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A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida
e o olhar pós 2010
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A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010. Brasília, DF: Ministério da Integração Nacional (MI). Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional, 2010. ...f. 1. Desenvolvimento Regional – Brasil. I. Ministério da Integração Nacional. II. Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional.
Luiz Inácio Lula da Silva Presidente da República
João Reis Santana Filho Ministro da Integração Nacional ‐ MI
Marcelo Pereira Borges Secretário Executivo ‐ MI
Henrique Villa da Costa Ferreira Secretário de Políticas de Desenvolvimento Regional – SDR/MI
Diretores SDR/MI Antonio Roberto Albuquerque Silva Paulo Pitanga do Amparo
Coordenadores SDR/MI Frederico Guilherme Livino de Carvalho Júlio Flávio Gameiro Miragaya Maria da Conceição Duarte de Andrade Ricardo Dias Ramagem Ubajara Berocan Leite
Elaboração da Proposta: Henrique Villa da Costa Ferreira Coordenação Juliana Vilar Organização e Edição
Equipe Técnica SDR/MI Adelaide de Sousa Valente Aldemar Maia do Vale Antonio Roberto Albuquerque Silva Aline Aparecida de Souza Abreu Caio Cesar de Oliveira Ana Carolina Abreu Oliveira Carlos Eduardo Bastos Fialho Andressa Silva Dias Célia Galdino Argélica Saika Luiz Divino da Costa Vaz Carlos Henrique Rosa Deborah Bosco Silva Cláudia Maria dos Santos Ferreira Edson Luiz Ganzert Santos Edivan Batista Carvalho Felipe Costa Geraldes Eduardo José de Souza Fernando de Andrade Moreira Flávia Gieseler de Assis Giuliana de Abreu Corrêa Frederico Guilherme Livino de Carvalho Henrique Villa da Costa Ferreira Henrique Manuel de Carvalho Machado João Mendes da Rocha Neto Jacques Salomon Crispim Soares Pinto Júlio Flávio Gameiro Miragaya Juliano Pestana de Aragão Júlio Cesar Elpídio Medeiros Kátia Márcia Yajime Habara Itayana de Freitas Teixeira Leandro Barreto Groppo Kleber da Silva Bandeira Loyane de Sousa Tavares Leandro Cesar Signore Luciana Pahl S. N. Chaves Luciana de Oliveira Melo Manoel Sinval Xavier da Cunha Lúcio Nunes Cristofari Marcelo Giovani Maria Amélia de Andrade Marcelo Guerreiro Caldas Maria da Conceição Duarte de Andrade Maria Aparecida Pereira David Maria José Monteiro Maria de Fátima Araújo Paiva Paulo Pitanga do Amparo Marina Christofidis Polyana Moura Assunção Pedro Flach Romani Raquel Araújo Martins Priscila Góes Roger Costa Lima Priscila Muniz Franco Ronaldo Ramos Vasconcelos Ricardo Dias Ramagem Samuel Menezes de Castro Rogerio Alexandre Reginato Sávia Bonna Roni Cezar Silva Almeida Simone Guimarães Guerra Gama Castilho Susana Lena Lins de Góis Suzana Dias Rabelo de Oliveira Tânia Maria Nunes de Almeida Ubajara Berocan Leite Vanderli da Cunha Sena
A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010.
O presente documento está estruturado em duas grandes seções: a primeira se debruça para o contexto contemporâneo da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, em especial ao período 2003 a 2010; e a segunda sugere um olhar para o futuro, a partir de uma proposta voltada para o período pós 2010.
Na primeira seção (a experiência apreendida), o contexto contemporâneo está apresentado a partir de uma breve introdução, onde se estabelece o ponto de partida à atualização da proposta de Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), produzida originalmente como documento para discussão no final do ano de 2003 e posteriormente instituída como política de governo por meio do Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007.
O segundo capítulo apresenta a questão regional no Brasil a partir de discussão sobre as desigualdades socioespaciais e a questão regional, sobre a gênese da questão regional e o papel do Nordeste, as principais políticas regionais e a retomada da questão regional brasileira e o papel da PNDR.
O terceiro capítulo aponta para um diagnóstico regional da desigualdade no País em números e cartogramas, além de produzir análises da dinâmica produtiva regional brasileira recente e da dinâmica demográfica brasileira atual.
O quarto capítulo apresenta a forma atual de implementação da política regional, a herança da Fase I e os principais programas que a instrumentalizam no contexto do desenvolvimento regional brasileiro.
O quinto capítulo aborda o formato atual e as perspectivas futuras do financiamento e os instrumentos da política. Neste contexto, apresenta de forma sintética os instrumentos atuais, os fundos regionais, os incentivos fiscais e, dentro desta linha, os recursos do OGU para os programas do MI e ações de desenvolvimento regional, a adequação dos instrumentos atuais à PNDR, o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e uma discussão deste com o financiamento ao setor produtivo e os programas de desenvolvimento. Este capítulo apresenta também os fundos de desenvolvimento regional dos Estados e do Distrito Federal, o Sistema de Desenvolvimento Regional e o papel das instituições na sua gestão; a referência territorial para aplicação dos recursos da política e a contrapartida local, a tramitação da PEC que cria o FNDR e a futura legislação complementar.
O sexto capítulo faz breve referência ao modelo vigente de gestão da política regional brasileira, com foco no desafio de ampliação da cooperação federativa vis a vis as novas institucionalidades surgidas no contexto da PNDR.
A segunda seção (o olhar pós 2010) se refere à proposta para discussão distribuída por três capítulos que encerram uma visão de futuro da PNDR, em especial para o período 2011‐2015.
O sétimo capítulo produz discussão sobre o objeto da política regional, as premissas assumidas, o quadro de referência das desigualdades regionais brasileiras e a estratégia de ação, que encerra proposta de prioridades estabelecidas e territórios elegíveis por meio do “mapa da elegibilidade” da PNDR.
O oitavo capítulo discute os novos instrumentos da política, com foco na proposta de descentralização da PNDR promovida pelo FNDR e o novo modelo de financiamento dela decorrente.
O nono capítulo faz menção a necessidade de estabelecimento de um novo modelo de gestão da política regional brasileira, com novas institucionalidades e instâncias de representação e de tomada de decisão.
Por fim, o décimo capítulo resume encaminhamentos e sugestões à tramitação da proposta, bem como, à sustentabilidade da política regional.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO 3 A PNDR EM DOIS TEMPOS: FASE I (2003‐2010) A experiência apreendida 6 2. A QUESTÃO REGIONAL NO BRASIL E O CONTEXTO ATUAL 7
2.1 A gênese da questão regional e o papel do Nordeste 9 2.2 Políticas regionais: avanços e desafios 10 2.3 A retomada da questão regional brasileira e o papel da PNDR 11
3. DIAGNÓSTICO REGIONAL: A CARACTERIZAÇÃO DAS DESIGUALDADES BRASILEIRAS 14 3.1 Análises da dinâmica produtiva regional brasileira recente 15 3.2 Análises da dinâmica demográfica brasileira atual 18
4. A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA 20 4.1 A herança da Fase I: programas e ações sob governança do MI 20
4.1.1 Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub‐regionais 22 4.1.2 Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido 26 4.1.3 Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira 28 4.1.4 Gestão de planos regionais 31 4.2 A contribuição das demais instâncias de Governo 34 4.2.1 Territórios da Cidadania 35 4.2.2 A regionalização da estratégia do turismo 35 4.2.3 A regionalização da estratégia das políticas com viés social 36 4.2.4 A agenda de infraestrutura 39 4.3 O desafio da infraestrutura logística como vetor de desenvolvimento regional 41 4.4 As regiões hidrográficas e as bacias hidrográficas 46
5. FINANCIAMENTO E OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA. 48 5.1 Os instrumentos atuais 48 5.1.1 Fundos regionais 48 Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO, FNE e FNO) 50 Fundos de Desenvolvimento (FDA e FDNE) 53 5.1.2 Incentivos fiscais 56 5.1.3 Recursos do OGU ‐ programas do MI e ações de desenvolvimento regional 58
6. O MODELO DE GOVERNANÇA 59 6.1 O desafio da cooperação federativa: o papel das novas institucionalidades 59
A PNDR EM DOIS TEMPOS: FASE II (2011‐2015) Proposta para Discussão 64 7. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES . 65
7.1 O objeto da Política 66 7.2 As premissas assumidas 70 7.3 O quadro referencial das desigualdades brasileiras: a tipologia da PNDR 73 7.4 A estratégia de ação 74 7.5 Os territórios elegíveis e as prioridades estabelecidas: o Mapa da Elegibilidade 79
8. NOVOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA 84
8.1 A adequação dos instrumentos atuais à PNDR 84 8.2 O instrumento da Fase II: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional 84 8.2.1 FNDR: financiamento ao setor produtivo e programas de desenvolvimento 86 8.2.2 O FNDR e os fundos de desenvolvimento regional dos estados e do DF 89 8.3 O Sistema de Desenvolvimento Regional e o papel das instituições na gestão 90 8.4 A referência territorial para aplicação dos recursos da política 91 8.5 A tramitação da PEC que cria o FNDR e a legislação complementar 92
9. NOVO MODELO DE GESTÃO DA POLÍTICA REGIONAL NO BRASIL 93 10. ENCAMINHAMENTOS E SUGESTÕES 97 APÊNDICE A 99
3
1. INTRODUÇÃO
O presente texto estabelece o marco inicial para a atualização da proposta da
Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Produzida originalmente como
documento para discussão no final do ano de 2003, foi instituída como política de
governo por meio do Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007.
O texto está dividido em duas partes remetendo a duas fases da Política: a
primeira contempla desdobramentos ocorridos desde a elaboração da versão original
da PNDR, em 2003, até o momento atual. A segunda lança um olhar prospectivo,
estabelecendo futuros passos para a atualização e o aperfeiçoamento da Política.
Trata‐se de versão para discussão do que se convencionou chamar de PNDR ‐ Fase II,
que considera o horizonte de 2011‐2015 como fase inicial da estratégia sugerida. Esse
período comportará fatos importantes na vida institucional da política regional
brasileira, como o início de novos mandatos de governo em 2011 (governo federal e
governos estaduais) e a proposição de um novo Plano Plurianual para o ciclo 2012‐
2015, entre outros fatos político‐institucionais relevantes.
O trabalho que ora se introduz incorpora os ensinamentos adquiridos na Fase I
da PNDR (2003 – 2010). Reúne o saldo das experiências vivenciadas e das
contribuições oferecidas por um conjunto expressivo de parceiros nacionais, regionais
e locais ao longo dos primeiros anos de implementação da jovem política regional
brasileira.
A proposta que ocupa a segunda seção do documento tem como ponto de
partida o texto original da PNDR, mas absorve referências recentes das novas
tendências mundiais de gestão de políticas regionais. Agrega a atual discussão sobre a
dimensão territorial do desenvolvimento, que tem caracterizado as experiências
globais, sobretudo no continente europeu.
Além de ser útil para amplo debate sobre a atualidade e a perspectiva do
desenvolvimento regional no Brasil, o documento tem como propósito servir de
insumo para a elevação da PNDR à condição de política de Estado1. O objetivo maior é
que a redução das desigualdades regionais brasileiras e a estratégia nacional de
1 Por meio de Exposição de Motivos (EM) que deve embasar o Projeto de Lei a ser enviado ao Congresso Nacional para tal fim, após ampla discussão com a sociedade brasileira.
4
combate a essas desigualdades possam ser compromisso não apenas de governo, mas
também do povo brasileiro.
A Fase II da PNDR está diretamente relacionada a alguns elementos
propositivos explicitados neste texto. O Carro‐chefe do conceito da Fase II, é a
elevação da PNDR à qualidade de política de Estado, que é condição inarredável para a
efetiva retomada da questão regional2 na agenda de prioridades do Estado Brasileiro.
Por esse motivo, o encaminhamento do Projeto de Lei ao Congresso Nacional para tal
fim está no centro da proposta.
Complementarmente a essa estratégia, são sugeridos instrumentos e
mecanismos fundamentais para o alcance dos objetivos apresentados. Dentre eles,
um sólido modelo de governança que possa encaminhar, de forma definitiva, a gestão
de um dos principais desafios à retomada concreta da questão regional/territorial no
Brasil - o de articulação, coordenação e integração de ações governamentais no
território.
Tão importante quanto o novo modelo de gestão é a readequação de
instrumentos e mecanismos vigentes ao novo momento político‐institucional da
gestão pública brasileira.
Similar aos demais instrumentos propostos, a criação do Fundo Nacional de
Desenvolvimento Regional (FNDR) é imprescindível na estratégia de redução das
desigualdades regionais proposta neste documento. O Fundo estabelecerá um novo
padrão de financiamento à política regional brasileira, que atenda às necessidades de
territórios e regiões que procuram incentivos e oportunidades para a incorporação
social e econômica à dinâmica produtiva nacional.
Com a elaboração da proposta da PNDR Fase II, o Ministério da Integração
Nacional reitera o seu compromisso com a retomada plena da questão regional como
prioridade do Estado Brasileiro, lançando olhar detalhado à redução das desigualdades
regionais do país, indo ao encontro do que estabelece a missão institucional que lhe
cabe de atuar na promoção do desenvolvimento das regiões brasileiras, reduzindo as
2 A chamada questão regional brasileira ganha contornos expressivos a partir de uma “unidade nacional mal resolvida”, segundo Francisco de Oliveira. Nesse sentido, referimo‐nos à questão regional como própria da ação de Estado, que deve concorrer para a redução das desigualdades regionais brasileiras, mas, sobretudo, da absoluta prioridade de inclusão de porções do território nacional, até aqui excluídas, ao processo de desenvolvimento social e econômico do país.
5
desigualdades regionais, estimulando a inclusão social e a cidadania e criando meios
para a utilização sustentável e em bases competitivas da nossa rica diversidade
cultural, ambiental, social e econômica.
7
2. A QUESTÃO REGIONAL NO BRASIL E O CONTEXTO ATUAL
O Brasil é um território continental com 8,5 milhões de km2. Como
conseqüência dessa vasta extensão, o país apresenta expressiva diversidade natural
traduzida na variedade de tipos climáticos, de solos, de vegetação, de fauna, de relevo.
A diversidade cultural também se destaca. Resultado da miscigenação étnica e
cultural e de processos diferenciados de ocupação e uso do território, o povo brasileiro
desenvolveu padrões culturais bastante variados, percebidos na música, na religião,
nas festas folclóricas, na culinária, nos hábitos cotidianos.
Essa diversidade decorre de um padrão de diferenciação socioespacial típico de
países continentais como o Brasil e pode ser considerada uma importante vantagem
econômica ainda pouco explorada.
Todavia, diferenciação socioespacial e questão regional não são sinônimas. O
que se considera como a questão regional brasileira não se relaciona a priori com a
diferenciação socioespacial interna, mas sim com a maneira pela qual as relações
políticas e econômicas foram adquirindo contorno ao longo do tempo dado o próprio
ambiente de diversidade.
Nesse contexto multivariado é importante assinalar que a questão regional não
é reflexo de um problema econômico ou de um problema político apenas.
Isoladamente, nem os aspectos econômicos nem os políticos são suficientes para
explicá‐la ou mitigá‐la, sendo essa, ao mesmo tempo, uma questão econômica e
política. Isso pode ser visto na maneira pela qual os processos de integração físico‐
territorial e de integração econômica foram conduzidos no país ao longo de sua
história recente.
É interessante notar que, em 1750, com a assinatura do Tratado de Madri, o
Brasil já tinha uma configuração territorial bastante semelhante à de hoje. Isso revela
que a unidade territorial brasileira foi assegurada por mais de dois séculos sem que até
hoje o país tenha realizado uma integração físico‐territorial adensada, concreta. De
certa forma, essa estabilidade pode também ser interpretada como estagnação no
processo evolutivo da organização do Estado.
A unidade territorial foi garantida por outros meios, entre os quais um acordo
estabelecido entre as elites regionais e os governos centrais que firmou as bases para a
8
configuração do federalismo brasileiro como o conhecemos hoje. Nesse acordo, as
elites regionais auxiliaram o governo central a manter a unidade territorial do país. Por
conseqüência, essas elites adquiriam a prerrogativa ou o poder de configurar áreas sob
sua influência.
A frágil integração físico‐territorial e o pacto velado em torno da manutenção
da unidade territorial do país tiveram reflexo no processo de integração da economia
nacional. Até o século XX as economias regionais relacionavam‐se mais com outros
países, por meio do comércio externo, do que entre si, configurando assim a chamada
‘economia de arquipélago’. Como as atividades econômicas estavam voltadas
essencialmente para fora do país, não poderia ter se formado uma abordagem
regional para o desenvolvimento.
O processo de industrialização alterou essa dinâmica. As economias regionais
foram estimuladas a interagir, sobretudo com o Sudeste e principalmente com São
Paulo – berço da industrialização brasileira. A questão regional emerge daí,
transparecendo, de um lado, na capacidade (ou na incapacidade) que cada economia
regional teve de interagir com o Sudeste e, de outro, na qualidade da interação
estabelecida entre elas: se subordinada ou subordinante. Portanto, a questão regional
brasileira é complexa e não pode ser confundida com a diferenciação socioespacial
característica do país.
Há algum tempo o Brasil vem desenvolvendo e aprimorando suas políticas
regionais. Ocorre que essas políticas têm priorizado os aspectos econômicos e
negligenciado os aspectos políticos envolvidos na questão. A persistência das
desigualdades regionais, apesar dos avanços econômicos conquistados ao longo dos
últimos 50 anos, leva a crer que é chegada a hora de requalificar essas políticas
observando mais detidamente sua dimensão política. A fala de Furtado na cerimônia
em que se tratou da criação da nova Sudene, em 20033, veio corroborar essa
necessidade. Naquela ocasião, Furtado advertiu que os maiores desafios do novo
Governo em levar adiante a iniciativa de criação da nova Superintendência esbarravam
em aspectos políticos, e não econômicos.
3 FURTADO, Celso. Discurso do professor Celso Furtado na cerimônia de criação da nova Sudene, em 28 de julho de 2003. Fortaleza‐CE, 28/07/2003. Disponível em < http://www.integracao.gov.br/comunicacao/index.asp?area=pronunciamento_06 >. Acesso em 12 de maio de 2010.
9
2.1 A gênese da questão regional e o papel do Nordeste
Refletir sobre a Região Nordeste, em particular, é importante porque a questão
regional brasileira despontou como um tema relacionado ao Nordeste e, por
conseguinte, como um problema relativo à seca e a seus flagelos.
Tal fato teve significativa influência no desenho das políticas denominadas de
‘regionais’. A princípio, tratava‐se essencialmente de políticas hídricas. A busca pelas
chamadas soluções hídricas constituíam o cerne dessas políticas e prometiam a
salvação para o Nordeste.
A cada seca, as mazelas econômicas e sociais da região acentuavam‐se e
adquiriam visibilidade na cena nacional. A ineficiência das políticas hídricas abriu
espaço para a emergência do que ficou conhecido como ”indústria da seca”.
O Nordeste, segundo maior eleitorado do país, tornou‐se alvo de interesses
político‐partidários que privilegiaram empreender ações direcionadas para os efeitos,
e não para as causas, da seca e da miséria econômica que assolavam a região.
A questão nordestina foi alvo de medidas paliativas que mais serviram para
angariar votos do que para resolver os problemas da região. A essência das políticas
regionais seguiu essa tendência.
Foi na década de 1950 que Celso Furtado elevou a questão nordestina à
questão nacional. A elaboração do Relatório do Grupo de Trabalho para o
Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), coordenado pelo economista, mostrou que o
problema do Nordeste não se limitava ao problema da seca, mas que passava por ele e
o transcendia.
Com base nesse Relatório, propôs a criação da Superintendência de
Desenvolvimento para o Nordeste (Sudene) e, a partir daí, requalificou o desenho das
políticas regionais brasileiras.
A proposta contida no GTDN não se referia à medidas paliativas, pelo contrário,
desenhava um projeto de desenvolvimento para o Nordeste vinculado ao projeto de
desenvolvimento do próprio país.
Em função da ruptura que representava, a proposta de criação da Sudene
encontrou dificuldades dentro do próprio Congresso Nacional. As elites regionais
resistiram a ela. Era a senha para a inserção de outras ‘regiões‐problema’ no novo
10
contexto de políticas regionais no país, a exemplo da Amazônia e do Centro‐oeste,
ambas com motivações e dinâmicas absolutamente distintas, mas com desafios
conjunturais semelhantes, vis‐à‐vis padrões discrepantes de desenvolvimento
intraterritório brasileiro. Estavam conformadas as chamadas ‘regiões‐problema’ do
desenvolvimento regional brasileiro, dando base para o surgimento da questão
regional.
2.2 Políticas regionais: avanços e desafios
Criada em 1959, a Sudene viu seu projeto original comprometido anos depois.
Entretanto isso não impediu que a temática regional nordestina, transmutada em
questão regional brasileira, adquirisse status de questão nacional. A industrialização da
região e os incentivos fiscais constituíram parte significativa das estratégias
empreendidas entre 1964 e 1984. Os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs),
sobretudo o II PND, e os Fundos Fiscais de Investimento (Finam/Finor/Funres) foram
decisivos para modernizar a estrutura produtiva do Nordeste.
Apesar dos avanços econômicos atingidos, tais iniciativas não foram suficientes
para promover mudanças na estrutura social da região. As desigualdades
intrarregionais se acentuaram, revelando que os benefícios do crescimento econômico
e da modernização produtiva não foram absorvidos pela maioria da população
nordestina. A dimensão política da questão regional começa, então, a adquirir
visibilidade.
Com o fim dos governos militares, as políticas regionais passaram por um
processo de esvaziamento. Do ponto de vista econômico, crises sucessivas
comprometeram o exercício do planejamento governamental como um todo. O
processo inflacionário passou a exigir medidas de curto prazo. Por isso, a estrutura
técnico‐burocrática do Estado voltou‐se totalmente para a formulação de planos de
estabilização monetária.
Do ponto de vista político também havia limitações. A atividade de
planejamento governamental foi associada a práticas autoritárias e a políticas
implementadas de ‘cima para baixo’. O aparato técnico‐burocrático estabelecido pós‐
64 foi desmontado e as estruturas democráticas ainda não haviam se consolidado. A
11
crise, caracterizada pelo processo inflacionário e pela estagnação econômica,
associada ao momento de requalificação política e reformulação do aparato de Estado,
contribuiu para o esvaziamento do planejamento governamental e das políticas
regionais.
Esse cenário foi alterado em meados da década de 1990, dado que a
estabilidade monetária e o controle da inflação permitiram ampliar o horizonte
temporal das estratégias de atuação do Estado. Desde então, o desafio dos governos
tem sido o de atribuir novos parâmetros ao planejamento governamental e, de alguma
forma, às políticas regionais. A valorização da democracia e a inserção do país numa
economia cada vez mais globalizada constituem‐se em elementos de parametrização
indispensáveis.
2.3 A retomada da questão regional brasileira e o papel da PNDR
A fim de adequar a atuação do Estado brasileiro a esse novo cenário, o Governo
Lula buscou valorizar a dimensão territorial/espacial do planejamento governamental.
Seja para munir o território de maior competitividade, seja para arrefecer as
acentuadas desigualdades regionais, o Brasil tem buscado aprimorar seus
instrumentos de planejamento governamental.
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), cuja proposta original
foi elaborada no final de 2003 pela equipe da Secretaria de Políticas de
Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional, constituiu passo
significativo desse esforço.
O documento original da PNDR apresentou três premissas consideradas
fundamentais à retomada firme e consistente da questão regional no país:
a) promoção e integração/articulação das instituições de governo para o
esforço de redução das desigualdades regionais;
b) adoção de estratégias de ação em múltiplas escalas geográficas (em
contraposição ao modelo tradicional de olhar para as macrorregiões do país,
sobretudo Norte, Nordeste e Centro‐Oeste);
c) consolidação da PNDR como política de Estado (e não apenas de governo, o
que não garante sustentabilidade ao processo).
12
A proposta apresentada em 2003 era parte integrante de uma estratégia mais
ampla que previa também a criação das novas Sudam e Sudene, a criação de um
Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR) e o redesenho dos programas
regionais sob gestão do Ministério da Integração Nacional. Tratava‐se, portanto, de
recuperar a dimensão nacional da questão regional brasileira e de empreender
medidas que fossem capazes de enfrentá‐la por meio de mudanças estruturantes.
A estratégia apresentada em 2003 e institucionalizada em 20074 ainda está em
processo de consolidação. A reflexão sobre a questão regional é de longa maturação e
a PNDR, apesar de ser uma peça de fundamental importância no contexto da
retomada do planejamento governamental, não foi concebida como instrumento
isolado. Por isso, ainda há muito em que avançar. Muito se evoluiu de 2003 até hoje, a
questão territorial ganhou corpo nos governos (no âmbito federal e estadual,
sobretudo), mas o caminho a ser percorrido é cercado de grandes desafios.
Os ensinamentos relacionados à caminhada dos últimos anos e os embates
produzidos pela retomada, nem sempre coordenada, da ação regional/territorial
produziram ampla gama de subsídios, de novos fatos, que estão inseridos neste
documento. É indispensável um olhar atualizado para a PNDR e para o tratamento da
PNDR – Fase II, proposta para o período de 2011 ao fim da vigência do próximo PPA
em 2015.
São vários os desafios a serem superados. Além de requerer novos
instrumentos e a aceleração do processo de readequação dos já existentes, a PNDR ‐
Fase II precisa constituir uma interface mais apropriada com os atuais instrumentos de
política regional, principalmente com os instrumentos de financiamento. As operações
realizadas por meio dos Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO/FNE/FNO) e
dos Fundos de Desenvolvimento (FDA/FDNE) precisam configurar uma interseção mais
estreita com as diretrizes da PNDR e com suas premissas fundamentais, por exemplo.
No que se refere ao planejamento governamental como um todo, há uma série
de instrumentos e iniciativas em andamento que guardam significativas possibilidades
de impactar positivamente a dinâmica socioprodutiva do país, contribuindo para a
redução das desigualdades intra e inter‐regionais.
4 Por meio do Decreto nº 6.047, de 22/02/2007.
13
As premissas tratadas pela PNDR Fase II devem ganhar destaque. Coordenação,
integração, articulação e convergência são palavras‐chave nesse novo cenário. A
sobreposição de ações debilita iniciativas de âmbito nacional, além de contribuir para
a pulverização de esforços e recursos. A PNDR deve abranger esse esforço aglutinador,
orientando e concentrando as ações de governo a fim de potencializar esforços de
âmbito nacional e seus resultados.
A persistência das desigualdades regionais no Brasil não se explica apenas pelos
desafios mencionados anteriormente, mas por condicionantes políticos que interferem
nessa questão e que, habitualmente, contribuem para seu agravamento.
14
3. DIAGNÓSTICO REGIONAL: A CARACTERIZAÇÃO DAS DESIGUALDADES BRASILEIRAS
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), apresentada no final
do ano de 2003, destacou aspectos da dinâmica territorial brasileira considerados
determinantes para a constituição do padrão de desigualdades hoje observado.
