – 03 deles com taxa de 100% de concentração. Este padrão significa que
em todos os casos que eles apareceram nas diversas organizações, situam-se no estrato superior
de renda. Comportamento próximo é verificado nas categorias funcionais das Classes
Executivas I e II, que apresentaram taxa de concentração na faixa salarial superior a 80%. O
caso da categoria funcional Nível Universitário – Geral seria o caso com apenas 15,3%
Outro passo importante nesta análise comparativa tem a ver com os padrões de
expansão e redução relativa dos salários médios mensais. A análise da expansão relativa dos
salários médios revela um padrão concentrador, no qual 46,8% dos casos expansivos não
ultrapassaram 20% dos salários verificados no ano de 2000. 34,7% dos casos estariam entre 20
e 60 % de expansão, e 18,5% seriam maiores que 60, sendo 6,9% dos casos expansivos
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
28
maiores do que 80%. Isto significa dizer que mesmo num período de contenção e controle
fiscal se verifica uma expansão elevada nos salários médios quando se considera os anos de
2000 e 2005.
Gráfico Expansão Relativa dos Salários Médios
dos Servidores Ativos - 2000-2005 (Todas as Organizações, Categorias e Grupos de Entidade)
46,8%
24,0%
10,7% 11,6%6,9%
0%5%
10%15%20%25%30%35%40%45%50%
0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%
expansão relativa (%)
% c
asos
Os casos de expansão relativa superior a 80% revelam haver um padrão mais
concentrado e específico de algumas organizações, conforme sugerem os dados da Tabela 09.
Este comportamento reflete um padrão diferenciado que atinge categorias particulares em
organizações específicas.
A redução relativa dos salários médios está mais concentrada do que o apresentado
para o caso das expansões: 66,7% dos casos estudados apresentaram redução relativa inferior a
20% nos cinco anos. As taxas alcançadas de redução relativa foram bem mais concentradas no
mesmo extrato de variação. Apenas 2,8% dos casos analisados situam-se com variação superior
a 80%.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
29
Redução Relativa dos Salarios Médios Mensais Servidores Ativos - 2000-2005
(Todas as Categorias Funcionais, Organizações e Grupos de Entidade)
66,7%
22,6%
5,1% 2,8% 2,8%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%
faixas de redução relativa (%)
% c
asos
Este grupo de intensa redução é composto por 03 categorias funcionais - Ce-Decreto
Lei 11/70-Esc 02, Comissão, e Nível Universitário – Fazenda, tal qual apresentado na Tabela
11 e ocorre de forma concentrada em algumas organizações, como se pode ver nas reduzidas
taxas de concentração.
Por fim, como mostra os dados do gráfico abaixo, não existe grande distorção entre os
comportamentos verificados nas Autarquias e nas Secretarias, que exibiram um perfil de
redução relativa bastante concentrado em torno dos 40%. Nas duas primeiras faixas, a
concentração foi mais intensa nas autarquias.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
30
Redução Relativa dos Salários Médíos dos Servidores Ativos por Faixa de Variação e Grupo de Entidade - 2000-2005
(Todas as Organizações, Categorias Funcionais e Grupos de Entidade)
65%
22%
7% 4% 3%
73%
25%
0% 0% 3%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
0 a 20% 20 a 40% 40 a 60% 60 a 80% >80%
faixa de redução relativa (%)
% c
asos
Secretarias Autarquias
VIII - A lógica gerencial e a expansão da oferta de qualificação de servidores públicos estaduais
Este capítulo apresenta aspectos relativos às estratégias da política de qualificação dos
servidores públicos implementadas pelo Governo de São Paulo, como um dos importantes
componentes do ajuste gerencial. O objetivo central é compreender em que medida,
intensidade, bem como em que setores e funções, a administração pública paulista aderiu a
uma expansão das atividades de qualificação de servidores públicos.
A análise realizada permite dizer que um dos padrões emergentes é a acelerada
expansão dos gastos públicos com o item “qualificação dos servidores públicos”. Este
processo ganha sensível impulso a partir do ano de 2000. O gráfico abaixo mostra que houve
uma expansão de R$ 139,2 milhões para R$ 257,9 milhões no período 1995-2005. Apesar do
claro declínio para o sub-período 2002-2003, se verifica que a partir do ano de 2003 há uma
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
31
retomada da expansão deste tipo de investimento na força de trabalho, e uma manutenção dos
níveis em patamar superior aos R$ 250 milhões por ano. A estabilidade do período 2004-2005
mostra tal tendência.
Gráfico 1 - Despesa Anual Acumulada com Qualificação Servidores Públicos 2000-2005
153,4
263,0
127,4
257,9
139,2
254,5
0,0
50,0
100,0
150,0
200,0
250,0
300,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005
ano
R$ M
ilhõe
s de
2005
Fonte: Execução Orçamentária. SEFAZ/SP
Um dos movimentos representativos da expansão da oferta da qualificação é o caso da
FUNDAP. Conforme apresentado no Gráfico abaixo, houve uma significativa evolução no
quantitativo de servidores treinados na administração direta e indireta a partir de 2003, que
atingiu um valor de aproximadamente 08 vezes o montante de servidores no ano de 2002.
