A Teoria de Alexy, o Conflito de Princípios e a Separação de Poderes – Análise Teórica e...

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Constitucional

A teoria de Alexy, o conflito de princpios e a separao de poderes anlise terica ecasusticaGraziele Mariete Buzanello

Resumo: Na atualidade, ganha muita relevncia a Teoria dos Princpios de Robert Alexy, haja vista o elevado nmero de princpios objeto de proteo no textoconstitucional e em leis. A sua importncia crescente na fundamentao de decises judiciais, na formulao de teorias jurdicas e de polticas pblicas e so objeto demuitas controvrsias jurdicas e fticas. Nesse estudo, ser brevemente analisado caso prtico muito apreciado pelos Tribunais e diretamente relacionado teoria deAlexy e ao princpio da separao dos poderes.

Palavraschave: Alexy. princpios. conflito. ponderao. poderes.

Abstract: Currently, gains much relevance Principles of the Theory of Robert Alexy, given the large number of object protection principles in the Constitution and laws.Its importance is growing in the grounds of judgments in formulating legal theories and public policy and are subject to many legal and factual disputes. In this study,will be briefly examined practical case much appreciated by the Courts and directly related to the theory of Alexy and the principle of separation of powers.

Keywords: Alexy. principles. conflict. weighting. powers.

Sumrio: Introduo. 1. Dos paradigmas de Estado e da separao de poderes na concepo clssica atual. 2. Dos princpios e das regras: Da Teoria de Robert Alexy. 3. Doestudo de caso prtico. 3.1. Da soluo do conflito aparente de princpios. Concluso. Referncias.

Introduo

Um assunto muito interessante e atual a anlise da Teoria dos Princpios de Robert Alexy, com as hipteses que ensejam controvrsias e as formas de solucionlas.

O artigo em comento visa abordar tais aspectos e o mtodo da ponderao, usado para resolver os aparentes conflitos de princpios. A importncia desse procedimento salutar, visto que comum haver, para uma mesma situao, dois ou mais princpios aparentemente cabveis, porm divergentes. Ainda, ser enfatizado o uso crescentedos princpios na fundamentao de decises judiciais, na formulao de teorias jurdicas e de polticas pblicas.

Para finalizar e situar a problemtica na prtica forense, ser brevemente analisado caso apreciado pelos Tribunais e diretamente relacionado teoria de Alexy e aoprincpio da separao dos poderes.

1. Dos paradigmas de Estado e da separao de poderes na concepo clssica atual:

O Estado Moderno passou por diversas alteraes paradigmticas, tidas como grandes movimentos com ideal e princpios prevalecentes que se alteraram no decorrer dosltimos sculos, correlatos a mudanas socioeconmicas e polticas.

A doutrina menciona 3 (trs) profundas mudanas paradigmticas de Estados e seus correlatos direitos fundamentais tutelados, quais sejam, Estado Liberaldireitosindividuais, Estado Socialdireitos sociais e Estado Democrtico de Direitodireitos transindividuais, respectivamente.

Acerca da terminologia paradigma, definido pela Procuradora Federal Kellen Cristina de Andrade vila[1] da seguinte forma:

Citando Habermas, o paradigma um pano de fundo no temtico que influencia, de forma direta, a compreenso que todos os atores sociais tm do direito numadeterminada poca (HABERMAS, 2003, p. 131).

A sucesso de paradigmas constitucionais do Estado moderno significa, assim, a sucesso de vises, interpretaes e prcompreenses que influencia a concepo que osatores sociais tm da prpria Constituio e dos textos jurdicos a serem interpretados.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 (CF/88) inaugurou uma nova ordem poltica e socioeconmica no Brasil, muito diferente da outrora vigente, emque se destacava um Estado extremamente intervencionista e protecionista, que garantia populao um amplo rol de direitos sociais, trabalhistas e previdencirios, einvestiu duramente em obras pblicas e na prestao de servios pblicos; por sua vez, na seara poltica, adotouse um regime ditatorial e extremamente repressor dosdireitos e das garantias individuais, como a liberdade, a democracia e a participao popular.