O quadro então proposto utilizou informações dos Censos Demográficos do
IBGE (1991 e 2000) e das estimativas de PIB Municipais realizadas pelo IPEA (período
1990 a 1992).
Destacaram‐se variáveis reconhecidas como determinantes e/ou
condicionantes das desigualdades regionais. Algumas relacionadas à estrutura da
ocupação das regiões (densidade demográfica, grau de urbanização e dinâmica
demográfica regional). Outras com a propriedade de traçar uma síntese da base
produtiva (Produto Interno Bruto por habitante), da relação das famílias com essa base
produtiva (rendimento monetário domiciliar per capita) e da dinâmica econômica
territorial (taxa de variação geométrica do PIB/habitante).
Também foram consideradas variáveis referentes a características da
população em idade de trabalho. Nesse caso, com o objetivo de observar as diferenças
de empregabilidade dessa população no território e condicionando as perspectivas de
sua integração com a base produtiva.
A análise do conjunto de variáveis foi realizada com base nas microrregiões
geográficas (MRGs) do IBGE, nível de agregação considerado ideal por ser
supramunicipal e infraestadual. No primeiro caso, evidenciam‐se particularidades
intermunicipais, as quais são mais significativas para a política regional; no segundo,
revelam‐se as desigualdades no interior de cada unidade da federação.
A escolha dessa escala tem a vantagem adicional de sua neutralidade em
termos de políticas públicas: a divisão do território em microrregiões foi elaborada
pelo IBGE a fim de possibilitar uma melhor compreensão da dinâmica territorial, com
compromisso metodológico ligado à relação funcional‐espacial e ao estabelecimento
de uma base que permita uma comparação espaço‐temporal mais consistente.
Essa metodologia possibilitou a elaboração de um conjunto de cartogramas,
fundamentando a análise que indicou, em síntese:
15
a) a presença de sub‐regiões com rendimentos médios relativamente elevados,
dinâmicas e competitivas, e de sub‐regiões com precárias condições de vida e traços
de estagnação em todas as macrorregiões do país;
b) a existência de dinâmicas microrregionais demográficas e de crescimento do
PIB que assinalam um perfil territorial disperso, num contexto de baixo crescimento
econômico agregado do país, de taxas cadentes de expansão natural da população;
c) a persistência de um padrão macrorregional expressivo de diferenciação das
principais variáveis, realçando a distância que ainda divide essencialmente o Norte e o
Nordeste do Sul e Sudeste, com o Centro‐Oeste aproximando‐se dessas últimas
macrorregiões;
d) a distância extrema de níveis de rendimento e de outras variáveis
apresentadas por algumas unidades da federação (como o Estado do Maranhão) e
pelo Semiárido Nordestino, que inclui parte do norte de Minas Gerais.
Essa síntese permanece atual para as variáveis de base censitária. A atualização
das estimativas do produto interno bruto dos municípios até 2006 e a disponibilização
da estimativa de população dos municípios feita em 2007 pela Contagem Demográfica
permite algumas apreciações mais atuais.
3.1 Análises da dinâmica produtiva regional brasileira recente
Ao longo do período 2002‐2006, a dinâmica produtiva brasileira, expressa pela
variação do PIB microrregional em termos constantes, demonstra que taxas
significativas de crescimento da produção ocorreram principalmente na Amazônia
Legal e em áreas pontuais no Sudeste, no Centro‐Oeste e no Nordeste.
A taxa de crescimento médio anual do Brasil nesse período alcançou o nível de
3,48%5 e, em praticamente metade das microrregiões, o crescimento observado
extrapola esse percentual.
Grande parte das regiões com taxas de crescimento expressivas, entretanto,
não tem participação substancial na formação do PIB nacional, pois se localizam em
áreas onde a produção ainda não é relevante para o total da economia brasileira.
5 Esse número representa a taxa geométrica de variação dos PIBs de 2002 a 2006, ajustados pelos deflatores implícitos do IBGE obtidos de Ipeadata.
16
Várias microrregiões que experimentaram taxas anuais superiores a 10% no
período analisado estão localizadas em territórios da Amazônia Legal, sobretudo nos
estados do Pará, Amazonas e Maranhão. O crescimento da extração mineral e a
expansão da fronteira agrícola e do setor de serviços contribuíram para as altas taxas
verificadas em parcelas dos estados do Amazonas, de Rondônia, Mato Grosso e
Tocantins.
O crescimento econômico mundial durante a primeira década do século XXI
aumentou a demanda por minério de ferro e produtos siderúrgicos. Os impactos
gerados tiveram influência na produção na Serra de Carajás, localizada na microrregião
de Parauapebas no Pará, em várias áreas de Minas Gerais e no Baixo Pantanal Mato‐
grossense, com a incorporação de novas minas e a ampliação da siderurgia em
diversas cidades nessas regiões.
O incremento da economia mundial também gerou as bases para o aumento
significativo na procura de alimentos. A contínua expansão da fronteira agrícola,
verificada, entre outras, na região denominada de ‘Arco do Povoamento Adensado’,
nas franjas da Amazônia, decorre, em parte, do aumento das exportações brasileiras
em resposta à ampliação da demanda. As chapadas piauienses, no sul do estado, estão
consolidando‐se também como áreas de expansão da cultura da soja.
O Brasil alcançou recentemente a autossuficiência na produção de petróleo,
além de ampliar a extração de gás natural, fatores que explicam o resultado altamente
positivo referente a taxas anuais de crescimento do PIB em diversas microrregiões.
Os litorais fluminense, sergipano, potiguar e capixaba têm áreas beneficiadas
pelo volume crescente de royalties ali distribuídos, entretanto, sem a respectiva
dinamização da atividade econômica e sem melhoria substancial na distribuição da
renda.
Tal fenômeno pode ser observado nas microrregiões de Campos dos
Goytacazes, Macaé e Bacia do São João no Estado do Rio de Janeiro, Cotinguiba e
Japaratuba em Sergipe, Macau e Macaíba no Rio Grande do Norte, além de São
Mateus e Guarapari no Espírito Santo.
17
Para a construção da Tipologia da PNDR6, a série de dados analisada
corresponde ao período 1991‐2001, quando houve forte crescimento das regiões
denominadas de Dinâmicas, com taxa anual de 13,33%.
A média nacional alcançou o patamar de 2,43%, influenciado pelo fraco
desempenho das regiões consideradas de Alta Renda (1,93%), responsáveis por mais
de três quartos da formação do PIB nacional.
A taxa anual relativa às regiões ditas Estagnadas esteve próxima da média do
país e a das regiões definidas como de Baixa Renda apresentou níveis duas vezes
maiores que essa média.
A análise do dinamismo econômico das microrregiões brasileiras em período
mais recente, 2002‐2006, utilizando‐se a mesma Tipologia, demonstra que as regiões
de Alta Renda obtiveram taxa de crescimento anual abaixo da média nacional, o que
levou a um pequeno decréscimo de sua participação na formação do PIB do país.
Em contrapartida, as regiões Dinâmicas não conseguiram manter ritmo
acelerado de crescimento (média de 6,80% ao ano). Entretanto, elevou‐se a
participação dessas regiões em relação ao PIB total brasileiro para o nível de 4,15%,
representando aumento de 13,43%.
Tanto as regiões Estagnadas quanto as de Baixa Renda registraram a mesma
taxa geométrica de crescimento anual do PIB (4,17%), um pouco acima da média do
Brasil, o que representou discreto acréscimo da participação dessas regiões na
formação do PIB nacional. Os dados indicam leve tendência positiva quanto à redução
das disparidades regionais, mas em ritmo modesto.
Essa tendência traduz, entretanto, alguns aspectos relevantes, tais como:
significativa interiorização do crescimento econômico brasileiro; leve declínio de
regiões especializadas na produção de commodities; e a contínua estagnação
econômica de territórios espalhados em todo o país.
6 A Tipologia da PNDR foi construída com o propósito de estabelecer um quadro referencial das desigualdades regionais brasileiras, destacando a necessidade de promoção de programas e ações articulados para superação das históricas diferenças de padrão de desenvolvimento entre regiões do país. Informações metodológicas adicionais estão disponíveis no Apêndice A, a este texto.
18
3.2 Análises da dinâmica demográfica brasileira atual
Os resultados da Contagem da População 2007, apresentados pelo IBGE,
indicam que a população brasileira cresceu, nos últimos 7 (sete) anos, cerca de 14,2
milhões de habitantes, o que representa o tamanho de alguns estados brasileiros.
Dados disponíveis indicam crescimento populacional em todas as macrorregiões do
país.
Em números absolutos, a Região Sudeste continua abrigando a maior parte da
população brasileira – três dos quatro estados mais populosos do Brasil estão
localizados na região. São Paulo responde por quase 40 milhões de habitantes.
A macrorregião que apresenta menor população é o Centro‐Oeste, contudo os
estados menos populosos estão na Região Norte: Roraima, Amapá e Acre.
É Importante ressaltar que, em relação ao atributo densidade demográfica, os
contrastes e desigualdades são os mesmos apresentados em 2000. Ou seja, a
população brasileira continua fortemente concentrada nas capitais dos estados, nas
cidades próximas ao litoral e em poucas cidades médias.
Nos dados agregados por Unidade Federativa (UF), observa‐se aumento na
densidade em todas elas. Quando os mesmos são desagregados por MRGs,
encontram‐se variações negativas em várias, e o retrato que se apresenta é o de
densidades mais baixas na Região Norte com 3,35 e 3,79 habitante/km² em 2000 e
2007 respectivamente.
Nas MRGs da Região Sudeste encontram‐se as maiores taxas de ocupação do
território brasileiro: 78,33 habitante/km² em 2000, e 84,23 habitante/km² em 2007. Na
Região Nordeste a média é de 30 habitante/km², na Região Sul 45 habitante/km² e na
região Centro‐Oeste 8 habitante/km².
Em todas as macrorregiões brasileiras registraram‐se casos de unidades da
federação e MRGs com decréscimo de população. Merece realce o estado do Rio
Grande do Sul com variação negativa de população em 16 das suas MRGs. Dessas, 75%
apresentaram variação negativa maior que 1% ao ano. Contudo, as MRGs com maior
variação negativa são aquelas localizadas na Região Norte, no Amazonas, na MRG
Japurá, com ‐16,72%, seguida de Colorado do Oeste, em Rondônia, com ‐13,63%.
19
Já as maiores taxas de crescimento encontram‐se na Região Norte, com
destaque para os estados de Roraima e Amapá, seguidos pelo Distrito Federal e por
Mato Grosso no Centro‐Oeste, São Paulo e Minas Gerais na Região Sudeste e Rio
Grande do Norte e Alagoas na Região Nordeste.
A distribuição da população no espaço mostra a persistência da concentração
ao longo do litoral e em torno das metrópoles urbanas. Ao adensamento litorâneo
contrapõe‐se a existência de áreas com níveis de densidade muito baixos nas demais
porções territoriais brasileiras. A heterogeneidade não se repete nas Regiões Sul e
Sudeste, com exceção do norte de Minas e da metade sul do Rio Grande do Sul.
Esse padrão de ocupação do território vem sendo lentamente alterado pelo
processo de crescimento populacional das duas últimas décadas. As taxas de
crescimento da população apresentam um lento, porém constante e marcante,
processo de interiorização de população.
Percebe‐se a correlação entre densidade econômica e populacional do
mesmo modo que entre as suas dinâmicas. As duas variações indicam tendências que
se reforçam e são interdependentes implicando a interiorização da produção e da
população.
Essas tendências são, ao mesmo tempo, causa e efeito das desigualdades
regionais observáveis, seja em nível estadual, seja em nível microrregional. Superá‐las
é um desafio permanente que se espera suplantar, em parte, pela constituição de
mecanismos de financiamento ou de promoção de investimentos mais acessíveis e
democráticos. Isso é o que se almeja obter com políticas territoriais explícitas e
consistentes a serem integradas e articuladas pela PNDR Fase II.
20
4. A IMPLEMENTAÇÃO DA POLÍTICA
4.1 A herança da Fase I: programas e ações sob governança do MI
O foco operacional da PNDR desde a gênese esteve vinculado a determinados
recortes sub‐regionais. Uma das unidades de articulação das ações da Política, nesse
sentido, foram as chamadas Mesorregiões Diferenciadas7, que se constituem no locus
institucional de formação de consensos em torno de ações para o desenvolvimento
regional.
Além das Mesorregiões, a PNDR enumera áreas especiais, elevadas à condição
de territórios prioritários, a exemplo do Semiárido e da Faixa de Fronteira, espaços
esses refletidos, de forma específica, na estrutura programática que orienta as ações
do Ministério da Integração Nacional.
A partir dessa priorização territorial, o Ministério da Integração Nacional vem
atuando diretamente na questão regional, primordialmente, por meio de programas
com viés de estímulo a sistemas e arranjos produtivos locais, como instrumentos de
dinamização econômica e organização/inserção social.
O objetivo é a criação de emprego e a desconcentração da renda por meio da
inclusão socioprodutiva, do empoderamento de atores nos territórios e do incentivo a
modos de produção ambientalmente sustentáveis como mecanismos de redução de
desigualdades regionais.
Nesse processo, cabe ao Ministério da Integração Nacional a missão de
coordenar e articular os programas e ações voltadas ao desenvolvimento regional com
ênfase na participação de atores regionais, sub‐regionais, locais e até supranacionais,
bem como na valorização das diversidades observadas em todo o território nacional.
Para possibilitar o desempenho de suas atribuições, o MI implementa três
grandes programas que possuem iniciativas voltadas para a reversão do quadro de
desigualdade e de exclusão das regiões brasileiras e de suas populações: o Programa
7 Tecnicamente, de acordo com classificação do IBGE, as mesorregiões estão situadas em um único estado, bem como as microrregiões. No caso do MI, foi estabelecida a nomenclatura de Mesorregião Diferenciada porque as mesmas extrapolam o espaço territorial de um estado. O texto irá alternar essa nomenclatura e, dependendo do contexto, pode‐se compreender tanto uma acepção como outra: a do IBGE se for uma observação genérica e/ou a do MI se for específica para seus programas.
21
de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub‐regionais (Promeso), o Programa de
Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido (Conviver) e o Programa de
Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF).
Cabe registrar que, a partir de 2008, tais Programas absorveram as ações do
Programa de Organização Produtiva de Comunidades (Produzir), transformado em
projeto, bem como do antigo Programa de Promoção e Inserção Econômica de Sub‐
Regiões (Promover), em razão de uma reorientação programática do Governo Federal.
Os Programas atuais têm o Orçamento Geral da União como fonte básica de
recursos, os quais são alocados em localizadores territoriais específicos em ações
orçamentárias próprias, dirigidas para: organização social; capacitações diretamente
associadas aos processos produtivos locais ou à formação de agentes de
desenvolvimento; dinamização de arranjos produtivos locais; e provimento de
infraestrutura social e econômica de pequeno porte, desde que indispensável à
viabilização dos processos produtivos apoiados.
Com recursos dessa natureza e fonte historicamente aquém das necessidades,
o Ministério da Integração Nacional atua ainda na sensibilização dos parlamentares do
Congresso Nacional para canalizar para tais Programas e respectivas áreas de atuação,
recursos oriundos de Emendas Parlamentares, como reforço financeiro à elaboração e
implementação de ações de desenvolvimento regional.
Tal reforço ocorre, também, embora ainda em menor grau, por meio da
articulação das políticas públicas setoriais e de seus respectivos orçamentos, em torno
de objetivos comuns ou complementares nos espaços prioritários, tal qual preconiza a
própria PNDR.
Os programas desenvolvidos pelo MI têm como característica comum o fato de
se orientarem pelas seguintes diretrizes: i) delimitação de espaços sub‐regionais
prioritários cujas conformações permitam a convergência das forças sociais,
econômicas e políticas e uma maior eficiência e eficácia na aplicação integrada dos
recursos públicos disponíveis; ii) organização social em bases sub‐regionais,
envolvendo estados, municípios e a sociedade civil, visto que somente a mobilização e
o compromisso local em torno de uma estratégia de desenvolvimento podem garantir
o desenvolvimento endógeno de longo prazo em bases sustentáveis; e iii) dinamização
e estruturação econômica das sub‐regiões com o monitoramento e a gestão de atores
22
locais, podendo transformar o atraso e subdesenvolvimento em círculos virtuosos de
dinamização, crescimento e inclusão regional e social.
Desse modo, as ferramentas programáticas representam a perspectiva de
articulação local das ações governamentais focalizadas no desenvolvimento regional,
visando à obtenção de sinergias e de complementaridades em sub‐regiões e territórios
prioritários, tendo como fundamento e orientação a PNDR.
4.1.1 Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub‐regionais
(Promeso)
O Programa de Promoção da Sustentabilidade de Espaços Sub‐regionais
(Promeso) incentiva a interface entre as diversas ações do governo em espaços
específicos, as Mesorregiões Diferenciadas, as quais envolvem regiões de um ou mais
estados, regiões essas que compartilham características comuns em aspectos culturais,
socioeconômicos, políticos e ambientais.
A partir de linhas mestras e objetivos estabelecidos pelo Ministério da
Integração Nacional, cabe aos parceiros – setor público, setor produtivo e sociedade
civil – estruturar o novo modelo de gestão segundo as necessidades regionais próprias
e suas características culturais e sociais, visando ao fortalecimento da mesorregião.
Objetivos
O Promeso busca a redução das desigualdades sociais e regionais a partir da
potencialização dos ativos endógenos tangíveis e intangíveis de Mesorregiões
Diferenciadas.
Tem como objetivos induzir a atuação integrada do Governo Federal em novas
escalas espaciais, preferencialmente em sub‐regiões; promover a identificação de
demandas e soluções à questão regional com a participação efetiva da sociedade civil,
que, para tanto, deve estar organizada e legitimamente representada; e buscar a
superação dos desequilíbrios com base no fomento a todas as regiões que apresentem
potencialidades e ativos de capital humano e social, parcerias, capacidade de construir
23
planos e pactos, redes de cooperação entre agentes econômicos e entre instituições
públicas e privadas.
Operacionalidade
O Programa constitui‐se em um dos braços operacionais da PNDR, tendo como
foco a gestão do desenvolvimento alicerçado no estímulo ao potencial e características
econômicas, sociais e culturais próprias de cada mesorregião.
Assim, o Promeso busca a organização social e orienta as populações locais
sobre as possibilidades concretas de desenvolvimento.
Por meio do empoderamento e do fortalecimento do capital social das regiões
priorizadas, o Programa tem como objetivo complementar inverter o modus operandi
tradicional do desenvolvimento regional no Brasil, criando canais de interlocução com
os territórios e oferecendo protagonismo real aos atores regionais.
Para tanto, o Programa incentiva a capacitação de pessoas e a organização por
intermédio da criação de bases do associativismo e cooperativismo, tendo em vista
criar um ambiente propício ao desenvolvimento sustentável das Mesorregiões.
Nesse cenário também tem destaque o esforço para a implantação de
infraestrutura mínima necessária ao crescimento econômico das regiões, como obras
que não fazem parte de iniciativas de grande porte dos governos e, ainda, facilidades
de acesso a financiamentos de baixo custo como, por exemplo, os Fundos
Constitucionais e as agências de desenvolvimento em escala sub‐regional.
As Mesorregiões Diferenciadas, que constam do Decreto de criação da PNDR,
podem ser visualizadas na Figura 1.
24
Figura 1 Mapa das Mesorregiões Diferenciadas Fonte: www.mi.gov.br/programas/programasregionais
O Promeso foi concebido de forma que seja possível o acompanhamento da
evolução dos indicadores socioeconômicos da região, permitindo que as ações
governamentais possam ser permanentemente adaptadas às necessidades
decorrentes do processo de desenvolvimento.
Sua estruturação permite a inclusão de novas áreas a serem identificadas como
prioritárias para esse tipo de ação, ao mesmo tempo em que experiências bem
sucedidas podem deixar de ser objeto do Programa por terem alcançado grau
satisfatório e sustentável de incorporação à dinâmica do desenvolvimento nacional.
Dadas as suas características, forma de atuação e natureza dos espaços a que
se destina, o Promeso abriga ainda a atuação nas Regiões Integradas de
Desenvolvimento (Rides), dada à inexistência de Programa específico para tal fim.
Resultado da regionalização preconizada pelo artigo 43 da Constituição de
1988, as Rides são espaços que também envolvem mais de uma unidade da federação,
com escopo, portanto, mais amplo que o previsto para as Regiões Metropolitanas, em
que a União deve exercer sua articulação, com vistas ao desenvolvimento regional e à
redução das desigualdades, de forma coerente e alinhada com os objetivos do
Programa.
25
As Rides são institucionalidades respaldadas pela Constituição de 1988,
autorizadas por Lei Complementar e regulamentadas por Decreto Presidencial, que
atendem ao preceito constitucional que atribui à União a prerrogativa de articular
ações administrativas em um mesmo espaço geoeconômico e social.
Sendo tais espaços destinados à convergência de ações de toda a administração
pública federal e dos entes federados pertinentes, coube ao Ministério da Integração
Nacional, a coordenação, o secretariado e a consolidação das informações afetas às já
criadas Rides, quais sejam:
a) Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride‐
DF), autorizada pela Lei Complementar nº 94, de 19 de fevereiro de 1998,
regulamentada pelo Decreto nº 2.710/1998;
b) Região Integrada de Desenvolvimento da Grande Teresina, autorizada, em
setembro de 2001, pela Lei Complementar nº 112, regulamentada pelo Decreto
nº 4.367/2002; e
c) Região Integrada de Desenvolvimento de Petrolina‐Juazeiro, autorizada
também em setembro de 2001, pela Lei Complementar nº 113, regulamentada
pelo Decreto nº 4.366/2002.
As Rides têm por objetivo articular e harmonizar as ações administrativas da
União, dos estados e dos municípios para a promoção de projetos que visem à sua
dinamização econômica integrada, sendo expressas em seu aparato legal e normativo
as seguintes áreas de interesse, com prioridade na alocação dos respectivos recursos
públicos: sistema viário, transporte; serviços públicos comuns; geração de empregos e
capacitação profissional; saneamento básico; uso, parcelamento e ocupação do solo;
proteção ao meio‐ambiente; aproveitamento de recursos hídricos e minerais; saúde e
assistência social; educação e cultura; produção agropecuária e abastecimento
alimentar; habitação popular; combate a causas de pobreza e fatores de
marginalização; serviços de telecomunicações; turismo e segurança pública.
Cada região conta com seu Conselho Administrativo, denominado Coaride,
composto por representantes da União e dos estados e municípios que a integram, os
quais têm a função de coordenar e decidir sobre a execução de programas e projetos
de interesse da Região Administrativa.
26
As leis de criação preveem a elaboração de um Programa Especial de
Desenvolvimento para as Regiões Integradas, contemplando as iniciativas de
desenvolvimento, os instrumentos para tratar dos serviços e tarifas comuns, o
envolvimento institucional e as parcerias entre o setor público e a sociedade civil.
As dificuldades para o financiamento dessas ações têm feito com que pouco se
avance na ação concreta em tais territórios, com exceção de alguns aportes isolados
oriundos de emendas parlamentares e alguma contribuição dos recursos do OGU do
próprio Promeso.
4.1.2 Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido
(Conviver)
O Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentável do Semiárido
(Conviver) busca a sustentabilidade econômica da região e a integração das ações do
Governo Federal direcionadas para essa que é reconhecida nacionalmente como umas
das regiões brasileiras mais carentes de intervenção estatal.
Sob a ótica do desenvolvimento regional, o Semiárido constitui uma das sub‐
regiões que mais dependem de políticas públicas diversificadas, voltadas para a
eliminação dos efeitos sociais e econômicos decorrentes das adversidades climáticas a
que a área está submetida.
Nesse contexto, torna‐se imperativa para o enfrentamento do problema a
articulação dos diversos programas de combate à pobreza, de segurança alimentar, de
combate à fome, de saúde e educação, com aqueles que tratam do desenvolvimento
regional, na implementação de ações que conduzam à sustentabilidade das atividades
econômicas e na inserção produtiva da população local.
Objetivos
O Programa Conviver tem como objetivo aumentar a autonomia e
sustentabilidade das atividades econômicas do Semiárido, reduzindo as
vulnerabilidades socioeconômicas dos espaços sub‐regionais com maior incidência de
27
secas, promovendo a inserção produtiva de sua população, por meio da organização
social e do aproveitamento dos potenciais endógenos da região.
O Programa atua a partir de ações de desenvolvimento regional que objetivam
a dinamização de arranjos, setores e cadeias produtivas, articuladas com as ações de
implantação de infraestrutura hídrica.
Busca promover a convergência das políticas públicas setoriais, em territórios
específicos, para o enfrentamento das desigualdades intra e inter‐regionais,
considerando a diversidade socioeconômica e cultural do Semiárido.
O Conviver objetiva ainda incentivar o fortalecimento da base social na região,
organizando a sociedade civil e promovendo a coordenação e a cooperação entre os
atores locais.
Assim, a sua atuação distingue‐se das iniciativas governamentais anteriores de
combate às secas, caracterizadas pela predominância de obras hídricas emergenciais e
transferências assistencialistas de recursos.
Diferentemente, o Conviver busca promover intervenções mais efetivas, que
estimulem projetos de desenvolvimento geradores de emprego e renda em caráter
permanente e preparem para o enfrentamento das adversidades climáticas e para a
convivência com a realidade da região.
Operacionalidade
O público‐alvo do Programa é composto por cerca de 22 milhões de pessoas
residentes nos 1.133 municípios do Semiárido Nordestino. Contudo, para possibilitar
uma atuação efetiva, optou‐se pela seleção de áreas focais estratégicas no Semiárido.
Nove sub‐regiões são consideradas prioritárias nos estados do Piauí (São
Raimundo Nonato), Ceará (Médio e Baixo Jaguaribe), Rio Grande do Norte (Vale do
Açu), Paraíba (Sousa‐Piancó), Pernambuco (Sertão do Moxotó), Alagoas (Santana do
Ipanema), Sergipe (Sergipana do Sertão do São Francisco), Bahia (Brumado, Bom Jesus
da Lapa e Guanambi) e Minas Gerais (Serra Geral).
A seleção dessas sub‐regiões ocorreu no âmbito do Grupo de Trabalho
Interministerial de Programas de Desenvolvimento Regional (GTI‐PDR) da Câmara de
28
Política de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional da Presidência da
República, segundo os seguintes critérios:
a) indicação da tipologia da Política Nacional de Desenvolvimento Regional
(fragilidade econômica/dinamismo);
b) disponibilidade de recursos hídricos;
c) priorização às sub‐regiões nas quais se verifica a existência de investimentos
e ações importantes do Governo Federal; e
d) adequação às estratégias de desenvolvimento estaduais.
Nas sub‐regiões prioritárias, o Conviver desenvolve dois tipos principais de
intervenção, a dinamização econômica dos espaços sub‐regionais e o fortalecimento
da base social e a organização dos atores regionais, prevendo a articulação das
diversas iniciativas de desenvolvimento regional com as obras de infraestrutura
hídrica.