Servidores Treinados pela FUNDAPAdministração Direta e Indireta 1995-2005
1734 784 1717 2710
16572
21919
5007
15202635
0
5000
10000
15000
20000
25000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
ano
serv
idor
es
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
32
No período 1995-2000, houve um esforço na expansão das despesas das escolas de
governo, valor que chegou a mais de 04 milhões de reais no período. Tal expansão continua de
forma mais moderada no período 2000-2002, quando as despesas acumuladas atingiram o
valor de aproximadamente seis milhões de Reais. Isto reflete fundamentalmente que a partir de
2003 intensifica-se um processo de treinar mais servidores.
Evolução da Despesa das Escolas de Governo com Qualificação de Servidores
1995-2005
5.572.825
1.529.249173.759
2.496.896
4.784.212
2.648.561
0
1.000.000
2.000.000
3.000.000
4.000.000
5.000.000
6.000.000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
ano
R$ d
e 20
05
Este ganho de eficiência entre os períodos da política de qualificação pode ser
compreendido quando se observa que a redução das despesas no período 2002-2005 é
acompanhado de uma manutenção da oferta, i.e, não declina de modo substancial a quantidade
de servidores treinados pelo grupo de escolas. Enquanto no período 1995-2000 as políticas de
qualificação atingiram aproximadamente 42 mil servidores, em 2005 elas beneficiaram algo em
torno de 148 mil servidores ativos, 1/3 da força atual de trabalho.
Fonte: Escolas de Governo-SP.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
33
Evolução da Quantidade de Servidores Treinados Escolas de Governo - SP
1995-2005
10 .06516 .405
40 .73751.069
41.831
134 .381147.353140 .2 11
0
20.000
40.000
60.000
80.000
100.000
120.000
140.000
160.000
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
ano
Serv
idor
es T
rein
ados
Fonte: Escolas de Governo-SP
No que se refere à questão da expansão das despesas com qualificação, em termos do
orçamento, o governo de São Paulo pretendeu expandir as dotações para o item qualificação.
De fato, o governo expandiu suas despesas no período estudado, de aproximadamente 450
milhões de Reais para 695 milhões, o que implica uma variação de 54,4%.
No que se refere ao padrão de alocação dos recursos orçamentários, as três áreas
principais para as quais seriam direcionados os recursos foram as de Educação, Casa Civil, e
Saúde.
Tabela 07 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos Dotação Orçamentária Anual por Secretaria Períodos 2000-2002 e 2003-2005 em R$ Milhões de 2005
Secretaria 2000/2002 2003/2005 Total 2000/2005
Participação Relativa (%)
Saúde 344,89 294,72 639,61 38,18 Educação 308,68 385,52 694,20 41,44 Casa Civil 30,30 176,20 206,50 12,33 Segurança Pública 63,40 52,10 115,50 6,89 Fazenda 2,30 6,50 8,80 0,53 Administração Penitenciária 1,80 2,10 3,90 0,23 Assistência e Desenvolvimento Social 0,00 2,90 2,90 0,17 Justiça e Defesa da Cidadania 0,00 1,90 1,90 0,11 Turismo 0,00 1,50 1,50 0,09 Economia e Planejamento 0,00 0,50 0,50 0,03 Total - Formação de Recursos Humanos 751,37 923,94 1675,31 100,00 Fonte: Casa Civil
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
34
Focalizando-se o período 2004-2005, verifica-se uma alteração na composição dos
recursos aplicados na qualificação, demonstrando uma refocalização das políticas. O programa
da Secretaria da Educação “Formação Continuada de Educadores – Teia do Saber” foi o
principal alvo da política, absorvendo 44,2% dos recursos aplicados. Porém, questões de
desenvolvimento de recursos humanos, de gestão pública, gestão de pessoas, atendimento aos
cidadãos, e educação fiscal passaram a contemplar uma nova agenda de alocação de recursos.
O esforço de investimentos de qualificação na Segurança Pública passou a ser
contemplado dentro do programa de “Prevenção e Repressão à Criminalidade”, recebendo
aproximadamente a metade dos recursos aplicados no período anterior.
