SISTEMA DE ENSINO PRESENCIAL CONECTADOSERVIÇO SOCIAL

LUCINEIDE MACEDO DIAS

RESGATE HISTÓRICO DA POLÍTICA DA SAÚDE E A CONSTRUÇÃO DO ARCABOUÇO LEGAL

Salvador2012

LUCINEIDE MACEDO DIAS

RESGATE HISTÓRICO DA POLÍTICA DA SAÚDE E A CONSTRUÇÃO DO ARCABOUÇO LEGAL

Trabalho apresentado ao Curso (Serviço Social) da UNOPAR - Universidade Norte do Paraná, para as disciplinas [Oficina de formação: projeto de intervenção. A realidade Regional e o Serviço social. Família Cultura e Sociedade. Política Social III. Estágio curricular obrigatório II].

Orientador: Profs. Amanda Boza Gonçalves, Clarice da Luz kernkamp, Maria Angela Santini, Maria Lucimar Pereira, Rosane Ap. Malvezzi Belieiro.

Salvador

2012

INTRODUÇÃO

A constituição Federal de 1988 redefiniu o modelo de proteção social

a partir do conceito de seguridade social, integrada pelo conjunto das ações

referentes a saúde, previdência e assistência social. (SANTINI. POLITICAS

SOCIAIS II, p.37).

O modelo da seguridade social previsto na Constituição de 1988

imprimiu mudanças importantes na política social brasileira. Antes baseada na ideia

de seguro social fundado no trabalho, a proteção social passou a ter como base a

noção de direito de cidadania, acompanhando os fundamentos dos estados de

capitalismo avançando dos países centrais. A universalização do acesso foi a

primeira grande consequência, com impactos principalmente nas áreas de saúde e

assistência social; ela também influenciou a previdência, ao romper com o caráter

regulado da cidadania, ainda que mantivesse o caráter contributivo para a maioria

dos benefícios.

Por outro lado, apesar de restrito ás áreas de saúde, previdência e

assistência social, o modelo constitucional previu lógica inovadora na integração de

políticas e ações para o atendimento das necessidades sociais. Alem disso, inovou

no financiamento, ao alterar suas fontes e vincular o uso dos recursos. Prevista

como mecanismo central de modernização do Estado no sentido da democratização,

a seguridade baseou-se na descentralização do poder decisório, incorporando os

entes subnacionais, assim como instituiu instancia de participação social.

No campo das políticas sociais, o Estado tem o dever de assegurar

a todos o direito á saúde. Para assegurar esse direito, a constituição Federal

implantou o Sistema Único de Saúde-SUS, estruturando de forma descentralizada,

hierarquizada e regionalizada o acesso universal.

No entendimento desse processo, é importante destacar que o SUS

foi implantado por meio de uma estratégia que buscou dar caráter universal a

cobertura das ações de saúde, até então proporcionada pelo INAMPS, para a

população. No contexto da saúde, as relações sociais e as praticas profissionais

foram se alterando progressivamente. Inicialmente a Assistência a saúde

correspondia as ações preventivas de atenções individual de caráter médico-

previdenciário, e que racionalizava a pratica profissional do Assistente Social no

assistencialismo, impossibilitando que os profissionais respondessem aos desafios

colocados pela realidade. O serviço social também passou por modificações em sua

pratica ganhando novos rumos e desafios, sendo que o movimento de

reconceituação da profissão foi um dos fatores propulsores desse desdobramento.

DESENVOLVIMENTO

As políticas de proteção social, nas quais se incluem a saúde, a

previdência e a assistência social, são considerados produtos históricos das lutas do

trabalho, na medida em que respondem pelo atendimento de necessidades

inspiradas em princípios e valores socializados pelos trabalhadores e reconhecidos

pelo Estado e pelo patronato.

Quaisquer que sejam seus objetos específicos de intervenção,

saúde, previdência ou assistência social, o escopo da seguridade depende tanto do

nível de socialização da política conquistado pelas classes trabalhadoras, como das

estratégias do capital na incorporação das necessidades do trabalho.