Assim, as sub‐regiões priorizadas são principalmente aquelas alcançadas pelo
Projeto de Integração de Bacias do Rio São Francisco com as Bacias Hidrográficas do
Nordeste Setentrional.
Portanto, o Conviver apresenta um recorte de atuação nitidamente territorial e
sua ação ocorre de forma transversal, buscando envolver, sempre que possível,
ministérios das áreas econômica, científica e tecnológica, social, ambiental e de
infraestrutura, bem como órgãos das esferas municipal e estadual de governo, além de
procurar se alinhar a demandas oriundas das múltiplas representações da sociedade
civil envolvidas e atuantes na questão da convivência com o Semiárido Nordestino.
4.1.3 Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)
O desenvolvimento da Faixa de Fronteira configura‐se como importante diretriz
da política regional brasileira, até porque o referido território é uma área estratégica
para a integração sul‐americana.
A região ainda se caracteriza por baixos padrões de desenvolvimento, marcada
pela dificuldade de acesso aos bens e serviços públicos.
29
Trata‐se de parte do território brasileiro historicamente relegada pelo Estado, o
que ocasionou diversos problemas como a falta de coesão social, fragilidade da gestão
da segurança pública, precárias condições de cidadania, estagnação econômica, etc.
Não por acaso, verifica‐se a necessidade de uma nova agenda política para a
Faixa de Fronteira do território brasileiro, que compreende uma região caracterizada
geograficamente por uma faixa de até 150 km de largura ao longo de 15.719 km da
fronteira brasileira8, a qual abrange 11 unidades da Federação, 588 municípios e reúne
aproximadamente 10 milhões de habitantes.
O Programa de Promoção do Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF)
tem como orientação a mudança no padrão de intervenção pública federal das últimas
décadas na região, cujos principais desafios são: i) definição de estratégias de
desenvolvimento regional respeitando a diversidade da região; ii) fortalecimento das
condições de cidadania para a população local e organização da sociedade civil; iii)
articulação do programa com os demais instrumentos e mecanismos da PNDR; e iv)
associação da soberania com uma perspectiva de desenvolvimento e integração com a
América do Sul.
O Brasil faz fronteira com dez países da América do Sul entre os doze
existentes, o que reforça o caráter estratégico dessa região para a competitividade do
país e para a integração do continente.
Desse modo, o PDFF propõe um novo paradigma na relação do Brasil com seus
vizinhos no continente americano.
Tais relações não devem mais ser consideradas em um contexto de áreas
longínquas e isoladas e sim como uma região com a singularidade de estimular
processos de desenvolvimento e integração regional, uma vez que as faixas contíguas
dos países fronteiriços apresentam vantagens comparativas para provocar o
fortalecimento regional, a partir de características políticas e propósitos comuns.
Objetivos
O Programa tem como objetivo principal promover o desenvolvimento da Faixa
de Fronteira por meio de sua estruturação física, social e econômica, com ênfase na 8 Lei nº 6.634/79, regulamentada pelo Decreto nº 85.064, de 26 de agosto de 1980
30
ativação das potencialidades locais e na articulação com outros países da América do
Sul.
Busca a promoção da convergência das políticas públicas setoriais na Faixa de
Fronteira para o enfrentamento das desigualdades intra e inter‐regionais,
considerando a diversidade socioeconômica e cultural da região, e articulando a
questão da soberania nacional com o desenvolvimento regional, em suas dimensões
econômica, social, institucional e cultural.
O PDFF objetiva, ainda, estimular a implementação das potencialidades
endógenas, em diversas escalas espaciais, tendo por intento a inserção social e
econômica das populações locais. Para isso, atua na articulação de investimentos em
infraestrutura econômica para apoiar o processo de integração nacional mediante o
estímulo a investimentos em arranjos e cadeias produtivas, buscando a integração
continental.
Operacionalidade
A estratégia de implementação do PDFF segue três linhas de ação:
a) desenvolvimento integrado das Cidades Gêmeas – seguindo a orientação
emanada do Comitê Executivo da Câmara de Políticas de Integração Nacional e
Desenvolvimento Regional, na qual se prioriza o desenvolvimento integrado das
cidades gêmeas, baseado nas potencialidades locais. As cidades fronteiriças de espaço
contíguo constituem uma oportunidade para fortalecer e catalisar os processos de
integração social e institucional em bases supranacionais, indispensáveis para a
competitividade nacional e regional.
b) articulação das prioridades do PDFF com as Mesorregiões prioritárias dos
programas de desenvolvimento regional – em especial quatro Mesorregiões em que o
Governo Federal já vem atuando: Alto Solimões (AM), Vale do Rio Acre (AM e AC),
Grande Fronteira do Mercosul (PR, SC e RS) e Metade Sul do Rio Grande do Sul (RS),
que alcançam ou se encontram em áreas coincidentes com a Faixa de Fronteira. Essas
Mesorregiões são beneficiadas pelas ações dos Programas PDFF e do Promeso, de
modo que, complementarmente, os programas em questão possam garantir o
desenvolvimento sustentável dessas áreas que já estão em processo de consolidação
31
de uma base local de desenvolvimento, envolvendo articulação de estratégias e ações
do Governo Federal com os estados, municípios e as sociedades locais organizadas,
constituindo uma oportunidade para aproveitar sinergias de ações públicas e privadas.
c) melhoria das condições econômicas, sociais e de cidadania das sub‐regiões
que compõem a Faixa de Fronteira – as ações têm o objetivo de articular os atores da
Faixa de Fronteira em torno de projetos de desenvolvimento comuns e de construção
de percepções da realidade local e sub‐regional, assim como provocar a elaboração de
agenda para a superação dos obstáculos e utilização das potencialidades, englobando
em sua estratégia de atuação o fortalecimento da sociedade civil, o incentivo a
Arranjos Produtivos Locais, a promoção da articulação dos atores e o estímulo à
infraestrutura econômica e social.
4.1.4 Gestão de planos regionais
Os desafios ao desenvolvimento das grandes regiões, em especial das
macrorregiões Norte, Nordeste e Centro‐Oeste, são específicos e, portanto, requerem
tratamento diferenciado.
Os processos históricos de ocupação e de sua formação econômica territorial se
diferenciaram, não somente no âmbito nacional, mas também nas relações externas
que influenciaram as desigualdades regionais que hoje caracterizam essas regiões.
Não é possível enfrentar as desigualdades regionais sem ressaltar a importância
do processo de planejamento que se concretiza por intermédio dos planos regionais
de desenvolvimento, em múltiplas escalas.
O PPA reconhece tal desafio e disponibiliza para tal o Programa de Gestão da
Política de Desenvolvimento Regional e Ordenamento Territorial conduzido pelo
Ministério da Integração Nacional, por meio da Secretaria de Políticas de
Desenvolvimento Regional (SDR).
Os planos regionais são instrumentos que possibilitam coordenar políticas
públicas setoriais, procurando convergir ações e resultados que, em última instância,
devem orientar o desenvolvimento das regiões. São, sobretudo, referenciais
estratégicos e operacionais dos processos de desenvolvimento das regiões, em escalas
diferenciadas.
32
Os planos, quaisquer que sejam as escalas consideradas, buscam a articulação
das ações de desenvolvimento regional, em que o Governo enuncia suas opções e suas
perspectivas para o futuro daqueles territórios. Eles permitem coordenar ações e aferir
seus resultados, bem como direcionar políticas setoriais que dialogam com os
processos de desenvolvimento regional, reconhecendo as singularidades territoriais
existentes.
No âmbito do conjunto legal que institui a PNDR, destacam‐se os planos
macrorregionais do Norte, Nordeste e do Centro‐oeste, além de outros planos em
escala sub‐regionais como o do Semiárido, da Área de Influência do Projeto São
Francisco ou, ainda, o do Arquipélago do Marajó.
Ao tratar do planejamento territorial na escala sub‐regional, merece destaque
a elaboração dos Planos de Ação das Mesorregiões que compõem o Promeso. Esses
são importantes ferramentas que contemplam a visão de futuro dos atores de cada
uma das Mesorregiões Diferenciadas, e constituem‐se em importante instrumento
estratégico para a gestão social do território.
Dois dos princípios norteadores na elaboração desses planos são:
a) a mobilização das forças sociais locais, que se constitui em elemento
fundamental na medida em que são elaborados de forma participativa; e
b) a valorização de iniciativas de menor escala que propiciem
“externalidades” que favoreçam a captação de investimentos privados, tais
como a capacitação de recursos humanos, o fortalecimento da
infraestrutura física e tecnológica e o apoio à comercialização de produtos
da região.
Nesse contexto, até o início do exercício de 2010, diversos espaços prioritários
da PNDR já elaboraram seus Planos de Ação Sub‐regionais envolvendo atores locais e
instituições que atuam nesses espaços (Mesorregiões e Rides):
a) Águas Emendadas;
b) Bico do Papagaio;
c) Chapada do Araripe;
d) Grande Fronteira do Mercosul;
e) Itabapoana;
f) Metade Sul do Rio Grande do sul;
33
g) Vale do Ribeira/Guaraqueçaba;
h) Vales do Jequitinhonha e do Mucuri;
i) Ride Petrolina/Juazeiro.
Esses planos, tanto os macrorregionais como os sub‐regionais, integram a
agenda de governo no que se refere à temática do desenvolvimento regional nas suas
múltiplas escalas e não encerram os esforços do poder público no sentido de
transformar a realidade das regiões‐foco das desigualdades que ainda caracterizam o
território nacional.
No caso das macrorregiões9, a gestão dos planos faz parte da missão
institucional das superintendências já criadas por Leis Complementares10. Tais planos
são os instrumentos de orientação das ações dessas instituições e traduzem o
conjunto de intenções do governo e da sociedade civil nos processos de
desenvolvimento regional dessas porções do território nacional. Os referidos planos
são recursos importantes na promoção da equidade territorial.
No que tange às sub‐regiões, a estratégia de gestão dos planos de ação
(coordenação e monitoramento) foram incorporadas às funções dos Fóruns Sub‐
regionais de Desenvolvimento.
A premissa de atuação da PNDR em múltiplas escalas, da sul‐americana à intra‐
urbana, passando pela nacional, macrorregional, mesorregional, microrregional e
urbana, gera demandas por planos regionais em diferentes escalas e de perfis
diversificados, bem como a necessidade de articulação entre as escalas geográficas de
planejamento.
O que se propõe, geralmente, é que cabe aos planos da escala nacional e
macrorregional um perfil mais estratégico e aos de escala mais reduzida, um papel
tático‐operacional.
À complexidade de articulação de escalas, de iniciativas e de interesses no
território, somam‐se as históricas dificuldades de gestão desses planos, que em geral
padecem de ações que vão desde a descontinuidade e descrédito por parte de
9 Para este trabalho, entenda‐se como macrorregião as grandes regiões políticas do Brasil definidas pelo IBGE. 10 Lei Complementar n. 124, de 03 de Janeiro de 2007, recriou a Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia – Sudam; Lei Complementar n. 125, de 03 de janeiro de 2007, recriou a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste – Sudene; e o PL n. 91/2004 que institui a Superintendência de Desenvolvimento do Centro‐oeste – Sudeco.
34
tomadores de decisão e da sociedade em geral a problemas operacionais como déficit
de suporte técnico aos atores responsáveis por sua implementação.
Não por acaso, a proposta da PNDR Fase II apresenta um novo modelo de
gestão regional privilegiando atores presentes nos processos de planejamento
territorial e reconhecendo a importância e legitimidade da ampla participação na
construção desses modelos para o desenvolvimento regional, seja por programas de
capacitação ou pelo fortalecimento e incentivo às instâncias colegiadas nos territórios
selecionados.
4.2 A contribuição das demais instâncias de Governo
A complexidade do processo de gestão de políticas públicas com viés territorial
reflete‐se no fato de que iniciativas que buscam intervir sobre outros problemas com
rebatimento regional devem, na medida do possível, atentar aos critérios emanados
da PNDR.
Isso produz um desafio complexo à gestão da Política: de um lado, os espaços
onde a governabilidade é indireta e prevalece, sobretudo, a capacidade de persuasão,
de convencimento, de cooperação e de convergência dos parceiros nos territórios
selecionados para os propósitos definidos; de outro, os espaços de intervenção mais
direta, em que predominam os programas de desenvolvimento regional que devem
constituir efeito básico de demonstração do rumo das ações da política pública.
A PNDR deve ser instrumento capaz de mobilizar os recursos necessários e de
operar com eficiência e eficácia seus instrumentos de ação mais direta para responder
à missão que lhe cabe.
A Política deve ser robusta o suficiente para que a ação dos entes sociais possa
convergir de forma apropriada nos territórios onde sua ação se prioriza, buscando
responder aos principais desafios e problemas do desenvolvimento regional e
permitindo o alcance de resultados efetivos na redução das desigualdades e na
utilização de potenciais de desenvolvimento das regiões brasileiras.
35
4.2.1 Territórios da Cidadania
Com vistas à redução das desigualdades sociais e regionais, o Governo Federal
lançou, em 2008, o Programa Territórios da Cidadania, priorizando inicialmente 60
territórios. Em 2009, as ações foram ampliadas, perfazendo um total de 120
Territórios.
Ao optar pela estratégia de desenvolvimento rural sustentável, o Programa
promove o desenvolvimento econômico e universaliza ações básicas de cidadania.
Nesse conjunto de políticas públicas são fundamentais a participação social e a
integração de ações entre Governo Federal, estados e municípios, a fim de
potencializar e oferecer maior solidez aos processos de desenvolvimento regional.
A gestão do programa é feita por intermédio de instâncias colegiadas. O Comitê
Gestor Nacional aprova diretrizes, organiza as ações federais e avalia o Programa. O
Comitê de Articulação Estadual fomenta a articulação e a integração de políticas
públicas e acompanha a execução das ações do Programa.
4.2.2 A regionalização da estratégia do turismo
Outra ação governamental com evidentes impactos sobre o desenvolvimento
das regiões é o Programa de Regionalização do Turismo – Roteiros do Brasil, o qual
propõe a estruturação, o ordenamento e a diversificação da oferta turística no país e
constitui‐se no referencial da base territorial do Plano Nacional de Turismo (PNT).
A partir das metas previstas no PNT, foram mapeadas 276 regiões no Brasil,
envolvendo 3.635 municípios, o que faz desse programa um dos principais elementos
da execução da política do turismo no país e referência para importantes ações do
Ministério do Turismo.
O Programa Roteiros do Brasil constitui‐se como ação articuladora e
mobilizadora de esforços institucionais e de caráter participativo, visto que para
alcançar seus objetivos, deve contar com setores direta e indiretamente afetados pela
atividade turística. Assim, pela sua transversalidade e capacidade de ativar e
36
dinamizar economias regionais, o Programa é visto como significativo para o
desenvolvimento regional.
4.2.3 A regionalização da estratégia das políticas com viés social
A agenda social aplicada às regiões e aos territórios compreende um conjunto
de ações que prioriza a parcela mais vulnerável da sociedade.
Iniciativas voltadas para a redução das desigualdades sociais, a ampliação dos
direitos da cidadania, a juventude, a promoção da cultura, a melhoria da qualidade da
educação, da saúde e da segurança pública são ações com absoluta convergência com
políticas de cunho regional/territorial.
A articulação entre os diversos órgãos executores dessas políticas públicas, no
âmbito federal, nas diferentes esferas de governo e da sociedade civil é essencial para
a implementação das ações previstas e para a consolidação de uma rede de proteção
social das regiões brasileiras.
Nesse sentido, os resultados da diversificada Agenda Social evidenciam‐se na
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD), a qual revela que os indicadores
de renda da população mais vulnerável vêm crescendo a índices superiores à média
nacional.
Não obstante os resultados alcançados, o objetivo é ampliar os benefícios para
os municípios mais vulneráveis por meio de ações que estimulem a dinamização das
economias locais e a concomitante redução da pobreza e da desigualdade regional.
Para tanto, programas de natureza variada têm sido implementados nessas
áreas marcadas pela pobreza e ausência histórica de intervenções afirmativas por
parte do Estado. A PNDR é amplamente potencializada pela ação de outras políticas
públicas com viés territorial e, sobretudo, que convergem para os aspectos sociais nos
territórios prioritários.
37
A estratégia de desenvolvimento regional efetua‐se graças a oportunidades
geradas por resultados e impactos de programas sociais, sobretudo de transferência
de renda. Ações do Governo Federal como o Programa Bolsa Família11 (PBF) têm
profundo efeito no território ao contribuir efetivamente com a redução da pobreza e,
conseqüentemente, das desigualdades regionais.
O Programa fundamenta‐se na Constituição Federal, que estabelece as bases
da cooperação entre os entes federados com vistas ao combate da pobreza e da
exclusão social.
Assim, o PBF incorpora três dimensões essenciais à superação desse quadro: a)
promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da transferência direta de renda à
família; b) reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas áreas de saúde e
educação, por meio do cumprimento das condicionalidades, o que contribui para que
as famílias consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações; e c) coordenação de
programas complementares12, que têm por objetivo o desenvolvimento das famílias,
de modo que os beneficiários do Programa consigam superar a situação de
vulnerabilidade social.
Um programa com essa envergadura e esse alcance13 não só possibilita a
erradicação da pobreza e da marginalização, mas também é capaz de movimentar a
economia dos pequenos municípios brasileiros que, apesar da pequena participação
no PIB nacional, representam parte expressiva da formação do território brasileiro.
A contribuição da Bolsa Família ao desenvolvimento regional se dá pela
circulação dos recursos oriundos desse programa e de outros da mesma natureza com
público diferenciado, a exemplo da Aposentadoria Rural, revelando possibilidades para
atividades econômicas antes inexistentes em função da ausência de circulação
monetária.
Qualificar desenvolvimento é sempre algo complexo. No entanto, não é
possível compreendê‐lo na sua plenitude se não pensarmos em transformações
positivas na vida das populações mais carentes e desassistidas.
11 O Programa Bolsa Família (PBF) é um programa de transferência direta de renda que beneficia famílias em situação de pobreza – renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00 – e de extrema pobreza – renda mensal por pessoa de até R$ 60,00. 12 São exemplos de programas complementares: programas de geração de trabalho e renda, de alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos. 13 O PBF atende a 11,1 milhões de famílias em todos os municípios brasileiros.
38
Nesse sentido, o Governo Federal tem desenvolvido uma série de políticas
públicas cujo foco é a melhoria da qualidade de vida e o fortalecimento da cidadania
das populações mais desprovidas.
A universalização do acesso à energia é um exemplo. Dados do Ministério de
Minas e Energia mostram que as comunidades sem acesso à energia estão
majoritariamente nas localidades de menor Índice de Desenvolvimento Humano (IDH)
e são constituídas por famílias de baixa renda. Cerca de 90% dessas famílias têm renda
inferior a três salários mínimos e 80% estão no meio rural.
Para reverter esse quadro, o Governo Federal criou o Programa Luz para Todos,
em novembro de 200314, com o objetivo de utilizar a energia como vetor de
desenvolvimento social e econômico das comunidades carentes, contribuindo para a
redução da pobreza e o aumento da renda familiar.
Ações na área da saúde, de importância indiscutível, ganharam reforço com o
lançamento, em 2007, do Programa Mais Saúde – Direito de Todos (PAC da Saúde),
que se constitui numa reorientação radical da política de saúde.
O Programa propõe novos modelos de gestão e novos mecanismos de
gerenciamento de processos assistenciais, modernizando a regulação do acesso aos
serviços de saúde por meio do cartão nacional de saúde e da gestão de redes e de
territórios assistenciais.
Também em 2007, o governo lançou o Plano de Desenvolvimento da Educação
(PDE), visando a incrementar os resultados da educação brasileira, de maneira ampla e
sistêmica.
Em seu conjunto, o PDE compreende mais de 40 programas estratégicos,
organizados em quatro eixos: Educação Básica; Alfabetização e Educação Continuada;
Educação Profissional e Tecnológica; e Educação Superior.
14 Sua meta previu o atendimento a mais de 10 milhões de pessoas do meio rural até o ano de 2008.
39
Sem minimizar o valor das demais ações, merece destaque a importância da
educação profissional e tecnológica para o desenvolvimento regional.
A inserção socioprodutiva ─ com capacitação e geração de emprego e renda ─
das populações presentes em regiões com índices econômicos e sociais aquém do
ideal implicam, necessariamente, a formação profissional, científica e tecnológica.
Possibilitar o acesso ao conhecimento, seja pela educação ou pela pesquisa, é
condição primordial para a inclusão territorial, para a competitividade das regiões,
para a promoção, enfim, do desenvolvimento regional participativo, includente e justo,
protagonizado pelos atores locais a partir da valorização das potencialidades
endógenas.
Em última análise, cidadania regional significa muito mais do que o resgate da
dívida histórica da sociedade brasileira com parte significativa do seu território;
representa o “alargamento” do país, a expansão social e econômica da nação para a
construção de um Brasil mais rico, justo, coeso e solidário.
4.2.4 A agenda de infraestrutura
Estudos elaborados para o Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT)
apresentaram uma análise sobre a distribuição espacial das atividades econômicas no
Brasil, divididos em ciclos de expansão ao longo do século XX15.
O papel exercido pelos investimentos em infraestrutura no sentido de
direcionar as iniciativas de ocupação do território e de desenvolvimento econômico
modelaram as desigualdades inter e intra‐regionais no Brasil.
Tais investimentos, típicos da função do Estado, sinalizam prioridades e apostas
territoriais concretas ao conjunto da sociedade e determinam investimentos privados
nacionais e estrangeiros.
15 De acordo com esses estudos, são identificados três diferentes momentos nos referidos ciclos de expansão. O primeiro período – 1950/1975 caracteriza‐se pela concentração econômica. No segundo, de 1976 a1986, denominado de reversão da polarização, ocorreu a desconcentração econômica com um ritmo de crescimento mais elevado nas áreas menos desenvolvidas. E, finalmente, o terceiro período, de 1986 até o início do século XXI, foi caracterizado por um relativo equilíbrio de participação das economias regionais no Produto Interno Bruto.
40
Alguns fatores são decisivos para a reversão da polarização territorial, histórica,
no Brasil. Entre eles pode ser citado o avanço da infraestrutura econômica e social em
direção a outras regiões.
Esse avanço foi possível pelos investimentos em transporte inter‐regional, o
que reduziu sensivelmente os custos de acessibilidade de insumos e produtos no país,
mas não solucionou o problema em relação às porções do território nacional que
apresentam menos capacidade de competir.
Diante desse fato, questões básicas podem ser colocadas: como as diferentes
políticas, ações e projetos de infraestrutura se expressam no território? Que
estratégias devem ser adotadas para a melhor articulação dos projetos de
infraestrutura na consolidação dos territórios nas diferentes escalas da PNDR, da intra‐
urbana à macrorregional? Como essas políticas podem contribuir para a efetiva
redução das desigualdades regionais?
É relevante, portanto, considerar o papel da infraestrutura nos processos de
desenvolvimento regional. Não existe possibilidade de inclusão territorial, de redução
de desigualdades regionais, de desenvolvimento sem o aporte de infraestruturas
sociais e econômicas.
Não por acaso, as ações que compõem o Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC) são consideradas estratégicas para potencializar o desenvolvimento
nacional, com base em uma distribuição espacial de investimentos estratégicos que,
embora localizados em determinadas regiões, no conjunto, pavimentam o caminho do
país rumo à integração sustentável e competitiva.
O mapeamento dos principais projetos de infraestrutura em execução
constitui‐se em ferramenta obrigatória para a tomada de decisão em relação à
estratégia de desenvolvimento regional e de interlocução com a PNDR.
O PAC contribui, portanto, de forma decisiva para o processo de redução das
desigualdades intra e inter‐regionais, uma vez que oferece um conjunto de ações que
abrem horizontes para transformações concretas em diferentes espaços geográficos
do território nacional, produzindo inclusão territorial e propiciando condições para a
produção de prosperidade e riqueza.
41
4.3 O desafio da infraestrutura logística como vetor de desenvolvimento regional
Um dos principais conjuntos de ações levadas a cabo pelo Governo Federal no
processo de integração e desenvolvimento regional traduz‐se no esforço de incorporar
áreas tradicionalmente isoladas do país ao restante do território e se dá
principalmente pela expansão da malha rodoviária.
Além de estruturas para circulação, as rodovias representam possibilidades na
construção de arranjos institucionais e novas formas de aprimorar processos de
desenvolvimento regional, seja na questão das escalas, seja na participação ampla dos
atores envolvidos.
Mais do que rodovias, essas artérias formam estruturas que viabilizam fluxos e
fazem parte da estratégia de desenvolvimento do país, pela incorporação de novas
porções do território nacional aos processos produtivos que passavam ao largo dessas
regiões.
Nesse sentido, abrem‐se múltiplas oportunidades para que essas áreas tornem‐
se, também, espaços de complementaridade de algumas atividades econômicas ou
mesmo que se configurem como áreas de novas dinâmicas, animadas por ações e
instrumentos orientados pela PNDR.
Por outro lado, observa‐se também um esforço na integração multimodal, o
que permite menores custos no escoamento, tornando o país mais competitivo no
mercado nacional e internacional de determinados produtos, viabilizando, assim,
processos de desenvolvimento regional.
A construção dessas infraestruturas responde às crescentes demandas
reprimidas, configurando, sobretudo, importantes ativos garantidores de círculos
virtuosos para as regiões onde se localizam.
São importantes tributárias para as políticas de desenvolvimento regional, visto
que viabilizam a integração dessas áreas à economia nacional, além de serem fatores
determinantes na alocação de novos investimentos.
No caso das obras relacionadas ao sistema ferroviário, o primeiro e importante
aspecto a ser ressaltado é a possibilidade de se criar alternativas ao modal rodoviário,
que foi intensivamente utilizado nos últimos anos, onerando a economia considerando
42
o custo de se ter uma opção única que sofre variações em face da conservação da
malha, ao contrário do sistema ferroviário.
Merece destaque a construção da ferrovia Norte‐Sul, que vai além da
integração do país, pois oferece a possibilidade de materializar um eixo orientador do
desenvolvimento nacional voltado para o interior do Brasil, a partir do seu papel de
espaço articulador.
Essa lógica não só traz de volta o modal ferroviário, mas o coloca como um
importante instrumento nos processos de desenvolvimento regional, visto que impõe
aos grandes agentes econômicos que utilizam o território e sua logística de transporte
uma opção de modal extremamente viável, abrindo possibilidades de novos usos e
mercados.
Nesse sentido, a utilização do modal pode em muito contribuir para os
processos de desenvolvimento regional, uma vez que volta a ser uma alternativa
economicamente viável, diminuindo custos de transporte e escoamento, além de abrir
espaço para o surgimento de outras atividades econômicas nas áreas por onde passam
os ramais ferroviários.
Assim, é de grande importância uma política que faça a conexão dos
instrumentos orientadores no uso das potencialidades dessas regiões, de suas relações
e necessidades com a infraestrutura dessas novas estradas de ferro.
Com isso, recoloca‐se na agenda de governo, nas prioridades para a
infraestrutura e, conseqüentemente, para o desenvolvimento do país, o resgate do
sistema de transporte ferroviário, seja para circulação de produtos, seja para
transportar pessoas.
