A produção capitalista do espaço e a gestão empresarial da ...

Rev. BRas. estud. uRBanos Reg. (onLIne), ReCIFe, v.19, n.3, p.513-529, set-deZ. 2017 5 1 3

DOI: https://doi.org/10.22296/2317-1529.2017v19n3p513

1 Agradeço à equipe do grupo de Pesquisa Indisciplinar e à toda a equipe do projeto de pesquisa Urbanismo Biopolítico, em especial ao bolsista de graduação Lucca Mezzacappa. Agradeço também os comentários dos professores Sérgio Martins e Felipe Nunes Magalhães, do IGC/UFMG. Agradeço, pelo financiamento da pesquisa, à Ford Foundation.

A produção capitalista do espaço e a gestão empresarial da política urbana:

o caso da PBH Ativos S/A1

The capitalist production of space and the entrepreneurial management of urban policy:

the case of PBH Ativos S/A

Thiago CanettieriUniversidade Federal de Minas Gerais, Programa de Pós-Graduação em Geografia, Belo Horizonte, MG, Brasil

R e s u m o : A produção capitalista do espaço está, atualmente, vinculada diretamente a uma racionalidade prática própria do neoliberalismo, funcionando como uma nova razão do mundo que organiza e determina as ações dos governos em várias escalas. Com base nessa lógica, são realizadas ações voltadas a atender demandas e imperativos da reprodução ampliada do capital. É nesse contexto que se insere a gestão de Belo Horizonte sob o mandato de Márcio Lacerda (2008-2016), em que se tornou evidente a intensificação da lógica neoliberal da produção do espaço e do gerenciamento das políticas públicas. Sendo assim, o objetivo deste artigo é discutir o caso da criação e do desenvolvimento de ações da empresa criada pela gestão de Lacerda, a PBH Ativos S/A, sob o paradigma do empresariamento urbano, analisando-se a retomada de uma gestão empresarial da política urbana municipal.

P a l a v r a s - c h a v e : empresariamento urbano; política urbana; Belo Horizonte; neoli-beralismo; produção do espaço; gestão empresarial.

A b s t r A c t : The capitalist production of space is currently linked directly to the practical rationality of neoliberalism, functioning as the world’s new rationality, that organizes and determines government actions on various scales. Based on this logic, it implements actions aimed at meeting the demands and imperatives of the reproduction of capital. It is within this context that we may insert the management of Belo Horizonte under the command of Márcio Lacerda (2008-2016), and which clearly began to implement the intensification of neoliberal logic into both the production of space and the management of public policy. Thus, the aim of this paper is to discuss a case involving a company created and developed by Lacerda’s administration, called PBH Ativos S/A, under the paradigm of urban entrepreneurialism, and to analyze the manner in which Lacerda’s government turned towards the business management of municipal urban policy.

K e y w o r d s : urban entrepreneurialism; urban policy; Belo Horizonte; Neoliberalism; production of space; business management.

A produç ão c A pitA listA do e spAço e A ge stão empr e sA r i A l ...

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INTRODUÇÃO

“Eu vim aqui para trazer uma boa notícia para o mercado imobiliário: vamos criar terrenos em Belo Horizonte”. Nesses termos, o secretário adjunto de Planejamento Urbano da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte e economista, Marcello Faulhaber, iniciou palestra no auditório da Ordem dos Advogados do Brasil – Seção Minas Gerais (OAB-MG) no Seminário Mineiro de Direito Urbanístico para as maiores autoridades do mercado imobiliário mineiro (INDISCIPLINAR, 2015). Se o secretário de Plane-jamento Urbano do poder público se dedica a anunciar boas novas para o mercado, isso significa a própria confirmação da gestão empresarial da cidade.

A produção da cidade capitalista, tanto no que se refere à sua estrutura material como ideológica, é derivada diretamente da ordem dominante. Como afirma Ribeiro (2008), a produção do espaço urbano é resultante da materialização da ordem capi-talista com todas as contradições inerentes a ela, produzidas para atender aos impe-rativos da acumulação do capital. Assim, não se pode perder de vista que “a estrutura social está presente na cidade” (LEFEBVRE, 2001, p. 66).

Vários autores apontam para a íntima relação entre a produção da cidade e a acumulação e circulação de capital (LOJKINE, 1981; HARVEY, 2012). A cidade é de suma importância para a formação e reprodução do capital, que tem como foco ações com objetivo de obtenção e apropriação da mais-valia (sob a forma de lucro, renda, juros). Harvey (2011; 2012; 2013) desenvolve esse argumento em sua obra e afirma que a urbanização representa fundamental papel para a absorção de capital ao longo da geo-história do capitalismo. Segundo o autor:

The reproduction of capital passes through processes of urbanization in myriad ways. But the urbanization of capital presupposes the capacity of capitalist class powers to dominate the urban process. This implies capitalist class domination not only over state apparatuses, but also over whole population – their lifestyle as well as their labor power, their cultural and political value as well as their mental conceptions of the world (HARVEY, 2012, p. 65).

Verifica-se que a produção da cidade ocorre subjugada aos interesses de classes. Sua realização enquanto valor de troca atende apenas às demandas impostas pelos capitalistas e, desta maneira, a produção do ambiente construído da cidade se trans-forma em um poderoso mecanismo de acumulação de capital por parte das classes capitalistas, sendo que o Estado se tornou um ente fundamental na organização desse processo desde, pelo menos, a haussmanização de Paris no século XIX (HARVEY, 2015). Assim, a própria urbanização é transformada em um negócio para absorver capitais sobreacumulados de outras esferas e circuitos.

A produção capitalista do espaço está vinculada diretamente a uma racionali-dade prática do neoliberalismo, funcionando como uma “nova razão do mundo” (DARDOT; LAVAL, 2016). E enquanto se apregoa o suposto “fim da história” ou a “era pós-ideológica” (ZIZEK, 1996), tal produção se torna a única razão advogada como válida, reproduzindo a dominação da mercadoria como forma básica da socia-lização. Derivada dessa lógica, ocorre a implementação de uma “cartilha” de best prac-tices que, juntamente com um discurso legitimador próprio, combina imagens e um arcabouço jurídico-político para lhe conferir efetividade em diferentes contextos e escalas. Essa ontologia neoliberal pode ser assim sumarizada: privatização dos ativos

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5 1 5Rev. BRas. estud. uRBanos Reg. (onLIne), ReCIFe, v.19, n.3, p.513-529, set-deZ. 2017

que se encontram em posse do Estado, aliado ao discurso da falência deste e à necessi-dade do financiamento das políticas públicas urbanas, alardeadas como única resposta possível à “crise”.