Trata-se de uma contradição da sociedade capitalista, cujas

medições econômicas e politicas imprimem um movimento dinâmico e dialético: se

do ponto de vista logico, atender ás necessidades do trabalho é negar as

necessidades do capital, do ponto de vista histórico, a seguridade social é por

definição esfera de disputas e negociações na ordem burguesa.

Durante a história da humanidade, o conceito de saúde e doença

passou por varias configurações e reconfigurações, sempre muito relacionado com o

contexto e com a conjuntura social, politica e cultural da sociedade. O dinamismo da

sociedade faz com que alguns conceitos passem por diversas transformações e a

saúde não representava no passado aquilo que representa na atualidade. Mesmo

dentro da mesma conjuntura, existem as diferenças decorrentes do lugar, da classe

social e outras particularidades que fazem parte dos valores culturais, religiosos e

filosóficos de cada população. Aquilo que se considera saúde pode, então, variar

muito em função de um conjunto de determinantes, que variam de acordo com o

tempo, local, cultura ou conhecimento cientifico. O fato é que a doença sempre

acompanhou a humanidade

Durante a idade média europeia, em função da influencia da igreja

católica, a visão sobre saúde-doença esteve muito relacionado ao resultado de

pecado e a sua cura, como questão de fé. Ou seja, aquele que adoecesse tinha

algum pecado e o cuidado, na maioria das vezes, era entregue a ordens religiosas,

que administravam a maioria dos hospitais, oferecendo não só o tratamento para a

doença, mas também conforto espiritual ao enfermo. Apesar disso mantinha alguns

aspectos da ideia hipocrática, pois cuidavam da alimentação e outros hábitos como

parte do tratamento.

Mais tarde, a concepção de saúde/doença avançou para o dualismo

de corpo e mente, sob influência de René Descartes (século XVII), bem como o

surgimento da anatomia e a famosa concepção de que saúde seria o “silencio dos

órgãos”, de François Xavier Bichat, no século XVIII.

O descobrimento dos microrganismos impulsionou também o avanço

do capitalismo, que já tinha seu olhar voltado para os trópicos, mas que em função

das endemias e epidemias, não conseguira ainda se desenvolver nos países

tropicais. Surgia então a necessidade de estudar mais a este respeito, impulsionado

pelos interesses econômicos.

Apesar dos avanços em relação a saúde, não havia ainda um

conceito universalmente aceito a respeito do que seria a saúde. Até que em 1948, a

organização Mundial da Saúde divulgou o conceito de saúde como “Saúde é o

estado do mais completo bem-estar físico, mental e social e não apenas a ausência

de enfermidade”. Este conceito refletia uma aspiração nascida dos movimentos

sociais do pós-guerra: o fim do colonialismo e a ascensão do socialismo. Saúde

deveria expressar o direito a uma vida plena, sem privação. Um conceito útil para

analisar os fatores que intervém sobre a saúde, e sobre os quais a saúde pública

deve, por sua vez, intervi. De acordo com esse conceito o campo da saúde passou a

abranger muito mais do que a ausência da doença, incorporando outras dimensões

do estado de saúde, medidas por dados de morbidade, incapacidade, acesso a

serviços com qualidade de atenção à saúde, condições de vida e fatores ambientais.

No Brasil, a partir da Constituição Federal de 1988, a saúde passou

a ser considerada como um direito constitucional, garantida por politicas econômicas

e sociais, devendo ser viabilizada pelo Estado. A Lei 8.080/90 define o conceito de

saúde como determinado pelos condicionantes: alimentação, moradia, saneamento

básico, meio ambiente, trabalho, educação, transporte, lazer acesso a bens e

serviços essenciais, aos níveis de saúde da expressada pela organização social e

econômica do país. A partir deste conceito, compreende-se então que os problemas

da saúde apresentam uma diversidade de determinações, fazendo com que

propostas de resoluções sejam baseadas em múltiplas estratégias, medidas e

atores. Destaca-se ainda nesse processo, o conhecimento do território, da

população e a participação social decorrente desse saber como base para

formulação conceitual e das ações de promoção da saúde. Quando se conhecem

estes aspectos, é possível uma ação pautada na realidade e não na suposição.