Tabela 12 - Composição da Rubrica 128 - Formação de Recursos Humanos PorCategoria da Qualificação Valor Liquidado (2004-2005) em R$ de 2005
Formação Continuada de Educadores - Teia do Saber 226,7 44,2
Capacitação e Desenvolvimento de Recursos Humanos 150,9 29,4
Centro de Excelência em Gestão Pública 51,1 10,0
Prevenção e Repressão à Criminalidade 34,6 6,7
Recomposição do Serviço Público e da Gestão de Pessoas 18,6 3,6
Atendimento Integral e de Alta Complexidade 6,4 1,2
Capacitação de Servidores Públicos em Educação Fiscal 5,2 1,0
Atendimento Integral e de Alta Complexidade 4,4 ,9
Policiamento Ostensivo 4,0 ,8
Assistência Médica ao Servidor Público Estadual 3,9 ,8
Capacitação em Assistência Social 1,4 ,3
Esporte Social 1,0 ,2
Modernização da Segurança Pública 1,0 ,2
Outros programas (09 categorias) 4,0 ,8
Total 2004-2005 513,2 100,0
Categoria do Programa de QualificaçãoTotal
2004/2005ParticipaçãoRelativa (%)
Fonte: Execução Orçamentária
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
35
IX - A transformação no perfil da despesa bruta por servidor ativo
Este capítulo analisa as variações no comportamento da despesa bruta por servidor
ativo.
A “despesa bruta por servidor ativo” pode ser entendida como uma “despesa per capita”
para cada categoria de servidor existente nas diversas organizações do governo. Ela é calculada
como o quociente entre a despesa bruta (vencimentos mais outras despesas) em R$ e a
quantidade de servidores ativos numa dada organização e categoria funcional.
A análise desta variável permite compreender variações no comportamento dos gastos
com pessoal nas categorias funcionais focalizando em dois importantes aspectos: a) como
variam os gastos entre diferentes tipos de servidores ativos nas diversas categorias funcionais;
b) como o mesmo tipo de categoria funcional exibe diferentes níveis de despesa em distintos
setores, áreas e funções, bem como entre grupos de entidade.
Os dados da tabela abaixo revelam que os custos de cada tipo de servidor ativo variam
consideravelmente dependendo da Secretaria em que ele se encontra.
Confrontando a dinâmica de expansão das despesas brutas por ativo nas diversas
Secretarias e Autarquias, observa-se que o padrão expansivo de despesas foi encontrado em 12
(57,14%) das 21 Secretarias analisadas. A magnitude da despesa também se mostrou
diferenciada: a Secretaria da Fazenda e a Procuradoria Geral do Estado têm despesas brutas
muito superiores às demais Secretarias.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
36
Tabela 01 - Casos de Expansão e Redução Variação Relativa da Despesa Bruta por
Servidor Ativo por Secretaria R$ de 2005 Posições Anuais Selecionadas
Secretaria 2000 2005
Variação Relativa (%) (2000-2005)
Casos de Expansão Ciência, Tecnologia e Desenvolvimento Econômico 1.045,22 1.309,46 25,3 Assistência e Desenvolvimento Social 1.217,98 1.524,64 25,2 Agricultura e Abastecimento 1.941,10 2.227,17 14,7 Cultura 1.602,84 1.803,57 12,5 Emprego e Relações do Trabalho 2.030,58 2.273,34 12,0 Fazenda 7.053,23 7.792,51 10,5 Meio Ambiente 1.540,56 1.660,50 7,8 Governo e Gestão Estratégica 1.843,66 1.950,25 5,8 Saúde 1.560,04 1.645,77 5,5 Turismo 895,50 920,52 2,8 Procuradoria Geral do Estado 7.943,25 8.089,07 1,8 Transportes 1.400,28 1.405,46 0,4 Casos de Redução Transportes Metropolitanos 3.137,36 2.193,82 -30,1 Educação 1.456,32 1.262,65 -13,3 Habitação 2.551,23 2.212,66 -13,3 Administração Penitenciária 1.767,08 1.617,01 -8,5 Justiça e Defesa da Cidadania 1.491,66 1.412,90 -5,3 Segurança Pública 4.197,96 4.100,97 -2,3 Economia e Planejamento 1.835,00 1.803,20 -1,7 Fonte: Casa Civil.
A análise dos casos de redução revela que são 07 (sete) as Secretarias que conseguiram
reduzir a despesa bruta por servidor ativo. Transportes Metropolitanos, Educação e Habitação
foram os setores que apresentaram redução maior do que 10% nas despesas brutas entre os
anos de 2000 e 2005.
O gráfico abaixo revela as desigualdades nos níveis das despesas brutas por ativo com
os diferentes grupos de entidades, bem como entre as comparações entre ativos e inativos. Os
dados demonstram que os servidores inativos das Secretarias apresentaram uma despesa bruta
maior do que os ativos. Observa-se um padrão distinto nas Autarquias, no qual as despesas
brutas por ativo são ligeiramente maiores. No Poder Judiciário e no Ministério Público se
configuraram casos em que as despesas brutas com inativos foram consideravelmente
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
37
superiores à dos ativos. No Poder Legislativo os custos com os ativos apresentaram-se
superiores aos gastos com inativos. As Secretarias apresentaram despesas com ativos
superiores às Autarquias, atingindo o valor de R$ 3.212 contra R$ 2.563.