É neste contexto contemporâneo referente à produção capitalista do espaço urbano que se insere a gestão do município de Belo Horizonte realizada pelo prefeito Márcio Lacerda (2008-2016), momento em que a cidade experimentou uma inten-sificação das lógicas neoliberais2 da produção do espaço. Em seus dois mandatos, o prefeito do Partido Socialista Brasileiro (PSB) organizou uma gestão empresarial da cidade e, tendo em conta sua experiência de empresário do ramo das telecomunica-ções, implementou medidas de maior privatização do espaço, de concessão do poder público para a iniciativa privada e formas de empresariamento urbano representadas de maneira especial pela criação da PBH Ativos S/A, uma empresa privada na forma de sociedade anônima de capital fechado criada pela Prefeitura de Belo Horizonte por intermédio da Lei nº 10.003 (alterações dadas pela Lei n° 10.699), de 25 de novembro de 2010, e do Decreto nº 14.444, de 9 de junho 2011.

A empresa, conforme descrição em sua página na internet3, tem por missão auxiliar a Prefeitura Municipal de Belo Horizonte na articulação e operacionalização de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento econômico e social do município por meio da gestão de obras de infraestrutura, parcerias público-privadas, captação de recursos financeiros, administração patrimonial e gestão de ativos e de imóveis.

Desde sua criação, em 2011, na gestão do prefeito Márcio Lacerda, a PBH Ativos S/A tem atuado como estrutura paralela à Prefeitura, sendo apresentada como facili-tadora na “articulação e operacionalização de políticas públicas voltadas para o desen-volvimento econômico e social do Município”. Mas o que tem se observado, concreta-mente, em sua operacionalização, é a transferência de vultosas quantias de patrimônio público dos cofres do município para a PBH Ativos.

Sendo assim, delimita-se como objetivo deste artigo discutir o caso da criação e do desenvolvimento pela prefeitura de Belo Horizonte de uma empresa de socie-dade anônima para gerir a política urbana em geral, abordando o contexto em que se insere essa estratégia. A argumentação se sustenta na interpretação do urbanismo crítico aliada a uma análise da criação da empresa PBH Ativos S/A como expressão do paradigma do “empresariamento urbano” (HARVEY, 1996). Para tanto, foi reali-zado o acompanhamento sistemático das publicações do Diário Oficial do Município de Belo Horizonte e a organização das informações disponíveis ao público no site da PBH Ativos S/A, em portais de notícias e da própria prefeitura. Também foram assistidas reuniões do Núcleo de Minas Gerais da Auditoria Cidadã da Dívida e a audiência pública do dia 15 de julho de 2016 na Câmara dos Vereadores de Belo Horizonte para a apresentação dos relatórios financeiros.

O artigo está organizado da seguinte forma: de início, discute-se a inserção da racionalidade prática neoliberal num momento de crise do capital. Em seguida são tratadas as expressões da produção do espaço urbano e a gestão das políticas públicas quando inseridas no contexto da neoliberalização, e então é feita uma análise da gestão empresarial levada a cabo pela PBH Ativos S/A no contexto de Belo Horizonte para que, enfim, sejam apresentadas as considerações finais.

2 Para uma análise deta-lhada da ideologia e gover-nabilidade neoliberal, ver Larner (2000).

3 Disponível em: <www.pbhativos.com.br>. Acesso em: 8 maio. 2017.



A URBANIzAÇÃO NEOLIBERAL NA CRISE DO CAPITAL

A teoria das crises do capital aparece dividida em três momentos, de acordo com a obra marxiana. Num primeiro momento, a organização da força de trabalho e a escassez de mão de obra acabariam por reduzir a taxa de acumulação até o ponto de crise do capi-talismo. Em seguida, o foco recai na deficiência da demanda efetiva ou no subconsumo como problema fundamental, pois, por definição, os trabalhadores consomem menos valor do que produzem. Já num terceiro momento, ocorreria a queda tendencial da taxa de lucro médio baseada na ideia da busca competitiva por inovações para a produção, além do deslocamento da mão de obra do setor produtivo. Todavia, como indica Harvey (2013), cada uma dessas teorias revela algo de importante sobre a dinâmica contraditória do capitalismo, sendo manifestações superficiais da tendência à superacumulação que, segundo o autor, é o limite próprio do capitalismo.

Segundo Harvey (2013), o capitalismo surge de excedentes acumulados pela pilhagem do resto do mundo desde o século XVI. A forma industrial do capitalismo do final do século XVIII absorveu esses excedentes ao mesmo tempo que os expandiu. Conforme o autor, o capitalismo teria uma tendência inerente de produzir capital sobreacumulado que acaba se tornando ocioso, não entrando, portanto, na dinâmica de valorização do valor. Assim surgem as crises, como momento de desvalorização e destruição dos excedentes de capital que não podem ser lucrativamente absorvidos.

Esse excedente de capital pode assumir várias formas: pode haver abundância de mercadorias no mercado ou excesso de dinheiro e crédito. Ele pode ainda aparecer como capacidade produtiva não mobilizada ou excesso de capital investido em deter-minados setores. Harvey (2011; 2012; 2013) vai alocar o processo de urbanização como central nesse processo. Para o autor, a saída para as crises inerentes ao modo de produção capitalista está na produção de ambiente construído, em que o capital ocioso pode ser investido em locais com longo período de amortização. Também o processo de neoliberalismo acentuado com a crise de 1973 serve para abrir espaços lucrativos para o capital privado acumular em setores que antes eram deixados a cargo do poder público. Neste sentido, ele afirma:

A absorção do excedente é, portanto, o principal problema. As crises de desvalorização acontecem quando a capacidade para essa absorção entra em colapso. Em O Neolibera-lismo: história e implicações apresento a história de como esses mecanismos têm operado na economia global a partir da década de 1970. A década de 1970 foi uma fase de excedente crônico de capital, grande parte dele transferido para os Estados produtores de petróleo após 1973 e depois reciclado como capital monetário por meio dos bancos de investi-mento. (HARVEY, 2013, p. 30)

Nesse momento, esclarece Harvey (2013), os capitalistas encontravam dificul-dades em usos lucrativos de seus capitais porque as saídas existentes estavam saturadas e organizadas de forma a limitar o lucro, levando a uma crise crônica de estagnação. Foi aí que ocorreu a virada para a neoliberalização, que se fundamenta em derrubar toda barreira ao desdobramento lucrativo dos capitais excedentes.