Esse é um dos maiores esforços do Governo Federal, pois não se trata somente
de fortalecer o modal, mas sim de empreender praticamente um processo de
reconstrução do sistema ferroviário brasileiro, agora sob uma ótica de integração do
território e de função nos processos de desenvolvimento regional, pelo uso intensivo
do modal de forma a não repetir o equívoco histórico do abandono das ferrovias no
país.
Trata‐se, portanto, de um conjunto de intervenções que pretende conferir
maior eficiência e, portanto, elevar a competitividade do sistema de transporte
ferroviário brasileiro.
43
Pensar questões relativas ao desenvolvimento regional ultrapassa visões
imediatistas de curto prazo. Considerando que os processos em curso devem ser
sustentáveis e duráveis, torna‐se impossível prescindir de variáveis como transporte, já
tratado anteriormente, e da garantia de geração, transmissão e fornecimento de
energia.
Ao tratar das ações voltadas para geração de energia, pode ser encontrado um
vasto e complexo conjunto de intervenções, que vão desde a construção de unidades
de geração de energia hidrelétrica, passando pelas termoelétricas, ou ainda pelos
projetos de energia alternativa, como a solar e a eólica na forma experimental, que ora
se desenvolvem no país.
Observa‐se, no entanto, que a maior parte dos investimentos concentra‐se na
geração hidráulica, que tradicionalmente já se constitui na matriz do sistema nacional.
Verifica‐se ainda que essas obras estão distribuídas por todo o território nacional,
procurando utilizar o potencial disponível nos rios brasileiros, sem deixar de considerar
as preocupações de ordem ambiental que, sabidamente, obras dessa natureza trazem
consigo.
No entanto, a distribuição geográfica dos investimentos revela a preocupação
em constituir uma rede de unidades de geração que garanta a sustentabilidade do
crescimento nacional pelos próximos anos, capacitando a economia brasileira para um
crescimento sem sobressaltos.
Assegura‐se, desse modo, que os processos de desenvolvimento das regiões
não sofram interrupções decorrentes de conjunturas desfavoráveis da infraestrutura
de energia.
Essa distribuição equilibrada pode se afigurar como um aceno para as ações de
desenvolvimento regional, visto que soa como garantidora para investimentos
privados, bem como para o amplo acesso a esse bem importante aos cidadãos
brasileiros, que é a energia, em reforço ao Programa Luz para Todos.
Tradicionalmente, os recursos naturais têm sido negligenciados como ativos
importantes nos processos de desenvolvimento regional.
Esse padrão, no entanto, tem se modificado nos últimos anos e se reorientado
pelo uso racional desses bens graças à implantação de estruturas que se integram,
estrategicamente, aos processos de desenvolvimento das regiões.
44
No caso específico da infraestrutura de abastecimento hídrico, as ações se
concentram nas áreas de maior insegurança, seja na quantidade (baixa e irregular),
seja na qualidade da água, localizadas, sobretudo, na Região Nordeste do país.
Esse foco resulta do reconhecimento de que, mais do que um fenômeno
climático, a predisposição aos períodos de estiagem conduziu o Semiárido para um
caminho em que convergiram, historicamente, pobreza e desigualdade, sob um
discurso, equivocado, de limitações naturais, e estabelecendo uma relação quase
fatalista e determinista do quadro de subdesenvolvimento com as bases naturais ali
encontradas.
Nesse sentido, ações como o Programa Proágua Nacional, têm por objetivo
garantir a ampliação da oferta de boa qualidade com a promoção racional desse
recurso.
O Proágua iniciou um processo de mudança de paradigma na utilização dos
recursos hídricos no país, em especial na Região Nordeste, que historicamente carecia
não somente do recurso, mas também de uma gestão mais democrática e responsável
de suas águas.
A inovação se qualifica em face da incorporação da dimensão ambiental nos
processos de desenvolvimento regional pelo uso racional e equilibrado dos bens
naturais, sobretudo, aqueles que são limitados pelas condições naturais do território.
Assim, são desenvolvidas ações estruturantes e de fortalecimento institucional
na área‐foco, que é predominantemente o Semiárido Nordestino, onde os recursos
hídricos constituem‐se em um importante componente não só para a segurança das
populações, mas também para a garantia de uso da água em processos produtivos
adaptados às realidades e limitações locais.
Algumas das obras estruturantes encontram‐se sob a governança direta do
Ministério da Integração Nacional, como é o caso da Ferrovia Transnordestina e do
Projeto de Integração de Bacias do São Francisco com o Nordeste Setentrional, além
de ações complementares, mas não menos importantes, como o Programa de
Revitalização do Rio São Francisco. Todas essas ações são de grande importância, não
só para as regiões onde estão localizadas, como também para o conjunto da
infraestrutura do país.
45
No caso específico da Ferrovia Transnordestina, são relevantes seus reflexos
para o desenvolvimento da Região Nordeste como um todo por possibilitar o
escoamento da produção agrícola localizada no sul dos estados do Maranhão e Piauí.
Ademais, integra esses espaços (estados) historicamente descolados do tecido
regional, que por essa razão sofreram com a ausência do poder público e com a
conseqüente pauperização de suas populações.
O papel da ferrovia vai além da função de estrada de ferro habitual. É condição
para que o cerrado do Nordeste se integre aos pontos mais dinâmicos da região,
localizados no litoral, e partilhe dos transbordamentos econômicos, transformando a
realidade das áreas por onde passa e constituindo‐se como novo vetor espacial de
desenvolvimento.
Outra ação estruturante de grande relevância para o desenvolvimento regional
é o Projeto de Integração de Bacias do Rio São Francisco com os Rios do Nordeste
Setentrional, que já se encontra em execução, a partir da construção de dois canais
principais, os Eixos Norte e Leste.
Ao garantir segurança hídrica para as populações do Semiárido, estima‐se que a
obra beneficie 12 milhões de habitantes do sertão nordestino. Assim, o Projeto São
Francisco tem a função primordial de possibilitar a fixação do homem no meio rural,
bem como potencializar o desenvolvimento das áreas urbanas dessa porção do
Nordeste, redimensionando processos econômicos e sociais históricos que agravaram
ali as condições de pobreza e indigência.
Espraiando seus efeitos, na forma de assegurar o abastecimento hídrico, o
Projeto de Integração de Bacias não se configura simplesmente como uma obra de
engenharia, mas abre perspectivas para transformações sociais e econômicas
sustentadas para o Semiárido nordestino.
Observadas de forma conjunta, essas ações compõem um leque de
potencialidades que se coadunam com políticas de desenvolvimento regional, além de
priorizarem recortes espaciais específicos e intervenções que guardam sinergia com as
características de demandas do próprio território.
A preocupação em fazer do Projeto de Integração de Bacias um marco na
transformação da realidade do Semiárido e garantir a sustentabilidade das ações e
46
dessas mudanças revela‐se na constante vigilância ao corpo d’água que possibilitará
tais processos, o Rio São Francisco.
Para recuperar áreas que foram degradadas pela intervenção humana e
garantir a saúde do rio, o Governo Federal efetuou uma série de outras ações
amparadas pelo Programa de Revitalização do São Francisco, que inclui áreas da bacia
tanto a montante como a jusante do local onde se iniciam os canais do Projeto da
Integração.
O Programa revela‐se, portanto, como um instrumento de desenvolvimento
regional, pois preserva o bem natural mais precioso que o sertanejo do Nordeste
possui ─ o Rio São Francisco.
Permite, ainda, que tal recurso seja agora considerado um ativo natural em prol
do desenvolvimento do Semiárido e que esse desenvolvimento seja permanente, tal e
qual o rio, fazendo com que aquela região vislumbre um futuro promissor.
O quadro de obras estruturantes apresentadas estabelece um diálogo com as
estratégias da Política Nacional de Desenvolvimento Regional, pautada pela
reorientação dos tradicionais fluxos econômicos e pelo rompimento do padrão vigente
no país, sobre o qual se expressaram intensas desigualdades regionais.
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional reconhece que somente a
partir de um conjunto de intervenções, e nisso se inclui infraestrutura de magnitude
diferenciada, é possível encaminhar os processos de desenvolvimento regional
assegurando que eles sejam inclusivos, justos, sustentáveis e permanentes.
4.4 As regiões hidrográficas e as bacias hidrográficas
A dimensão ambiental do desenvolvimento regional é item indissociável da
agenda de sustentabilidade buscada na inclusão de territórios e regiões ao esforço
nacional de desenvolvimento, uma vez que tal objetivo só é possível por meio do uso
adequado e racional dos bens naturais disponíveis.
Essa utilização passa pela questão do planejamento e, conseqüentemente, pelo
reconhecimento das diferenciações espaciais. Nesse sentido, a Política Nacional e o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, aprovados pela Lei nº
47
9.433/97, definiu a bacia hidrográfica como o recorte territorial para a gestão dos
recursos hídricos.
A lei acima mencionada estabeleceu o arcabouço institucional e criou os
instrumentos para essa gestão. Esse arcabouço é composto por conselhos, comitês,
agências de bacias, órgãos gestores de recursos hídricos e entidades representativas
da sociedade civil e dos usuários.
Entre os instrumentos de gestão com maior interface no processo de
configuração do território destacam‐se os planos de recursos hídricos, os quais
definem a agenda de uso dos recursos hídricos de uma região, de uma bacia, do
estado e do país, identificando ações de gestão, planos, projetos, obras e
investimentos prioritários. Da sua elaboração participam diferentes instituições
responsáveis pelo gerenciamento dos recursos hídricos – públicas e privadas – a
sociedade civil e os usuários.
48
5. FINANCIAMENTO E OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA
5.1 Os instrumentos atuais
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional requer suporte financeiro
adequado às diversas escalas de ação propostas. O fomento ao desenvolvimento
regional no Brasil conta atualmente com fontes de recursos e instrumentos diversos, a
exemplo do Orçamento Geral da União (OGU); dos Fundos Constitucionais de
Financiamento do Norte (FNO), Nordeste (FNE) e Centro‐Oeste (FCO); dos Fundos de
Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Nordeste (FDNE); e dos incentivos fiscais
para a Amazônia e para o Nordeste.
5.1.1 Fundos regionais
Os Fundos Constitucionais de Financiamento (FNO, FNE e FCO), instrumentos
exclusivos para as regiões do Norte, Nordeste e Centro‐Oeste do país, são, atualmente,
os principais instrumentos de incentivo para o financiamento das atividades produtivas
desenvolvidas nessas regiões.
Os Fundos Constitucionais emprestam recursos aos diversos setores da
economia e a tomadores de todos os portes, desde o agricultor familiar e a
microempresa até o grande produtor e os grandes projetos estruturantes. Possuem
condições de prazo e taxa de juros favorecidas, com benefício adicional aos
empreendimentos localizados no Semiárido Nordestino e ênfase no atendimento aos
pequenos produtores e empreendedores.
O Fundo de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e o Fundo de
Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) financiam por meio da aquisição de debêntures,
parcialmente conversíveis em ações, as empresas constituídas na forma de sociedades
por ações. Também possuem condições de taxas de juros e prazos favorecidos, sendo
que a ênfase é para o financiamento de projetos de infraestrutura ou considerados
estruturadores da economia.
O FDA e o FDNE – que têm orçamentação prevista até o ano de 2013 –
sucederam, respectivamente, os Fundo de Investimentos da Amazônia (Finam) e do
49
Nordeste (FINOR) como fonte de financiamento para a aquisição de debêntures
conversíveis em ações na Amazônia e no Nordeste. Finam e Finor cessaram a
aprovação de novos projetos em agosto de 2001 e apóiam apenas projetos que tinham
sido aprovados até aquela data16.
O Fundo de Desenvolvimento do Centro‐Oeste (FDCO) e os incentivos fiscais
para essa região instituídos pela Lei Complementar nº 129/2009 ainda dependem de
regulamentação para entrar em operação.
Os administradores dos fundos são o Ministério da Integração Nacional, as
Superintendências de Desenvolvimento Regional – diretamente ou por meio de seus
respectivos Conselhos Deliberativos – e os bancos federais regionais, além do Banco
do Brasil.
Ao Ministério da Integração Nacional cabe estabelecer diretrizes, orientações
gerais e normas para operacionalização de programas de financiamento,
supervisionar, acompanhar e controlar a aplicação dos recursos, bem como avaliar o
desempenho dos fundos.
Aos Conselhos Deliberativos das Superintendências de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), da Amazônia (Sudam) e do Centro‐Oeste (Sudeco)17, cabe
estabelecer as prioridades e aprovar a programação anual de recursos dos respectivos
fundos.
No caso específico dos fundos de desenvolvimento (FDA e FDNE) as diretorias
colegiadas das superintendências são as responsáveis pela aprovação de cartas‐
consulta e projetos. Os bancos regionais de desenvolvimento e o Banco do Brasil
administram os recursos financeiros dos fundos constitucionais e são operadores dos
fundos de desenvolvimento.
Os bancos também são responsáveis pela contratação e administração das
operações de crédito. O Banco do Nordeste opera o FNE e o FDNE, o Banco da
Amazônia opera o FNO e o FDA, enquanto o Banco do Brasil opera o FCO. O Quadro
5.1 apresenta uma síntese do processo de Administração dos Fundos – Competências.
16 Extraordinariamente, o Fundo de Recuperação Econômica do Estado do Espírito Santo (Funres) de natureza semelhante ao Finor e ao Finam continua aprovando projetos de investimento naquele estado, adquirindo debêntures conversíveis em ações. 17 Criada pela LC 129/2009 e dependendo de Decreto com estrutura regimental para funcionar. O Conselho Deliberativo do FCO exerce o papel de administrador do Fundo até que seja instalado o Conselho da Sudeco.
50
FUNDOS
Ministério da Integração Nacional
Condel ‐ Conselho Deliberativo da Superintendência
Superintendências (Sudam, Sudene, Sudeco)
Banco Federal (BNB, Banco da
Amazônia, Banco do Brasil)
FCO, FNE, FNO
Diretrizes, orientações gerais e normas para operacionalização de programas de financiamento; Supervisão, acompanhamento e controle da aplicação dos recursos; Avaliação de desempenho e de impactos.
Diretrizes e prioridades, aprovação dos programas de financiamento e avaliação de resultados.
Secretaria executiva do Condel; Avaliação de impactos.
Analisar propostas e deferir as operações de crédito; Aplicar os recursos; Definir normas e procedimentos próprios da atividade bancária; Acompanhar e cobrar as operações de crédito; Exercer atividades para recuperação de recursos.
FDA, FDNE
Diretrizes, orientações gerais; Proposição e estabelecimento de normas; Supervisão, acompanhamento e controle da aplicação dos recursos; Avaliação de desempenho e de impactos.
Diretrizes e Prioridades, Forma de participação do Fundo nos projetos; Condições de remuneração e risco do agente operador; Condições de contrapartida necessária.
Aprovar cartas‐consulta; Analisar projetos ou contratar instituição financeira federal para tal; Aprovar projetos Aprovar liberação de recursos; Aprovar a conversão de debênture em ação.
Analisar projeto (se contratado pela Superintendência); Contratar as operações; Adotar as providências para subscrição das debêntures; Propor a liberação dos recursos; Acompanhar e fiscalizar a aplicação dos recursos; Cobrar e recuperar os créditos aplicados.
Quadro 5.1 Administração dos Fundos – Competências Fonte: DFD/SDR/MI‐2009
Os gráficos e tabelas a seguir apresentam o volume de recursos destinados pelo
Governo Federal ao fomento do setor produtivo das macrorregiões prioritárias da
Política Nacional de Desenvolvimento Regional (Norte, Nordeste e Centro‐Oeste).
a) Fundos Constitucionais de Financiamento (FCO, FNE e FNO)
Verifica‐se uma grande evolução dos valores contratados pelos três fundos
constitucionais de financiamento (FNO, FCO e FNE) com o setor produtivo das regiões
Norte, Nordeste e Centro‐Oeste, passando‐se de um total de R$ 1,6 bilhão (90,5 mil
operações) contratados no ano de 2000 para R$ 14,7 bilhões (494,2 mil operações) no
ano de 2009.
51
1.558 1.735 2.2983.014
5.7026.618 7.019 7.330
13.19214.758
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
R$ milhões
Ano
Figura 5.1 Gráfico da evolução das aplicações do FCO‐FNE‐FNO (2000 – 2009 – valores nominais) Fonte: Relatórios Anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amazônia. Nota: Elaboração CGFCF/DFD/MI ‐ 2009 Tabela 5.1 Número de Operações Contratadas - 2000 a 2009
Fundo
Ano
2000 11.558 47.621 31.298 90.477
2001 21.901 16.583 10.006 48.490
2002 20.986 25.093 14.125 60.204
2003 26.388 24.899 23.587 74.874
2004 55.925 173.486 38.364 267.775
2005 47.319 531.557 22.605 601.481
2006 51.970 619.404 29.078 700.452
2007 59.613 371.316 39.995 470.924
2008 71.441 329.272 46.259 446.972
2009 64.569 380.421 49.248 494.238
Fonte: Relatórios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amazônia de 2000 a 2009.
FCO TOTALFNOFNE
Em termos de qualidade de operações, a evolução também foi expressiva,
passando‐se de 90.477 operações contratadas no ano de 2000 para 494.238 operações
contratadas no ano de 2009.
52
Tabela 5.2 - Saldo das Aplicações - por Porte - Posição em 31.12.2009 em R$ mil
FundoPorte Valor % Valor % Valor % Valor %
Mini/Micro(*) 1.238.858 11,3 7.787.290 29,6 2.599.808 28,6 11.625.956 25,1
Pequeno 3.188.629 29,3 2.671.103 10,1 1.122.736 12,4 6.982.468 15,0
Médio 2.878.092 26,4 3.692.482 14,0 2.195.336 24,2 8.765.910 18,9
Grande 3.591.113 33,0 12.198.338 46,3 3.153.389 34,8 18.942.840 40,9
Total 10.896.693 100,0 26.349.213 100,0 9.071.269 100,0 46.317.174 100,0(*) Inclusive associações, cooperativas e produção familiar.
Fonte: Relatórios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amazônia.
TotalFNOFNEFCO
Em 31/12/2009, o saldo aplicado em operações de crédito com o setor
produtivo era da ordem de R$ 46,3 bilhões. Nessa mesma posição, o setor rural
apresenta‐se como o maior demandador de recursos com 57,8% (R$ 26,7 bilhões) do
saldo das aplicações, seguido da indústria e agroindústria com 15,6% (R$ 7,2 bilhões) e
do comércio/serviços com 12,7% (R$ 5,8 bilhões).
Os Fundos também contribuem para o incremento da infraestrutura econômica
nas três regiões incentivadas. Em 31/12/2009 o saldo das aplicações em infraestrutura
era da ordem de R$ 4,3 bilhões, representando 9,4% do total das aplicações.
Tabela 5.3 - Saldo das Aplicações - por Atividade - Posição em 31.12.2009 - R$ mil R$ mil
FundoAtividade Valor % Valor % Valor % Valor %
Rural 7.554.138 69,3 13.270.748 50,4 5.971.421 65,7 26.796.307 57,8
Industrial 1.511.652 13,9 4.352.131 16,5 1.347.654 14,9 7.211.437 15,6
Turismo 177.744 1,6 377.901 1,4 251.556 2,8 807.201 1,7
Infraestrutura 372.540 3,4 3.575.506 13,6 401.301 4,4 4.349.347 9,4
Comércio e Serv. 1.280.618 11,8 3.671.655 13,9 912.422 10,1 5.864.695 12,7
Agroindústria - 0,0 1.101.272 4,2 186.915 2,1 1.288.187 2,8
Total 10.896.693 100,0 26.349.213 100,0 9.071.269 100,0 46.317.174 100,0
Fonte: Relatórios anuais apresentados pelo Banco do Brasil, Banco do Nordeste do Brasil e Banco da Amazônia.
FCO FNE FNO Total
Do ponto de vista do porte dos tomadores, o saldo aplicado em 31/12/2009
junto às micro e pequenas empresas e aos mini e pequenos produtores rurais era da
ordem de R$ 18,5 bilhões (40,1% do total). Na média empresa o saldo aplicado era da
ordem de R$ 8,7 bilhões (18,9%), enquanto na grande empresa o total aplicado de R$
18,9 bilhões representava 40,9% do total das aplicações.
53
Tabela 5.4 - Previsão de recursos para o ano de 2009 - R$ milhões (*)Fundo
Recursos
Previsão de Repasses da STN para 2010 (¹) 1.484,8 4.500,0 1.484,8 7.469,6
Retornos e Resultados Operacionais (²) 1.432,3 5.500,0 1.482,5 8.414,8
Disponibilidades de Exercícios Anteriores(²) 1.368,3 2.700,0 1.286,8 5.355,1
Resultado Operacional (Receitas - Despesas) (²) 153,2 (1.300,0) (798,2) (1.945,0)
Recursos Comprometidos a Liberar (²) (282,6) (3.400,0) (540,4) (4.223,0)
Total 4.156,0 8.000,0 2.915,4 15.071,4
Valores Nominais.Fonte: (1) Secretaria do Tesouro Nacional - STN. (2) Valores previstos nas programações orçamentárias do ano de 2010.
FCO FNE FNO Total
Tabela 5.5 - Patrimônio Líquido - Posição 31.12.2009 - R$ milhões
Fundo Valor %
FCO 11.667 22,7
FNE 29.455 57,4
FNO 10.172 19,8
Total 51.294 100,0
Fontes: Balanços Patrimoniais de 31.12.2009 do FCO, FNE e FNO.
O patrimônio líquido dos três fundos aqui é representado, em sua maior parte,
pelo saldo de operações de crédito da ordem de R$ 51,2 bilhões em 31/12/2009.
Para o ano de 2010, a expectativa é de que os três fundos constitucionais de
financiamento coloquem à disposição do setor produtivo das Regiões Norte, Nordeste
e Centro‐Oeste, para novas contratações, recursos da ordem de R$ 15,0 bilhões.
b) Fundos de Desenvolvimento (FDA e FDNE) – Em R$ 1,00 – 31/12/2009
Diferentemente dos fundos constitucionais de financiamento, que atendem de
forma ampla a todos os setores da economia e a todos os portes de tomadores, os
Fundos de Desenvolvimento da Amazônia (FDA) e do Nordeste (FDNE) direcionam seus
recursos para a infraestrutura econômica e para projetos estruturadores da economia
dessas regiões. As tabelas 5.6 e 5.7 apresentam, na posição de 31/12/2009, a
54
quantidade de cartas‐consulta aprovadas do FDA e do FDNE relativas a projetos ainda
não aprovados.
Tabela 5.6 – Cartas‐consulta aprovadas – FDA (projetos ainda não aprovados)
SETOR QUANTIDADE DE PROJETOS
VALOR FDA INVESTIMENTO
TOTAL
Energia (PCH) 1 65.000.000,00 109.073.272,88
Telecomunicações 1 155.725.800,00 259.543.000,00
Indústria 2 119.668.500,00 199.447.500,00
Mineração 1 81.450.000,00 135.825.586,21
Reflorestamento 1 112.320.000,00 187.200.000,00
Transmissão 2 1.174.954.228,20 1.958.257.047,00
Turismo 2 26.775.000,00 44.625.000,00
TOTAL 10 1.735.893.528,20 2.893.971.406,09
Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI
Tabela 5.7 – Cartas‐consulta aprovadas – FDNE (projetos ainda não aprovados)
SETOR QUANTIDADE DE PROJETOS
VALOR FDNE INVESTIMENTO
TOTAL
Agricultura Irrigada 1 24.263.652,90 40.439.421,50
Agroindústria 1 58.120.150,00 135.852.210,03
Biocombustível 1 8.044.582,00 13.483.107,21
Energia (Eólica) 2 444.960.074,69 741.765.240,90
Energia (PCH) 1 49.720.910,00 231.521.831,16
Energia (Transmissão) 1 65.596.810,00 109.329.350,00
Energia (UTE) 1 297.064.457,80 496.607.988,00
Ind. de Transformação 4 312.435.166,66 529.883.053,02
Transporte 1 117.744.000,00 201.240.000,00
Turismo 1 23.106.130,00 38.510.218,00
TOTAL 14 1.401.055.934,05 2.538.632.419,82
Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI
Os valores das cartas‐consulta aprovadas para apresentação de novos projetos
ao FDA e ao FDNE na posição de 31/12/2009 são da ordem de R$ 1,7 bilhão e R$ 1,4
55
bilhão, respectivamente. As tabelas 5.8 e 5.9 apresentam a quantidade de projetos
aprovados e contratados do FDA e do FDNE.
Tabela 5.8 – Projetos aprovados e contratados – FDA
SETOR QUANTIDADE DE PROJETOS VALOR FDA INVESTIMENTO
TOTAL VALOR
LIBERADO Energia (PCH) 3 216.444.600,00 366.146.280,23 210.884.513,42
Energia (UHE) 1 171.961.820,46 287.129.337,99 153.579.576,71
Energia (UTE) 3 569.047.829,24 957.684.038,11 213.032.376,08
Indústria 3 102.682.770,00 189.608.265,22 73.155.854,92
TOTAL 10 1.060.137.019,70 1.800.567.921,55 650.652.321,13Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI
Tabela 5.9 – Projetos aprovados e contratados – FDNE
SETOR QUANTIDADE DE PROJETOS VALOR FDNE INVESTIMENTO
TOTAL VALOR
LIBERADO Cerâmica 1 47.987.358,83 92.893.448,39 26.420.000,00
Energia (Eólica) 4 528.649.077,51 886.605.127,17 240.261.684,49
Transporte 1 2.672.400.000,00 5.340.164.854,00 -
TOTAL 6 3.249.036.436,34 6.319.663.429,56 266.681.684,49Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI
Até 31/12/2009, o FDA tinha contratado R$ 1,0 bilhão (R$ 650,6 milhões já
liberados), enquanto o FDNE tinha contratado R$ 3,2 bilhões (R$ 266,6 milhões já
liberados). Dos valores contratados pelos dois fundos, 96,5% foram direcionados a
projetos de infraestrutura de energia e de transportes.
A tabela 5.10 apresenta uma comparação entre valores orçados, empenhados e liberados.
56
Tabela 5.10 – Comparação valor orçado, empenhado e liberado
ORÇAMENTO EMPENHO LIBERAÇÃO ANO
FDA FDNE FDA FDNE FDA FDNE
2001 308.000.000 462.000.000
2002 440.000.000 660.000.000
2003 465.322.800 697.984.320
2004 554.600.000 831.900.000
2005 607.789.536 911.684.305
2006 684.417.647 1.026.626.471 684.417.647
2007 770.737.029 1.156.105.543 388.673.875 50.626.664 322.927.395
2008 852.318.289 1.278.477.434 432.333.753 216.225.405 70.559.612
2009 986.475.535 1.479.713.302 876.095.949 1.479.713.302 111.500.114 196.122.072
TOTAL 5.669.660.836 8.504.491.375 1.949.187.471 1.962.673.718 650.652.915 266.681.684
Fonte: Relatórios de Acompanhamento da Sudam e da Sudene de 2001 a 2009 Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI
Para o ano de 2010, existe a previsão de o FDA e o FDNE disponibilizarem para
o setor produtivo da Amazônia e do Nordeste recursos para novas contratações da
ordem de R$ 2,5 bilhões.