Despesa Bruta por Servidor Ativo e Inativo por Grupo de Entidade - 2000 - 2005
2.563
3.648
7.0917.762
10.61810.729
6.4565.886
3.213
2.313
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
Autarquias Secretarias PoderJudiciário
MinistérioPúblico
PoderLegislativo
grupo de entidade
R$ d
e 20
05
Ativos
Inativos
Estas comparações entre os grupos de entidade para servidores ativos quando vistas da
perspectiva da variação relativa da despesa bruta, tal qual organizado na Tabela 09, revelam
que, comparando os anos de 2000 e 2005, apenas no Poder Judiciário se verificou um padrão
de redução relativa. O Ministério Público apresentou uma expansão que atinge quase ¼ da
despesa bruta por servidor, sendo comparativamente o grupo que exibe a maior taxa relativa
de expansão. As Autarquias e Secretarias se comportaram de modo expansivo, elevando a
taxas bem reduzidas, de 11,9% e 5,3% respectivamente.
Tabela 09 - Despesa Bruta por Servidor Ativo por Grupo de Entidade emR$ de 2005 (2000-2005) *
Poder Legislativo 11.318,13 11.505,04 1,7 Expansão
Ministério Público 5.474,66 6.907,59 26,2 Expansão
Poder Judiciário 6.676,06 5.146,68 -22,9 Redução
Secretarias 3.275,08 3.449,94 5,3 Expansão
Autarquias 2.401,45 2.686,7 11,9 Expansão
Grupo de Entidade 2000 2005
VariaçãoRelativa (%)(2000-2005) Situação
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autormédia aritmética para todas as categorias funcionais em cada grup*.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
38
Este padrão contrasta com o perfil apresentado pelos inativos para os mesmos grupos
nos quais o comportamento foi predominantemente redutivo, demonstrando um
fortalecimento dos salários dos ativos e corte das despesas com inativos nas diversas
organizações do governo, conforme apresentado na Tabela 10. De acordo com os dados, o
Poder Judiciário novamente é a instância em que se verificaram as maiores taxas comparadas
de redução, atingindo uma redução de R$ 7.246,42 para R$ 5.039,52 de 2000 para 2005. As
Secretarias exibem um padrão de redução destas despesas que atingiu a média de 10,1% entre
os anos considerados, o que representou em termos médios, uma redução do patamar de R$
3.834,09 para R$ 3.447,81.
Tabela 10 - Despesa Bruta por Servidor Inativo por Grupo de Entidade emR$ de 2005 (2000-2005) *
Poder Legislativo 10.984,29 9.922,92 -9,7 Redução
Ministério Público 7.793,48 7.731,47 -,8 Redução
Poder Judiciário 7.246,42 5.039,52 -30,5 Redução
Secretarias 3.834,09 3.447,81 -10,1 Redução
Autarquias 2.259,12 2.369,97 4,9 Expansão
Grupo de Entidade 2000 2005
VariaçãoRelativa (%)(2000-2005) Situação
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autormédia aritmética das categorias funcionais em cada grupo*.
Em termos da evolução da despesa bruta com os ativos existe um padrão em que o
patamar das despesas no grupo das Secretarias é sempre superior ao grupo autárquico. Isto
revela que a administração direta possui padrões de maior gasto em contraste com as
autarquias. Verifica-se, também, que existe um forte padrão de redução das despesas brutas
por ativo para as Secretarias no período 2000-2003, seguido por um comportamento
expansivo. Para as Autarquias, verifica-se um padrão expansivo no período 2000-2005, no qual
houve um primeiro movimento geral de expansão que se mantém até o ano de 2005. A análise
mostra um padrão expansivo das despesas brutas por ativo.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
39
Evolução da Despesa Bruta por Ativo Autarquias e Secretarias - 2000-2005
2.686,70
3.449,94
2.945,91
3.275,08
2.401,452.542,96
2.000
2.200
2.400
2.600
2.800
3.000
3.200
3.400
3.600
2000 2001 2002 2003 2004 2005
ano
R$ d
e 20
05
Secretarias Autarquias
O Gráfico apresentado abaixo revela que os servidores inativos no grupo das
Secretarias é que passaram, em termos per capita, a receber menos ao longo do tempo. Em
termos concretos, o gráfico mostra que a despesa bruta declinou de R$ 3.834 para R$ 3.448 no
período 2000-2005.
Evolução da Despesa Bruta por Inativo Autarquias e Secretarias - 2000-2005
2.3702.375
2.259
3.448
3.7053.834
2.0002.2002.4002.6002.8003.0003.2003.4003.6003.8004.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005
ano
R$ d
e 20
05
Autarquias Secretarias
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
40
Existem variações consideráveis entre as despesas brutas quando se consideram
servidores ativos da mesma categoria nos grupos de Autarquias e Secretarias. As categorias
funcionais como Pesquisador Científico e Engenheiro, Arquiteto, Agrônomo e Pesquisador
Agropecuário têm valores maiores de despesa nas Autarquias do que nas Secretarias. Este
padrão se repete para o grupo de categorias selecionadas, exceto para os cargos de comissão,
que apresentaram níveis mais elevados de despesa nas Secretarias.