De maneira geral, o ideário da neoliberalização promoveu de modo surpreen-dente a derrubada de barreiras para a absorção dos excedentes de capital, inventando

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novas formas de especulação, em especial aquelas ligadas à produção do espaço. Como explica Magalhães (2015, p. 113), a produção do espaço adquire “importância central no modelo de integração neoliberal à globalização econômico-financeira”.

Neste sentido, Peck e Tickell (2002) sustentam a existência de um processo de “neoliberalização do espaço” em que cidades e regiões se relacionam umas com as outras por meio de padrões de competição e, para vencer esse regime concorrencial de produção do espaço, devem atrair o máximo de capitais, abrindo concessões e criando vantagens para esses investimentos, tendo sua ascensão “associada à cons-trução política de mercados, acoplada da extensão deliberada de lógicas competitivas e de gestão privatizada em esferas até então relativamente públicas” (PECK; TICKELL, 2002, p. 395). Isso significa que a garantia dos riscos fica a cargo do poder público, enquanto todas as vantagens são privatizadas.

Assim, a cidade, que passa a ser regida pela ordem neoliberal, tende a operar sobretudo orientada para o mercado – ou seja, as decisões de seus governantes acerca do que se fazer em determinados territórios, os tipos de políticas públicas e os inves-timentos passam a seguir a lógica que opera no âmbito privado, otimizando custos e benefícios em busca do lucro. Nesse processo, o solo urbano se torna uma mercadoria da cidade-empresa, agenciado pelo seu planejamento e por políticas públicas e, recen-temente, com desdobramentos na direção de uma financeirização da produção do espaço urbano (MAGALHÃES, 2015).

CIDADE-EMPRESA, PLANEJAMENTO ESTRATéGICO E GESTÃO EMPRESARIAL: A PRODUÇÃO DO ESPAÇO URBANO NO NEOLIBERALISMO

Na nova gestão neoliberal adotam-se como parâmetro da política urbana (de habitação, de trânsito, ambiental, etc.) termos inspirados em conceitos e técnicas oriundos do planejamento empresarial, como é o caso do planejamento estratégico. Isso, segundo Vainer (2000), tornou-se um imperativo para os governos das cidades, pois hoje o urbano está submetido às mesmas condições e desafios que as empresas. De acordo com o autor, o nexo central do urbano é a competitividade, uma vez que este tornou-se uma mercadoria. O “vender o urbano” tem se revelado a mais primor-dial função dos governos, pois é “insumo valorizado pelo capital” (VAINER, 2000, p. 79). Assim, promove-se o marketing urbano, que procura vender a cidade ressaltando determinados atributos de interesse nos regimes de valorização, enquanto se escondem outros que são negativos para esse regime.

As cidades tornaram-se, portanto, empresas – são as multinacionais do século XXI. O urbano foi apropriado por uma classe social que explora não apenas o trabalho, mas a própria reprodução da vida. Como esclarece Vainer (2000, p. 85), “de fato todo o urbano tem como modelo ideal a fábrica taylorista, com sua racionalidade, funciona-lidade, regularidade e produto estandardizados.” Os lucros que o urbano produz são destinados a uma pequena parcela da população, enquanto as mazelas produzidas por esse processo atingem grandes contingentes populacionais (HARVEY, 2012).

Com esse processo, o urbano deixou de ser um espaço político. Como dito por Vainer (2000), Marx descrevia as fábricas inglesas com avisos nas portas – “proibida a



entrada a não ser para negócios”. Pode-se observar que as cidades corporativas atuais adotam a mesma postura das fábricas descritas, proibindo exatamente a efetivação da democracia nos termos de Rancière (1995). Nesse sentido é que Vainer (2000) trabalha a noção de cidade-empresa. Segundo o autor, a globalização criou uma nova forma de se perceber e de se fazer a cidade, em especial para os seus gestores. Nas palavras do autor, “os: [..] prefeitos que descobriram ter um novo papel. Eles já não são apenas administradores burocráticos, mas comportam-se como empresários que investem e vendem um produto, a sua cidade” (VAINER, 2000, p. 85). Se o urbano se tornou um business, deixe-o nas mãos dos businessmen.

David Harvey (1996, p. 51) desenvolve o argumento de que os governos muni-cipais passaram para um estágio de empresariamento, afirmando que “[...] a admi-nistração urbana se transformou em uma forma de capitalismo tardio”. A produção da cidade se faz por intermédio de uma parceria público-privada, em que “[...] as tradicionais reivindicações locais são integradas com a utilização do poder público para atrair fontes externas de financiamento ou de investimento” (HARVEY, 1996, p. 51). No entanto, como ainda lembra Harvey (1996, p. 53), essa parceria está baseada numa divisão desigual, em que o poder público “[...] assume os riscos e a iniciativa privada fica com os benefícios”.

Esse “novo empresariamento urbano” descrito por Harvey (1996) pode ser carac-terizado por uma parceria público-privada (PPP) em que se reproduz a lógica capi-talista, havendo a apropriação da riqueza e a socialização dos riscos. Essa parceria tem por objetivo político e econômico o imediato, configurando a própria dinâmica capitalista. Em texto recente, Harvey (2013, p. 31) destaca que, com a mudança das regras do “jogo político” pelo neoliberalismo, as PPPs “substituíram as instituições democráticas.”

Assim, a função do empresariamento só pode ser uma: vender a cidade. Esse indício pode ser rastreado em obras como as de Lefebvre (1986, p.170), que já alertava para o fato de que “o modo de produção existente amplificou o domínio da merca-doria, estendendo-o ao território das cidades e ao espaço”. Mas o filósofo francês não imaginava que o processo poderia ser tão literal.