5.1.2 Incentivos fiscais
Quanto aos incentivos fiscais, esses são concedidos para empresas instaladas
nas áreas de atuação da Sudam e Sudene, em diversas modalidades, com destaque,
em termos de valor, para o incentivo de redução do imposto sobre a renda e adicionais
não restituíveis, concedido aos empreendimentos que se instalarem, ampliarem,
modernizarem ou diversificarem setores considerados prioritários para o
desenvolvimento regional.
O Quadro 5.11 tipifica o instrumento, segundo beneficiários, condições de
acesso e modalidade.
57
INCENTIVOS BENEFICIÁRIOS E USUFRUTO Redução Fixa de 75% do Imposto sobre a Renda e adicionais não restituíveis
Projetos de implantação, ampliação, modernização ou diversificação, protocolizados e aprovados até 31/12/2013, nos setores prioritários das áreas da Sudam e Sudene. Prazo de fruição de 10 anos.
Redução Escalonada do IR e adicionais de 12,5% de 2009 a 2013
Empreendimentos nos setores prioritários, mas áreas da Sudam e Sudene e na Zona Franca de Manaus. Usufruo até 31/12/2013.
Depósito para Reinvestimento de 30% do IR (acrescido de 50% de recursos próprios)
Empreendimentos nos setores prioritários, nas áreas da Sudam e Sudene. Usufruto até 31/12/2013.
Isenção de IOF nas operações de câmbio para pagamento de bens importados Isenção do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante – AFRMM
Empreendimentos que se implantarem, modernizarem, ampliarem ou diversificarem no Nordeste e na Amazônia e que sejam considerados de interesse para o desenvolvimento destas Regiões. Usufruto até 31/12/2010.
Depreciação Acelerada incentivadas, no próprio ano da aquisição, para efeito de cálculo do IR Desconto, em 12 meses, dos créditos da Contribuição para PIS/PASEP e da COFINS referentes à aquisição de bens para o ativo imobilizado
Empreendimentos dos setores prioritários situados nas microrregiões menos desenvolvidas das áreas da Sudam e Sudene e que estejam usufruindo das Redução Fixa do IR. Apenas bens adquiridos a partir de 2006 e até 31/12/2013.
Quadro 5.11: Descrição dos incentivos fiscais – Pessoa Jurídica – áreas Sudam e Sudene Nota: Elaboração CGFD/DFD/SDR/MI
As tabelas 5.12 e 5.13 indicam os setores prioritários da economia da Amazônia
e do Nordeste que apresentaram projetos de instalação, ampliação, modernização ou
diversificação, com reduções de tributos da ordem de R$ 5,4 bilhões em 2009.
Tabela 5.12 – Renúncia Tributária – IRPJ e IOF
ANO SUDAM SUDENE TOTAL ANO 2003 569.677.297 835.305.419 1.404.982.7162004 926.088.060 1.279.100.108 2.205.188.1682005 1.383.245.719 1.694.414.098 3.077.659.8172006 1.208.588.652 1.591.137.506 2.799.726.1582007 1.897.279.253 1.843.040.753 3.740.320.0062008 1.815.353.844 2.239.244.688 4.054.598.5322009* 2.567.251.241 2.493.859.905 5.061.111.146
Total 10.367.484.066 11.976.102.477 22.343.586.543Fonte: IRPJ e IOF – Coordenação‐Geral de Estudos Econômico‐Tributários – COGET/Receita Federal Tabela 5.13 – Renúncia Tributária – AFRMM
2004 2005 2006 2007 2008 2009
SUDAM 55.764.727,61 50.915.995,92 271.121.415,86 133.498.133,22 553.167.452.21 127.930.773,09
SUDENE 187.856.544,15 115.478.217,75 610.179.737,86 135.252.066,11 332.935.519,30 247.276.929,89
TOTAL 243.623.275,76 166.396.218,67 881.303.159,72 268.752.206,33 332.937.527,30 375.209.711,98
Fonte: CGPRO/SFAT/MT
58
5.1.3 Recursos do OGU para os programas do MI e ações de desenvolvimento
regional
Os recursos oriundos do OGU previstos para o final de 2010 eram bastante
limitados para as ações de desenvolvimento regional, em particular para os Programas
diretamente vinculados ao Ministério da Integração Nacional (Promeso, PDFF e
Conviver). Tal afirmação é valida mesmo nas situações em que esses recursos
recebiam contrapartidas de estados e municípios. Nota‐se uma preponderância de
recursos destinados ao fomento do setor produtivo (crédito à iniciativa privada) e uma
grande carência no direcionamento de recursos para promover as externalidades
positivas em áreas menos desenvolvidas, o que acaba sendo um fator que contribui
para a existência de desigualdades intrarregionais, mesmo quando há redução da
desigualdade olhada do ponto de vista das macrorregiões.
Considerando‐se a notória desproporção entre a dimensão das desigualdades
enfrentadas e o fluxo de recursos disponíveis, é fundamental que se dote a PNDR de
recursos adequados aos seus objetivos e o Plano Plurianual do Governo Federal de
lógica de atuação territorial, sem o que não se podem esperar resultados expressivos
no combate ao quadro de desigualdades vigente.
Nessa ótica, existe um profundo déficit de recursos voltados para o
financiamento de infraestrutura econômica e social no sistema, sobretudo para os
territórios elegíveis como prioritários pela Política Nacional de Desenvolvimento
Regional, em especial para infraestrutura de pequeno e médio porte.
A União Européia aloca, desde 1975, cerca de 65% do total de recursos
disponíveis nos Fundos Estruturais18 da Europa, entre eles o Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional (Feder), para infraestrutura nos territórios elegíveis pela
política regional européia. A dotação total (média anual), dos recursos alocados aos
três principais programas de desenvolvimento regional geridos pelo MI não ultrapassa
o montante de R$ 300 milhões/ano, valor irrisório para os desafios a enfrentar para
reduzir as desigualdades regionais do País, nos territórios selecionados da PNDR Fase I.
18 Trata‐se de um conjunto de três instrumentos financeiros da política de coesão da UE e a principal fonte de financiamento para o desenvolvimento regional do bloco. O Feder, criado em 1975, pode contribuir para o financiamento de investimentos produtivos, de infraestrutura social e de transporte, da investigação científica, tecnológica e da inovação e da sociedade de informação, entre outras linhas.
59
6. O MODELO DE GOVERNANÇA
6.1 O desafio da cooperação federativa: o papel das novas institucionalidades
Não se devem desconhecer os arranjos institucionais ensaiados em anos
recentes, resultantes do aperfeiçoamento das relações entre Estado e sociedade civil.
As inovações são muitas, seja pelo surgimento de novas formas
organizacionais, seja pelo aprimoramento das existentes. Essa dinâmica requer um
novo padrão de intervenção do Estado Nacional em políticas públicas estratégicas,
caso daquelas relacionadas ao desenvolvimento regional.
A redefinição acima assinalada remete também ao debate, sempre pertinente,
da arquitetura federativa e institucional, perpassado pelas complexas demandas da
sociedade, pela necessidade de maior transparência e controle na atuação do Estado,
bem como pela nova forma de atuação dos grandes agentes econômicos e dos Estados
nacionais via organismos supranacionais.
Ao se estabelecer, por meio da construção de uma Política Regional, um novo
modelo para o desenvolvimento (regional) do país, com novas premissas e requisitos
de empoderamento, controle social, participação de atores no território, mister se faz
considerar, simultaneamente, o protagonismo das novas institucionalidades que
atuam regionalmente, bem como da inclusão territorial ao esforço nacional de
desenvolvimento.
É fato que um dos grandes problemas da gestão pública do Brasil é a fragilidade
institucional da base municipal. Nesse sentido, a criação de arranjos de apoio às
municipalidades é uma necessidade urgente para reforçar a cooperação e
coordenação federativa.
Com a finalidade de apresentar propostas que facilitem a gestão municipal e
colaborar com seu processo de transição, oferecendo aos novos prefeitos um conjunto
de informações técnicas, administrativas e financeiras sobre o município, foi instituído
um Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) pelo Presidente da República em 2008.
Entre as iniciativas do GTI consta a criação do Portal Federativo, sítio eletrônico
desenvolvido para agregar informações sobre temas que envolvem os entes
federados.
60
Essa iniciativa resultou do diálogo direto e democrático do Governo Federal
com os municípios por meio do Comitê de Articulação Federativa (CAF). O Comitê é um
fórum que congrega representantes dos ministérios federais, bem como das três
entidades municipalistas de caráter nacional ─ a Associação Brasileira de Municípios
(ABM), a Confederação Nacional dos Municípios (CNM) e a Frente Nacional dos
Prefeitos (FNP). O CAF constitui‐se na principal instância de negociação entre União e
municípios, contemplando vários pontos da pauta de reivindicação do movimento
municipalista
No esforço do Governo Federal para melhorar o diálogo com os municípios,
surgiu o Sistema de Assessoramento Federativo (SASF). O SASF determina a
designação de um assessor federativo em cada órgão da administração federal,
responsável pelo atendimento das demandas relacionadas a estados e municípios.
Essas assessorias constituem um sistema coordenado pela Subchefia de Assuntos
Federativos da Presidência da República (SAF).
Um importante instrumento que surgiu recentemente, com o intuito de servir à
cooperação entre os entes federativos, especialmente os municípios, é o mecanismo
denominado de consórcio público19, o qual pode se prestar a objetivos diversificados
ou específicos.
Ao se consorciarem, os entes federativos são capazes de compartilhar
estruturas gerenciais, administrativas e de apoio técnico de maior qualificação; criar
escala e reduzir custos na aquisição de bens e na prestação de serviços; e aperfeiçoar a
manutenção dos equipamentos, do patrimônio e da administração pública.
Além disso, os consórcios podem ser muito eficazes na construção de alianças
estratégicas representativas dos interesses comuns, como em bacias hidrográficas ou
polos regionais de desenvolvimento, ampliando assim a capacidade de articulação dos
municípios com as demais esferas de governo.
São vários os exemplos de serviços consorciados no país: saúde, saneamento,
transporte urbano, deposição final de resíduos sólidos, licitações compartilhadas,
licenciamento ambiental, contratação de mão de obra, entre outros.
19 Definido na Lei Complementar nº 11.107, de 06 de abril de 2005, como: “[...] associação pública formada por dois ou mais entes da Federação, para realização de objetivos de interesse comum”.
61
Os consórcios públicos estão previstos no artigo 241 da Constituição Federal
para gestão associada de serviços, bem como para a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens. Com a edição da Lei nº 11.107, de 6 de abril de
2005, regulamentada pelo Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007, garantiram‐se
regras claras e segurança jurídica para os consórcios e a tendência é de que eles sejam
impulsionados e ampliem cada vez mais suas áreas de atuação.
O que se deseja com esse arranjo é a instituição de um mecanismo de
coordenação federativa adequado às diversas escalas de atuação territorial, bem como
o fortalecimento do papel do ente público como agente planejador, regulador e
fiscalizador de serviços públicos. Também se vislumbra a possibilidade de incrementar
políticas públicas executadas em parceria por diferentes entes governamentais, a
exemplo daquelas relacionadas ao desenvolvimento regional.
Os governos devem investir tempo e recursos, assim como assumir
compromissos no processo de construção dos aparatos institucionais, avaliando sua
adequação para envolver os cidadãos e desenvolver as obrigações que lhes são
atribuídas. Nesse sentido, incorporar a dimensão horizontal e participativa na
formulação de políticas públicas é condição primordial, a partir da participação das
instâncias federativas e dos atores sociais envolvidos e interessados diretamente
nessas políticas.
Entre as instâncias de diálogo que envolve os três níveis de governo e a
sociedade civil, destacam‐se os Conselhos Administrativos das Rides, os Fóruns das
Mesorregiões, os Conselhos dos Territórios da Cidadania e os Comitês de Bacias
Hidrográficas. Ressalte‐se, ainda, a existência dessas instâncias de governança
cooperativa e participativa em um conjunto muito mais amplo de políticas públicas
setoriais.
No entanto, é nas políticas de desenvolvimento regional que esses arranjos se
potencializam, visto que colocam para dialogar um amplo conjunto de atores e,
consequentemente, de demandas, aperfeiçoando o processo de concertação e
negociação.
Esse arranjo encontra amparo no artigo 43 da Constituição Federal, ao dispor
que: “para efeitos administrativos, a União poderá articular sua ação em um mesmo
complexo geoeconômico e social, visando a seu desenvolvimento e à redução das
62
desigualdades regionais”. Logo, o dispositivo é o fundamento para a formalização, por
exemplo, das Rides, vinculadas ao Ministério da Integração Nacional.
Para coordenar as ações dos entes federados que compõem as Rides, foram
criados os Conselhos Administrativos. Entre suas competências estão a de aprovação e
supervisão de planos, programas e projetos para o desenvolvimento integrado e
programação no sentido de unificar os serviços públicos que sejam comuns à Ride.
Assim, essas regiões são parte importante nos processos de desenvolvimento
regional, considerando que reúnem em um mesmo ambiente as instâncias federativas
e a sociedade civil em torno de temas que são urbanos, metropolitanos e regionais.
Outra instância participativa sob coordenação do Ministério da Integração
Nacional são os Fóruns das Mesorregiões Diferenciadas, formados por representantes
do Governo Federal, Estadual, Municipal e pela sociedade civil, representada por
associações e instituições que atuam na região e conhecem de perto seus problemas e
necessidades.
Os Fóruns são espaços criados para que a mesorregião defina seus projetos
prioritários visando a atender à política governamental de criação de espaços de
debate para a implementação de políticas públicas de desenvolvimento regional. A
idéia é promover a articulação para definição de diretrizes e estratégias com vistas à
elevação das condições sociais básicas e da redução das disparidades socioeconômicas
inter e intra‐regionais.
A registrar, por fim, a iniciativa que se pauta pelo recorte das bacias
hidrográficas ─ os Comitês de Bacias ─ compostos por representantes da União, dos
Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, dos usuários das águas e das entidades
civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia.
Todas as questões ligadas aos usos dos recursos hídricos devem ser debatidas e
decididas nesse fórum democrático. Temas como a recuperação dos recursos hídricos,
a proteção dos mananciais, a redução das inundações e a garantia do pleno
abastecimento de água à população estão entre os assuntos tratados nas reuniões dos
Comitês.
Apesar de uma aparente centralidade nos temas diretamente ligados aos
recursos hídricos, os Comitês constituem‐se em instâncias participativas que muito
têm contribuído para o desenvolvimento regional mediante instrumentos como os
63
Planos de Gestão e Manejo das Bacias. Esses planos incorporam um conjunto de ações
referentes ao uso racional da água, incluindo questões relacionadas às atividades
econômicas desenvolvidas naqueles recortes territoriais.
Os Colegiados Territoriais, vinculados ao Programa Territórios da Cidadania,
representam mais um ambiente institucional participativo com atuação voltada ao
desenvolvimento regional. Trata‐se de um foro de governança que dialoga com os
atores do território, observando as orientações do Programa e dos compromissos
pactuados entre Governo e sociedade civil.
A forma de condução das ações do Programa Territórios da Cidadania possui
um caráter elucidativo do esforço que vem sendo feito no sentido de promover ações
horizontalizadas, com foco no desenvolvimento territorial.
No cenário brasileiro evidencia‐se, em tempos recentes, um conjunto de
arranjos horizontais de associativismo intermunicipal, cuja escala cresceu no decorrer
dos anos 1980. Apesar da fragilidade macro institucional que ainda caracteriza o
panorama nacional, verifica‐se, ao mesmo tempo, uma série de iniciativas no âmbito
do processo de repactuação da Federação brasileira e da crescente incorporação da
sociedade nos processos decisórios das políticas públicas.
Nesse sentido, novas instituições para a participação do cidadão têm criado
oportunidades de inclusão no processo político de segmentos da sociedade excluídos
de outras arenas públicas de tomada de decisão, em particular para os segmentos
pobres da população.
Finalmente, os arranjos institucionais que se propõem a tratar do
desenvolvimento regional, direta ou indiretamente, podem se constituir em
importantes instrumentos com vistas ao aperfeiçoamento de problemas relacionados
às disputas sobre: jurisdição constitucional, compartilhamento de receita, o poder
federal de gastos, as políticas de desenvolvimento regional, o controle dos recursos
naturais, ou ainda pela articulação intergovernamental, evitando ações unilaterais.
65
7. CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES
A proposta de Política Nacional de Desenvolvimento Regional Fase II
apresentada para discussão está associada à estratégia de ascensão de Política de
Governo à categoria de Política de Estado.
Está claro que o desafio de redução das históricas desigualdades regionais
brasileiras não é atributo de um governo, mas de uma geração de gestores de políticas
públicas, e uma opção coletiva da sociedade brasileira.
Não haverá mudanças significativas dos padrões de exclusão territorial, de
fragilidade econômica e da pobreza com base regional no Brasil, se não houver uma
clara opção da sociedade brasileira, expressa por meio de uma Política Regional
robusta, participativa e articulada a um projeto nacional de desenvolvimento.
A PNDR surgiu como política especializada e com forte conotação territorial em
2003, no contexto da determinação governamental de retomada da questão regional
no Brasil.
Os últimos oito anos foram de grandes transformações no território brasileiro,
resultado não só da retomada do planejamento regional no país, mas, sobretudo, da
contribuição das políticas de cunho social à ampliação da distribuição da renda e à
redução das desigualdades regionais.
A experiência recente e os ensinamentos alcançados apontam para a
necessidade de uma nova fase da Política Regional Brasileira.
A proposta atual reflete, portanto, a experiência vivida e apreendida pelo
Ministério da Integração Nacional nesses últimos anos.
Mais do que isso, oferece condição de propor à sociedade brasileira um “passo
à frente” à atual Política Regional, um olhar para o futuro, com ampliação do escopo
de atuação e de contribuição da política pública para que ela possa, efetivamente,
“atuar na promoção do desenvolvimento das regiões do país,
reduzindo as desigualdades regionais, estimulando a inclusão
social e a cidadania e criando meios para a utilização
sustentável e em bases competitivas da nossa rica diversidade
cultural, ambiental, social e econômica” (missão institucional
que cabe ao Ministério da Integração Nacional).
66
A proposta ora apresentada deve ser objeto de ampla reflexão da sociedade
brasileira, anteriormente ao envio para discussão no Parlamento. Só após o
estabelecimento de um consenso mínimo dos atores nacionais em torno da matéria é
que se deve encaminhar ao Congresso Nacional uma Exposição de Motivos (EM) e
proposta de anteprojeto de lei que eleve a PNDR à condição de Política de Estado.
Além do anteprojeto mencionado, a proposta produz três grandes eixos
indivisíveis ao novo momento da PNDR:
I) o Mapa da Elegibilidade da Política, que encerra a estratégia de
implementação da PNDR Fase II e que determina metas de aplicação de recursos em
territórios selecionados;
II) a criação do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional, que estabelece
condições de um novo padrão de financiamento à questão regional brasileira;
III) e a proposição de um novo modelo de gestão da Política, absorvendo novos
parâmetros e as novas institucionalidades que estão associadas à complexa
governabilidade da questão regional brasileira.
Esses três eixos articulados à determinação de transformar a PNDR em Política
de Estado constituem a síntese da estratégia proposta para a segunda fase da Política.
7.1 O objeto da Política
Considera‐se a Política Nacional de Desenvolvimento Regional como parte
indivisível da estratégia de desenvolvimento do país e expressão da prioridade dada ao
tema na agenda nacional de desenvolvimento.
A Constituição de 1988 já determinava a redução das desigualdades regionais
como um dos eixos da estratégia de desenvolvimento nacional. O disposto
constitucional é consolidado no PPA 2004‐2007, que eleva a redução das
desigualdades regionais brasileiras a um dos macro‐objetivos do Plano Plurianual de
então.
O objeto da PNDR são as profundas desigualdades de nível de vida e de
oportunidades de desenvolvimento entre regiões do país. A matéria prima da Política é
o imenso potencial de desenvolvimento contido na diversidade social, cultural e
ambiental que caracteriza o Brasil.
67
As severas e históricas desigualdades sociais e econômicas que caracterizam a
sociedade brasileira expressam‐se, com clareza, na base territorial, resultando em
distorções agravadas com o início do processo de industrialização do país em meados
do século XX.
A prioridade da política regional é propiciar o resgate de cidadãos e territórios
deixados à margem do processo nacional de desenvolvimento, desconsiderados nas
prioridades estabelecidas pelo Estado brasileiro e pelos governos em geral.
É o caso, por exemplo, de espaços geográficos do território nacional,
historicamente excluídos da dinâmica do capital que privilegia alguns territórios e
marginaliza outros, segundo os interesses do livre mercado.
A PNDR não deve excluir as porções mais dinâmicas do território nacional da
política regional brasileira, sobretudo quando se compreende a premissa estabelecida
pela Política de ação em múltiplas escalas geográficas voltadas para todo o território
nacional. Deve, sim, focalizar a ação derivada do esforço da política pública sob
governança do Ministério da Integração Nacional para partes específicas do território,
as quais demandam intervenção especializada e diferenciada.
Dados recentes indicam fortes discrepâncias entre padrões de desenvolvimento
econômico e social no país, revelando a segregação de porções significativas do
território nacional e de levas de brasileiros que ali residem, os quais estão fadados a
uma vida de pobreza e exclusão.
Uma das principais teses da proposta apresentada é a de que a nação não pode
aceitar que alguns de seus filhos sejam condenados a privações e falta de perspectivas
determinadas pelo local de seu nascimento.
A PNDR deve contribuir para que a expectativa de vida e o acesso a bens e
serviços de qualidade alcancem os residentes do Semiárido Brasileiro, por exemplo, da
mesma forma que ocorre com os cidadãos das regiões melhor atendidas, em geral
localizadas no centro‐sul do país.
Segundo o IBGE, no ano 2000, a unidade mais rica da federação, o Distrito
Federal, detinha renda em paridade do poder de compra per capita20 cerca de 5 (cinco)
20 A Renda em Paridade do Poder de Compra (Renda PPC) é a Renda corrigida pelo índice médio anual da Cesta Básica do DIEESE, tomando‐se como referência Salvador (= 100%) e ajustado pelo total nominal do Brasil.
68
vezes maior do que o Maranhão, a unidade mais pobre (R$ 577,33 do DF e R$ 117,35
do MA).
A desigualdade regional é resultado da dinâmica assimétrica do crescimento
capitalista, que se concentra em alguns espaços, enquanto relega outros à estagnação
e ao desperdício de fatores produtivos.
A PNDR atua no sentido de contrabalançar a lógica centrípeta das forças de
mercado, pela promoção e valorização da diversidade regional, conciliando assim
competitividade e expressão produtiva de valores socioculturais diversos.
A essa dinâmica assimétrica dos mercados, soma‐se a desigualdade de acesso a
serviços públicos de qualidade, o que reforça as iniquidades e reduz as perspectivas de
desenvolvimento dos territórios com frágil base econômica.
Mas a PNDR não trata apenas do resgate da dívida histórica do Brasil com parte
substancial do seu território e do seu povo. A política regional é instrumento de
inclusão, de geração de emprego, de renda e de provimento de competitividade, uma
vez que contribui concretamente para o ‘alargamento’21 do território brasileiro, para a
geração de novos consumidores e de atores sociais produtores de riqueza e de
prosperidade, por meio da incorporação de novos territórios ao esforço nacional de
desenvolvimento.
É importante ressaltar que o objeto da PNDR não é o combate à pobreza,
stricto sensu. Se assim fosse, o escopo de atuação da Política seria direcionado,
preferencialmente, para as periferias das grandes metrópoles brasileiras, locus de
concentração de indivíduos com déficits sociais e econômicos expressivos, e que são
foco de políticas de cunho urbano e social. Nesses locais, os bolsões de pobreza estão
assentados sobre territórios prósperos, com alta renda média e com dinamismo
econômico inquestionável.
O objeto da PNDR se expressa, sobretudo, na coincidência espacial entre
pobreza individual e territorial/regional. Visto por uma perspectiva espaço‐temporal, a
21 O termo ‘alargamento’ é amplamente usado no contexto da política regional européia para caracterizar o fortalecimento da base territorial do bloco original, de seis Estados Membros originais para os atuais 27 Estados Membros de 2009, com o objetivo de ampliar a capacidade da EU na competição global. No caso brasileiro, a idéia é de representar um fortalecimento da União por meio da incorporação de regiões que tradicionalmente estiveram à margem do processo nacional de desenvolvimento, a partir de uma ampliação da capacidade institucional de cada uma delas. Portanto, a referência é a processo includente, de “alargamento” socioeconômico do território brasileiro
69
Política prioriza as regiões que, por sua situação de debilidade econômica e
estagnação, geram expressivos fluxos migratórios que constituem a maior parte dos
bolsões de pobreza das grandes metrópoles.
Em outras palavras, a PNDR focaliza a causa da desigualdade e da pobreza em
sua expressão territorial, e situa‐se na dimensão preferencial das políticas públicas
classificadas como ‘da mão esquerda do Estado’22.
A PNDR é uma política includente. Apesar de dar precedência às regiões
estagnadas e de baixo dinamismo social e econômico, as regiões de alto dinamismo e
de alta renda não podem estar à margem da estratégia de ação da Política.
A manutenção da capacidade competitiva dessas sub‐regiões, espalhadas por
todo o país, deve ser realçada, pois tais territórios são responsáveis por parte
expressiva da geração da riqueza nacional, e a sustentabilidade desses territórios deve
produzir olhar especializado da política pública.
A política regional deve se caracterizar como uma política de coesão
republicana. Deve ter capacidade de compreender e adaptar‐se à extraordinária
diversidade brasileira, diversidade essa apresentada de diversas formas ─ rica e
exuberante em alguns sentidos, excludente e inibidora em outros.
O Brasil desigual revela‐se na coexistência de territórios competitivos e outros
excluídos da dinâmica brasileira de desenvolvimento, territórios com alta densidade
demográfica e vazios populacionais, grandes metrópoles urbanas conectadas e
longínquos territórios rurais.
A coesão econômica e social que a proposta da PNDR Fase II reforça deve
envolver todos em uma ação coordenada de redução das desigualdades regionais
brasileiras, na qual cada ator tenha papel próprio e destacado no esforço de tornar o
Brasil um país de todas as regiões.
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional Brasileira, em sua Fase II, na
condição de política de coesão econômica e social deve exprimir a solidariedade entre
as unidades da federação, as regiões brasileiras em suas múltiplas escalas e o Governo
Federal.
22 Segundo Pierre Bourdieu, o Estado tem “duas mãos” que caracterizam sua atuação político‐institucional. Na mão esquerda, concentram‐se políticas públicas de abrangência social, em contraposição às políticas da mão direita do Estado, representadas pela burocracia financeira e pelo planejamento governamental, entre outras.
70
Deve, portanto, favorecer o desenvolvimento equilibrado do território nacional,
a redução das diferenças estruturais que caracterizam as regiões brasileiras, bem como
a promoção de uma verdadeira igualdade de oportunidades para os cidadãos,
independente do local em que vivam.
