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Departamento de Relações Internacionais

A Pirataria no Atlântico Sul: Securitização e Cooperação

Aluno: Kayo Moura da Silva Orientadora: Adriana Erthal Abdenur

Instituto de Relações Internacionais (IRI)

O presente relatório resume o projeto “A Pirataria no Atlântico Sul: Securitização e Cooperação,” descrevendo o contexto e a pesquisa realizada até julho de 2015 e indicando os próximos passos na elaboração das publicações previstas no projeto.

Introdução No pós-Guerra Fria, o Atlântico Sul tem despertado a atenção de diversos atores no plano internacional, tanto Estados quanto atores não-estatais, por uma série de fatores, dentre os quais: sua importância geopolítica como rota marítima alternativa ao canal do Panamá e ao canal de Suez; sua grande relevância para o comércio regional e mundial, funcionando como rota para as transações comerciais; as reservas de petróleo na região, presentes tanto em sua margem africana como na sul-americana; e as percepções de ameaças de segurança e de oportunidades para cooperação inter-regional [1]. Situado na margem africana no Atlântico Sul, o Golfo da Guiné - região que compreende os países da costa africana de Guiné-Bissau até Angola - possui aproximadamente 7% das reservas de óleo do mundo e uma capacidade ainda maior referente a reservas de águas profundas, quase 15 bilhões de barris [2]. Soma-se também ao seu potencial energético a facilidade de acesso à região, situada em mar aberto1, contribuindo ainda mais para tornar a região uma opção viável para a diminuição da dependência do petróleo do Oriente Médio. Em especial para grandes Estados consumidores, tais como EUA, China e os países Europeus. No final de 2011, dados da Organização Marítima Internacional (IMO) apontaram a região do Golfo da Guiné como terceiro maior foco de pirataria no mundo [3]. Segundo o Escritório Naval de Inteligência dos Estados Unidos, em 2011 foram realizados 78 ataques piratas na região. Em 2012 esse número cresce para 89 e no ano seguinte o número de ataques realizados com sucesso passa para 112 [4]. Trazendo instabilidade, prejudicando seu mercado petroleiro e consequentemente o crescimento econômico regional. O crescente número de casos de ataques leva o Conselho de Segurança das Nações Unidas a se pronunciar sobre a questão. Na resolução 2018, o conselho encoraja os Estados e Instituições regionais a somarem esforços para combater

1 Como apontado pelo Prof. Dr. Érico Esteves Duarte - Universidade Federal do Rio Grande do Sul. No seminário: “A Marinha brasileira no Atlântico Sul” - Realizado 28/05/2014.


o problema. Além de instituir uma força tarefa para examinar a situação e estabelecer determinadas recomendações [5]. Desde então, diversas iniciativas regionais e transregionais vêm sendo desenvolvidas. Nessa pesquisa acompanhamos muitas dessas iniciativas, mapeando-as e refletindo sobre suas implicações para a geopolítica na região. Analisando os impactos e pretensões das ações de agentes locais e transregionais no combate a pirataria. Realizamos ainda estudos comparados de outras experiências de pirataria – o caso do Golfo de Áden e do Estreito de Malaca-, procurando entender suas origens, especificidades e como ocorreu o combate a essas práticas. Para que então possamos identificar como esse processo impacta (se for o caso) o projeto brasileiro para o Atlântico Sul. Cabe ainda ressaltar a ajuda de minha companheira de pesquisa, Maiara Folly, cujos conteúdos dos relatórios enriqueceram esse trabalho – sobre no estabelecimento de relações entre os casos de pirataria no Golfo do Áden e o quadro do Golfo da Guiné.

Objetivo Esta pesquisa visa analisar as dinâmicas produzidas a partir da pirataria no Atlântico Sul, tendo como principal foco as seguintes questões: Quais as principais motivações (econômicas, políticas e de segurança) por trás da pirataria no Golfo da Guiné? Que tipos de esforços estão sendo lançados para combater o problema? E quais as repercussões geopolíticas dessas dinâmicas para o Brasil e o Atlântico Sul como um todo? Trabalhamos também com o objetivo de produzir um policy brief e um artigo acadêmico para uma revista internacional.

Metodologia Adotou-se uma metodologia híbrida, utilizando de análise de discurso com entrevistas e mapeamento da pirataria e dos esforços de combate à mesma. Através da análise de discurso, examinamos documentos de política externa e cooperação relativos ao aumento da pirataria no Golfo da Guiné. Além das fontes primárias, vamos coletar e analisar fontes secundárias de qualidade, tais como textos da mídia local e internacional e artigos e livros acadêmicos. Utilizamos dados gerados por órgãos (da ONU e outros Estados) encarregados de assuntos marítimos, como a Organização Marítima Internacional (IMO) e o Office of Naval Inteligence, entre outros.

Causas da Pirataria no Golf da Guiné Através dessa pesquisa, constatamos uma série de fatores os quais acreditamos serem fundamentais para compreensão da pirataria marítima no Golfo da Guiné, são eles: a pobreza, um conturbado contexto político e social, além de algum nível de omissão dos Estados. O contexto socioeconômico da região, com altas taxas de desemprego e grande desigualdade econômica, propicia que os indivíduos mais vulneráveis dessas sociedades procurem formas distintas para garantir sua sobrevivência, sendo uma delas a pirataria. A Nigéria é um dos países que melhor ilustra esse quadro. Contendo cerca de metade da