A missão de vender a cidade se tornou a função mais elementar do governo municipal neoliberal. A prática se espalhou por meio de práticas cada vez mais conso-lidadas, utilizando toda uma gramática neoliberal e de arquiteturas modernas, inclu-sive normatizada por um instrumento como a Operação Urbana Consorciada4. Assim, a gestão privatizada e elegante usa parcerias público-privadas e abusa delas na gestão municipal, garantido que os serviços urbanos e as obrigações do poder municipal sejam uma forma de remunerar o capital privado.

Como aponta a literatura crítica sobre o urbanismo (HARVEY, 1996; VAINER, 2000), esse modo de gestão das cidades não é novidade e, na verdade, representa a cartilha de recomendações de instituições como o Fundo Monetário Internacional (FMI) ou do Banco Mundial e de suas agências para o desenvolvimento urbano. Não por coincidência, Marcio Lacerda é o presidente da Associação de Prefeitos do Brasil, representante brasileiro que vai aos encontros internacionais e garante as aplicações dessas orientações em seu mandato.

4 Sobre especificamente a crítica da operação urbana, ver Fix (2004).

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A GESTÃO EMPRESARIAL DE BELO HORIzONTE

Foi tendo por base exatamente esse paradigma que a gestão empresarial de Belo Horizonte teve início e foi consolidada durante a gestão de Márcio Lacerda, cenário que já havia sido esboçado em gestões anteriores como um interregno de validade das práticas neoliberais, desde, pelo menos, Célio de Castro (1997-2002), do PSB, e Fernando Pimentel (2002-2008), do Partido dos Trabalhadores (PT). Foi, no entanto, sob o regime de Márcio Lacerda que se consolidou a “empresificação” da política: em seu mandato, ele nunca esteve em mesas de negociação com a sociedade civil organi-zada por movimentos sociais. A gestão empresarial, portanto, implica a limitação do âmbito da política na cidade, e seus parâmetros de avaliação não estão necessariamente em acordo com os termos da democracia, mas com aqueles que determinam a lucrati-vidade para capitais privados. Aqui, a gestão empresarial é usada para definir a prática de governo neoliberal da coisa pública que se realiza com base na lógica do empresa-riamento e que submete as políticas públicas à racionalidade própria do capital, ou seja, à lucratividade. Com isso, a ordem da política urbana pertence, ironicamente, ao âmbito da infrapolítica.

Foi sob seu mandato que se realizou o decreto da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte que proibiu a realização de eventos de qualquer natureza na Praça da Estação, um dos pontos de manifestação popular, e que se criou uma campanha publicitária sobre a forma “correta” de utilização do espaço urbano com a defesa do “direito à paisagem”, como descrito na Lei nº 10.059, de 2011, que impediu o trabalho de artesãos e outros profissionais autônomos, como pipoqueiros, na área central. Foi ainda durante a gestão de Márcio Lacerda que qualquer tentativa de discutir políticas mais populares para a cidade foi tratada com violência pela polícia, não tendo sido realizada a Conferência de Política Urbana no prazo e, quando ela ocorreu, boicotou-se a presença de movimentos sociais. Foram suprimidas ainda, para a Copa do Mundo, 1.149 árvores: 650 próximas ao estádio do Mineirão e quase 500 na Avenida Cristiano Machado, para dar lugar a estacionamentos e ao alarga-mento da via. Foi planejada ainda uma via e um complexo de viadutos da MG-710, desalojando centenas de moradores favelados, lançados os primeiros editais para a privatização dos parques municipais, e concebida e implementada uma gigantesca operação urbana real state market friendly, entre tantas outras expressões da gestão empresarial da cidade.

Todavia, dentro desse portfólio, a magnum opus de sua gestão atravessa todo o seu mandato, que parece ter sido configurado em torno dessa estratégia. O nome da empresa criada pela Prefeitura já é sugestivo de sua natureza: PBH Ativos S/A. Datada de 25 de novembro de 2010, a Lei nº 10.003 “autoriza a criação de sociedade sob o controle acionário do município de Belo Horizonte, sob forma de sociedade anônima, a qual funcionará por tempo indeterminado” (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010), e, em 9 de junho do ano seguinte, instituiu-se por meio do Decreto nº 14.444 o estatuto social da PBH Ativos (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2011). A empresa, conforme descrição em sua página na internet, tem por missão auxiliar a Prefeitura Municipal na articulação e operacionalização de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento econômico e social do município, por intermédio: i) da gestão de obras de infraestrutura; ii) da instituição de parce-rias público-privadas; iii) da captação de recursos financeiros; iv) da administração



patrimonial; v) da gestão de ativos e de imóveis. Assim, ela é definida nos termos da legislação referente ao objeto social com o objetivo de:

I. titular, administrar e explorar economicamente ativos municipais; II. auxiliar o Tesouro municipal na captação de recursos financeiros, podendo, para

tanto, colocar no mercado obrigações de emissão própria, receber, adquirir, alienar e dar em garantia os ativos, créditos e valores mobiliários da sociedade;

III. estruturar e implementar operações que visem à obtenção de recursos junto ao mercado de capitais;

IV. auxiliar o município na realização de investimentos em infraestrutura e nos serviços públicos municipais em geral;

V. auxiliar o município na atividade de conservação e manutenção de seus bens; auxiliar o município em projetos de concessão ou de parceria público-privada, podendo, para tanto, dar garantias ou assumir obrigações;

VI. licitar e/ou realizar obras mediante celebração de convênio ou contrato com os órgãos ou as entidades da administração direta ou indireta do município, salvo no caso de suas obras serem destinadas à valorização dos seus próprios ativos;

VII. auxiliar, gerenciar ou realizar obras licitadas por outros órgãos ou entidades da admi-nistração direta e indireta do município, nas quais, sempre que possível, venha a ter ganho econômico;

VIII. custear obras licitadas por outros órgãos ou entidades da administração direta ou indireta do município. (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2010)

O descrito no Decreto nº 14.444/2011 demonstra em quais limites a empresa PBH Ativos vai atuar e o que se constata é a violenta entrada na prática pública do município. Ao titular, administrar e explorar economicamente os ativos da prefeitura, primeiro “objeto social”, a empresa irá gerar riqueza tendo por base recursos públicos, investindo ou deixando de investir orientada apenas pelas necessidades impostas pela lógica do lucro. E quando se descreve seu “auxílio”, seja para gerenciar ou realizar obras licitadas ou de infraestrutura e de serviços urbanos, a própria lei complementa: “sempre que possível venha a ter ganho econômico” (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2011). Fica claro ainda o movimento contemporâneo de articulação do capital financeiro com a prática da política municipal quando se delimita o auxílio à captação de recursos financeiros no mercado, girando, assim, o sistema de dívida, sendo que o público assume todos os riscos inspirado em moldes fadados ao fracasso, como o caso da Grécia.