A análise dos casos de expansão e redução das despesas brutas com ativos para as
categorias funcionais nos 2000 e 2005 revela, conforme apresentado na Tabela 13, uma
estabilidade na quantidade de categorias por níveis de despesa bruta com servidor. Há um
padrão bi-modal, em que 44% das categorias funcionais examinadas em 2000 apresentavam
despesa bruta inferior a R$ 2.000, e que 34,8% dos casos estariam com despesa bruta superior
a R$ 3.000. Este padrão se conservou para o ano de 2005.
Tabela 13 - Classe de Freqüência Quantidade de Categorias Funcionais por Faixade Despesa Bruta por Servidor Ativo Secretarias (2000 e 2005)
Entre 500 e 1.500 19 28,8 15 28,8
1.500 a 2.000 10 15,2 8 15,4
2.000 a 2.500 4 6,1 5 9,6
2.500 a 3.000 10 15,2 4 7,7
> do que 3.000 23 34,8 20 38,5
Total 66 100,0 52 100,0
Classe de Freqüência (R$)Categoria
Funcional (2000) %Categoria
Funcional (2005) %
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A análise da distribuição relativa das categorias funcionais por faixa de despesa mostra
que nas Autarquias 14,3% das categorias funcionais apresentam despesa bruta situada no
intervalo entre R$ 6.000 e R$ 10.000. Nas Secretarias, 5,4% dos casos estariam situados neste
intervalo, e 7,1% em patamares superiores a R$ 10.000. Grande parte das categorias analisadas
exibiu uma concentração nos níveis situados entre R$ 1.000 e R$ 3.000: 57,1% das categorias
funcionais nas Autarquias, e 60,7% das categorias funcionais nas Secretarias, conforme
apresentado na Tabela 14.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
41
Tabela 14 - Distribuição Relativa da Quantidade de Categorias Funcionais por Classe de Despesa Brutapor Servidor Ativo Autarquias e Secretarias Em R$2005 (2000-2005)
Autarquias 14 57,1 28,6 14,3 ,0 100,0
Secretarias 56 60,7 26,8 5,4 7,1 100,0
Grupo deEntidade
CategoriasFuncionais 1.000 a 3.000 3.000 a 6.000 6.000 a 10.000 10.000 a 20.000 Total
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
O último elemento analítico apresentado é a comparação entre padrões de despesas
brutas por servidores ativos e inativos nas diversas categorias funcionais comuns, para o caso
das Secretarias.
Os ativos receberam mais do que os inativos, revelando um padrão para o grupo de
Secretarias. No caso da categoria funcional “Nível Universitário – Fazenda” existe um valor
marcante na comparação de ativos e inativos. A despesa por servidores ativos é R$ 2.396
superior à despesa bruta por servidor inativo. Por outro lado, os ativos na categoria funcional
“Pesquisadores Científicos” percebem menos R$ 1.298 do que os servidores desta categoria
nas funções inativas. As demais carreiras encontram-se em níveis similares de despesas entre
ativos e inativos.
X - A despesa bruta com servidores públicos ativos
Este capítulo analisa o comportamento das expansões e das reduções da despesa bruta
mensal com ativos no período 2000-2005. Verifica-se quais os padrões emergentes em termos
das áreas em expansão e redução de despesas brutas.
A despesa bruta mensal com servidores ativos representa o gasto bruto mensal
(inclusive salários) que o governo realiza com todos os servidores ativos existentes em uma
dada categoria funcional.
Quando observadas as categorias funcionais em que se verificaram as expansões da
despesa bruta, pode-se identificar quais foram fortalecidas, aproximando-se dos valores de
mercado. 21 categorias funcionais apresentaram expansão da despesa bruta com servidores
ativos, e se verificou um padrão mais distribuído em quatro categorias funcionais: Agente de
Segurança Penitenciária (27,7%), Nível Elementar Geral (27,3%), PM – Soldado (13,8%), e
Nível Intermediário – Saúde (11,4%). Juntas, essas quatro categorias representam mais de 80%
da distribuição da expansão da despesa bruta com servidores ativos.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
42
Já as categorias funcionais mais expansivas foram: Agente de Segurança Penitenciária
(20,7%), Nível Elementar – Geral (20,4%), PM – Soldado (10,3%), e Nível Intermediário –
Saúde (8,5%). No Ministério Público, são os Magistrados, Conselheiros, e Promotores que
representam a maior participação na expansão da despesa bruta, correspondendo a 20,1%
desta.
Quando se considera a análise das expansões e reduções da despesa bruta por situação
de vínculo, conforme apresentado nos dados organizados na Tabela 09, verifica-se um
resultado líquido de redução das despesas, resultado que se sintoniza com o padrão geral
obtido na análise para as categorias funcionais no período 2000-2005. Todavia, quando se tenta
compreender o perfil desta variação, os dados revelam que os casos de expansão foram
concentrados nos servidores “Titulares de Cargo Efetivo”, demonstrando que houve uma
tentativa de ampliar as despesas brutas com servidores ativos com cargos estáveis no governo.