população do Golfo da Guiné e sendo o principal exportador de petróleo2, o país é a principal economia da região e uma das maiores de todo o continente. Contudo, ocupava em 2013 a 152° posição no ranking do IDH [7]. Analisar esse contexto é fundamental para compreender como a Nigéria tornou-se um dos principais focos de ataques piratas e país de origem da maioria dos piratas da região[7]. Nesse contexto, o dinâmico e lucrativo mercado do petróleo torna-se alvo desses grupos que passam a alimentar e integrar o mercado negro de Petróleo. Segundo o relatório do Escritório de Drogas e Crimes das Nações Unidas, o roubo de petróleo atingiu o montante de um bilhão de dólares ao ano no Golfo da Guiné [7]. Essa cifra torna evidente a motivação econômica da pirataria, bem como nos informa seu principal alvo, as embarcações e instalações petrolíferas. Somado ao fator socioeconômica, conflitos políticos, que por vezes são gerados, ou agravadas por esta conjuntura, também fomentam a pirataria. No Golfo da Guiné o conflito que recebe maior atenção da literatura e é apontado como maior nutridor da pirataria na região é o conflito no Delta do Níger. Motivados pelas péssimas condições de vida local, resultado de anos de esquecimento do governo central; pela abrupta queda da população de peixes – outrora principal fonte de renda das comunidades locais - em virtude da poluição resultante da exploração de petróleo; e pela drástica contradição entre a riqueza advinda da exploração do petróleo e a condição de extrema pobreza dessa população; diversos grupos locais (armados ou não) têm se rebelado contra o governo [8]. Alguns exemplos são: Niger Delta People’s volunteer Force (NDPVF), Movement for the Survival of The Ogoni People (MOSOP), Niger Delta Vigilantes, Coalition for Militant Action in the Niger Delta (COMA), Moviment for the Emancipation of the Niger Delta (MEND), entre outros [8]. A literatura destaca a ação do MEND, responsável pelos crimes de roubo no mar, sequestro de trabalhadores do setor petrolífero, roubo de embarcações, além do roubo de petróleo em oleodutos. Em 2006 as atividades desses grupos levaram a redução em um terço da produção de petróleo na região do Delta do Níger [8]. Suas principais reivindicações eram a retirada das tropas do governo da região do Delta do Níger e o recebimento de uma percentagem do petróleo oriundo do Delta [8]. Em 2011, devido a uma negociação com o governo, o conflito virtualmente chegou ao fim, contudo alguns ainda afirmam lutar pela causa [7]. Sobretudo quando o fator gerador dessas insatisfações parece não ter sido alterado substancialmente. Além disso, verifica-se um alargamento no campo de ação dos piratas do Delta do Níger, especialmente a partir de 2014 com ataques a petroleiros nas costas de Angola e Gana, consideradas as mais seguras da região [9]. Demonstrando assim que a pirataria na região não se encerrou e ainda, que estão dispostos a realizar ataques em áreas que vão além do seu entorno mais próximo. Observa-se, portanto um grau de omissão do governo em determinados setores que possibilitam, potencializam e/ou facilitam a ação de piratas. Seja pelo fracasso na

2 Em 2011 a renda petrolífera do país atingiu US$ 52 bilhões.


promoção de bem-estar e justiça social para sua população, ou através da incapacidade em gerar e/ou implementar leis e regras, sem mencionar segurança, sobretudo no tocando às questões navais. Parte dessa inabilidade tem origem na herança colonial dos Estados Africanos, os quais foram desenhados por suas metrópoles em uma perspectiva economicamente utilitarista e por isso não foram dotados de capacidade/responsabilidade para exercer sua soberania, principalmente no mar [9]. Essa ausência de perspectiva sobre governança no mar, uma cultura marítima e suas potencialidades, impossibilitaram que esses Estados possuíssem um olhar mais completo sobre a segurança marítima e que estabelecessem sua ligação com a segurança em solo [9]. Entretanto, cabe destacar também a responsabilidade das elites políticas que governaram e governam esses Estados após suas independências. A falta de transparência nas transações de petrolíferas nigerianas [10]; as acusações de corrupção que tocam os círculos militares, empresarial e o funcionalismo público; a ausência de legislação direcionada à questão marítima, ou de implementação da mesma; demonstram parte dessa responsabilidade [7]. Concluímos, pois que apesar de um fenômeno que se concretiza no ambiente marítimo, a pirataria tem suas origens enraizadas em terra firma. Não se trata, portanto de um problema exclusivamente marinho, ele é fruto de dinâmicas políticas, sociais, econômicas e históricas as quais iniciaram-se em terra e levaram à pirataria marítima.

Estudo Comparado: Golfo de Áden O conceito de pirataria moderna, utilizado para denominar os ataques piratas da contemporaneidade, tornou-se difundido no ocidente a partir dos ataques no Golfo de Áden, ou como foram comumente chamados, os piratas da Somália. Em virtude da notoriedade que esse caso atingiu diante da opinião pública e imprensa internacional, um importante aspecto ao lidar com o tema da pirataria moderna, é a automática associação que é feita ao caso do Golfo de Áden. Essa comparação torna-se mais frequente a medida que as atenções saem da Somália e passam para o Golfo da Guiné, onde em 2012, o número de casos de pirataria atingem níveis superiores àqueles registrados na Somália. Não obstante ser o caso do Golfo de Áden o mais alarmante e um marco da pirataria moderna. Faz-se necessário cautela ao confrontá-lo com outras experiências, pois mesmo tratam-se de fenômenos com similaridades, os mesmos devem ter suas especificidades compreendidas para que possamos enfrentar o problema de forma mais consciente e assertiva. O primeiro fator que desperta atenção e que deve ser levado em consideração ao analisar esses dois focos de pirataria, são os distintos contextos políticos nos quais eles se inserem. Em outras palavras, "a Nigéria não é a Somália" [11]. Tal constatação contradiz o argumento que a pirataria, assim como outras ameaças de segurança internacional, deriva exclusivamente da falência estatal. Observamos no Golfo da Guiné