Uma literatura crítica se desenvolveu em torno dessas práticas, desde Harvey (1996; 2012) até Vainer (2000), explorando as contradições e os impactos que repre-sentam à vida social. Todavia, cabe levar em consideração que essa prática é própria da natureza do capitalismo contemporâneo, que se conforma dentro dos marcos do neoliberalismo econômico.

Nesse sentido, Peck e Tickell (2002, p. 394) adiantam que

[...] as medidas de política urbana devem antecipar, complementar e, em alguns casos, mimetizar a operação de mercados competitivos; como a ideologia escolhida tanto pelas principais agências de financiamento e pelos ‘mercados’, o neoliberalismo não somente privilegia o governo enxuto, a privatização, a desregulação, mas através de uma

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combinação de regimes competitivos de alocação de recursos, políticas de empréstimo municipais enviesadas e pressões políticas abertas, ele enfraquece e interrompe caminhos alternativos de políticas de desenvolvimento urbano baseadas, por exemplo, na distri-buição social, nos direitos econômicos ou no investimento público.

Assim, deixa-se clara a intenção da política urbana mimética ao mercado: garantir lucro para remunerar os investidores.

Essa empresa que objetiva dar lucro acima de tudo foi criada sob a forma de uma Sociedade Anônima, incluindo a participação não apenas de empresas da prefeitura, como a BHTRANS e a Prodabel, como sócias minoritárias, mas também de pessoas físicas, como demonstra a tabela a seguir.

Tabela 1: Distribuição acionária descrita na Lei nº 10.003/2010

Acionista Quantidade de ações

Participação em porcentagem

Município de Belo Horizonte 34.821 99,49%

Empresa de Transporte e Trânsito de BH S/A 87 0,25%

Empresa de Informática e Informações de BH S/A 87 0,25%

Heloísa Carvalho 1 0,002%

José Afonso Bicalho Beltrão da Silva 1 0,002%

José Lauro Nogueira Terror 1 0,002%

Marco Aurélio de Vasconcelos Cançado 1 0,002%

Josué Costa Valadão 1 0,002%

Total 35.000 100%Fonte: Prefeitura de Belo Horizonte (2010).

Sendo assim, parte dos lucros das empresas é compartilhada com pessoas físicas. Ainda deve ser destacado que a distribuição acionária apenas aparece como docu-mento público na lei de criação da empresa, sendo que, desde então, não foi encon-trado nenhum documento que demonstrasse sua atualização5. Ainda mais depois de baixado o Decreto nº 14.444, que, no seu artigo quinto, aumenta para o limite de 20% a possibilidade de o capital social ser adquirido por pessoas físicas e jurídicas do direito privado. Ou seja, não é de conhecimento da população de Belo Horizonte quem são os responsáveis por aplicar e coordenar grande parte das novas políticas urbanas para a capital mineira, nem muito menos seus vínculos com empresas ou seus reais interesses por detrás da construção dessa estrutura financeira.

Isso significa que o capital social da empresa, criado sobretudo com orçamento público, vai remunerar acionistas desconhecidos como pessoas físicas e jurídicas privadas e que podem usar a PBH Ativos S/A para enriquecimento próprio às custas do poder público. Além disso, nada garante que decretos futuros possam aumentar ainda mais a participação de entes privados na empresa pública, radicalizando ainda mais o empresariamento da coisa pública de Belo Horizonte.

Tal situação torna-se ainda mais evidente quando considerado o aumento do capital da empresa. Como descrito na lei de criação, o capital inicial era de R$ 254.974.385,83. Mas, ao longo de cinco anos, ocorreu um crescimento de mais de 300%, como consta no relatório financeiro de 2015, que coloca como capital da

5 Deve ser ressaltado que o grupo de pesquisa Indisciplinar, da Univer-sidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e o movimento Auditoria Cidadã da Dívida acom-panham esse processo e não encontraram também qualquer infor-mação referente a esses dados mais atualizados, em especial depois do Decreto nº 14.444/2011.



empresa o valor de R$ 1.180.207.000,00. Esse valor chegou a tal dimensão por inter-médio de investimentos diretos da prefeitura, como aportes em direito, concessão de créditos a receber e transferências de terrenos públicos, como observado na tabela a seguir.

Tabela 2: Integralização de capital pela prefeituraAtivo Data da integralização Valores integralizados

Créditos do município com a Copasa (Drenurbs) 29/05/2012 R$ 243.374.608,29

Créditos do município com a Copasa (outros) 29/05/2012 R$ 9.249.777,54

Cessão de créditos tributários do município 01/04/2014 R$ 880.320.000,00

Integralização de capital com transferência de terrenos 03/09/2015 R$ 29.306.190,88

Fonte: PBH Ativos (201[?]).

A prefeitura transferiu créditos do Programa de Recuperação Ambiental de Belo Horizonte (Drenurbs) para a PBH Ativos S/A. Esses créditos provêm de negociações com a Companhia de Saneamento de Minas Gerais (Copasa) pela cessão de explo-ração de água e esgoto no município. Parte desses recursos deveria ser usada em ações de saneamento. Outro aporte à companhia ocorreu por meio de créditos tributários (como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), o Imposto de Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e o Imposto Sobre Serviços (ISS)) em atraso e que foram parce-lados. Assim, as parcelas referentes aos créditos cedidos, pagos pelos contribuintes, em vez de irem para o caixa da prefeitura, vão para o caixa da PBH Ativos.