A estratégia de desenvolvimento regional concretiza‐se por meio de um
conjunto de instrumentos e mecanismos financeiros, nomeadamente os fundos
regionais existentes, bem como o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional
(FNDR) em via de criação.
Política construída com forte viés de unidade, a perspectiva é de que a PNDR
possa ser vetor de convergência e de gestão territorial, requisitos indispensáveis à
melhoria da governança regional.
7.2 As premissas assumidas
A PNDR assume 3 (três) grandes premissas, quais sejam:
1. Dimensão de política nacional – embora haja necessidade de articulação de
iniciativas do Congresso Nacional, dos três níveis de governo, do setor empresarial e
da sociedade civil, é o Governo Federal que empresta coerência e efetividade aos
esforços de desenvolvimento regional, pois:
a) só o nível federal transcende a escala das macrorregiões menos
desenvolvidas;
b) só o Governo Federal pode arbitrar conflitos de interesse em escala
subnacional;
c) a coordenação nacional facilita a reprodução/adaptação/difusão de políticas
locais bem sucedidas; e
d) a PNDR é uma política necessariamente redistributiva e só a União tem
recursos no porte exigido e indiscutível legitimidade para ações afirmativas.
2. Perfil de política de estado – e não de Governo apenas. A PNDR deve se
consolidar, efetivamente, quando alçar o status de política de estado. Ainda que se
admita um papel de destaque ao Ministério de Integração Nacional e às demais
71
instituições de coordenação transversal do Governo Federal, trata‐se de uma política
de desenvolvimento com viés territorial.
No âmbito do Governo Federal devem‐se envolver, em graus variados, todas as
áreas de atuação. Assim, é necessário construir a convergência das demais políticas
federais com os objetivos da PNDR, articulando, de forma diferenciada:
a) ministérios cuja atuação se organiza, integral ou parcialmente, em bases
territoriais (Planejamento; Meio Ambiente; Desenvolvimento Agrário; Cidades);
b) ministérios da área de infraestrutura pública (Transportes; Minas e Energia;
Comunicações);
c) ministérios responsáveis pelas políticas de desenvolvimento setorial ou
regulação econômica (Agricultura, Pecuária e Abastecimento; Turismo;
Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior; Ciência e Tecnologia; Fazenda); e
d) ministérios diretamente responsáveis pelas políticas com forte impacto
social (Desenvolvimento Social; Educação; Cultura).
A conformação setorial do Governo Federal reduz as condições da burocracia
do Estado de apreender se a atuação dos ministérios e demais instituições federais
atenuam ou agravam o quadro de desigualdades regionais.
São recentes os esforços iniciais de inserção da dimensão territorial no
planejamento governamental. Na medida em que a eficácia plena da PNDR depende
da convergência das ações de todo o Governo, é imprescindível ampliar o escopo de
informações disponíveis, ressaltando o pragmatismo advindo do reconhecimento dos
limites da coordenação territorial de políticas setoriais.
Da mesma forma, a política regional brasileira não pode estar vinculada à
estratégia de desenvolvimento de um ou outro governo, mas sim expressar a
prioridade que um povo ou uma sociedade estabelece à questão.
Nesse sentido, um dos principais desafios da Política é tornar‐se política de
estado, incorporando seu objeto e sua práxis ao conjunto de prioridades que
estabelecem os principais compromissos da sociedade brasileira com o projeto de um
país mais forte, justo, soberano e igualitário.
3. Abordagem das desigualdades regionais em múltiplas escalas – a visão
tradicional que resumia o problema regional brasileiro ao atraso relativo das regiões
72
Norte e Nordeste, vistas de forma homogênea, não reconhece nem a existência de
dinâmicas sub‐regionais diversas em todas as macrorregiões nem a necessidade de
coordenação de ações, com os entes federados e com a sociedade civil, em níveis que
vão do intra‐urbano ao mesorregional.
Também não podem ser desconsideradas outras dimensões da escala
geográfica brasileira que estão afetas à questão regional, sobretudo aquelas com
protagonismo institucional como a dos Estados.
A escala estadual ganha expressão contundente com a retomada da questão
regional/territorial no Brasil. Na atualidade, boa parte das unidades da federação já
dispõe de regionalizações vigentes com critérios de sub‐regionalização variados e para
diversos fins.
Mas, de fato, a retomada do território como elemento de análise e de operação
estabelece papel central aos Estados, inclusive a partir de aspectos como a criação do
Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional e os respectivos Fundos Estaduais que
surgem no contexto da proposição do FNDR e que se inserem no âmbito do Projeto de
Emenda Constitucional da Reforma Tributária.
A ação da Política não se limita à alocação especializada de recursos de origem
federal nos territórios, visando à redução das desigualdades regionais do país e a
inclusão de pessoas e de territórios ao esforço nacional de desenvolvimento. A PNDR
reconhece as diferenças regionais em múltiplas escalas de intervenção e orienta
políticas e programas à promoção do desenvolvimento territorial.
Busca, ainda, articular políticas setoriais para regiões e sub‐regiões prioritárias,
coordenar políticas setoriais para a ação de base territorial, enfim, induzir na dimensão
apropriada um desenvolvimento mais equilibrado, com distribuição espacial
includente e sustentável.
73
7.3 O quadro referencial das desigualdades brasileiras: a tipologia da PNDR
Os dados básicos a partir dos quais se construíram as variáveis foram extraídos
dos Censos Demográficos do IBGE (1991 e 2000) e das estimativas de PIB Municipais,
realizadas pelo IPEA.
As variáveis procuram exprimir padrões e a dinâmica recente da distribuição da
população no território; as características da população no que tange ao rendimento
médio, local de residência (rural ou urbana) e nível de educação; e o dinamismo
econômico, captado por meio da variação do PIB per capita.
Os dados de rendimento foram ajustados em termos de paridade de poder de
compra por meio de ponderação pelo custo relativo da cesta básica da capital do
estado considerado ou, quando tal dado não era disponível, por indicador de capital de
estado próximo, com padrão de custo de vida semelhante. Os dados foram agregados
em nível de microrregião, escala considerada a mais adequada para os propósitos da
análise.
Os indicadores de dinamismo foram obtidos pela média geométrica do
crescimento do PIB per capita dos triênios 1990 – 1993 e 1999 – 2002 de cada
município, posteriormente agregados em microrregiões, conforme definidas pelo
IBGE. Os indicadores de renda pessoal e de crescimento de produto foram então
espacializados, individualmente e de forma conjugada, dando origem a importante
base de análise (cartogramas e tabelas).
A análise de distribuição das variáveis foi feita em quartis, sendo que o primeiro
e o quarto quartil foram desdobrados em dois estratos, de 5% e 20% da população,
com o propósito de distinguir as porções extremas do conjunto de eventos. O valor
mínimo observado constitui o limite inferior e o máximo, o superior. Os três estratos
inferiores separam‐se dos três superiores pela mediana. Em função da grande
extensão das microrregiões da Amazônia e para evitar a ilusão de ótica que as sobre
representaria na avaliação visual dos cartogramas, as variáveis da Amazônia foram
lançadas em base municipal, e não microrregional.
74
7.4 A estratégia de ação
Por ser uma política de âmbito nacional, a PNDR deve ter atuação em todo o
território brasileiro, não devendo excluir áreas do país em qualquer circunstância de
sua ação.
Entretanto, o objetivo que norteia a Política ─ de inclusão de territórios e de
cidadãos ao esforço nacional de desenvolvimento ─ estabelece prioridade
inquestionável, para esse fim, aos territórios excluídos, estagnados e com baixa
dinâmica econômica e social espalhados por todo o país.
Partindo‐se da premissa de que o Brasil é caracterizado por diversas
contradições e desigualdades econômicas e sociais que se conformaram desde o
processo de colonização, as diferentes porções territoriais do país ou suas regiões, nas
mais diferentes escalas geográficas, devem ser objeto de abordagem própria, com
solução tipificada para cada realidade regional.
Se há consenso de que o Brasil é um país desigual, é importante reconhecer tais
desigualdades e mapeá‐las, a partir de critérios amplamente aceitos. A taxonomia das
desigualdades regionais brasileiras é estabelecida pela PNDR por meio da Tipologia
Sub‐Regional, construída com o propósito de estabelecer um quadro referencial para
as desigualdades regionais brasileiras, por meio de base estatística microrregional,
lançando olhar criterioso ao território e apontando caminhos à estratégia de ação da
política regional.
Os critérios da tipologia regional estabelecidos pela PNDR foram definidos pelo
cruzamento de duas variáveis: rendimento domiciliar médio e crescimento do PIB per
capita. A primeira, variável estática, retrata a riqueza relativa da população. A
segunda, variável dinâmica, retrata o potencial relativo de crescimento econômico
observado.
O resultado obtido com o cruzamento dessas duas variáveis propicia a
identificação de 4 (quatro) categorias de unidades territoriais no Brasil, que ensejam
estratégias próprias para ação regional que a Política propugna:
Grupo 1 – G1: Territórios com padrão consolidado de competitividade – reúne
MRGs de alta renda, independente do dinamismo observado. São encontrados
predominantemente nas Regiões Sul e Sudeste, embora existam também em áreas de
75
fronteira agrícola dinâmica no Centro‐Oeste. No Norte e Nordeste estão limitadas a
algumas das maiores concentrações urbanas, que se encontram, geralmente, nas
microrregiões das capitais estaduais. São responsáveis por cerca de 76% do PIB
nacional, embora tenham apenas 53,7% da população. São regiões que dispõem de
recursos suficientes para reverter situações de desigualdades encontradas em partes
restritas de seus territórios, e que se caracterizam por forte uso do potencial
produtivo.
Grupo 2 – G2: Territórios em processo de incorporação econômica à dinâmica
nacional – reúne MRGs com dinamismo crescente, acelerado ou emergente nos
últimos anos, ainda que com padrões médios ou baixos de rendimento mensal médio
por habitante. Com presença inexpressiva no Sul e no Sudeste, concentram‐se em
partes do Centro‐Oeste e do Nordeste e em pequenas porções das Regiões Sul e
Sudeste do país. Grupo caracterizado por regiões que experimentaram transformações
recentes na estrutura produtiva, em especial na agricultura. O grau de urbanização é
baixo (57,9%) e, embora abriguem cerca de 9% da população nacional, são
responsáveis por apenas cerca de 4% do PIB.
Grupo 3 – G3: Territórios com padrão prolongado de estagnação – reúne MRGs
que experimentaram um processo contínuo de estagnação econômica, em geral com
potencial produtivo ocioso, acompanhados de reduções mais ou menos intensas de
dinamismo, e com médio rendimento mensal da renda. Geralmente se caracterizam
por territórios que possuíram dinamismo vigoroso em períodos passados ou que
concentram assalariados oriundos do setor público (funcionários públicos federais, por
exemplo). Não há um padrão macrorregional claro, uma vez que se encontram
espalhados em todas as grandes regiões brasileiras. O grau de urbanização é
relativamente elevado (75,3%). Responsáveis por cerca de 18% do PIB nacional, lá
residem cerca de 29% dos brasileiros.
Grupo 4 – G4: Territórios com fragilidade econômica – reúne MRGs que
apresentam características de baixa renda e baixo dinamismo econômico. São espaços
geográficos tradicionalmente excluídos da dinâmica social e econômica brasileira e que
76
representam desafio extraordinário à PNDR. São territórios, portanto, para os quais
convergem, prioritariamente, ações e atividades próprias da política regional, em
estreita articulação com estratégias das políticas sociais. Estão concentrados,
sobretudo, nas Regiões Norte e Nordeste do país, e que combinam situações de
pobreza, déficit de cidadania e debilidade da base econômica.
Os indicadores sociais e econômicos são expressivos e falam por si só. O grau
de urbanização é o mais baixo de todos os Grupos (50,4%), assim como o fosso
educacional em que cerca de 60% da população tem menos que 4 (quatro) anos de
estudo.
Os territórios incluídos no chamado G4 participam com apenas 1,7% do PIB,
embora abriguem 8,4% da população. O rendimento domiciliar médio é de apenas
27% da média nacional. Trata‐se do grande desafio brasileiro e da porção mais nobre
da ação que cabe a uma política pública cujo objeto é atuar na promoção do
desenvolvimento das regiões do país, reduzindo as desigualdades regionais,
estimulando a inclusão social e a cidadania.
Uma vez caracterizados os territórios, por meio da Tipologia Regional da PNDR,
que reconhece diferenças socioeconômicas concretas e pujantes, a Política encontra as
condições iniciais para a definição da estratégia de ação e de abordagem concreta para
cada um dos Grupos de territórios especificados.
Inicialmente é importante ressaltar que alguns princípios sobrepõem‐se à
estratégia de abordagem territorial proposta pela PNDR Fase II, quais sejam:
a) Participação social e empoderamento de atores nos territórios – o
protagonismo compartilhado é uma das premissas estabelecidas pelo novo paradigma
de desenvolvimento regional no Brasil, sendo o controle social e a participação coletiva
fatores indissociáveis da nova estratégia;
b) Integração dos entes governamentais e de atores representativos dos
territórios (governos, sociedade civil em geral, iniciativa privada etc.) – a PNDR
reconhece, plenamente, o déficit de governança federativa do Estado brasileiro, o qual
permeia a gestão de políticas públicas no território nacional. Propõe‐se a contribuir
para a redução desse déficit por meio de novas práticas políticas e gerenciais que
agreguem parceiros e colaboradores de toda sorte, da concepção ao processo de
77
planejamento, da execução ao controle, gerando, portanto, uma sinergia integral em
toda a cadeia da política regional.
c) Soluções apropriadas para cada tipo de território – definidas a partir da
história, da dinâmica, da realidade, da inserção econômica e social e de outras
características regionais. Não existe solução única para o desenvolvimento regional
brasileiro. Existem possibilidades para o empreendedorismo de pequeno porte e para
os grandes conglomerados industriais; existe demanda para a agricultura familiar e
para aquela considerada tradicional; para a ovinocaprinocultura e o cluster
aeronáutico, a neurociência ou a química de produtos naturais como opções para
inclusão social e econômica de territórios prioritários à ação da PNDR.
Seguindo esses princípios, a Política Regional deve, no período 2011‐2015,
alcançar, preferencialmente, os grupos de territórios estabelecidos pela tipologia da
PNDR, segundo estratégia global voltada para a redução da distância que separa os
territórios ricos dos menos virtuosos, articulada à consolidação e ampliação da oferta
de serviços e geração de emprego e renda dos territórios com padrão consolidado de
competitividade.
A estratégia de ação para as regiões do Grupo 4, de maior fragilidade
econômica, deve orientar‐se por ações integradas de resgate da cidadania e de
fortalecimento da capacidade endógena de competitividade intra e inter‐regional,
além de inversões à infraestrutura econômica e social. Para isso, é fundamental a
concepção de estratégia de ação integrada entre instrumentos de política social e de
política regional.
O fortalecimento de fóruns de governança em múltiplas escalas geográficas e
de gestão das sub‐regiões inseridas nesse Grupo deve prevalecer, bem como o
refinamento dos processos de tomada de decisão coletiva sobre projetos e atividades
para os territórios atendidos.
A coordenação de ações próprias das estruturas de governo que estão à frente
tanto de políticas setoriais quanto de políticas regionais, ou mesmo de políticas
nacionais com alcance regional, deve ser perseguida.
As ações voltadas aos territórios inclusos na categoria de territórios de maior
fragilidade econômica da PNDR podem servir como complementares à estratégia de
inclusão patrocinada pelo Programa Bolsa Família, por exemplo, uma vez que boa
78
parte dos territórios do Grupo 4 é atendida pelos principais programas sociais do
Governo Federal.
O grupo de territórios com padrão prolongado de estagnação econômica, o
chamado Grupo 3, deve valer‐se das vantagens comparativas que, em geral, esses
territórios dispõem no formato da federação brasileira. As sub‐regiões desse Grupo
são caracterizadas por espaços geográficos que, em algum momento, foram relevantes
no desenvolvimento brasileiro e, por diversas razões, deixaram de exercer o papel de
protagonistas de seus destinos.
São territórios que já possuem capital social expressivo, vocações regionais
estabelecidas, potencial natural próprio ou expressão política diferenciada. A
economia regional sofreu algum tipo de revés ocasionado por fenômeno político,
institucional ou natural e não galgou recuperação. Possuem legado histórico
expressivo e potencial para a retomada do desenvolvimento. Para esses territórios, o
apoio à capacitação e treinamento, à organização social e à geração de emprego e
renda por meio de instrumentos como os Arranjos Produtivos Locais (APLs), pode
orientar a estratégia de ação da PNDR – Fase II.
Nos ambientes em processo de incorporação econômica à dinâmica nacional, o
chamado Grupo 2, a estratégia dominante deve ser orientada para o crescimento da
renda regional e para uma melhor distribuição dessa renda, uma vez que os territórios
já articulam soluções próprias para o desenvolvimento regional, com reflexo nos
padrões de crescimento do PIB acima da média brasileira, mas com rendimento médio
mensal da população aquém do desejado.
Ações de reforço ao crédito e fomento às vocações regionais, adensamento de
cadeias produtivas regionais e consolidação da formação de pessoas para o desafio de
desenvolvimento endógeno são estratégias propostas para os territórios inseridos
nesse Grupo.
A articulação com instrumentos e mecanismos de outras instâncias
governamentais, vetores de transformações territoriais, devem ser privilegiados, como
APLs e sistemas de inovação e desenvolvimento.
A distribuição de renda deve ser efetivada com aporte de outras políticas
públicas que possam ofertar condições, produtos e serviços para tal. Infraestruturas
complementares ao esforço de dinamismo regional podem exercer papel de
79
alavancagem de novos potenciais e de novos negócios no território, gerando emprego
e aumentando a renda regional.
Nos territórios com padrão consolidado de competitividade, do chamado
Grupo 1, concentra‐se parte expressiva da riqueza do país. A estratégia que orienta tal
conjunto de regiões deve estar associada à manutenção e ampliação da capacidade
regional de competitividade, de consolidação da base industrial, de ampliação do
acesso ao crédito e de complementaridade à infraestrutura de entrega de serviços à
população.
A parceria com os governos subnacionais e com a iniciativa privada deve ser
priorizada, uma vez que nesses territórios o protagonismo de atores sociais é
contundente e apresenta‐se como vantagem competitiva. O padrão de inversão de
recursos às regiões do Grupo 1 deve ser diferenciado em relação aos demais
territórios. Por tratar‐se de regiões de alto rendimento domiciliar, ainda que o
dinamismo econômico seja heterogêneo, as contrapartidas dos parceiros regionais
devem ser mais expressivas.
A estratégia da PNDR Fase II pode ser resumida à afirmação de “tratar os
desiguais de forma desigual, mas tratar de todos”. Os territórios mais prósperos e
organizados devem contribuir mais com a Política do que os menos aquinhoados,
dentro dos princípios de coesão e solidariedade propostos.
7.5 Os territórios elegíveis e as prioridades estabelecidas: o Mapa da Elegibilidade
A Fase II da PNDR propõe algumas mudanças importantes na forma de o MI
gerir a política regional. O surgimento do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional (FNDR) estabelece condições diferenciadas para a implementação da Política.
A figura a seguir apresenta o Mapa da Elegibilidade da PNDR, que tem por
objetivo priorizar a aplicação dos recursos das fontes de financiamento da Política
Regional, sobretudo o FNDR, orientando a formulação das estratégias de ação da
Política proposta.
80
Figura 1 Mapa da Elegibilidade da PNDR Fonte: Secretaria de Políticas de Desenvolvimento Regional ‐ Ministério da Integração Nacional.
Dados disponíveis do exercício de 2008 indicam que mais de 70% do total de
recursos vinculados à PNDR foram oriundos dos Fundos Constitucionais de
Financiamento (FNO, FNE e FCO), os quais estão amplamente voltados para crédito à
iniciativa privada.
Isso significa que boa parte dos desafios que cercam a incorporação de
territórios excluídos ao esforço nacional de desenvolvimento, como o déficit de
infraestrutura ou demanda por assistência técnica, por exemplo, requerem outras
modalidades de aporte financeiro até então indisponíveis para a tarefa de redução das
desigualdades regionais brasileiras.
Uma das mais concretas propostas da PNDR Fase II, o Mapa da Elegibilidade da
Política, proposto para o período 2011–2015, aponta para a universalização do apoio
ao desenvolvimento regional, dando concretude ao caráter nacional da Política
Regional, ainda que com prioridade diferenciada, no contexto de se tratar os desiguais
de forma desigual.
O referido Mapa estabelece três objetivos que resumem a ação estratégica de
redução das desigualdades regionais e de ampliação da competitividade dos territórios
81
dinâmicos. A estratégia passa a vigorar tão logo a PNDR Fase II e seus instrumentos e
mecanismos estejam operando (FNDR, modelo de gestão).
São objetivos explicitados no Mapa de Elegibilidade da PNDR no período 2011‐
2015:
Objetivo A – Prioridade para os territórios de convergência da PNDR: reúne os
territórios da Tipologia da Política inclusos nas categorias G2, G3 e G4 (territórios em
processo de incorporação à dinâmica nacional; territórios com padrão prolongado de
estagnação; e territórios com fragilidade econômica). Propõe‐se, inicialmente, que ao
menos 60% (ou até 70%) dos recursos disponíveis à nova fase da PNDR possam ser
voltados a tal objetivo. Para cada categoria de território poder‐se‐á estabelecer uma
dinâmica diferenciada de contrapartida, sempre com maior participação dos territórios
com maior capacidade de endividamento e de geração de riqueza.
Objetivo B – Foco em territórios com padrão de competitividade consolidado –
até 30% (ao menos 20%) dos recursos totais do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional e com contrapartidas regionais a serem definidas de acordo com o
empreendimento ou projeto. A inclusão de tais territórios à estratégia da chamada
Fase II da PNDR inaugura uma nova compreensão do papel da Política Regional
brasileira, tornado‐a mais includente e menos restritiva, apesar das escolhas
territoriais ainda marcadas pela máxima de “tratar os desiguais de forma desigual”.
Objetivo C – Apoio aos territórios de transição (da estratégia da Fase I para a
Fase II, isto é, próprio das sub‐regiões e dos recortes territoriais priorizados pela PNDR
na gênese, inclusos no Decreto de criação da PNDR – 6047 de 22/02/07) – até 10% dos
recursos e com contrapartida a ser estabelecida a partir da tipologia apropriada a cada
território elegível. Recursos que seriam, sobretudo, invertidos aos referidos territórios
com o objetivo específico de reforçar e consolidar aspectos da organização social e
gestão dos espaços geográficos priorizados pela versão original da PNDR.
Assim, apesar da prioridade estabelecida ao Objetivo A e, portanto aos
chamados territórios de convergência da PNDR (aqueles próprios do G2, G3 e G4,
segundo tipologia da Política, já tradicionalmente priorizados pela PNDR), a Fase II da
82
Política estabelece um novo olhar para o território, uma vez que se nutre de nova
fonte de recursos para a gestão da política regional brasileira.
Não por acaso, a estratégia mais abrangente e universal de alcance territorial
da PNDR é proposta à Fase II, uma vez que a política pública conta com um novo
patamar de recursos para o atendimento da missão que lhe cabe.
O Objetivo B, portanto, passa a conferir possibilidade de financiamento aos
territórios considerados de alta renda ou de competitividade consolidada, conforme
nova terminologia da PNDR, com possibilidade de aporte de recursos além da já
tradicional disponibilidade às operações de crédito. Importante ressaltar que tais
territórios já são atendidos de forma privilegiada pelos Fundos Constitucionais e de
Desenvolvimento Regional, por exemplo.
O Objetivo C concentra‐se, sobretudo, no fortalecimento dos espaços
geográficos priorizados pela PNDR no Decreto que a instituiu. Prioridade que se
estabelece à consolidação das 13 Mesorregiões Diferenciadas; das 9 sub‐regiões do
Semiárido selecionadas como espaços prioritários pela Câmara de Políticas de
Integração Nacional e Desenvolvimento Regional; das Regiões Integradas de
Desenvolvimento (Rides) de Petrolina‐Juazeiro, Teresina‐Timon, Entorno do Distrito
Federal; e da Faixa de Fronteira do território brasileiro com os países limítrofes da
América Latina.
A Fase II da PNDR representará uma etapa de transição da Política Regional no
que diz respeito ao papel dos espaços geográficos priorizados pela PNDR e explicitados
acima. Nesse período (2011‐2015), os mesmos serão integralmente privilegiados pelo
Objetivo C, com recursos do FNDR para apoiar iniciativas de fortalecimento da
organização social, além de estarem habilitados a receber recursos vinculados ao
Objetivo A, quando se tratarem de unidades territoriais classificadas pela Tipologia nas
categorias dos Grupos 2, 3 ou 4. Caso sejam unidades classificadas como Grupo 1,
poderão obter recursos do FNDR relacionados ao Objetivo B. O critério para tal
inclusão se estabelece a partir da classificação microrregional do território segundo a
tipologia da PNDR.
A título de exemplo, a Mesorregião da Metade Sul do Rio Grande Sul, terá
oportunidade de pleitear recursos vinculados ao Objetivo C, que deverão ser utilizados
na consolidação de sua organização social. Para as demais ações com foco no
83
desenvolvimento regional, essa mesorregião poderá receber recursos do FNDR
vinculados ao Objetivo A, quando se tratar de uma microrregião inclusa no seu
território pertencente à classificação dos grupos 2, 3 ou 4 produzida pela Tipologia da
PNDR. Por outro lado, se a microrregião pertencer ao grupo 1, terá acesso às ações
contempladas pelo Objetivo B. Assim, os espaços geográficos priorizados atualmente
pela PNDR, estarão habilitados amplamente para aprimorar e consolidar esforços que
possibilitem alcançar os objetivos de reduzir as desigualdades regionais e estimular
seus potenciais produtivos.
84
8. NOVOS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA
8.1 A adequação dos instrumentos atuais à PNDR
Com mais de três anos de vida institucional, a PNDR se defronta com diversos
sinais que demandam reorientação da sua trajetória como política pública, a exemplo
do que deve ocorrer no ano de 2013, marco temporal para o fim de alguns
instrumentos de desenvolvimento regional vigentes. A oportunidade de discussão de
uma nova fase da Política permite o aperfeiçoamento, por exemplo, dos instrumentos
direcionados ao fomento do setor produtivo (fundos e incentivos fiscais), aspecto
fundamental para a sustentabilidade da ação de retomada da questão regional
brasileira. O momento atual requer sensibilidade e um olhar especial para fatos como:
a) o reconhecimento da existência de diferentes graus de desenvolvimento
dentro das macrorregiões prioritárias, propiciando incentivos diferenciados para as
áreas menos desenvolvidas;
b) facilitação do acesso do grande contingente de micro e pequenas empresas
aos financiamentos dos fundos com a simplificação de processos;
c) a questão do financiamento a atividades produtivas na Amazônia Legal e o
papel dos Fundos Constitucionais, apoiando a geração de emprego e renda de forma
sustentável;
d) maior aderência dos instrumentos à PNDR, promovendo‐se maior
penetração dos financiamentos nas microrregiões de convergência da Política e em
áreas que merecem um tratamento diferenciado, como o Semiárido Nordestino;
e) abertura de um debate sobre o tipo de incentivo fiscal mais adequado:
estímulo direto à produção ou o modelo atual, que incentiva o setor produtivo após a
fase em que a empresa obtém lucro.