Originárias do reconhecimento público dos riscos sociais do trabalho

assalariado, as politicas de seguridade ampliam-se a partir do II pós-guerra, como

meio de prover proteção social a todos os trabalhadores, inscrevendo-se na pauta

dos direitos sociais. Em geral, os sistemas de proteção social são implementados

através de ações assistenciais para aqueles impossibilitados de prover o seu

sustento por meio do trabalho, para cobertura de risco do trabalho, nos casos de

doenças, acidentes, invalidez e desemprego temporário e para manutenção da

renda do trabalho, seja por velhice, morte, suspensão definitiva ou temporária da

atividade laborativa.

Assim, um dos pilares de estruturação da seguridade social é sua

organização com base na logica do seguro social. Essa é a logica que estrutura os

direitos da previdência social em praticamente todos os países capitalistas. Em

alguns países como França, Inglaterra e Alemanha, a logica do seguro sustenta

também a política de saúde. No Brasil, a lógica do seguro estruturou e estabeleceu

os critérios de acesso da previdência e da saúde desde a década de 1923 até a

constituição de 1988. O princípio dessa lógica é garantir proteção, às vezes

exclusivamente, e às vezes prioritariamente, ao trabalhador e a sua família. É um

tipo de proteção limitada, que garante direito apenas àquele trabalhador que está

inserido no mercado de trabalho ou que contribui mensalmente como autônomo ou

segurado especial à seguridade social.

Nesta lógica, só tem acesso aos direitos da seguridade social os

chamados “segurados” e seus dependentes, pois esses direitos são considerados

como decorrentes do direito do trabalho. Assim, se destinam a quem está inserido

em relações formais e estáveis de trabalho e possuem duas características centrais.

Primeiro são condicionados a uma contribuição prévia, ou seja, só tem acesso

àqueles que contribuem mensalmente. Segundo, o valor dos benefícios é

proporcional á contribuição efetuada. Essa é a característica básica da previdência

social no Brasil, que assegura aposentadorias, pensões, salario – família, auxílio

doença e outros benefícios somente aos contribuintes e seus familiares.

Foi somente com a Constituição de 1988 que as políticas de

previdência, saúde e assistência social foram reorganizadas e reestruturadas com

novos princípios e diretrizes e passaram a compor o sistema de seguridade social

brasileiro. Apesar de ter um caráter inovador e intencionar compor um sistema

amplo de proteção social, a seguridade social acabou se caracterizando como um

sistema híbrido, que conjuga direitos derivados e dependentes do trabalho

(previdência) com direitos de caráter universal (saúde) e direitos seletivos

(assistência). O SUS começou a ser implantado como uma estratégia que procurou

dar uma visão universal à cobertura das ações e de serviços de saúde, até então

oportunizada pelo INAMPS para seus beneficiários.

Com a proposta de descentralização e do sistema único foi proposto

a lógica de um INAMPS que atendesse de forma universal, com alterações em seu

sistema de financiamento e de uma nova organização. Antes da criação Sistema

Único de Saúde, o Ministério da saúde, desenvolvia ações de promoção da saúde e

prevenção de doenças, com destaque para as campanhas de vacinação e controle

de endemias; essas ações eram desenvolvidas sem nenhum tipo de discriminação

com relação à população beneficiaria. Já na área de assistência á saúde, atuava

apenas por meio de alguns poucos hospitais especializados.

A assistência hospitalar era prestada à parcela da população

definida como indigente, por alguns municípios e estados e por instituições

filantrópicas. Essa população não tinha assegurado nenhum direito de acesso a

serviços assistenciais, e a assistência que recebia era de uma forma de caridade.