Esses aportes de recursos diretamente dos cofres públicos onera o orçamento do município exatamente na mesma medida em que fortalece a movimentação de capital da empresa. Quanto maior o volume de recursos injetados na empresa, maior será o rombo do orçamento do município, embora os responsáveis pela PBH Ativos tenham indicado, como aconteceu na audiência pública do dia 15 de julho de 2016 na Câmara dos Vereadores, em ocasião de apresentação dos relatórios financeiros, que a transferência de recursos públicos para uma S/A não é “uma pequena mudança”6, já que a empresa também seria “pública”.

Uma das expressões mais flagrantes desse processo de dilapidação do patrimônio público é a aplicação de um mecanismo de transferência de terrenos públicos para a PBH Ativos que merece um desenvolvimento maior. Com a Lei nº 10.699, de 2014, a Prefeitura Municipal autorizou a transferência de 53 terrenos públicos, a maioria deles recebidos via Lei de Parcelamento7, para a PBH Ativos. A transferência desses terrenos, de acordo com a lei aplicada, fica condicionada a uma contrapartida finan-ceira da empresa estipulada como “valor mínimo”, que deveria ser repassado aos cofres públicos. Todavia, esse valor está muito abaixo do valor praticado pelo mercado.

No Mapa 1 apresenta-se a localização desses terrenos com informação sobre o valor do metro quadrado no mercado do bairro em que se localizam e a diferença percentual entre o valor mínimo da transferência e o valor praticado no mercado imobiliário. Observa-se que o valor que a PBH Ativos se compromete a repassar para a prefeitura representa, em média, 18,03% do valor de mercado. Ou seja, mais de 80% do valor desses terrenos ficam nas mãos da empresa privada.

6 Expressão utilizada pelo diretor executivo da PBH Ativos, Francisco Rodri-gues do Santos, durante a audiência pública quando questionado sobre a transfe-rência de recursos públicos para a empresa.

7 A Lei de Parcelamento prevê que todo parce-lamento de glebas deve destinar 15% da área para o poder público, a fim de realizar o desenvolvimento de equipamentos urbanos e comunitários.

Thiago CaneTTieri


Mapa 1: Terrenos públicos transferidos para a PBH Ativos

Fonte: Elaboração a partir do anexo da lei nº 10.499, de 10 de Janeiro de 2014 (PREFEITURA DE BELO HORIZONTE, 2014a).

Os imóveis em questão foram utilizados de duas maneiras: 1) 20 terrenos foram usados para integralizar o capital da empresa por meio de leilão8, chegando à faixa de 170 milhões de reais9; 2) os 33 terrenos restantes foram usados como garantia para as parcerias público-privadas que a PBH Ativos está articulando.

O principal a salientar reside em considerar o importante papel que a propriedade fundiária desempenha nas raias da acumulação financeira. Assim, o que ocorre é uma

8 O leilão foi barrado por decisão judicial perpetrada por movimentos sociais de Belo Horizonte, como as Brigadas Populares, o Movi-mento de Luta nos Bairros (MLB) e o Núcleo de Minas Gerais da Auditoria Cidadã da Dívida.



captação da riqueza social, como indica Martins (2001), por intermédio da proprie-dade territorial com a manipulação da renda fundiária. Esse processo é marcado, como bem identificou Botelho (2007), por uma conversão da renda da terra numa forma de capital fictício, com os títulos de propriedade equivalentes ao bem financeiro puro. A “desabsolutização” da propriedade imobiliária não significa que a renda tenha perdido esse caráter co-reitor dos investimentos de capital. Pelo contrário, fortaleceu o caráter rentista dos capitais que atuam no âmbito do chamado setor imobiliário, bem como sua importância no conjunto da reprodução da metrópole. Como esclarece Botelho (2007, p. 175):

Ocorre, dessa forma, o que se poderia chamar de desabsolutização da propriedade imobi-liária, na medida em que a propriedade imobiliária absoluta, ou seja, aquela baseada na propriedade privada do imóvel através do registro de títulos de propriedade legal é substi-tuída por uma propriedade parcelar de um bem imobiliário, que dá direito à extração de uma renda e de juros sobre a propriedade, mas não sobre o ativo em si.

A transferência de terrenos públicos para a integralização de capital de uma socie-dade anônima, usada como formação de Fundo de Investimento Imobiliário ou como garantia para PPPs pela PBH Ativos, implica exatamente a imposição de uma raciona-lidade que se difunde no corpo da sociedade moderna capitalista baseada no rentismo, que passa pela financeirização da propriedade territorial privada transacionada como um ativo financeiro, convertendo “[...] ativos de pouca liquidez em títulos mobi-liários de grande liquidez, passíveis de serem absorvidos pelo mercado financeiro” (BOTELHO, 2007, p. 169). Dessa forma, a manobra que temos em questão foi a transformação de bens imóveis públicos em títulos mobiliários de alta liquidez que circulam remunerando investidores privados que se apropriam exatamente da renda fundiária e, com isso, de parte da riqueza socialmente produzida10. Os imóveis são, portanto, utilizados como “moeda de troca” e garantia para as PPPs, com a proprie-dade desvinculada e desabsolutizada, permitindo a esses fluxos financeiros se confor-marem mediante a desalienação e a concessão de uso desses terrenos pelos empreen-dedores e investidores.

Além disso, a PBH Ativos apela para um artifício comum nos esquemas finan-ceiros: o sistema da dívida. A empresa, para continuar a integralização de seu capital e receber um adiantamento de dinheiro para suas atividades, realizou duas emissões de debêntures, com especificidades, uma para o próprio município e outra para os debenturistas do mercado, como pode ser verificado na tabela abaixo.

Tabela 3: Emissão de debêntures

Emissão Credor Tipo Data do contrato Valor financiado Taxa Prazo

1ª Município de Belo Horizonte Subordinada 01/04/2014 880.320.000,00 IPCA 9 anos

2ª Debenturistas do mercado Garantia real 15/04/2014 230.000.000,00 11% a.a +

IPCA 7 anos

Fonte: PBH Ativos (2014[?]).