que a pirataria não é necessariamente uma consequência exclusiva, ou muito menos direta, de “Estados falidos”. Pelo contrário, como argumentam Daxecker e Prinstitled e como podemos observar no caso da pirataria no Golfo da Guiné, redes criminosas podem utilizar-se do Estado, ou de setores enfraquecidos do mesmo, instalando-se e aproveitando-se de problemas como a corrupção e ineficiência do Estado e possivelmente aprofundando-os [12]. Contrário ao argumento que entende a pirataria como a extensão marítima da Anarquia, o que acontece no Golfo da Guiné é "...instead results from non-anarchy manifested in a state-tolerated system that incentivizes illicit behavior." [11]. Desse modo, verificamos o fenômeno da pirataria operando em dois ambientes políticos bem distintos. Na Somália percebemos a ausência do poder Estatal possibilitando que os piratas se instalem. No Golfo da Guiné o problema não é a ausência do Estado e ainda assim a pirataria persiste, por vezes alimentando-se de estruturas do Estado. Outra distinção que podasse traçar entre a pirataria no Golfo de Áden e a pirataria no Golfo da Guiné, é o Modus Operandi dos piratas, sobretudo nos quesitos distância dos ataques e delito mais comumente perpetrado. Os ataques do Golfo de Áden são realizados em sua maioria em alto-mar, longe das águas territoriais de qualquer Estado, o oposto do que ocorre no Golfo da Guiné, onde os ataques ocorrem, em sua maioria, dentro das águas territoriais dos países ribeirinhos. Muitos ataques são realizados em portos, ou próximos de plataformas de extração de petróleo, ou mesmo quando não realizados nas águas territoriais, ainda são realizados muitas vezes dentro das ZEEs (Zonas econômicas exclusivas) desses países [11]. Essa característica dificulta qualquer ação internacional, visto que tal medida necessitaria do aval dos Estados na margem do Golfo, respeitando sua soberania. Essa especificidade cria ainda um problema jurídico/conceitual, pois a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, no artigo 101, tipifica o crime de pirataria como aquele cometido em alto mar3. O tipo de crime mais comumente perpetrado também é difere nesses dois casos, não necessariamente o sequestro de tribulação é a tática desses piratas, como é mais comum no Golfo do Áden. Como Munson adverte, os piratas do Golfo da Guiné se diferenciam pelo roubo de petróleo, seja das embarcações ou dos oleodutos [11]. O que insinua que haja uma rede mais complexa de envolvimento, pois o petróleo roubado acaba sendo posteriormente comercializado. Cerca de 10% do petróleo roubado da Nigéria volta para o mercado. Exatamente por esse caráter mais complexo de envolvidos, as medidas para o combate dessa atividade devem ser também mais profundas e estruturais. Portanto, faz-se necessária uma resposta mais completa e

3 A Convenção das Nações Unidas sobre Direito do Mar pode ser consultada endereço eletrônico: http://www.diramb.gov.pt/data/basedoc/TXT_LI_6815_1_0001.htm


planejada. Os ataques no Golfo de Áden vêm sendo reduzidos, os executores de tais práticas vêm deixando de enxergar a pirataria como uma atividade altamente atrativa. Parte desse sucesso deve ser atribuído aos esforços internacionais – sobretudo da UE e da OTAN – para patrulha e contenção das atividades piratas. Em termos unilaterais, pode-se destacar o papel das forças navais da China, Rússia e Índia. A formulação de guias indicando boas práticas para evitar sequestros; a presença de segurança privada nas embarcações; e o incentivo à construção de capacidades - sobretudo em termos do aperfeiçoamento de sistemas legais para prisão de piratas - ; foram mecanismos que mostraram-se bem-sucedidos no caso da Somália. Outros fatores de fundamental importância para compreender o sucesso no combate à pirataria na região foram: o forte grau de cooperação entre as diferentes missões internacionais, o compartilhamento de informações entre as nações e a coordenação entre as marinhas envolvidas. Todavia, devido à diferença existente entre o contexto político no Golfo do Áden e o da Guiné, a possibilidade que hajam intervenções internacionais são mais remotas, visto que tem que ser autorizadas pelos Estados na margem do Golfo, respeitando sua soberania. Faz-se, portanto necessário repensar as possibilidades de resposta para conter a pirataria no Golfo da Guiné.

Estudo comparado: Estreito de Malaca

A partir do fim da década de 90, o Estreito de Malaca passa a chamar a atenção internacional devido ao problema da pirataria. Três são os fatores apontados na literatura como variáveis explicativa desse fenômeno: Crise financeira, ambiente política e alarme das companhias [13]. A crise financeira asiática de 97 provocou um quadro de desemprego e recessão levando parte da população, sobretudo aquela mais vulnerável, a procurar métodos alternativos para manutenção da sua subsistência, a pirataria, sem dúvida, foi uma dessas alternativas. O ambiente político que a crise econômica proporcionou também agiu como combustível para a pirataria. Movimentos de caráter antigovernista e separatista envolveram-se na pirataria, como o exemplo do Free Aceh Moviment (GAM) [13]. Além disso, após o ataque ao navio Petro Ranger as companhias de seguro internacional passaram a chamar atenção para os casos de pirataria na região, tal fato levou ao aumento no registro dos ataques. Contribuindo para o aumento da sensação de insegurança. As origens do problema da pirataria no Estreito de Malaca e no Golfo da Guiné são passiveis de comparação. O quadro de desemprego, a presença de grupos separatistas e a corrupção crônica – que embora possa não causar a pirataria, sem dúvida explica o ímpeto (ou a falta de) no combate a essa atividade- são variáveis presentes nas duas experiências. As condições econômicas precárias dos países nessas regiões tornam o envolvimento com a pirataria fontes de renda atrativa, fator esse que auxilia a compreender a facilidade que essa atividade tem em encontrar braços dispostos