A maior parte da atuação do poder público na área de saúde se

dava por meio de aposentadorias e pensões que, em 1978 por meio da Lei do

Sistema Nacional de previdência e Assistência Social SINPAS foi desdobrado em

Instituto de Administração da Previdência Social- IAPAS, Instituto Nacional de

Previdência Social – INPS e Instituto Nacional de Assistência Medica da Previdência

Social – INAMPS.

O INAMPS tinha a responsabilidade de prestar assistência á saúde

de seus associados, o que justificava na época a construção de grandes unidades

de atendimento ambulatorial e hospitalar, como também a contratação de serviços

provados nas regiões com maior desenvolvimento econômico e nos grandes centros

urbanos, onde estava a maioria dos seus beneficiários.

A assistência à saúde desenvolvida pelo INAMPS beneficiava

apenas os trabalhadores da economia formal, com carteira assinada, e seus

dependentes; não tinha o caráter universal, que depois passou a ser um dos

princípios fundamentais do SUS.

Dessa forma, o INAMPS aplicava nos estados, mediante as suas

superintendências regionais, recursos para assistências à saúde de modo mais ou

menos proporcional ao volume de recursos arrecadados e de beneficiários. No inicio

da década de 80, o INAMPS adotou medidas como a exigência da carteira de

trabalho e previdência social e de carteira de beneficiário, por parte das pessoas que

buscassem assistência hospitalar ou ambulatorial nas unidades próprias do

INAMPS.

Em janeiro de 1989 o SUDS é apresentado como o viabilizador do

texto constitucional vindo a se implantar o Sistema Único de Saúde – SUS,

preconizado nos artigos 196 a 200 da constituição federal de 1988. No período

SUDS que foi de 1987 a 1989, as mudanças ocorridas na esfera federal tiveram

como executores os estados da união o que abriu uma discussão do processo de

divisão de responsabilidades ocorrida durante a implantação do SUS. Isso foi

motivado, por um lado, pela crescente crise de financiamento do modelo de

assistência médica da previdência social, e, por outro a grande mobilização politica

dos trabalhadores da saúde, de centros universitários e de setores organizados da

sociedade, que constituíam o então denominado Movimento da Reforma Sanitário,

que teve seu auge na sétima conferência Nacional de Saúde no contexto da

redemocratização do país. Vários foram os movimentos, em diversos setores da

sociedade, que se fizeram presentes, sendo o mais significativo de todos eles, o

movimento Diretas Já, que mobilizou todo o país, a conclamar por eleição direta o

primeiro presidente da República pós – Golpe de 1974.

A constituição de 1988 tratou a saúde como seguridade social

preconizando o artigo 196, em que a saúde é direito de todos e dever do Estado. A

saúde devendo ser garantida mediante politicas sociais e econômicas que visem á

redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário

as ações e aos serviços proteção e recuperação.

Para atender ao principio do controle popular, a Lei Orgânica da Saúde 8.142 de

1990 estabelece duas formas de participação da população da gestão do SUS: as

conferencias e os conselhos de saúde. As conferencias municipais, estaduais e

nacional, devem acontecer de 4 em 4 anos e tem a finalidade avaliar e propor

diretrizes para as politicas publicas de saúde, quanto aos conselhos de saúde

municipais, estaduais e federal, eles são órgãos de controle social do SUS.

Algumas alterações na atuação da assistência social, no campo da

saúde, deram-se também pelo movimento sanitário, que se caracterizou como de

extrema importância para o contexto social no qual objetivava a ampliação do

conceito de saúde e do próprio projeto politico da categoria com o enfoque coletivo

de atuação na década de 1970, quando teve inicio o movimento sanitário e o serviço

social tendo vivenciado alterações significativas perante toda conjuntura pós-64,

avançou com propostas para a categoria, mas com histórico de pouco

aprofundamento nas questões de saúde publica, pelo menos de grande parte da

categoria, sendo que os avanços realmente vieram a se concretizar depois dessa

época, com o amadurecimento profissional da categoria.