10 Sobre isso, vale ter em mente a seguinte passagem de Botelho (2007, p. 188): “[...] a questão da extração da renda fundiária é de certa forma absorvida e mascarada no processo de valorização imobiliário-financeira dos ativos, trans-formando-se em direitos de receber uma renda, obscu-recida sob a forma de juros provenientes de um ativo imobiliário fragmentado em títulos, com a mediação do capital financeiro”.

9 Baseado no estudo do grupo de pesquisa Indis-ciplinar sobre a diferença entre os valores mínimos e os de mercado dos terrenos transferidos para a PBH Ativos.

Thiago CaneTTieri


A Tabela acima revela grandes diferenças entre a primeira e segunda emissão de debêntures. Na primeira emissão, de maior valor, quase um bilhão de reais é prove-niente de recursos da prefeitura, que compra as debêntures da PBH Ativos utilizando um contrato do tipo subordinado. Isso significa que a garantia das debêntures está subordinada ao capital da empresa. Em caso de desvalorização desta, as debêntures também são desvalorizadas e, ainda, se a empresa quebrar, “esses papeis viram pó”, deixando a prefeitura no prejuízo, o que implica um investimento de altíssimo risco no mercado. Situação muito diferente dada aos debenturistas do mercado. Os inves-tidores privados que detêm as debêntures com garantia real possuem uma segunda garantia fora do capital da empresa, por meio de recursos do município provenientes de créditos tributários e não tributários.

Outra diferença está na taxa de remuneração de cada uma dessas dívidas. Enquanto a emissão para o município de Belo Horizonte garante uma remuneração vinculada ao Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), a emissão para os investidores privados garante também uma taxa de juros de 11% ao ano, atualizada mensalmente pelo IPCA, representando mais de 23% ao ano, muito mais vantajosa. E ainda, de acordo com o contrato dessa segunda emissão, o município de Belo Horizonte estaria obrigado a compor o fluxo de pagamento quando há inadimplência ou redução no valor devido. Ou seja, o risco é assumido pelo poder público com base nos impostos da população. É, portanto, um risco duplicado. Em outras palavras, o município repassou créditos parce-lados nesse valor à PBH Ativos S/A e está obrigado a compor o fluxo de pagamento desses créditos se os devedores (contribuintes) ficarem inadimplentes por mais de 90 dias, o que inviabiliza a sustentabilidade financeira atual e futura do município de Belo Horizonte.

O mecanismo da dívida tendo por base a debênture cumpre uma função impor-tante na estruturação da gestão empresarial do município de Belo Horizonte por inter-médio da PBH Ativos S/A. Além das transferências de terrenos, créditos do município e aportes em dinheiro, a emissão de debêntures funciona como um adiantamento de dinheiro para a integralização do capital.

É possível argumentar que a PBH Ativos S/A representa um constante processo de fluxo de dinheiro público para o âmbito privado, estratégia descrita por Harvey (2004) como própria do neoliberalismo. Ainda nesse âmbito, surgem inúmeras formas de inovações financeiras – como os derivativos nos mercados de opções e futuros que permitem a comercialização do direito de compra ou venda de determinado ativo financeiro por determinado preço em determinada data futura, abrindo a possibili-dade de investidores se protegerem de eventuais dinâmicas de desvalorização abruptas, mas, ao mesmo tempo, criando campo para a atuação de capitais especulativos agres-sivos – com a utilização de instrumentos de securitização e de dívidas transformadas em ativos financeiros comercializáveis. Assim, o capital tem encontrado variadas formas de garantir sua reprodução por intermédio de vários malabarismos jurídicos, legislativos e financeiros.

É neste contexto que se insere a formulação de Harvey (2013) referente aos processos de financeirização da produção capitalista. O autor procura deixar claro que no processo de reprodução ampliada do capital os juros devidos ao crédito (bem como o lucro do capitalista) são derivados diretamente do mais-valor obtido sobre o processo de trabalho. Por mais que o capitalista monetário atue num circuito direto de D-D’, o processo de sua remuneração via juros ocorre somente porque acontece a apropriação de mais-valor.



Insere-se nesse cenário, portanto, a remuneração dos debenturistas da PBH Ativos. Eles recebem parte do mais-valor gerado pela empresa na forma de juros. Segundo os comunicados aos debenturistas da PBH Ativos, são transferidos valores da ordem de 5 milhões e meio de reais como pagamento das parcelas de amortização, juros e atualização monetária do empréstimo.

Dessa forma, a política urbana do município se realiza a partir da PBH Ativos e não, necessariamente, da prefeitura. Por meio do Decreto nº 15.534, de 2014, a PBH Ativos começou a atuar junto à Secretaria de Desenvolvimento, auxiliando a prefeitura em investimentos de infraestrutura, serviços públicos municipais, dentre outros. O decreto aumentou as prerrogativas da empresa na administração muni-cipal. Os custos financeiros das operações de debêntures de pagamento de juros e a remuneração dos seus investidores são cobertos pela PBH Ativos. Mas, para isso, seu “negócio” deve dar lucro. Assim, o objetivo da política pública urbana é revertido para a remuneração de investidores privados, mesmo que se saiba, a partir de vasta litera-tura, que a intenção de lucro e o “bem-estar da população” (que deveria ser o objetivo de uma política pública) possam seguir caminhos bem diversos.

Segundo o texto que institui a empresa a PBH Ativos S/A, esta deverá atuar em todas as PPPs que o município solicitar por meio do seu Conselho Gestor das Parcerias Público-Privadas. São previstas PPPs para o mercado distrital do Cruzeiro; para o Centro de Convenções de Belo Horizonte; para o Terminal Rodoviário Municipal; para a ilumi-nação pública; para vilas produtivas e supermercados; para estacionamentos e a gestão dos rotativos do futuro Centro Administrativo Municipal; para cemitérios, no Novo Sistema de Mobilidade Urbana Compartilhada; para parques, como o Parque Mangabeiras; para o Jardim Zoológico; para o Jardim Botânico; para o Parque Ecológico; e para o Parque Barragem Santa Lúcia. Além do que já está previsto, o comunicado existente no site da empresa afirma que ela já vinha atuando nas PPPs do município oferecendo garantias a empreendimentos como o Projeto Inova (construção de escolas municipais em parceria público-privada com a Odebrecht) e o projeto do Novo Hospital Metropolitano.