a trabalhar. Além disso, a pré-existência de facções rebeldes atuantes na pirataria oferecem um espaço de organização para esses indivíduos. Entretanto, no tocante ao tipo de delito cometido os piratas de Malaca se diferenciam dos do Golfo da Guiné. Em Malaca, a maioria dos crimes é de sequestro para o recebimento de recompensa [13]. Já no caso do Golfo da Guiné, os piratas atuam no roubo da carga das embarcações, em sua maioria petróleo [6]. Além de atuarem no roubo de petróleo perfurando oleodutos. Esse tipo de pirataria pressupõe uma rede mais elaborada de envolvimentos, primeiro porque é uma atividade que exige a manutenção da posse do navio roubado por mais tempo, segundo pelo transporte da carga roubada e terceiro pela necessidade de um comprador de petróleo roubado. No que se refere ao combate à pirataria, um dos maiores empecilhos no estreito de Malaca é a questão da soberania - além da possibilidade do envolvimento de agentes do Estado na atividade -, sendo Malásia e Indonésia os Estados que mais reivindicam sua soberania [13]. Existe, portanto uma similaridade com o caso do Golfo da Guiné, onde o princípio da soberania dificulta intervenções externas que venham alcançar suas águas territoriais. Essa tensão, sempre presente, impede que atores transregionais exerçam um combate contra a pirataria nos moldes realizados no Golfo de Áden. Afinal, Nigéria, Malásia e Indonésia não são a Somália. Contudo, essas potências podem pressionar esses Estados a tomarem medidas mais robustas contra os atos de pirataria. Isso de fato ocorreu em Malaca após o 11 de Setembro, quando o medo da conexão entre pirataria e terrorismo levou o governo norte-americano a cobrar uma postura de combate a pirataria mais substancial por parte dos países da região [13]. A partir de 2004, os registros de ataques começam a cair no Estreito de Malaca, três principais fatores são apontados para explicar essa redução [13]. O primeiro deles foi o terremoto de 2004 que instaura a catástrofe nessa região e força a negociação entre grupos envolvidos na pirataria, como o GAM. O segundo fator foram as iniciativas conjuntas de cooperação para o combate da pirataria, sendo elas, o MALSIDO, a operação "Eyes in the Shy" e a ReCAAP. Frutos do terceiro fator, pressão internacional por um maior empenho no combate à pirataria na região. Estabelecida em 2004, a MALSIDO é uma Patrulha Trilateral Coordenada, entre Indonésia, Malásia e Tailândia que apesar de representar um avanço, não representa grande progresso, visto que a questão da soberania continua inflexível e que o ingresso em águas territoriais alheias ainda é considerado uma violação de soberania. A operação "Eyes in the Shy", vem complementar a patrulha marítima permitindo uma maior abertura nas fronteiras aéreas/marítimas dos demais países, para isso, cada aeronave deveria contar com um integrante de cada país-membro. Entretanto, essas iniciativas eram limitadas, pouco integradas e numericamente muito a quem da necessidade real. Embora tenham tido relativa importância, graças a seu efeito dissuasório nos piratas [13]. A iniciativa mais recente e mais eficiente foi a ReCAAP (Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery against Ships in Asia - 2006), que alarga o número de membros incluindo outros países da região como, China, Coreia do


Sul, Índia, Japão e Estados outros do Sudeste asiático. Além de atores não-regiões como, Dinamarca, Noruega e Holanda. A iniciativa consiste no compartilhamento de informação (ISC - Information Sharing Center), na cooperação e construção de capacidades no âmbito bilateral e multilateralmente [13]. É importante ressaltar que Indonésia e Malásia não fazem parte da ReCAAP, o que representa em si uma dificuldade para lidar com a pirataria, já que são os países costeiros no Estreito de Malaca e principais países de origem dos piratas. A Indonésia e Malásia se opõem, ou não integram, a quaisquer medidas que busque a institucionalização da luta contra a pirataria no longo prazo, ou que envolva outros países. Optam sempre por reforçar sua responsabilidade e direito sobre seu território, embora alguns acordos Ad Hoc tenham sido realizados bilateralmente. É necessário atacar a raiz do problema e não tratar somente de seus sintomas. Apesar da diminuição dos casos e da migração da pirataria para o mar do sul da China, os casos de pirataria voltaram a crescer a partir de 2010. Uma amostra de que sem atacar a raiz do problema, não existem soluções definitivas. Como veremos a seguir, o combate à pirataria no Golfo da Guiné apresenta similaridades com as medidas adotadas no caso do Estreito de Malaca, a saber, a importância dos atores e instituições regionais. Contudo, a importância estratégica da região leva a uma presença de atores e iniciativas transregionais mais assertivas que em Malaca. Contudo, nunca atingindo os níveis de ingerência utilizados no combate à pirataria no Golfo de Áden.

Combate à Pirataria no Golfo da Guiné e suas Implicações Geopolíticas.

Uma vez introduzida a temática da pirataria no Golfo da Guiné, suas motivações e dinâmicas, o presente trabalho propõem-se a mapear as iniciativas de combate a esse fenômeno. A pirataria na região desperta a atenção da comunidade internacional de forma mais evidente a partir de 2011, mediante a resolução 2018 do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Trata-se do primeiro pronunciamento do Conselho de Segurança sobre o assunto e expressando sua profunda preocupação com o estado da pirataria na região e encorajando os Estados e Instituições regionais a somarem esforços para contar esse avanço [5]. Ela estabelece ainda uma força tarefa das Nações Unidas com o objetivo de realizar um exame da situação e estabelecer recomendações para reverter o quadro. O panorama da força tarefa é revelado é na resolução 2039 de 2012, o mesmo atesta um aumento dos casos de pirataria na região, saindo de quarenta e cinco (45) ataques para sessenta e quatro (64) no período 2010-2011 [14]. A resolução aconselha ainda maior parceria internacional, oferecendo auxílio técnico e apoio no treinamento de marinhas e esquadras costeiras para os países da região [14]. A resolução aponta também, para a necessidade de fortalecimento das legislações domésticas contra os atos de pirataria. Atesta ainda que o Benin tem sido o país mais prejudicado pela pirataria, pois cerca de oitenta por cento (80%) de suas riquezas advêm da atividade portuária, a