As reduções são verificadas em três casos – Titular de Cargo de Comissão (-1,7%), Lei
500/74 – Estável Artigo 18 (-8,7%), e Admitido pela Lei 500/74 de Função de Natureza
Permanente (-37%).
Tabela 09 - Expansão e Redução Despesa Bruta com Servidores Ativos porSituação de Vínculo Secretarias em R$ Milhões de 2005 (2000-2005)
Casos de Expansão (01 situação de vínculo) 36,7 100
Titular de Cargo Efetivo 36,7 100
Casos de Redução (03 situações de vínculo) -47,4 100
Titular de Cargo em Comissão -1,7 3
Lei 500/74-Estável Art 18 C.E. -8,7 18
Admit lei 500/74-Função NaturezaPermanentenente
-37 78
Resultado Líquido -10,7 Redução
Situação de Vínculo Variação Absoluta %
Fonte: Casa Civil/SP. Elaboração do Autor
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
43
XI - A política de expansão de concursos públicos
Este capítulo analisa como a expansão das contratações via concurso redefine o perfil
de servidores na direção das “novas competências” no Governo de São Paulo, ajustados aos
modelos gerenciais.
A análise longitudinal dos dados para o caso de São Paulo permite constatar dois fatos
com implicações decisivas para a compreensão do problema do ajuste gerencial. O primeiro é
o claro alinhamento das políticas de gestão à questão do mérito e à política de recrutamento de
servidores a partir de 2002. O segundo é a nítida política de expansão do mérito pela via da
realização de concursos públicos, ao menos em termos de quantidade da oferta de ingressos de
servidores.
Os dados da Tabela 01 sugerem que a expansão dos concursos realizados no período
2003-2006 foi basicamente focalizada na área de Educação, Administração Penitenciária e
Saúde.
Tabela 01 - N Vagas Autorizadas SECRETARIAS/AUTARQUIAS 2003 2004 2005 2006 TOTAL %
Administração Penitenciária 1.920 2.123 4.043 5,25 Agricultura e Abastecimento 1.016 1.016 1,32 Cultura 76 76 0,10 Educação 4.930 46.743 6.993 58.666 76,13Fazenda 4 350 354 0,46 Meio Ambiente 370 543 913 1,18 Procuradoria Geral do Estado 100 100 0,13 Saúde 43 203 690 1.310 2.246 2,91 Segurança Pública 3.875 217 606 4.698 6,10 Departamento de Águas e Energia Elétrica 341 341 0,44 Departamento de Estradas de Rodagem 300 300 0,39 Hospital das Clínicas da Faculdade de Medicina de Ribeirão Preto 193 184 108 485 0,63 Hospital das Clinicas da Faculdade de Medicina de São Paulo 653 1.369 651 2.673 3,47 Instituto de Assistência Médica ao Servidor Público Estadual 556 588 1.144 1,48 Superintendência de Controle de Endemias 6 3 9 0,01
TOTAL 3.918 6.545 53.547 13.054 77.064 100,00
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
44
XII - Em busca da eficiência gerencial nas compras governamentais: a política de terceirização em São Paulo
O capítulo procura verificar em que medida o Governo de São Paulo perseguiu a
implementação de medidas gerenciais pela via das políticas de terceirização.
A partir dos anos 90, um dos principais movimentos de transformação na política de
gestão pública implementada pelo Governo de São Paulo foi o de introduzir mecanismos mais
eficientes para a política de compras nas diversas áreas e funções governamentais. Equilibrar as
contas públicas através de uma massiva redução dos custos dos serviços a partir da adesão aos
compromissos de eficiência e racionalidade nas despesas públicas decorrente do esforço de
ajuste fiscal via terceirização tornou-se uma realidade.
Conforme sugerem os dados da Tabela 01, é possível afirmar que houve uma tendência
de expansão dos contratos em uma taxa muito superior a expansão do valor nominal dos
contratos firmados, revelando uma consolidação dos ganhos de intensidade e de eficiência no
período de 1995-2005.
Tabela 01 - Quantidade e Valor Nominal dos Contratos deTerceirização (1995-2005)
1995 100,00 100,0 1,0
2000 951,00 101,3 9,4
2001 1004,40 119,9 8,4
2002 1130,70 127,2 8,9
2003 1279,20 135,3 9,5
2004 1385,80 154,0 9,0
2005 1530,50 178,2 8,6
AnoQuantidade
de ContratosValor
Nominal
Quantidade deContratos/Valor
Nominal
Os dados sugerem dois importantes pontos associados: o primeiro deles é a forma
acelerada de adesão a tal estratégia. Isto pode ser visto pela expressiva quantidade de contratos
que no ano de 2005 atinge a marca de mais de 15 vezes o patamar de contratos de serviços em
1995 (100). O segundo ponto tem a ver com o ganho geral de eficiência, dado que a expansão
do valor nominal dos contratos não se expande na mesma velocidade. O valor nominal dos
contratos é apenas 1,78 vezes maior em 2005.