O processo de Reforma Sanitária vivido na Europa teve alguns

reflexos no Brasil. Outros atores sociais integraram-se a ele, tais como sindicatos e

centrais sindicais, movimentos populares da saúde e alguns parlamentares. As

principais reivindicações eram referentes à construção de uma política de saúde

eminentemente democrática, face ao momento histórico vivido na época: saída de

um regime ditatorial e transição para um processo de redemocratização. Esse pleito

(política de saúde democrática) estava focado na participação popular, por meio da

sociedade civil organizada, além da descentralização e universalização das ações e

serviços de saúde. Ou seja, a proposta da verdadeira reforma no setor centrada na

nova concepção de Estado, especialmente focada em alguns aspectos, tais como:

cooperação, integração e solidariedade, redefinindo, assim, as tarefas das esferas

de governo. Durante o período de ditadura militar, nas décadas de 60 e 70, ocorreu

um processo de privatização da assistência médica, que foi institucionalizada por

meio da captura de despesas sociais por determinados grupos sociais, motivados

por interesses econômicos. Pode-se dizer que se operou uma verdadeira “compra e

venda” dos serviços médicos, onde o vendedor era o Estado e o comprador era o

Setor Privado. Assim, o direito à saúde, com a pretensão de ser universal, ficou

adstrito às possibilidades econômicas, dificultando efetivamente o acesso a esses

serviços. Como consequência desse contexto, surge um novo ator social,

especificamente um ator político, com objetivo distinto desse movimento de

privatização da saúde.

Esse ator pleiteava influências na organização da saúde pública no

Brasil. Eis o Movimento Sanitarista. A relação entre esses dois atores – grupos

privados e o Movimento Sanitarista – representavam oposição um ao outro, pois se

tratava de políticas antagônicas que passariam a influenciar fortemente o

desenvolvimento da política de saúde brasileira. O ano de 1985 é um marco

histórico no processo de universalização da atenção à saúde. No ano seguinte,

houve a pré-constituinte da saúde, que se realizou por meio de uma Conferência

Nacional de Saúde, a oitava conferência, especificamente. Nessa conferência foram

consagrados os princípios que norteiam a organização do Sistema Único de Saúde -

SUS. Diante de tal quadro é que se estabeleceram os principais eixos, inter-

relacionados, objeto de discussão política acerca da saúde no Brasil, especialmente

na década de 80. Os eixos foram: privatismo, sanitarismo; centralização,

descentralização e universalização e segmentação. A década de 80 também foi

marcada por uma transição política, pois o “ator social” Fernando Collor propôs

algumas rupturas, dentre as quais, romper com um modelo implementado pelo

Governo Vargas, cujo modelo paradigmático era econômico-desenvolvimentista.

Essa ruptura e o conjunto de medidas-estratégias utilizadas pelo governo Fernando

Henrique Cardoso (1994-2002), visando implementar políticas públicas, acabaram

por ensejar uma nova estrutura da política de saúde do Brasil. Ou seja, mais uma

vez demonstra-se a relação e a relevância existentes entre os sistemas do direito,

da política e sanitário.

Esses princípios poderiam redirecionar as políticas de saúde,

previdência e assistência social, no sentido de articulá-las e formar um sistema de

seguridade social amplo, coerente e consistente, com predomínio da lógica social e

não da lógica contratual do seguro. Isso, contudo, não ocorreu, em função de uma

série de elementos conjunturais e estruturais. A onda neoliberal que assolou o país a

partir da década de 1990 foi determinante para o desenvolvimento de uma política

econômica voltada para a rentabilidade econômica em detrimento dos avanços

sociais. A crise econômica vivida no país foi conduzida por um Estado que não

assumiu compromissos redistributivos e o “conceito retardatário, híbrido, distorcido

ou inconcluso da seguridade social brasileira, conforme apontam importantes

pesquisadores do tema, encontrou dificuldades antigas e novas ainda maiores para

se consolidar” (BEHRING e BOSCHETTI, 2006, p. 158). Os direitos conquistados

pela classe trabalhadora e inseridos na carta constitucional foram submetidos ao

ajuste fiscal, provocando um quadro de retrocesso social com aumento da extrema e

da “nova” pobreza, conforme apontou Soares (2000). Na análise da autora, em toda

a América Latina, ocorre um aumento de demanda por benefícios e serviços, o que

se explica pela permanência de “Estado de mal-estar”, em função da não

implantação ou mesmo destruição dos incipientes sistemas de seguridade social,

que vivem um processo de contenção, limitação ou desintegração.