qual teve queda de aproximadamente setenta por cento (70%) devido aos recentes ataques em seu entorno marítimo. Desde então, diversas iniciativas, de múltiplos atores, foram postas em prática ou intensificadas para conter o aumento da pirataria no Golfo da Guiné. A Organização Marítima Internacional (IMO), agência das Nações Unidas especializada na segurança dos mares, inicia sua cooperação com os países e organizações regionais com o objetivo de construir uma rede funcional de esquadras costeiras integradas. Buscando com isso atingir as recomendações da resolução 2039, entre elas, auxiliar na consolidação de legislação contra atos ilícitos no mar, pirataria, crime no mar; ter pessoal treinado e oferecer ajuda técnica, operacional e logística. A organização cria ainda um fundo de arrecadação, o West and Central Africa Maritime Security Trust Fund, para assistir os Estados do Golfo da Guiné a desenvolverem suas capacidades regionais e aprimorarem a governança marítima nas águas sob sua jurisdição. Em 2013, a China e o Reino Unido doaram cem mil dólares (U$ 100.000) e o Japão contribuiu com o montante de um milhão de dólares (U$ 1.000.000) em 20144. Além das iniciativas da Organização Marítima Internacional (IMO), diversas outros empreendimentos de cooperação internacionais para o combate à pirataria na região foram e estão sendo realizados. Não somente pela necessidade que muitos dos países ribeirinhos possuem, em virtude da ausência de expertise, treinamento e recursos para lidar com a situação. Mas também e pode-se afirmar, principalmente, pela importância que o petróleo da região possui para a segurança energética de grandes potências como os Estados Unidos e países da Europa [15]. Os Estados Unidos, atuam na região através de sua agência especializada do Departamento de Defesa, a AFRICOM. Desenvolvendo diversas iniciativas para a estabilização da região, devido a sua importância para o suprimento da demanda americana por petróleo. Em 2007, foi elaborado o projeto "Guarda do Golfo da Guiné", o qual visava a melhora da segurança física dos portos dos países do Golfo da Guiné e o exercício de um controle mais direto sobre Angola e Nigéria, dois grandes produtores de petróleo no continente africano [16]. Com objetivos bem similares, foi criado o Africa Partnership Station, um programa de cooperação na área de segurança marítima com o propósito de aprimorar a consciência marítima, capacidade de resposta e a infraestrutura dos países do Golfo da Guiné no combate à pirataria [17]. Ainda dentro do âmbito da AFRICOM, o governo norte-americano realiza diversos exercícios marítimos multilaterais na região, como o Obangame Express, iniciado em 2010 e o Africa Endeavor, iniciado em 2006; todos com sucessivas edições [18]. Complementando tais iniciativas, os Estados Unidos possuem ainda um importante trabalho de inteligência na região. Através do Office of Naval Intelligence, são produzidos relatórios semanais informando os casos de pirataria, realizando assim um dos serviços de monitoramento

4 <http://www.imo.org/en/MediaCentre/PressBriefings/Pages/06-‐japanfund.aspx#.VcLgZCZViko>.


mais completos da pirataria no Golfo da Guiné5. Observamos, portanto a importância dada a estabilização da região, citando o General Carter Ham, Comandante da AFRICOM, em um discurso ao Congresso americano “... if piracy in Africa is ignored it will become increasingly dangerous to US interests.” [19]. Entretanto tal cautela não tem origem somente na importância energética e econômica da região. Existe uma grande preocupação de setores do governo norte-americanos sobre uma possível ligação entre a pirataria e o terrorismo. Essa preocupação se torna taxativa no Golfo da Guiné devido à presença do grupo Boko Haram no norte da Nigéria, o mesmo país de origem da maioria dos piratas da região. Embora ainda não haja casos registrados de ataque marítimo realizado pelo Boko Haram, nem de qualquer prova contundente que o grupo participe da pirataria na região. Persiste a desconfiança de que essas atividades estejam indiretamente ligadas, por exemplo, através do comércio de armas e com isso permanece o temor de que o terrorismo e a pirataria estejam ou passem a atuar conjuntamente. Tendo em visto essas duas preocupações, o petróleo e o terrorismo, compreendemos a fala do Comandante das operações Militares dos Estados Unidas na África dizendo que estão prontos para prover mais treinamento e material para os países afetados pelo Boko Haram e pela pirataria no Golfo da Guiné6. Outro ator do norte global atento ao panorama da pirataria na região é a União Europeia. O bloco teve um importante papel no combate à pirataria na Somália, basta lembrar da operação Atalata, primeira ação naval do bloco, um importante marco na formação de sua identidade de segurança, principalmente pela sua independência em relação aos americanos [20]. Contudo, da mesma maneira é importante mencionar da ação do bloco via OTAN, através da operação Ocean Shield, também responsável pelo combate à pirataria na Somália. A União Europeia engaja-se no Golfo da Guiné, desde 2012, através de um projeto independente para a região, o CRIMGO (Critical Maritime Routes Gulf of Guine) cujo objetivo é combater a pirataria, através do treinamento das marinhas regionais, compartilhando informações, aprimorando as capacidades das guardas costeiras regionais e o desenvolvimento de operações em conjunto [20]. Além disso, a União Europeia faz parte do G8++ Friends of the Gulf of Guinea Group, criado para coordenar os esforços de capacity building no Golfo da Guiné, sempre enfatizando a ownership dos países da região [20]. O bloco participa ainda de diversos exercícios marítimos multilaterais envolvendo as marinhas norte-americana e dos países da região. Em março de 2015, em um encontro do Conselho da União Europeia, os países do bloco decidiram apoiar o Plano de Ação para o Golfo da Guiné 2015-2020, conforme aprovado pela Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental (CEDEAO).

5 O acesso ao site o Office of Naval Intelligence pode ser feito pelo endereço: <http://www.oni.navy.mil/Intelligence_Community/piracy.htm>.

6 <http://www.voanews.com/content/us-‐to-‐provide-‐more-‐training-‐against-‐boko-‐haram-‐piracy/2871506.html>.