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
45
A principal interpretação deste processo é de que ao longo do tempo o governo passou
a contratar mais serviços a um menor preço. A expansão acelerada do indicador Quantidade de
Contratos/ Valor nominal expressa tal ganho de eficiência.
Com efeito, o aprofundamento e a intensificação das estratégias de terceirização foi um
fato e pode ser facilmente constatado a partir da análise dos diversos indicadores. De acordo
com a Tabela 02, é possível identificar uma expansão continuada da quantidade de contratos
de serviços terceirizados no período analisado.
Tabela 02 - Terceirizações na Administração Pública Paulista (2003-2005)(em R$ 2005)
QUANTIDADE DE SERVIÇOS
Quantidade de Contratos de Serviços Terceirizados * 35.868 38.857 42.914
Despesa com Contratos de Serviços Terceirizados 182.091 192.621 210.940
PREGÕES
Quantidade Pregões
Total de Pregões 4.181 13.214 16.966
Pregões para Serviços 704 2.468 3543
ECONOMIA OBTIDA
Com Terceirizações 191.507 984.774 1.883.395
Com Pregões de Serviços 81.248 192.288 988.348
PROPORÇÃO DA DESPESA PÚBLICA
em % da Despesa Total do Governo ,3 1,4 3,1
em % da Despesa de Pessoal com Ativos ,5 1,1 5,4
Indicador 2003 2004 2005
posição de janeiro de cada ano*.
Fonte: Elaboração do Autora.
Os indicadores apresentados na Tabela 02 refletem a expansão das terceirizações e dos
ganhos de economia. Por outro lado, há uma nítida expansão dos pregões específicos sobre
serviços, fundamentalmente a elevação da sua participação nas despesas totais.
No que se refere ao montante de contratos firmados, houve uma clara expansão do
modelo e, em termos agregados, pode-se ver que no período entre 2003 e 2005, o montante de
contratos de serviços terceirizados passou de 35,8 mil para 42,9 mil contratos firmados com o
governo. Estes dados revelam que o Governo passa a contratar mais serviços com maior
racionalidade e com maior certeza sobre os “preços referenciais de mercado” e com maior
padronização, expandindo o seu portifólio de compras, com maior eficiência.
Outro elemento que revela o ajuste a uma lógica de eficiência gerencial é a expansão da
quantidade de pregões e os pregões para os serviços. A economia obtida pelo governo paulista
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
46
com as terceirizações atingiram o valor aproximado de 1,8 bilhão de Reais para o ano de 2005,
valor que representa 3,1% da despesa total e 5,4 % da despesa de pessoal. A economia obtida
com os pregões de serviços atingiu valor próximo de R$ 0,98 bilhão, o que representa 52% da
economia total obtida com as licitações e compras do governo de todas as modalidades.
XIII - Conclusões
A primeira conclusão que a análise evidencia é a de que existiu um alinhamento
estrutural às idéias e aos princípios considerados como a Nova Gestão Pública. Este
alinhamento pode ser visto na gradual adesão das políticas de gestão à uma lógica da elevação
da performance associada à necessidade de redefinição do papel e organização da administração
pública estadual. A redefinição do papel e funções do Estado, a construção de uma nova
matriz institucional sob a lógica da delegação para agências semi-autônomas, a implementação
de uma nova cultura gerencial para o setor público, e políticas de alinhamento aos
condicionantes do ajuste fiscal têm sido os objetivos perseguidos pela gestão pública paulista.
Fazer o Estado “funcionar melhor a um menor custo” tem sido o princípio estruturador das
reformas no âmbito da administração pública de São Paulo.
Percebe-se que este novo perfil se reflete diretamente nos padrões de alocação dos
servidores ativos, através do fortalecimento de carreiras e das terceirizações de atividades não
exclusivas do Estado.
Outra evidência de ajuste à lógica gerencial se mostrou na redução das despesas de
pessoal e na expansão das despesas com servidores inativos. Os dados analisados demonstrara
que a partir do ano de 2000 iniciou-se um processo mais consistente de “ajuste fiscal” e de
contenção das despesas de pessoal, especialmente na administração direta, revertendo um
perfil expansionista anterior.
Outra importante evidência é de redução dos gastos com pessoal em relação à renda.
Os dados mostraram claramente que as despesas de pessoal se reduziram consideravelmente
com relação ao Produto Interno Bruto. Isto revela que o gasto com as despesas de pessoal
passou a ser sensivelmente menor para os cidadãos paulistas ao longo do tempo. Estes
passaram a pagar menos para manter as despesas de pessoal.
No que diz respeito à dinâmica de expansão e redução dos servidores, a análise
comparada evidencia um ajuste da administração pública paulista à lógica de redução do
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
47
tamanho do Estado. O processo de redução de servidores ativos e inativos ocorreu de forma
diferenciada nas diversas instâncias da administração pública. A administração indireta foi o
principal foco das reduções. Este resultado mostra claramente a redefinição do papel do
Estado através da transferência de funções para o mercado com as privatizações.