Assim, estabeleceu-se um sistema de seguridade social que,

teoricamente, manteve o princípio de universalidade e integralidade no âmbito da

saúde com Sistema Único de Saúde (SUS), que passou a reestruturar, a partir de

2004, a política de assistência social, com base no Sistema Único de Assistência

Social (SUAS), e que fortaleceu a lógica do seguro no âmbito da previdência,

sobretudo com as reformas de 1998 e 2003. A seguridade social brasileira, desse

modo, não avançou no sentido de fortalecer a lógica social. Ao contrário, caminhou

na direção do fortalecimento da lógica do contrato, o que levou Vianna (1998) a

caracterizá-la como “americanização perversa”, visto que, em sua análise, o sistema

público foi se “‘especializando’ cada vez mais no (mau) atendimento dos muito

pobres”, ao mesmo tempo em que “o mercado de serviços médicos, assim como o

de previdência, conquista adeptos entre a classe média e o operariado” (VIANNA,

1998, p. 142).

CONCLUSÃO

Sobre a política da saúde, pode-se dizer que o olhar sobre a

dogmática atual mostra-se ineficiente diante do contexto ora apresentado.

Nota-se que é necessário discutir a teoria do direito, bem como a

dogmática, frente ao fenômeno jurídico atual, pois a complexidade constante é

enfrentada através da verdade, e o Direito, sutilmente, faz essa se mostrar como um

problema.

No que tange à saúde, esse problema de efetividade torna-se mais

claro ainda. Entretanto, deve-se dizer que a evolução social permitiu à saúde

adquirir status constitucional. Isso conferiu ao Direito Sanitário a condição de área

específica do Direito, devido aos princípios esculpidos na seara constitucional, visto

que a saúde pública é eminentemente matéria constitucional desde a criação do

Estado Constitucional. Assim, temos que a saúde é um direito constitucionalmente

assegurado, mas politicamente não garantido, pois a sua efetivação depende

diretamente da atuação estatal, seja por meio do poder legislativo – legislando sobre

normas atinentes à saúde – seja pelo judiciário – apreciando questões voltadas a

lesões ao direito à saúde –, e pelo executivo – implantando políticas públicas de

saúde judiciais, sob pena de estarmos interferindo no princípio da separação de

poderes.

De fato, vivemos numa sociedade complexa, diferenciada

funcionalmente, portanto é uma tarefa árdua delimitar esse caminho que o Estado,

por meio dos seus “braços” (leia-se seus agentes de modo geral), deve seguir para

efetivar ações de saúde. Somente o avanço desse conceito não é o suficiente, pois

tanto o legislador quanto o judiciário (Estado) devem ter a preocupação de, levando

em consideração os ditames constitucionais, construir esse sentido de saúde,

juntamente com a sua comunidade. Dito de outro modo: há que ter participação

social nessas decisões, pois é um processo construtivo. Ou seja, haver participação

popular nos projetos de lei, audiências públicas, entre outros. A saída seria tornar

efetiva a permeabilidade que o sistema jurídico contemporâneo tem no tocante à

participação social. O caminho é a participação popular nesse processo de

construção de sentido da saúde, pois é a partir disso que o Estado poderá pautar as

suas ações nessa seara. O recurso público deve ser gerido com responsabilidade,

comprometimento e afinco, uma vez que é inviável concretizar direito à saúde sem

política pública eficaz e séria. Essas políticas públicas devem ser de fato públicas e

não políticas de governo. Uma política pública com participação popular efetiva pode

ser um bom caminho.

BIBLIOGRAFIA

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http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/8080.htm

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