Comprometendo-se assim com o combate à criminalidade marítima e com a promoção da segurança e estabilidade a longo prazo na região, através da criação de capacidade, treinamento de tropas, auxílio na criação de instituições e marcos jurídicos robustos7. Não obstante as iniciativas de potências do Norte global, tais como Estados Unidos e Europa, cabe ressaltar o papel dos atores do Sul global no combate da pirataria no Golfo da Guiné. Países em desenvolvimento como a China e o Brasil possuem interesses estratégicos na região. A China encontra no Golfo da Guiné mais uma região de oferta de combustíveis fósseis, contribuindo para sua estratégia de diversificação de suas áreas de oferta de hidrocarbonetos [21]. Seguindo assim, sua estratégia de diminuição da dependência do Oriente Médio e contribuindo, portanto, para aumento de sua segurança energética. O petróleo angolano representa aproximadamente quatorze por cento (14%) de toda importação chinesa do produto8, fazendo de Angola o segundo maior fornecedor de petróleo do país [22]. Contudo, a rota do petróleo angolano foge do foco de pirataria, pois esta ocorre situa-se no Cabo da Boa Esperança, o que explica o baixo grau de envolvimento da China no combate à pirataria quando comparado àquele apresentado pelos EUA e Europa. Entretanto, o comércio e o investimento são áreas que também representam a importância das relações entre os países do Golfo da Guiné e a China. Em 2013, o comércio e o investimento chinês com os países da CEDEAO atingiram o valor de trinta e três bilhões de dólares (U$ 33.000.000.000) [22]. Desse modo, apesar da participação chinesa no combate à pirataria ter sido bastante tímida no nível multilateral, restringindo-se a dois votos favoráveis às duas resoluções do Conselho de Segurança e às declarações de apoio às iniciativas regionais [22]. Bilateralmente, o país tem mostrado progressivamente um maior engajamento. Em 2011, a China doou quatro milhões de euros para o governo do Benin para a compra de um barco de patrulha, o mesmo já havia ocorrido com Serra Leoa [22]. Em 2012, a Nigéria comprou dois navios de guerra chineses e Gana quatro navios de patrulha ambos para serem empregados no combate à pirataria [22]. Em 2013, o Ministério da Defesa camaronense mediante crédito do banco chinês de exportação (Exim Bank) assina um contrato para compra de dois barcos de patrulha chineses [22]. Entre maio e junho de 2014, a marinha chinesa atracou pela primeira vez em quatro países da região – Costa do Marfim, Nigéria, Camarão e Angola – e realizou seu primeiro exercício conjunto antipirataria com as marinhas nigerianas e camaronesas [22]. Esses eventos apontam para a possibilidade de um maior engajamento chinês com os problemas de segurança no Golfo da Guiné, apontando assim para a globalização dos

7 <http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-‐releases/2015/03/16-‐council-‐conclusions-‐gulf-‐guinea-‐action-‐plan-‐2015-‐2020/>.

8 <http://www.jamestown.org/programs/chinabrief/single/?tx_ttnews%5Btt_news%5D=43373&cHash=50928e9d0293ea1be91e4f7838b0f667#.VcMFZSZViko>.


interesses chineses [22]. O Brasil, país que possui laços históricos e interesses geopolíticos na região do Atlântico Sul não poderia negligenciar a pirataria no Golfo da Guiné. Especialmente quando observamos nos últimos anos uma retomada da importância do Atlântico Sul na política externa e de defesa do país. Esse processo decorre da importância econômica, biológica e de segurança que o litoral representa. Comercialmente o litoral é responsável pelo escoamento de noventa e três por cento (93%) das exportações do país, sem mencionar a importância das reservas de gazes e minerais encontradas nele, dentre elas o Pré-sal [1]. A biodiversidade contida nos mares possui um valor imensurável. Além da vital importância que o oceano possui para a defesa nacional. Tamanha importância gera a preocupação em trabalhar para a garantia da segurança e da estabilidade nessa região e em seu entorno próximo. Procurando alcançar esse propósito o governo brasileiro vem promovendo uma maior aproximação e cooperação com os países situados nas margens do Atlântico Sul, buscando criar uma identidade regional, com autonomia estratégica, garantindo que no Atlântico Sul as dinâmicas regionais sejam administradas pelos países da região[23]. Instituições regionais, como a Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (ZOPACAS) funcionam como espaços e mecanismos de cooperação e aproximação entre esses países e auxiliam no processo de formação dessa identidade regional. Evidentemente, no projeto brasileiro está reservado um lugar de destaque para o país nessa dinâmica regional - mesmo que não explicitamente -, por isso é tão importante o caráter regional nessa dinâmica, pois o afastamento de potências europeias, dos EUA e até da China, garante ao Brasil uma relação privilegiada com os demais países, uma vez que é a maior economia, o país com maior peso, expressão e relevância internacional da região. E ao ter reconhecida sua posição dentro desse contexto pelos países da região, o Brasil além de garantir a não ingerência em uma região estrategicamente importante para si, passa a ter sua relevância e expressividade internacional reforçada dentro e fora de sua região. Os casos de pirataria no Guiné podem significar um obstáculo ao projeto brasileiro para a região, caso atinja níveis mais alarmantes. Afinal, ameaças dessa natureza atraem a atenção internacional e podem levar, através de um processo de securitização, a permitirem a presença e ingerência de atores não regionais. O Brasil já manifestou preocupação em relação ao estado da pirataria no Golfo da Guine e tem buscado, ainda que timidamente, atuar nessa questão. Através de sua política de defesa fica autorizada a prestação de auxílio aos países da região para que fortaleçam suas capacidades nacionais, com especial enfoque para suas Marinhas e Guardas Costeiras. O Brasil disponibiliza vagas em suas escolas militares para a formação de oficiais e participa de exercícios militares conjuntos na região, visando o treinamento e a preparação dos militares dos países do Golfo da Guiné para o combate à pirataria. Entre os exercícios que o país participa estão, o Atlasur, o Atlantic Tiding, o Obangame Express e em conjunto com Índia e África do Sul realizam o IBSAMAR [16]. Em 2014, após reunião da Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (CPLP), o ministro da defesa de Angola declarou que os países-membros estavam preparando-se para a