8.2 O instrumento da Fase II: o Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR)
Com vistas a suprir o sistema de desenvolvimento regional com recursos
voltados para o financiamento de infraestrutura econômica e social, o Governo Federal
inseriu na proposta de Reforma Tributária enviada ao Congresso Nacional em fevereiro
85
de 2008 ─ Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 31 ─ a criação do Fundo
Nacional de Desenvolvimento Regional (FNDR), instrumento considerado indispensável
para a operação da PNDR com eficiência, eficácia, efetividade e equidade.
Entre os principais objetivos da proposta do novo fundo, destacam‐se a
ampliação do montante de recursos destinados à PNDR e a introdução de mudanças
significativas nos instrumentos de execução da Política.
O FNDR será um instrumento mais aderente à PNDR, tendo uma abrangência
que irá além do perfil atual de apoio dos fundos regionais vigentes, voltados
exclusivamente para o setor produtivo das macrorregiões Norte, Nordeste e Centro‐
Oeste.
A PEC prevê que os recursos do novo fundo no âmbito federal serão
direcionados não só a programas de financiamento ao setor produtivo das Regiões
Norte, Nordeste e Centro‐Oeste, mas também a programas de desenvolvimento
econômico e social das áreas menos desenvolvidas de todo o país, alargando o escopo
de financiamento da política regional brasileira.
Prevê também, recursos a fundos estaduais para aplicação em investimentos
em infraestrutura voltados para a manutenção e atração de empreendimentos do
setor produtivo nas Regiões Norte, Nordeste e Centro‐Oeste e para aplicação em
investimentos voltados ao desenvolvimento econômico das áreas menos
desenvolvidas das Regiões Sul e Sudeste.
Cabe ressaltar que a existência do FNDR não dispensará os investimentos dos
diversos ministérios setoriais e suas respectivas vinculadas, que deverão ser
harmonizados e orientados por planos regionais de desenvolvimento devidamente
debatidos com a sociedade.
Ao FNDR serão destinados 3,11% do produto da arrecadação do(s): a) Imposto
de Renda (IR); b) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI); c) Imposto sobre
Operações com Bens e Prestação de Serviços – novo imposto que propõe substituir o
PIS, a Cofins, a Cide e a Contribuição sobre folha para o Salário Educação – (IVA‐f); e d)
outros impostos que venham a ser criados.
Segundo estimativa do Ministério da Fazenda, o percentual de 3,11%
corresponde a aproximadamente 6,22% da arrecadação atual de IR e IPI, impostos que
atualmente servem de base para as transferências do Tesouro Nacional aos fundos
86
constitucionais de financiamento.
Vale destacar que a base de cálculo do FNDR é a mesma base do FPE e do FPM,
tanto antes como após a reforma tributária. O percentual da arrecadação de IR e IPI
atualmente vinculado aos fundos constitucionais é de 3%.
Verifica‐se, portanto, um acréscimo de 3,11 pontos percentuais nos recursos
constitucionais destinados ao desenvolvimento regional, que passam de 3% sobre uma
base de IR + IPI para 3,11% de uma base duplicada (IR+IPI+IVA‐f).
O novo percentual deverá suportar, além dos financiamentos atualmente
concedidos ao setor produtivo, os novos itens elegíveis, como os programas de
desenvolvimento e as destinações para fundos estaduais.
No que diz respeito a programas de financiamento e de desenvolvimento
econômico e social, as diretrizes para aplicação do FNDR nas Regiões Norte, Nordeste
e Centro‐Oeste serão dadas pelas Superintendências de Desenvolvimento das
respectivas regiões.
O novo fundo abrange tanto os tradicionais mecanismos regionais de
financiamento ao setor produtivo das macrorregiões menos desenvolvidas, como o
direcionamento de recursos públicos para a promoção das chamadas externalidades
positivas nas áreas menos desenvolvidas do país. Os dois mecanismos citados estarão
sob as diretivas das Superintendências de Desenvolvimento Regional e do Ministério
da Integração Nacional.
Também serão direcionados recursos do FNDR para fundos estaduais de
desenvolvimento, os quais deverão ter parâmetros estabelecidos pelos estados,
orientados pela Política Nacional de Desenvolvimento Regional.
8.2.1 FNDR: financiamento ao setor produtivo e programas de desenvolvimento
A proposta do FNDR não traz nenhum prejuízo à alocação de recursos para
financiamento ao setor produtivo ora vigente no sistema de financiamento da PNDR,
por meio dos Fundos Constitucionais de Financiamento do Norte, Nordeste e Centro‐
Oeste.
Embora incorporados pela terminologia do FNDR, essa destinação conta, na
proposta, com alocação de recursos em separado estabelecida de forma a manter o
87
atual padrão financeiro das transferências do Tesouro.
Os programas de desenvolvimento econômico e social sob as diretrizes federais
constituem a essência do FNDR. Quando os estudos apontavam para a necessidade de
um instrumento complementar aos atualmente existentes, estimava‐se um montante
para essa destinação de cerca de 2% da arrecadação total.
O apoio a programas de desenvolvimento econômico e social deverá ser feito
com recursos não reembolsáveis (não se trata de empréstimos). O retorno se dará com
os benefícios econômicos e sociais verificados nas áreas atendidas, a partir de
aplicação nas áreas menos desenvolvidas de todo o país e não apenas nas três
macrorregiões atualmente incentivadas, embora a maior proporção da destinação
esteja prevista para essas regiões.
O montante sob as diretrizes federais a ser destinado a esses programas de
desenvolvimento – 0,5% da arrecadação de IR, IPI e do IVA‐f – está estimado em R$
2,2, bilhões, já considerada a queda de arrecadação decorrente da crise financeira
mundial, projeção válida para o exercício de 2009. Desses recursos, 90% serão
destinados às três regiões menos desenvolvidas (Norte, Nordeste e Centro‐Oeste) e
10% às Regiões Sul e Sudeste.
A disponibilização de recursos para os programas de desenvolvimento
econômico e social será possível a partir da exigência do novo imposto (IVA‐f), o que
deve ocorrer em 1º de janeiro do segundo ano subsequente ao da promulgação da
Emenda Constitucional.
Uma das principais carências encontradas atualmente no sistema de fomento
para o desenvolvimento regional, em especial no que se relaciona aos territórios
menos desenvolvidos, diz respeito às precárias infraestruturas econômicas (logística e
transporte, energia, hídrica) e sociais (transporte urbano, saneamento, habitação e
desenvolvimento urbano).
O FNDR incluso na proposta de Fase II da PNDR pode produzir impacto sem
precedentes na questão regional brasileira. A estratégia oriunda do novo Fundo
estabelece que o investimento em infraestrutura é um dos principais itens de
financiamento no âmbito do novo instituto.
De forma análoga, o estímulo às atividades de pesquisa e desenvolvimento, isto
é, o fortalecimento da infraestrutura tecnológica, representa importante reforço na
88
consolidação de estratégias regionais de desenvolvimento, permitindo ganhos de
produtividade e melhores condições de geração de emprego e renda, que se
constituem em grandes desafios às regiões menos desenvolvidas do país.
Também poderão ser apoiados programas de educação profissional e
capacitação tecnológica, promovendo a valorização da mão‐de‐obra local e a evolução
de um espaço com status de simples fornecedor de mão‐de‐obra barata para o de
fornecedor de mão‐de‐obra qualificada.
Programas de incentivo à interiorização do capital humano de alto nível em
microrregiões menos desenvolvidas também podem ser apoiados com o fim de
fortalecer as instituições locais e beneficiar a população com a difusão de serviços e
conhecimentos.
Em casos especiais, quando os recursos dos programas de financiamento não
forem suficientes, o FNDR poderá destinar recursos adicionais para equalização de
taxas de juros de outros programas de financiamento.
A prioridade para aplicação dos recursos do novo fundo em áreas menos
desenvolvidas só será efetiva se os gestores e principais atores desses espaços
estiverem aptos a apresentar, tempestivamente, projetos de qualidade para acessar os
recursos do FNDR.
Como o FNDR possibilita uma “descentralização” da PNDR, mesmo que os
investimentos sejam orientados por planos estaduais ou regionais de
desenvolvimento, considera‐se fundamental o direcionamento de recursos para
atividades de fortalecimento institucional das unidades administrativas (municípios e
outros). Trata‐se de proposição que contribuirá para o sucesso das ações nos locais
priorizados.
A expectativa é de que os recursos possam beneficiar no âmbito de estados,
sub‐regiões prioritárias, municípios ‐ individualmente ou em consórcios municipais ‐ e
entidades de apoio à inovação, assistência técnica e capacitação e, nos casos
mencionados de apoio ao setor produtivo, por associações e cooperativas de
empreendedores de pequeno porte.
Outros atores como, por exemplo, fóruns de desenvolvimento de mesorregiões
e conselhos de desenvolvimento local, embora não tomadores de recursos ou
responsáveis pela sua execução poderão auxiliar na identificação de programas
89
adequados para cada localidade e na indução para que potenciais tomadores de
recursos apresentem o pleito ao FNDR.
Os exemplos acima não são exaustivos. No entanto, representam a síntese dos
diagnósticos mais frequentes relativos às externalidades positivas carentes de fonte de
financiamento para a promoção do desenvolvimento regional e integração nacional.
8.2.2 O FNDR e os fundos de desenvolvimento regional dos estados e do Distrito
Federal
O surgimento dos Fundos Estaduais sinaliza o caminho de descentralização dos
recursos da PNDR e a própria descentralização da estratégia de desenvolvimento
regional no país. Trata‐se da possibilidade de os estados continuarem a promover a
atração de investimentos, sem afetar a arrecadação local do Imposto sobre Circulação
de Mercadorias e Prestação de Serviços (ICMS), concedendo incentivos ao setor
produtivo e investindo na infraestrutura econômica.
Os incentivos acima referidos não serão mais concedidos em função do ICMS,
pois a proposta de reforma tributária estabelece uma única legislação nacional para
esse imposto e impõe penalidades aos estados que concederem benefícios ou
incentivos fiscais em desacordo com a legislação complementar.
O desafio da regulamentação e da gestão será promover a articulação entre os
recursos federais e estaduais em programas de desenvolvimento previamente
debatidos no âmbito das instituições integrantes do sistema de desenvolvimento
regional.
A garantia de adesão mais ampla à PNDR na aplicação dos recursos dos estados
em desenvolvimento regional e a maior integração com as diretrizes regionais deverá
ser conferida pela Lei Complementar regulamentadora da Emenda.
Outra questão a definir é o critério de rateio do total de recursos entre cada
estado, que poderá seguir outro parâmetro que não a distribuição do Fundo de
Participação dos Estados (FPE), além das finalidades adicionais àquelas já definidas na
Proposta de Emenda Constitucional.
A PEC já indica algumas destinações para os recursos dos fundos de
desenvolvimento dos estados e do Distrito Federal. 1% da arrecadação do IR, IPI e IVA‐
90
f (aproximadamente R$ 4,5 bilhões, estimativas de 2009) será transferido a fundos
estaduais (e do DF) de desenvolvimento das Regiões Norte, Nordeste e Centro‐Oeste,
para aplicação em investimentos em infraestrutura voltados para a manutenção e
atração de empreendimentos do setor produtivo. O Distrito Federal deverá aplicar
60% dos recursos do respectivo fundo de desenvolvimento em municípios abrangidos
pela Região Integrada de Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno (Ride‐DF).
As Regiões Sul e Sudeste contarão com recursos de 0,11% da arrecadação dos
impostos acima mencionados, que serão transferidos a fundos estaduais para
aplicação em investimentos voltados ao desenvolvimento econômico das áreas menos
desenvolvidas dessas regiões.
Até que seja publicada a Lei Complementar que irá regulamentar o FNDR, a
divisão dos recursos entre as macrorregiões será de 60% para o Nordeste, 20% para a
Região Norte e 20% para a Região Centro‐Oeste. Nas Regiões Sul e Sudeste, o rateio
será feito também seguindo a proporção de distribuição do FPE, sem, contudo, haver
uma prévia partilha de recursos entre as macrorregiões.
As transferências para os fundos estaduais ocorrerão a partir do sexto mês
subseqüente ao da promulgação da emenda (os fundos estaduais começam a receber
antes dos programas de desenvolvimento). Enquanto não houver cobrança do IVA‐f, a
destinação para os estados do Sul e Sudeste passará de 0,11% para 0,21% e a
destinação para Norte, Nordeste e Centro‐Oeste passará de 1% para 1,9%.
Estão previstos redutores escalonados para a transferência de recursos aos
fundos estaduais e ao distrital. Enquanto o IVA‐f não estiver sendo cobrado, o redutor
será de 60% até o fim do primeiro ano de entrega, 40% até o fim do segundo ano e
20% até o fim do terceiro ano. A partir da cobrança do IVA‐f, o redutor será de 40% até
o fim do segundo ano subsequente ao da promulgação da emenda e de 20% até o fim
do terceiro ano.
8.3 O Sistema de Desenvolvimento Regional e o papel das instituições na sua gestão
Considerando‐se os organismos oficiais voltados diretamente para questões de
desenvolvimento regional no Brasil, o sistema é configurado da seguinte forma:
a) Ministério da Integração Nacional e suas vinculadas (Sudam, Sudene, Sudeco,
91
Codevasf e Dnocs);
b) Instituições Financeiras Federais vinculadas ao Ministério da Fazenda: Banco
do Nordeste, Banco da Amazônia e Banco do Brasil, o qual assume o papel do Banco
Regional do Centro‐Oeste na administração do FCO; e
c) Suframa, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento da Indústria e
Comércio Exterior.
Os bancos regionais de desenvolvimento administram atualmente os recursos
dos fundos constitucionais de financiamento e operacionalizam os recursos dos fundos
de desenvolvimento regional. A Constituição de 1988 garantiu a administração dos
fundos constitucionais aos bancos regionais em dispositivo mantido pela PEC da
Reforma Tributária.
A Lei Complementar que irá regulamentar o FNDR deverá prever o papel do MI,
das Superintendências e de outros órgãos na administração desse novo fundo,
abrangendo desde o estabelecimento das diretrizes e prioridades até a
operacionalização, o acompanhamento da execução dos projetos e a avaliação dos
programas de desenvolvimento e dos Fundos Estaduais. O papel dos bancos federais
nos programas de desenvolvimento e fundos estaduais do FNDR será definido em lei
complementar.
8.4 A referência territorial para aplicação dos recursos da política e a contrapartida
local
O olhar orientado pela PNDR sugere diferenças de renda e dinamismo nas
microrregiões apontadas pela sua tipologia, considerando prioritárias as áreas de
menor renda e baixo dinamismo. As Mesorregiões Diferenciadas da PNDR, o
Semiárido, a Faixa de Fronteira e as Rides também são territórios vistos como
prioritários pela política regional (no contexto da chamada Fase I – 2003/2010).
Para orientar a aplicação dos recursos do FNDR e de outros programas federais
ou estaduais de desenvolvimento, será importante a atualização e o aperfeiçoamento
da tipologia que mapeia o Brasil de acordo com o grau de desenvolvimento do seu
território.
Segundo a tipologia da PNDR, a contrapartida local, quando necessária, deverá
92
ser estabelecida de forma proporcional ao grau de desenvolvimento do território
beneficiado, exigindo‐se contrapartidas menores para as microrregiões de menor
dinamismo e de menor renda. Uma possível fonte de contrapartida será o fundo de
desenvolvimento de cada estado, que poderá receber recursos do FNDR.
Os programas de financiamento atualmente em vigor, contam não só com as
transferências do Tesouro Nacional, mas também com o retorno das aplicações e com
os recursos disponíveis de exercícios anteriores. A previsão é de que o atual estoque
de recursos seja preservado integralmente para os programas de financiamento.
8.5 A tramitação da PEC que cria o FNDR e a futura legislação complementar
Até o início de 2010, a proposta de reforma tributária estava em tramitação na
Câmara dos Deputados. Após votação no plenário daquela Casa, a proposta deve ser
remetida ao Senado Federal e retornar à Câmara para apreciação e votação final. O
texto final da emenda constitucional só será conhecido após todo o processo de
tramitação no Congresso Nacional, tendo em vista as negociações que ainda serão
efetuadas naquela casa. Significa dizer que um maior detalhamento do FNDR só será
possível após a promulgação da emenda, com a edição da Lei Complementar e outras
normas regulamentadoras.
Existe imensa probabilidade de que o FNDR possa se beneficiar de recursos
oriundos dos royalties do petróleo, uma vez que tal possibilidade está prevista no
Projeto de Lei que cria o Fundo Social, cujo artigo 1º estabelece que “fica criado o
Fundo Social ‐ FS, de natureza contábil e financeira, vinculado à Presidência da
República, com a finalidade de constituir fonte de recursos para o desenvolvimento
social e regional, na forma de programas e projetos...”.
93
9. NOVO MODELO DE GESTÃO DA POLÍTICA REGIONAL NO BRASIL
A complexidade da arquitetura federativa e institucional do país; as atribuições
das distintas instâncias de governo no desenvolvimento regional; as premissas e
requisitos de empoderamento, controle social e participação de atores no território; e
a diversidade de agentes e interesses que nele interagem são alguns dos desafios de
peso à implantação de um modelo eficaz de gestão da política regional no Brasil.
A proposta de constituição de um Sistema Nacional de Desenvolvimento
Regional e Integração Territorial busca responder àqueles múltiplos quesitos, ao
propor mecanismos institucionais que permitam ampla participação dos atores
envolvidos nas etapas de planejamento, implementação, monitoramento e avaliação
da PNDR.
O Sistema é proposto como a superestrutura institucional para a viabilização da
PNDR enquanto política de Estado, possibilitando a integração horizontal e vertical da
ação pública, articulando instituições cujas políticas tenham impacto direto e indireto
no desenvolvimento regional, bem como promovendo o diálogo entre as instâncias
federal, estadual e municipal para a ação compartilhada e coordenada no território.
Como superestrutura institucional, o Sistema transcenderá a própria PNDR, que
lhe será um dos instrumentos na consecução do objetivo nacional de diminuição das
desigualdades socioeconômicas regionais, por meio da potencialização da atividade
econômica, em múltiplas escalas geográficas.
O Sistema será estruturado a partir de quatro instâncias de deliberação e
gestão, sendo:
i. duas de âmbito federal – o Conselho Nacional de Integração de Políticas
Públicas no Território (ou Conselho Nacional de Desenvolvimento Regional), em nível
estratégico, e a Câmara Interministerial de Gestão Integrada de Políticas Regionais, em
nível tático;
ii. uma terceira, de âmbito estadual ‐ os Comitês Estaduais de Gestão de
Políticas no Território, cuja criação estaria afeta à decisão das Unidades da Federação;
e
94
iii. uma quarta, de âmbito supramunicipal (ou sub‐regional), representada por
associações de municípios, consórcios públicos, fóruns mesorregionais, comitês de
bacias e demais organizações que atuem territorialmente, com distintos focos e
interesses, mas que extrapolem o âmbito municipal.
O princípio basilar do Sistema é o federalismo cooperativo, reconhecido e
reafirmado pela proposta de criação do Conselho e da Câmara, no âmbito federal, e
pelos Comitês Estaduais, instâncias privilegiadas de condução da política regional no
espaço sob sua jurisdição, e interlocutores centrais nas negociações que envolverem
impactos da ação do Governo federal em seu território.
O Conselho Nacional de Integração de Políticas Públicas no Território será a
instância máxima do Sistema. Com poderes deliberativos, será o responsável pela
convergência da ação pública no território e pelo acompanhamento, monitoramento e
avaliação da eficiência, eficácia e efetividade da ação pública voltada à diminuição das
disparidades socioeconômicas, inter e intra‐regionais do país.
Presidido pelo Presidente da República, o Conselho integrará a estrutura
organizacional da Casa Civil da Presidência da República. Dele participarão Ministérios
e Secretarias de Estado do Governo Federal, representantes dos estados da Federação,
de municípios, de entidades de classe e do Terceiro Setor, cabendo sua secretaria ao
Ministério da Integração Nacional.
Caberá ao Conselho definir as estratégias nacionais de desenvolvimento
regional; propor e rever critérios para aplicação de recursos em programas e ações
com impacto para o desenvolvimento regional; aprovar o plano de ação plurianual
para implementação da PNDR e avaliar periodicamente a condução dos programas e
ações executados pela Política.
A Câmara Interministerial de Gestão Integrada de Políticas Regionais será o
ente de assessoramento técnico e administrativo ao Conselho Nacional de Integração
de Políticas Públicas no Território. Terá atribuições normativas e deliberativas, em sua
esfera de responsabilidade, atuando nos níveis de supervisão e coordenação
operacional do sistema. Conduzirá todo o trabalho de coordenação e convergência das
programações dos ministérios e agências com atuação regional, inclusive do MI, de
forma articulada com as Unidades da Federação. Promoverá a coordenação e a
95
articulação da atuação governamental federal no território, evitando‐se assim a
superposição de ações e a pulverização de recursos.
A Câmara será composta por ministérios envolvidos com projetos de
desenvolvimento regional/territorial, Secretarias da Presidência, representações do
Fórum Nacional de Secretários de Planejamento Estaduais, do Fórum Nacional de
Secretários de Planejamento Municipais e do Terceiro Setor. Será coordenada pelo
Ministério da Integração Nacional, que sediará sua Secretaria Executiva, cabendo‐lhe
ainda o papel de assessoria administrativa e técnica.
A Câmara desenvolverá suas atividades com base em plano de trabalho
aprovado pelas instituições integrantes e pelo Conselho, cabendo‐lhes prover o apoio
técnico e aporte de recursos necessários à sua execução.
A Câmara estimulará os estados ─ interlocutores‐chave no processo de
implementação da PNDR ─ a retomarem o planejamento regional como peça
fundamental de seu desenvolvimento e como mecanismo de reconciliação da atuação
pública federal em espaços territoriais sob jurisdição das Unidades da Federação.
Os Comitês Estaduais de Gestão de Políticas no Território participarão, via
representantes, das reuniões ordinárias e extraordinárias da Câmara Interministerial
de Gestão Integrada de Políticas Regionais; articularão e compatibilizarão, em sua
esfera de ação, programas e políticas federais com rebatimento no território, na
perspectiva do desenvolvimento regional; apoiarão a instalação de fóruns e outras
instâncias supramunicipais em suas respectivas regiões de planejamento, atuando
como canais de vocalização e representação das demandas de atores sociais regionais;
promoverão a capacitação em planejamento e programação para o desenvolvimento
regional das instituições de governo estaduais e municipais; e contribuirão na
elaboração da abordagem territorial do plano de desenvolvimento estadual,
monitorando, acompanhando e avaliando sua implementação.
Os Comitês Estaduais seriam o locus de presença obrigatória das instâncias
supramunicipais ou sub‐regionais com atuação territorial, assegurando‐lhes a
representação de interesses, seja ao longo da implementação dos planos estaduais de
desenvolvimento, seja nas negociações de planos e programas federais com
rebatimento em seus territórios.
96
Nesse sentido, as Instâncias Representativas de Interesses Sub‐regionais, em
cada estado da Federação, serão constituídas de entes formalmente reconhecidos,
publicamente, sob a forma de associações de municípios, consórcios públicos, fóruns
mesorregionais, comitês de bacias, colegiados e demais organizações de atuação
territorial, nas quais as municipalidades estejam obrigatoriamente representadas e
participem como importante agente de validação institucional e de apoio político e
técnico ao território de abrangência considerado.
Caberá às Instâncias Representativas de Interesses Sub‐regionais, em suas
áreas de atuação: participar dos núcleos regionais dos Comitês Estaduais de Gestão de
Políticas no Território; elaborar e propor projetos de interesse dos Comitês Estaduais
de Gestão de Políticas no Território constantes de programas previstos nos planos
estaduais de desenvolvimento; participar da definição de prioridades de aplicação de
recursos; prover contrapartidas econômicas e/ou financeiras a projetos; e colaborar
regularmente na avaliação dos planos e programas executados.
A Figura 7.1. ilustra os principais componentes do Sistema
Figura 7.1 Concepção abstrata do modelo de Governança. Fonte: Proposta ‘A PNDR em dois tempos: A experiência apreendida e o olhar pós 2010.’
97
10. ENCAMINHAMENTOS E SUGESTÕES
Como parte do processo de encaminhamento da proposta para debate
democrático e republicano no Congresso Nacional visando a torná‐la Política de
Estado, propõe‐se efetuar logo no começo do novo Governo Federal, em 2011,
processo de consulta pública, abrangendo todo o território nacional, em sintonia e
com a participação indispensável das institucionalidades que exercem protagonismo
no novo modelo de desenvolvimento regional no país.
A expectativa é de que a proposta possa chegar ao Congresso Nacional no
decorrer do exercício 2011, após ampla divulgação nacional, e, sobretudo, após
consenso possível entre os principais atores regionais nos três níveis de governo e em
concordância, ainda, com a iniciativa privada, representantes do terceiro setor e
demais interlocutores da questão regional representados na sociedade brasileira.
Por outro lado, a Política Regional vigente não pode sofrer qualquer tipo de
interrupção até a derradeira transformação da Política de Governo em Política de
Estado. Enquanto não há encaminhamento da Fase II na forma que o texto propõe,
ajustes devem ser feitos de imediato para garantir a continuidade da PNDR.
Nesse sentido, é fundamental reconhecer a importância de se prover aumento
da dotação orçamentária para os programas regionais vigentes, assim como incluir no
PPA 2012‐2015 novas propostas de programas suficientemente discutidos e
recomendados pela estrutura atual, a exemplo do Programa Nacional de Capacitação
para o Desenvolvimento Regional, o Programa das Regiões Integradas de
Desenvolvimento (Rides) etc.
Também se faz necessária a imediata readequação de algumas normativas
para que possam vir a atender demandas emergenciais dos territórios que se
encontram à margem do esforço nacional de desenvolvimento, a exemplo da demanda
por recursos a fundo perdido, direcionados à infraestrutura econômica e social de
pequeno e médio porte, sobretudo.
Para tanto, existem sugestões técnicas plenamente justificáveis que
estabelecem revisão ou adaptação de algumas regras e critérios para atendimento a
tais lacunas. Os Fundos Constitucionais de Financiamento poderiam, por exemplo,
estabelecer porcentagem mínima para aplicação em infraestrutura pública nos
98
territórios selecionados, conforme estabelecidos no Decreto nº 6.047, que
institucionalizou a PNDR.
Deve‐se insistir, por fim, numa ampla revisão da estratégia de ação
regional/territorial do Governo Federal que nos últimos anos ganhou fôlego e
consistência, tendo o território como protagonista do processo de desenvolvimento.