Sendo assim, a questão da política urbana municipal de Belo Horizonte fica condicionada aos lucros dessa empresa. Com essa forma de desenvolvimento que ocorre por meio da integração entre capital financeiro e as políticas públicas, volta-se para uma orientação que segue a lógica do lucro, priorizando-se os mecanismos de valorização do capital e não necessariamente o atendimento dos serviços e das políticas públicas (BOTELHO, 2007).

Magalhães (2015) trabalha a ideia de que a expressão do neoliberalismo urbano baseia-se na promoção do processo de financeirização da cidade, conformando, com o autopoder de fogo dos capitais, a própria política urbana, o planejamento e, como demonstra o caso da PBH Ativos S/A, comprometendo o orçamento público. Com sua característica própria, lembra o autor, o setor financeiro deve ser entendido como expressão máxima da capacidade dos capitais de canalizar o valor advindo de fontes diversificadas da economia urbana de forma ampla e difusa.

A hegemonia do setor financeiro passa pelo poder de criar tais vínculos e estas estruturas de canalização de mais-valor na sua direção (reiterando que se tem no financiamento do próprio Estado um elemento importante de geração de rendimentos e reprodução de seus capitais, que é também uma forma de ampliar essas redes e canais) (MAGALHÃES, 2015, p. 132).

Thiago CaneTTieri


É necessário lembrar que esses “investimentos” do poder público na PBH Ativos S/A para “auxiliar” a gestão da política municipal e os outros objetos da empresa signi-fica, em última instância, remunerar investidores privados na mesma medida em que o recurso se esvai do poder público. Recursos esses que poderiam ser investidos em polí-ticas sociais, mas que estão sendo transferidos para uma empresa que gera a política municipal objetivando, ao final, o lucro para repassar aos investidores na forma de juros e renda. Eis aí a expressão da gestão empresarial da política urbana.

CONSIDERAÇõES FINAIS

Belo Horizonte, sob o mandato de Márcio Lacerda, passou por uma grande rodada de reestruturação da política pública municipal dentro dos marcos do libe-ralismo, de maneira ainda mais radicalizada que seus antecessores. Foi com ele que a gestão empresarial da política pública e a “empresificação” do município tomou corpo com a criação e ação da empresa PBH Ativos S/A. Essa empresa, que teve a maior parte de seu capital integralizado por recursos públicos e que se tornou responsável por uma série de políticas e investimentos para a cidade, opera sem o devido controle social. Além disso, seu desenho institucional e as manobras financeiras de emissão de dívida indicam um processo de rapinagem de bens públicos com fins de remuneração privada baseada na rentabilidade, capaz de serem atribuídas às políticas urbanas muni-cipais. A gestão empresarial do município de Belo Horizonte é, portanto, perpetrada e levada a cabo por intermédio da PBH Ativos S/A.

Toda a gramática do urbanismo crítico, de cidade-empresa ao empresariamento urbano, torna-se tão visível nesse processo quanto concreta.

Tais práticas representam a privatização do orçamento do município, que passa a garantir lucros a empresas privadas, sejam elas construtoras, como a Odebrechet (uma das responsáveis pela construção de equipamentos públicos por meio de PPPs), ou empresas que atuam no sistema financeiro, como o banco Pactual, que detém o mono-pólio do mercado de títulos da PBH Ativos S/A11. Esse tipo de aporte de capital do município na companhia funciona como garantia para a realização de parcerias públi-co-privadas, como aquelas que possibilitaram a construção de escolas municipais e do Hospital Metropolitano do Barreiro. Ele se revela, portanto, como um estratagema financeiro para remunerar o capital privado à custa do orçamento público. Muitos ativos de propriedade do Estado ou destinados ao uso partilhado foram entregues ao mercado para que o capital sobreacumulado pudesse investir neles, valorizá-los e espe-cular por meio deles. Como afirma Harvey (2004, p. 130): “A privatização e liberação do mercado foram o mantra do movimento neoliberal”.

Todo esse processo representa a ordem neoliberal nas cidades, impondo uma certa racionalidade e uma prática market-oriented por uma necessidade do capital de ampliar suas taxas. Esse regime de acumulação aqui analisado representa a forma capi-talista contemporânea de produção do espaço e de gestão da cidade, como descreve Harvey (1996; 2004; 2012). Como se pode perceber, cada vez mais essa lógica está atrelada ao imperativo da financeirização e do sistema de crédito como elemento basilar da acumulação12.

Quando essa lógica chega ao governo do município e se consolida, como é o caso da PBH Ativos, vários problemas podem ser observados: i) redução da experiência da

12 Para uma análise mais detalhada, verificar Harvey (2013) a partir da página 337.

11 Vale destacar que tanto a Odebrecht como o Banco Pactual são investigados pela operação Lava Jato em esquemas de corrupção.



democracia na construção da cidade, já que políticas públicas são decididas e gestadas por um grupo de acionistas e diretores que a população não elegeu e desconhece; ii) a política pública é pensada e realizada para gerar lucro e remunerar investidores; iii) há uma trans-ferência de patrimônio público para os cofres da empresa, que possui dinâmica baseada na rentabilidade de suas práticas econômicas; iv) ocorre a redução de receita do muni-cípio por meio das estratégias de formação de capital da empresa; e, ainda, v) a assunção dos riscos do negócio pelo poder público e dos ganhos pela iniciativa privada.

Por fim, vale destacar que a gestão empresarial da cidade é uma estratégia de remunerar capitais privados à custa do orçamento público, transformando a cidade em um grande negócio a ser gerido empresarialmente a fim de garantir a reprodução ampliada de capitais que se encontram sempre à espreita da desvalorização. Portanto, o que se prospecta é uma tendência a se observar cada vez mais essas práticas e racio-nalidades neoliberais tomando conta dos investimentos e gestões públicas em um intenso processo de privatização, em que o capital privado sai sempre ganhando a expensas do poder público.

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Thiago Canettieri é graduado e mestre em Geografia pela Pontifícia Universidade de Minas Gerais (PUC-Minas); doutorando em Geografia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).E-mail: [email protected]

Artigo recebido em 18 de novembro de 2016 e aprovado para publicação em 26 de abril de 2017.

Thiago CaneTTieri


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