realização de exercícios conjuntos de patrulhamento da costa do Golfo da Guiné. Tal atividade contaria com a participação brasileiro membro da CPLP. Contudo, não se assinou nem um acordo na reunião, inclusive em virtude da ausência de demais países banhados pelo Golfo da Guiné. Todavia, deve-se registrar que a questão está sendo observada pelos países. Outro episódio que confirma essa afirmação ocorre durante a V Reunião de Cooperação Estratégica de Defesa entre Brasil e Portugal, onde ambos reconheceram a importância estratégica que o Golfo da Guiné possui e afirmaram que futuramente realizaram atividades conjuntas para o combate à pirataria no Golfo da Guiné9. No final do primeiro semestre de 2015, o governo brasileiro anunciou a instalação de um Núcleo da Marinha de guerra brasileira em São Tomé e Príncipe10. O Núcleo Naval visa garantir contato rápido e eficaz entre autoridades militares dos dois países e funcionará nas instalações da embaixada brasileira no país. A missão é composta por sete militares brasileiros e viabilizará também a troca de informações geoestratégicas entre os países, no âmbito da luta contra a pirataria no Golfo da Guiné. Por últimos, apresentaremos as iniciativas regionais de combate à pirataria no Golfo da Guiné. Como já argumentado anteriormente, esse é o grande diferencial do caso da pirataria no Golfo do Áden, pois observamos a existência de Estados relativamente capazes, ou ao menos, ensaiando solucionar o problema. Reconhecer a importância dessas iniciativas para o combate da pirataria é de extrema importância, pois mesmo levando em consideração toda a cooperação internacional, sem iniciativas regionais não seria factível pensamos em efetivamente solucionar a questão da pirataria na região. Em 1999, é criada a Comissão do Golfo da Guiné, com objetivo de promover a paz e a segurança na região, harmonizar e regular a exploração de recursos naturais no Golfo da Guiné, em especial atividade pesqueira e extração de petróleo [24]. Em 2012, com na Estratégia Marítima Integrada de África 2050, a União Africana já aponta sua preocupação com o abastecimento ilegal de petróleo na região. Reconhece os casos de roubo de petróleo com esse objetivo e aconselha as nações banhadas pelo Golfo a desenvolverem e expandirem seus sistemas de vigilância costeira [25]. Em 2013, conforme as recomendações feitas nas resoluções 2018 e 2039 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, organizações regionais como a CEEAC, CEDEAO e CGG (respectivamente, Comunidade Econômica dos Estados da África Central, Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental e Comissão do Golfo da Guiné) realizam a Cúpula de Chefes de Estado e de Governo sobre Segurança Marítima e de Segurança no Golfo da Guiné (Yaoundé Summit). A cúpula teve como objetivo estabelecer um fórum para deliberações sobre questões relacionadas à

9 <http://www.brasil.gov.br/defesa-‐e-‐seguranca/2015/04/brasil-‐e-‐portugal-‐planejam-‐apoiar-‐acoes-‐de-‐seguranca-‐maritima-‐no-‐golfo-‐da-‐guine>.

10 <http://www.abola.pt/africa/ver.aspx?id=547397>.


segurança marítima no Golfo da Guiné, elaboração de estratégia conjunta para fortalecer legislações nacionais, estabelecer meios para lutar contra a insegurança [26]. Ao final da Cúpula concordou-se com o estabelecimento de um Código de Conduta relativo a luta contra pirataria, roubo em alto-mar e atividades marítimas ilícitas na África Ocidental e Central; com a criação de um Centro de Coordenação inter-regional (posteriormente criado); e com um Memorandum estabelecendo objetivos e áreas de cooperação. No final as responsabilidades e a divisão de trabalho ficaram claramente divididas entre as organizações regionais (CEEAC, CEDEAO e CGG) responsáveis pela estratégia e os Estados, responsáveis pelas operações11. Embora a Cúpula de Yaoundé caminhe para a formação de um arranjo institucional que regionalmente organize e possivelmente fortaleça o combate à pirataria, dependendo obviamente do empenho dos Estados do Golfo na implementação desses pontos, ela não ataca as causas mais profundas da pirataria. Em maio de 2014, foi organizada a International Conference on “African Approaches to Maritime Security: The West and Central African Perspectives, cujos debates entre sociedade civil, setores do governo, corpo diplomático e forças armadas tiveram como resultado a declaração de Abuja. A declaração demonstrou como os países encararam a pirataria no Golfo da Guiné e estabelece recomendações para somar a construção de um regime de segurança pelo ECOWAS, ECCAS e GGC. A declaração destaca a necessidade de melhora das condições de vida nas comunidades ribeirinhas, da carência na geração de emprego e demais ocupação nessas comunidades, dificultando o envolvimento de sua população com a pirataria [27]. Para isso, recomendou-se a criação de uma taxa compulsória a ser cobra de empresas e barcos comercias. Reconheceu-se a ligação entre má governança, altas taxas de pobreza, exclusão econômica e política, com a pirataria [27]. Reafirmou-se a necessidade do fortalecimento do arcabouço jurídico doméstico (contra atividades como pesca ilícita, poluição, impunidade de agentes do governo, entre outros), dos fóruns e instituições já vigentes, bem como das comunidades locais; do aprofundamento da integração das marinhas do ECOWAS; do alargamento da Comissão do Golfo da Guiné; Além de reforçar, o respeito à soberania, liderança e ownership locais, funcionando como condições para a cooperação internacional [27]. A Declaração de Abuja demonstra, portanto, uma visão madura da pirataria e suas causas profundas e apresenta uma interpretação consciente das responsabilidades e desafios a serem enfrentados. Cabe observar como os governos da região agirão frente a essas recomendações e o grau de comprometimento que apresentarão no combate à pirataria e a integração, flexibilização e ação conjunta que esse combate demanda. Sobretudo diante do baixo grau de enforcement que essa declaração possui.

11 <http://blog.crisisgroup.org/africa/2014/09/04/gulf-‐of-‐guinea-‐a-‐regional-‐solution-‐to-‐piracy/>.