Este novo perfil foi acompanhado pela entrada de servidores em algumas carreiras
específicas. Os dados analisados permitem compreender que as carreiras expansivas foram as
de Docente, Agente Penitenciário e de Nível Elementar Geral. Ocorreu uma clara redução de
servidores nos níveis mais elementares da administração pública paulista a partir de 2000.
Quando observadas as expansões e reduções em função das situações de vínculo dos
servidores ativos nas Secretarias e Autarquias, observa-se claramente que houve um padrão
dominante do tipo expansivo nas Secretarias. As expansões estiveram concentradas em
servidores enquadrados funcionalmente como “Titular de Cargo Efetivo”. Por outro lado, as
reduções realizadas ocorreram em servidores admitidos pela Lei 500/74.
Em relação à estratégia de ampliar a política de qualificação dos servidores estaduais,
dentro dos limites dos dados coletados e analisados é possível falar numa expansão dos
esforços do governo paulista com o treinamento de servidores a partir de 1995.
A política de qualificação de servidores teve como focos principais os servidores da
Educação, com R$ 465 milhões investidos; Casa Civil (que gastou com capacitação em Gestão
e inclusão digital para toda a administração), com R$ 154 milhões; e Saúde, com R$ 36 milhões
do total dos recursos, no período 2000-05. Estes resultados mostraram-se consistentes com a
idéia de considerar estas áreas como estratégicas para o novo papel do Estado de São Paulo.
Juntos, estes setores aplicaram aproximadamente R$ 660 milhões em cinco anos (2000/05), o
que correspondeu a 65% do total investido no período em capacitação, que correspondeu à
cerca de R$ 1,1 bilhão. O setor de Segurança Pública também passou a constituir um espaço
privilegiado na agenda de fortalecimento dos servidores.
A expansão das despesas com a qualificação de servidores se fez acompanhar por uma
expansão da quantidade de servidores beneficiados pelos programas implementados no
período. As diversas Escolas de Governo do Estado qualificaram aproximadamente 01 milhão
de servidores no período 1995-2005, o que representa, em termos médios, 100.000 servidores
treinados/ano, ou seja, aproximadamente 1/5 (20%) da força de trabalho ativa.
O ajuste gerencial e a consolidação de um novo papel para a administração pública foi
intenso no que se refere à lógica de redução das despesas brutas com os servidores ativos nas
A Nova Gestão Pública e Transformações Recentes na Administração Pública Paulista
48
diversas categorias funcionais. A administração pública paulista reduziu os pagamentos em
quase todos os tipos de dispêndios com servidores ativos. Esta redução foi concentrada em
três categorias funcionais, docente, nível intermediário geral e suporte pedagógico. Por outro
lado, se verifica em quais as categorias existe uma nítida “expansão dos gastos”: Agente
Penitenciário; Nível Elementar Geral, Polícia Militar, e Nível Intermediário de Saúde.
A concentração de cortes na despesa bruta por servidor ativo ocorreu nas Secretarias
que desempenham funções econômicas do Estado. Isto reflete uma “retirada” do Estado
destes setores pela via da privatização e redefinição das relações entre Estado e Mercado com a
construção de novas instituições, conforme analisado no capítulo sobre a política de gestão e
de recursos humanos.
O esforço da administração paulista em controlar os gastos com compras de serviços
terceirizados a partir dos anos 90 foi uma das mais consistentes e significativas estratégias de
ajuste gerencial. Ela pavimentou as bases para as preocupações subseqüentes com eficiência,
racionalidade e performance.
Dada a complexidade da matriz de serviços contratados e da intensa necessidade de
alinhar os preços praticados pelos fornecedores de serviços aos valores referenciais de
mercado, o governo paulista construiu um sistema eletrônico de controle e tomada de decisão
que conseguiu introduzir um padrão diferenciado de eficiência neste importante item das
despesas governamentais. Desta forma, foi possível ampliar significativamente, a partir de
2003, o processo de contratação de serviços terceirizados pela administração pública paulista,
sem conseqüências nocivas sobre o equilíbrio fiscal.
Os serviços terceirizados vêm se constituindo em fonte de economia de gastos para a
administração pública paulista. Sua evolução indica uma importante estratégia de política para
controle dos gastos governamentais. O processo de terceirização de serviços públicos
concentrou-se na área de funções econômicas do Estado, com 44% do total dos contratos
firmados. A distribuição espacial dos contratos de terceirizações está focada em três Secretarias
(Energia, Recursos Hídricos, Saneamento e Obras; Saúde; Segurança Pública), que em
conjunto respondem pela metade dos contratos efetuados no período estudado.
O diagnóstico ensejado revela a consolidação de um ajuste gerencial da administração
pública. Houve de fato, conforme apresentado pelos diversos elementos na análise, uma
tendência de aproximação a um novo padrão. Com efeito, a administração pública paulista
realizou um esforço de redução dos gastos, de redefinição dos papéis e funções, transferência