Processo esse que refere não só à nova estratégia de “tratar de todos” os territórios e
regiões ‐ ainda que se trate de forma desigual, os desiguais, mas ações coordenadas
como as que envolvem sinergias público‐privadas no entorno de grandes projetos de
infraestrutura, para que os mesmos possam representar mais do que obras de
engenharia, vetores de desenvolvimento regional.
Da mesma forma, os atores territoriais não podem ter dúvidas sobre canais de
interlocução e sobre propósitos e intenções das diversas instâncias governamentais
afetas à questão regional no país. As diferentes escalas geográficas de atuação oficial e
os múltiplos agentes da ação governamental, nem sempre articulados como seria
recomendado, não podem gerar incertezas e dúvidas aos interlocutores no território.
Urge uma maior articulação e integração institucional para que a cooperação
federativa possa funcionar como elemento catalisador da grandiosa tarefa de reduzir
as inaceitáveis desigualdades regionais brasileiras, tornando o país, definitivamente,
um “Brasil de todas as regiões”. O desafio é extraordinário, mas a capacidade
empreendedora e determinação política da nação brasileira devem estar a serviço da
causa, na medida da sua enorme dimensão e alta prioridade.
99
APÊNDICE A
NOTA METODOLÓGICA: A TIPOLOGIA E O MAPA DE REFERÊNCIA DA PNDR.
1 Introdução
A Política Nacional de Desenvolvimento Regional – PNDR ‐ objetiva contribuir
para a redução das desigualdades e o desenvolvimento regional do país, em
consonância com o disposto nos mega‐objetivos do Plano Plurianual, o PPA
2004/2007. Para cumprir esse objetivo, a PNDR adotou uma Tipologia sub‐regional que
cobre todo o território nacional, com o propósito de estabelecer um quadro
referencial das nossas desigualdades regionais.
A Tipologia contempla os dois principais problemas associados às
desigualdades à escala microrregional: a) níveis de renda domiciliar por habitante,
relativamente baixos; b) padrões estruturais de estagnação econômica, refletidos por
taxas de crescimento do produto negativas ou baixas. Ela realça aspectos
tradicionalmente ignorados por força do olhar distorcido pelas escalas geográficas
maiores – macrorregional, sobretudo, em nossa experiência histórica ‐ e destaca a
necessidade de se promover ações articuladas e ajustadas às especificidades sub‐
regionais.
A primeira versão da Tipologia, produzida ainda em 2003 junto com o
Documento inicial da PNDR, apropriou os dados então disponíveis relativos àquelas
duas variáveis básicas, extraídos do Censo Demográfico de 2000 do IBGE (renda
domiciliar per capta das microrregiões geográficas ‐ MRG) e de estimativas realizadas
por Virgolino, Maia Gomes e Aristides (1999) dos PIB municipais para o IPEA (taxa de
crescimento geométrico dos Pib microrregionais). O Mapa principal de referência da
PNDR, intensamente discutido e debatido em inúmeras oportunidades por todo o país,
expressava visualmente a metodologia adotada, realçando o contraste agudo da
situação de cada uma das 558 microrregiões geográficas – MRG ‐ em que se divide o
território nacional.
100
A Nova Tipologia, ora apresentada, incorpora as estimativas recentes
disponibilizadas pelo IBGE para os PIB municipais e novos procedimentos
metodológicos, alguns deles provenientes de sugestões recolhidas nas diversas
apresentações da Política. O novo Mapa de referência da PNDR que resulta dessas
inovações mostra‐se ainda mais coerente e consistente com a dinâmica regional de
desenvolvimento e capaz de manter uma atualidade que os velhos Mapa e Tipologia já
não conseguiam expressar.
Acredita‐se ter sido possível superar algumas fragilidades da metodologia
original. Dentre as novidades metodológicas destacam‐se, em particular: a) a inclusão
de um critério de paridade do poder de compra tanto para a variável de rendimento
domiciliar médio por habitante como a dos PIB microrregionais; e b) a utilização de
médias móveis trienais no cálculo da variação dos PIB microrregionais para reduzir
possível influência de variações espúrias nas estimativas da dinâmica decenal de
evolução das economias sub‐regionais.
2 Objetivo
O objetivo dessa Nota Metodológica é, assim, descrever os passos
metodológicos adotados, abrir um espaço de discussão técnica sobre a Nova Tipologia
e o Novo Mapa da PNDR e, assim, contribuir para que ambos possam ter a
confiabilidade e estabilidade necessárias para servir de referência aos principais
instrumentos de financiamento e programas de ação voltados à redução das
desigualdades regionais e à ativação de potenciais de desenvolvimento das várias sub‐
regiões do país.
3 A Escala Geográfica
Optou‐se por um nível de expressão territorial microrregional (MRG do IBGE)
face à maior facilidade de identificar padrões de referência a essa escala geográfica. A
adoção de uma escala municipal, em contraponto, tornaria mais difícil a interpretação
101
dos fenômenos espaciais relevantes de todo o território nacional em função do grande
número de unidades de observação. Devido à grande dispersão das áreas territoriais
médias dos municípios brasileiros, no caso das cinco unidades da Federação da Região
Norte com valores médios mais elevados, adotou‐se como escala de referência a
municipal, o que permite reduzir essa dispersão e aproximar a escala adotada nesses
estados aos das microrregiões das demais unidades da Federação.23
4 Dados Utilizados
A Nova Tipologia, como a anterior, está assentada nas variáveis que
representam o estoque médio de riqueza das famílias (rendimento domiciliar médio
por habitante) e o fluxo temporal de evolução da produção de bens e serviços
(dinâmica dos PIB microrregionais), aplicadas às microrregiões geográficas do IBGE.
Efetivamente, utilizaram‐se as seguintes bases de dados:
Base Conteúdo Fonte Observações
1 População dos Municípios IBGE Censos Demográficos de 1991 e de 2000 e estimativas p/ anos intercensitários
2 PIB por UF IBGE R$ correntes, a preços de mercado, anual, obtidos no Ipeadata
3 PIB Setoriais (Agropecuária, Indústria, Comércio e Serviços) por UF
IBGE R$ constantes de 2000, deflacionados pelo deflator implícito PIB Brasil, anual, Ipeadata.
4 Deflatores Setoriais Implícitos do PIB por UF
IBGE Dados do Sistema de Contas Nacionais e Regionais do IBGE
5 Estimativa de PIB Municipais IPEA (Vergolino et alli) US$, 1990 e 1993.
6 PIB Municipais IBGE R$ correntes, 1999 a 2002.
7 Cesta Básica de 16 Capitais DIEESE média mensal, preços corrente, ano de 2000.
8 IDH‐M Renda IPEA /FJP/PNUD Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2000.
A partir destas bases logrou‐se constituir os dois indicadores de base utilizados
na construção da tipologia:
4.1. Rendimento Domiciliar Monetário Mensal per Capta
23 Outra dificuldade metodológica refere-se ao processo de sub-divisão municipal que dificulta comparações intertemporais das variáveis disponíveis, ver § 8.
102
A série do rendimento domiciliar monetário mensal por habitante das MRG foi
obtida no Atlas do Desenvolvimento Humano do Ipea/FJP/Pnud, que por sua vez
utilizou as informações do Censo Demográfico de 2000 do IBGE. A variável
compreende ao conjunto de rendimentos domiciliares monetários mensais declarados
pelos entrevistados e percebidos pelas famílias, englobando todas as fontes
encontradas (salários, benefícios, pensões etc.) independente de sua formalidade.
Cruzando essa variável com a população da MRG produziu‐se assim o indicador da
renda domiciliar por habitante, com base nas informações do Censo Demográfico de
2000.
4.2. Taxa de Variação Geométrica dos PIBs per Capita
Para a dinâmica produtiva, adotou‐se como base a estimativa de produtos
internos brutos municipais nos períodos de 1990 a 1993 e de 1999 a 2002. As
estimativas para o primeiro período foram elaboradas pelo IPEA24 e, para o segundo
período, pelo IBGE25. De maneira a possibilitar a construção de uma tipologia com
maior estabilidade, utilizaram‐se os dados dos PIBs municipais para construir médias
trienais26 por MRG, que seriam atualizadas anualmente pelo IBGE, garantindo a
atualização permanente do indicador. Para estabelecer a taxa de variação geométrica
dos PIBs per capta, utilizaram‐se os dados populacionais dos Censos Demográficos de
1991 e de 2000.
Com base nesses dois indicadores, procedemos ainda a ajustes para assegurar
correspondência entre o poder de compra dos valores monetários considerados em
cada compartimento territorial.
24 Vergolino, J.R. de Oliveira et al. Produtos Internos dos Municípios Brasileiros: 1970, 1975, 1980, 1990, 1996. (metodologia de estimação). Brasília, IPEA. Disponível no sítio www.ipea.gov.br/pub/PIBsMu/tdmedto1.doc. 25 Produto Interno Bruto dos Municípios. Série Relatórios Metodológicos, Vol. 29. Rio de Janeiro, 2004, IBGE. Disponível no sítio www.ibge.gov.br. 26 As estimativas dos PIBs municipais para os anos de 1991 e 1992 foram obtidas por interpolação linear dos valores originalmente fornecidos pelo IPEA (1990 e 1993).
103
5 Tratamento Estatístico e Paridade do Poder de Compra
Os dados básicos de PIB municipal por setores (agropecuário, indústria, serviços
e comércio) foram submetidos a tratamento estatístico para a colocação desses
valores na base temporal (2002), agregados por microrregiões geográficas do IBGE.
Para o período 1990‐93, utilizou‐se os deflatores implícitos setoriais dos PIBs estaduais
fornecidos pelo IBGE. A atualização foi aplicada aos PIBs estaduais, obtidos em valores
correntes no IPEADATA, transpostos a seguir para as microrregiões geográficas,
mantendo‐se as suas participações nesses PIBs previamente calculadas no estudo de
Vergolino et al. Para o período 1999‐02, foi feito apenas o cálculos dos PIBs por MRG,
deflatados por setores.
Para a aplicação de uma referência de paridade de poder de compra aos dados
básicos de rendimento domiciliar médio, utilizaram‐se os valores médios das cestas
básicas de 2000, estimadas pelo DIEESE, disponíveis para 16 captais estaduais27. Assim, os valores dos rendimentos monetários médios mensais per capta para cada
microrregião geográfica foram multiplicados pela relação entre o valor da cesta básica
adotada para cada estado e o menor valor de cesta básica encontrado no conjunto de
valores utilizados. A seguir imputou‐se para cada unidade territorial o valor do
percentual do seu rendimento médio, mantendo‐se como referência o total dos
rendimentos domiciliares do país.
Tabela 1 – Valores da Cesta Média e os Índices de Cesta utilizados.
Capital Valor Médio, 2000 (R$) Índice de CestaBásica
Capital Valor Médio, 2000 (R$) Índice de Cesta Básica
Aracajú 93,23 109,21 João Pessoa 91,75 107,48
Belém 99,04 116,02 Natal 89,65 105,01
Belo Horizonte 108,09 126,61 Porto Alegre 108,80 127,46
Brasília 109,41 128,17 Recife 95,09 111,40
Curitiba 107,66 126,11 Rio de Janeiro 106,67 124,95
27 O DIEESE não disponibiliza estes valores para alguns estados, nestes casos utilizou‐se os valores de outros estados, escolhidos em função da proximidade observada, seja em termos físicos ou funcionais. Desta forma, foram arbitrados os valores da cesta de Belém para o Maranhão e a Região Norte, exceto Tocantins que ficou ao cesta de Goiânia; a cesta de São Paulo para Mato Grosso e Mato Grosso do Sul; a cesta de Fortaleza para o Piauí e a de Recife para o Alagoas.
104
Florianópolis 103,06 120,73 Salvador 85,37 100,00
Fortaleza 89,24 104,53 São Paulo 115,38 135,16
Goiânia 90,86 106,44 Vitória 94,85 111,11 Fonte: GIM/SDR/MI, a partir dos dados do DIEESE (disponível no site desta instituição: www.dieese.org.br).
6 Processamento e Espacialização dos Dados
Com os indicadores construídos, a sua espacialização foi feita através do
recorte em sextis28, sendo uma MRG incluída na classe “BAIXA” se seu valor é menor
ou igual a S2; na classe “MÉDIA” se seu valor for maior que S2, porém não ultrapasse S4
e na classe “ALTA” se seu valor for maior que S4 (veja o esquema abaixo). Este
procedimento é “robusto”, isto é, pouco sensível a disparidades ou dispersão, como se
observa na alta disparidade entre valores muito grandes e muito pequenos das
variáveis de PIB e Rendimento. A Figura 2 apresenta o esquema de classes para a
Tipologia.
Figura 2 Esquema de classes para a tipologia.
A Tabela 2 mostra que o rendimento monetário domiciliar mensal médio por
habitante para o Brasil é de R$201,03 e que a taxa de variação média do PIB é de
4,91% ao ano. Essa tabela também apresenta as principais estatísticas descritivas dos
indicadores utilizados e os limites destacados em negrito.
28 Colocados em ordem crescente, os sextis dividem o conjunto de dados em grupos do seguinte modo: SO é o menor valor observado; S1, os primeiros 5%; S2, os próximos 20%; S3, os próximos 25%; S4, os próximos 25%; S5, os próximos 20% e S6 é o maior valor. Deste modo, temos que S2 corresponde ao primeiro quartil, S3 à mediana e S4 ao terceiro quartil.
105
Tabela 2 – Estatísticas Descritivas para os indicadores.
Renda Per capta corrigida Tx Cresc TRI Setor Pib/Hab Média 201,03 4,91 Mediana 199,65 4,84 Primeiro Quartil 110,27 1,63 Terceiro Quartil 271,71 8,37 Desvio padrão 96,31 6,45 Curtose ‐0,12 2,43 Assimetria 0,57 0,00 Mínimo 52,22 ‐22,25 Máximo 577,33 30,64 Número de MRG 557 557
Fonte: GIM/SDR/MI.
Também é importante salientar a espacialização dos indicadores no território
nacional e perceber a distorção que tais medidas têm na região norte (ver Mapas 1 e
2).
Mapa 1 ‐ Rendimento Monetário/hab – MRGs Mapa 2 ‐ Taxa de Variação Geométrica do PIB/hab –
MRGs
Mapa 3 ‐ Rendimento Monetário/hab – Municípios Mapa 4 ‐ Taxa de Variação Geométrica do PIB/hab ‐
Municípios
106
Tanto a espacialização dos valores de rendimento domiciliar mensal per capta
como a dos valores da taxa de variação geométrica do PIB per capta dão excessivo
destaque à região Norte. Visualmente, essa região apresenta grandes manchas,
sobretudo nos estados do Amazonas, Pará, Acre, Roraima e Amapá. Independente da
classificação destas áreas, o que se manifesta é a dimensão territorial das
microrregiões geográficas ali encontradas, tal qual definido pelo IBGE. Embora tais
dimensões exprimam o baixo uso do território e a baixa ocupação ali observados, elas
incorporam uma alta dispersão da dimensão das MRGs, encerrando no interior das
mesmas e por trás da média microrregional, um alto nível de dispersão de qualquer
variável que venha a ser representada. Ambos os fatos provocam as distorções visuais,
dificultando uma desejada comparabilidade entre a situação encontrada para cada
MRG na escala do país.
Tabela 3 ‐ Dimensões Territoriais das Microrregiões.
MRGs Maior Área (km²) Menor Área (km²) Média Mediana Brasil 557 Rio Negro ‐ AM 332.278,11 Esperança ‐ PB 274,93 15.258,85 5.570,99 Reg Norte 64 Rio Negro ‐ AM 332.278,11 Belém ‐ PA 3.129,60 60.207,77 35.808,07 Reg Nordeste 187 Juazeiro ‐ BA 55.830,45 Esperança ‐ PB 274,93 8.308,45 4.198,95 Reg C. Oeste 52 Aripuana ‐ MT 124.123,82 Anicuns ‐ GO 5.464,61 30.891,76 23.791,56 Reg Sudeste 160 Paracatu ‐ MG 34.997,25 Franco da Rocha ‐ SP 600,47 5.773,91 4.072,76 Reg Sul 94 Campanha Ocidental ‐ RS 31.125,43 Floraí ‐ PR 1.299,66 5.978,79 4.919,47
Fonte: GIM/SDR/MI.
Tabela 4 ‐ Dimensões Territoriais dos Municípios.
Municípios Maior Área (km²)
Menor Área (km2)
Média Mediana
Brasil 5560 Altamira ‐ PA 159.695 Sta Cruz de Minas ‐ MG
2,86 1.528 414,99
Reg Norte 449 Altamira ‐ PA 159.695 Marituba ‐ PA 103,28 8.578 2.906,68Reg Nordeste
1791 Formosa do Rio Preto ‐ BA 16.185 Madre de Deus ‐ BA 11,14 867 435,68
Reg C. Oeste 463 Corumbá ‐ MS 64.960 Anhanguera ‐ GO 56,64 3.469 1.656,19Reg Sudeste 1668 João Pinheiro ‐ MG 10.716 Sta Cruz de Minas ‐
MG 2,86 554 326,63
Reg Sul 1190 Alegrete ‐ RS 7.803 Esteio ‐ RS 27,54 473 273,87
Fonte: GIM/SDR/MI.
Como tentativa de reduzir tal distorção, evitando maximizar visualmente os
resultados alcançados para a região Norte e, sobretudo, escamotear características da
estrutura produtiva e territorial ali encontrada, optou‐se por dar um tratamento
107
diferenciado, inicialmente àquela região e, posteriormente, aos estados de ocupação
mais dispersa (AM, PA, AP, RR, AC). Assim, para esses estados, o tratamento foi feito
utilizando‐se a divisão municipal29. Os resultados alcançados, mantendo‐se os mesmos
valores de corte referidos na Tabela 2, parecem mais próximos da realidade, na
medida em que reduzem as distorções acima referidas, porque as dimensões
municipais nesses estados são mais comparáveis às dimensões das MRGs no restante
do país. Desse modo, ao realizar tal procedimento, conforme as Tabelas 3 e 4 acima, a
dispersão é dividida por 4, saindo de 0,25 (relação entre a área média das MRGs no
Brasil e a área média das MRGs na Região Norte) para 1,10 (área média das MRGs do
Brasil, sem região norte, com a área média nos municípios da região norte).
Os resultados daquela operação são abaixo apresentados (Mapas 5 e 6), em
que se observam cartogramas visualmente mais equilibrados, onde situações
localizadas mais importantes não são disfarçadas pelo tratamento dos dados. Assim, as
classificações das capitais regionais parecem mais adequadas tanto com relação ao
rendimento quanto com relação à taxa de variação do PIB, mesmo que outras
situações sejam encontradas em vários horizontes daqueles estados, destacando o
fato de que a estrutura produtiva encontrada nestas paragens, com padrões
comparáveis ao restante do país, são ainda pontuais e verdadeiros enclaves no interior
do espaço natural dominante.
29 Este procedimento faz‐se sem maiores problemas para os dados relativos ao rendimento monetário domiciliar por habitante, já que estes são disponíveis para os municípios existentes em 1997 (dados do Censo Demográfico 2000). Para os dados relativos aos PIBs municipais encontra‐se um problema clássico. A comparabilidade necessária (médias trienais 1990‐1992 e 2000‐2002) esbarra na subdivisão municipal ocorrida no período. Aqui, teve‐se de, partindo da malha municipal 1997, retroceder à malha municipal 1989, imputando‐se aos municípios não existentes no período os valores relativos aos municípios de origem. Por exemplo, o município de Acrelândia, criado em 1993, foi desmembrado dos municípios de Senador Guiomar e Plácido de Castro: para efetuar a comparação entre os dois períodos, teve‐se de agregar os valores de PIB e população, nos anos de 1999 a 2002 e, colocando o mesmo resultado para os três municípios em questão, possibilitando assim, a comparação intertemporal, sendo este procedimento adotado nos demais casos.
108
Mapa 5 – Rendimento Monetário/hab Mapa 6 – Taxa de Variação Geométrica do
PIB/hab
Nota: região norte (exceto Rondônia e Tocantins) a escala é municipal e para o restante a escala é
microrregional.
Construção da Tipologia Sub‐Regional
1) Estabelecidos os dois parâmetros básicos de referência, trata‐se,
portanto, de cruzá‐los de maneira a construir uma tipologia que ao mesmo tempo
exprima:
i) as características estruturais do sistema produtivo local (MRGs ou
municípios), refletidas diretamente sobre a população residente e associadas ao
rendimento monetário domiciliar médio mensal per capta (em sua relação com a
média nacional);
ii) a dinâmica econômica que se encontra submetida para um período de
dez anos (taxa de variação geométrica da média trienal do Produto Interno Bruto local
– MRGs ou municípios – per capta). Ou seja, a variável relativa ao rendimento faz
presente à desigualdade regional observada e a variável taxa de variação do produto
interno local indica, de imediato, a tendência observada à redução ou ampliação da
desigualdade. Infere‐se assim, que dinâmicas econômicas locais abaixo da média
109
nacional devem, no médio prazo, reduzir o patamar de rendimento monetário médio
mensal encontrado, e vice‐versa.
2) A tipologia sugerida, com a estrutura apresentada na Figura 1 – porém
com o cruzamento de duas variáveis (uma de dinâmica produtiva e outra de
rendimento), procura destacar várias situações geradas pelos diversos cruzamentos
possíveis entre as seis classes de cada uma das variáveis. De início se impôs uma
simplificação: agregaram‐se, duas a duas (S1 e S2, S3 e S4, S5 e S6), as seis classes de
rendimento mensal per capta e de taxa de variação do PIB. Para cada um dos casos, as
duas classes inferiores foram denominadas de baixa renda ou baixa variação do PIB, as
duas intermediárias, de média renda ou média variação do PIB e, as duas superiores,
de alta renda ou alta variação do PIB.
3) São assim geradas nove situações possíveis. Uma primeira situação
merece destaque e foi referida como a mais favorável: trata‐se da situação
denominada de ALTA RENDA – espaços onde a estrutura produtivo‐territorial é capaz
de internalizar rendimento per capta em volume considerável de maneira a situá‐la
entre as 25% sub‐regiões de melhor nível de rendimento per capta do país. Assumiu‐se
que sub‐regiões neste patamar têm, necessariamente, acumulação social suficiente
para se desenvolver, manter ou buscar melhor inserção produtiva, a médio e longo
prazo, no quadro nacional, qualquer que sejam as tendências observadas na última
década ou no futuro próximo.
4) Na outra extremidade, considerada a menos favorável, definida com
relação ao patamar de rendimento que se encontra, foi denominada de BAIXA RENDA
– espaços onde a estrutura produtivo‐territorial cuja capacidade de internalização de
rendimento per capta a coloca entre as 25% sub‐regiões de pior nível de rendimento
per capta do país. Assumiu‐se que sub‐regiões neste patamar têm situações
particularmente críticas, quando apresentam variação do PIB per capta de níveis
médio ou baixo. Ou seja, nestes espaços, o nível de acumulação social, não tem sido
capaz de buscar melhor ou maior inserção produtiva a nível nacional, que possa,
inclusive, melhorar os níveis de rendimento distribuídos à população residente.
110
5) Duas outras situações intermediárias identificadas como típicas
decorrem do cruzamento da dinâmica econômica com situações de níveis de
rendimentos per capta médio ou baixo. Neste caso, optou‐se por destacar em primeiro
plano, nessas situações de rendimento, as sub‐regiões
i) DINÂMICAS: com alta variação do PIB per capta, indicando que elas
parecem ter encontrado, ou têm demonstrado capacidade de buscar uma melhor
inserção produtiva, fato relevante independentemente de seu patamar de
rendimento, e
ii) Sub‐regiões ESTAGNADAS: onde a uma situação desfavorável de renda
se soma a incapacidade de se articular a um processo qualquer que lhe traga
dinamismo às características estruturais do sistema produtivo local (MRGs ou
municípios), refletidas diretamente sobre a população residente e associadas ao
rendimento monetário domiciliar médio mensal per capta (em sua relação com a
média nacional).
Considerações finais
As quatro situações típicas, caracterizadas no Quadro 1 e levadas a efeito no
Mapa 7 seguinte, exprimiriam, portanto, a tipologia a ser considerada e promovida
pela PNDR, apoiando uma visão criteriosa da situação das desigualdades regionais no
Brasil, com enfoque voltado, não para a identificação de causas ou explicações, mas
para apoiar a construção de prioridades para a ação de redução das desigualdades
regionais. Espera‐se que ela possa ser um instrumento de interface para outras
políticas públicas, sobretudo àquelas de cunho territorial mais definido, ajudando a
construir os parâmetros e critérios necessários de priorização espacial para que a
atuação voltada para a redução das desigualdades regionais possa vir a ter os
resultados expressivos esperados e necessários.
111
Quadro 1 – Tipologia Sub‐Regional ‐ Situações Típicas Identificadas
Rendimento/hab Tipologia
Sub‐Regional Alto
acima de R$ 271,72
Médio
de R$ 110,28 até R$ 271,71
Baixo
até R$ 110,27
Alta
acima de 8,38% aa
121 Sub‐Regiões DINÂMICAS
Média
de 1,64 até 8,37% aa
Variação
do PIB/hab
Baixa
até 1,63% aa
139 Sub‐regiõe
s de
ALTA REN
DA
216
Sub‐Re
giõe
s
ESTA
GNADAS
81
Sub‐Re
giõe
s de
BAIXA REN
DA
Mapa 7 ‐ PNDR ‐ Tipologia Sub‐Regional
Comentários adicionais para a convocatória do BID/(VPS/INT) – (VPC/INL).
112
Esta nota metodológica teve sua elaboração concluída em 2006, portanto,
torna‐se necessária sua atualização, tendo em vista a disponibilidade de dados, pelo
IBGE, referentes ao PIB municipal de 2003 a 2006, o que poderá oferecer alguma
variação na tipologia sub‐regional. Ademais, a relação entre comércio, disparidades
regionais e custo de transporte poderá ser contemplada por meio de uma análise
específica da componente “Comércio” inserida na produção do índice de Produto
Interno Bruto (PIB) municipal, indicador este que aborda a dinâmica econômica
integrante da metodologia aplicada na construção dessa tipologia.
Cabe informar que tal tipologia tem sido considerada como referência na
formulação de diversas políticas públicas no Brasil, como, por exemplo, a que trata da
expansão da rede de ensino técnico, que prevê a implantação de mais 250 Institutos
de Ensino Técnico Federal (IFET), e a que define limites de financiamento por parte dos
bancos públicos que administram os Fundos Constitucionais e do Banco de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Por fim, informações adicionais poderão ser contempladas, tais como os
planos, programas, projetos e instrumentos da PNDR. Os planos regionais até então
elaborados tratam de múltiplas escalas – macrorregional, sub‐regional e áreas de
interesse especial, como o Semi‐Árido e a Faixa de Fronteira. Os programas
desenvolvidos pelo Ministério da Integração Nacional têm como escala preferencial a
mesorregional e possuem ações e projetos em regiões localizadas nas cinco
macrorregiões brasileiras. O principal instrumento de financiamento constitui‐se nos
Fundos Constitucionais específico para as regiões Norte, Nordeste e Centro‐Oeste.