Conclusões Parciais Ao longo dessa pesquisa, ainda em andamento, fomos capazes de concluir o caráter político, econômico e social da pirataria. Concluímos que não se trata de um fenômeno exclusivamente marítimo, mas sim um evento com causas ligadas a inclusão social; acesso a serviços, bens e direitos; falta de governança, ou má governança; entre outros fatores. Concluímos também que cada foco de pirataria no mundo é fruto de uma dinâmica específica e que embora os casos guardem diversas similaridades podendo inclusive gerar acúmulos em comum, cada um merece uma reflexão cuidadosa acerca das políticas e medidas a serem adotadas. Como mostrado nos estudos comparados, embora o fator econômico seja presente em todos os casos de pirataria, as diferenças políticas implicaram em respostas diferentes. Embora o desaparecimento da população de peixes seja apontado como um dos fatores geradores da pirataria tanto na Somália (graças a pesca predatória) quanto no Golfo da Guiné (em decorrência da poluição), cada cenário exige ações diferenciadas. E mesmo quando as mesmas questões políticas são semelhantes, como o caso da soberania, no Estreito Malaca e no Golfo da Guiné, dinâmicas sistêmicas, como a importância do Golfo da Guiné para a segurança energética de potenciais mundiais, promovem arranjos políticos diferenciados. No caso do Estreito de Malaca as respostas ainda se conservam muito mais regionalizadas. No caso do Golfo da Guiné a parceria internacional, vem auxiliando na construção de uma governança marítima regional, em conjunto com os atores regionais. Sobre as repercussões geopolíticas para o Atlântico Sul, concluímos, como mencionado, que uma intervenção direta na região é uma possibilidade muito remota. Em virtude do contexto político dos Estados do Golfo, que embora possuam problemas de governança, são sem dúvida, Estados que não tem sua soberania questionada. Dessa forma, o projeto brasileiro para a região não está imediatamente, nem eminentemente ameaçado, pois é pouco provável que uma potência de fora da região se instaure no Atlântico Sul para combater a pirataria no Golfo da Guiné. Contudo, a aproximação desses atores é real. Os diversos exercícios marítimos, o auxílio no treinamento das marinhas, a ajuda na formação de guardas costeiras, a venda de materiais militares, entre outras diversas iniciativas levadas a cabo por potenciais não regionais; promovem a criação de laços e relacionamentos os quais poderiam ser aproveitados pelo brasileiro para criação dessa identidade sulatlântica. O Brasil possui importantes laços históricos, econômicos e sociais com as nações africanas, os mesmos poderiam ser intensificados se a ocasião for aproveitada. A região do Golfo da Guiné guarda sem dúvidas diversas oportunidades para o Brasil, no campo diplomático, econômico e de defesa. Vale saber se estamos presos no dilema das médias potências, onde nos faltam recursos para realizar nossos projetos, ou se só nos falta vontade. Mediante a crise econômica que o país enfrenta, com cortes de gastos em todos os setores, a probabilidade de termos uma


política externa mais ativa e interessado em um maior engajamento no combate a pirataria no Atlântico Sul é baixa. Pelo menos nos próximos anos. Outra incerteza situa-se sobre as rivalidades entre os países do Golfo da Guiné e até que ponto suas desavenças e competições por recursos e parcerias internacionais não podem minar o processo de construção de uma governança marítima regional.

Próximos passos

A pesquisa realizada até o momento será aprofundada, tanto no plano empírico quanto no teórico, servindo de insumo para três publicações previstas para o próximo ano letivo:

Um (1) policy brief a ser elaborado para o projeto “Segurança e Cooperação no Atlântico Sul, “ desenvolvido no âmbito do projeto Pró-Defesa que o IRI mantém com a Marinha e a UFRGS;

Um (1) artigo em português a ser enviado para revista acadêmica brasileira;

Um (1) artigo em inglês a ser enviado para revista acadêmica internacional.

Eventos e exposições visitados no exercício da pesquisa

- Painel “O Apoio da ONU na Estabilização do Haiti”, realizado no dia 30 de abril de 2013, em parceria com a Universidade Federal Fluminense, no salão Nobre do Clube Militar, das 14:30 às 16:30.

- Visita ao grupo tarefa da marinha chinesa composto pelo destroier Lanzhou e pela fragata Liuzhou atracados no Cais do Porto do Rio de Janeiro (2013). Nessa atividade fomos capazes de entrar em uma das embarcações observar alguns de seus ambientes internos e ainda interagir rapidamente com um dos marinheiros chineses. A atividade foi interessante, pois os navios chineses realizaram em outro momento exercícios conjuntos com a marinha brasileira mostrando o padrão cordiais das relações entre esses dois países. Foram distribuídos alguns quites com camisetas e livros na saída.

- Seminário “O papel da Marinha no Atlântico Sul”, promovido pelo Centro de Estudos Político Estratégicos (CEPE) da Escola de Guerra Naval, realizado em 28 de maio de 2014.

- Seminário “A MINUSTAH e o Brasil – Dez anos pela paz no Haiti”, realizado em 30 de maio de 2014, na Escola de Guerra Naval, pela Marinha do Brasil, a Organização das Nações Unidas e a Pontifício Universidade Católica do Rio de Janeiro.

-Apresentação do Gen. Div. Carlos Alberto dos Santos Cruz, Comandante do Componente Militar da Missão das Nações Unidas para Estabilização da República


Democrática do Congo (MONUSCO). A exposição teve como tema a proteção de civis no contexto de manutenção da paz robusta e foi realizada no Auditório do Centro Conjunto de Operações de Paz do Brasil (CCOPAB), na Av. Duque de Caxias, 700, Vila Militar, Rio de Janeiro-RJ, no dia 23 de junho de 2015, às 10 horas.

- Evento “Escola de Defesa”, conduzido pelo Instituto Meira Marros, no período de 8 a 9 de julho de 2015, na Escola de Comando e Estado-Maior do Exército. O evento consistiu na exposição do programa de pós-graduação em ciências militares da Escola de Comando e Estado-Maior do Exército.

- Abertura da exposição “O Brasil e a MINUSTAH: 10 anos em missão de paz no Haiti”, sediada no Museu Naval do Rio de Janeiro (2015). Na exposição foram exibidas fotos e vídeos dos militares em ação; itens de artesanato haitiano; imagens de biscoitos do país, feitos de argila, água, sal e manteiga; artigos utilizados pelos Fuzileiros Navais, como o Kit Trauma, de primeiros socorros; a caderneta de instruções, a boina da Organização das Nações Unidas; e o capacete da ONU, a peça mais marcante do uniforme dos Soldados que participam das missões de paz.

- Visita à Biblioteca da Marinha do Brasil, no estado do Rio de Janeiro, situada na R. Alcântara Machado, nº 28, Centro (2015). A visita à biblioteca da marinha tinha como objetivo a pesquisa de fontes primárias sobre a atividade da marinha brasileira no Atlântico Sul e com isso procurar mensurar a importância estratégica do oceano para a defesa nacional.

-‐ Visita e pesquisa nos arquivos do 1º Distrito Naval da marinha do Brasil no Rio de Janeiro, situado na Ilha das Cobras (2015). A visita tinha por objetivo pesquisar nos arquivos da instituição militar fontes primárias relacionadas a atividades e a importância do Atlântico Sul no pensamento militar brasileira, sobretudo no da marinha.


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