Por sua vez, em 1988, o Estado Brasileiro sofreu nova mudana de paradigma, visto que se tornou um Estado Democrtico de Direito. Esse Estado prega, em brevesntese, um Estado regulador (interveno indireta), com atuao em ramos da economia de interesse pblico relevante (como o prsal e o monoplio do petrleo doart. 177 da CF/88), mais oportunidades e meios para o cidado participar da vida poltica do pas (no s atravs do voto, mas tambm com meios mais ativos, como emaudincias pblicas) Estado Democrtico, assim como implica a incluso na Carta Magna de dispositivos com vistas igualdade material, ou seja, observadas as diferenase peculiaridades de cada indivduo Estado de Direito.

Dentro desse ltimo modelo, outra inovao o destaque conferido ao Terceiro Setor, mediante um processo de publicizao, nos quais entidades no estatais passama atuar, em parceria com o Estado, na promoo e financiamento de servios pblicos, como sade, educao, cultura, pesquisa cientfica, entre outro outros. O textoconstitucional tambm se tornou mais prolixo e complexo, com a insero de uma nova onda de direitos, os difusos e individuais homogneos. Por fim, foi iniciada umasrie de privatizaes e se criaram diversas agncias reguladoras executivas, Autarquias Pblicas Federais incumbidas de editar normas regulamentadoras de setoresestratgicos, como telecomunicaes.

A respeito, conclui a jurista Kellen Cristina de Andrade vila[2]:

Assim surge o Estado Democrtico de Direito como a evoluo de um novo paradigma constitucional que absorve tendncias dos dois paradigmas anteriores, buscando umequilbrio entre a indiferena do modelo liberal e a ausncia de democracia gerada pelo Estado Social paternalista. Desta maneira, acompanhando tal evoluo, o direitoadministrativo passa a no mais rotularse como o direito posto somente a servio exclusivo do Estado, mas sim voltado a contemplar os anseios democrticos dosadministrados, permitindo uma maior interao entre Administrao e Administrado, resultando assim numa maior legitimidade das normas produzidas por este.

O paradigma constitucional do Estado Democrtico de Direito (Estado regulador) surgiu em face da crise do Estado Social, que derivou de uma crise do Estadoabsentesta.

O Estado Democrtico de Direito buscou reequilibrar a equao entre a participao da sociedade no estmulo livre iniciativa, com a regulao do Estado na economia, efortaleceu a importncia do Direito como garantidor da segurana jurdica que a sociedade necessitava.

curioso notar que, no Estado Democrtico de Direito, a novel ordem inaugurada tutela direitos pertencentes a toda coletividade, entre os quais se destaca o meioambiente saudvel, em todas suas formas, para as presentes e futuras geraes, nos termos do artigo 225 do texto constitucional. Alis, sob esse enfoque, o ProcuradorFederal Geraldo de Azevedo Maia Neto[3] fala no s desse modelo de Estado, mas sim de um Estado Democrtico de Direito Ambiental, a saber:

Nesse paradigma do Estado Democrtico de Direito, a temtica da cidadania apresenta protagonismo e representada como um processo, como direito de efetivaparticipao dos cidados na conformao das decises pblicas [26]. E essa participao justamente o processo que legitima tais decises. Aqui, "o jogo de gangorraentre os sujeitos de ao privados e estatais substitudo pelas formas de comunicao mais ou menos intactas das esferas privadas e pblicas do mundo da vida, de umlado, e pelo sistema poltico, de outro" [27].

com esse redesenho das esferas pblica e privada, do qual decorrem novos papis para o Estado e para a sociedade, que surge o fenmeno do Estado Democrtico deDireito Ambiental [28]; este, por sua vez, no representa propriamente um novo paradigma, mas precisamente uma nova dimenso do Estado Democrtico de Direito jconsagrado no seio da sociedade complexa e de risco. A nota distintiva desse Estado Ambiental (que aponta para novas formas de participao poltica simbolizadas naexpresso "Democracia Sustentada" [29]) sua submisso aos princpios ecolgicos (ao largo daqueles outros sociais e democrticos).

Do exposto, depreendese que a vivncia constitucional produziu uma crescente complexidade na compreenso de 2 (dois) direitos fundamentais centrais, que so aigualdade e a liberdade.

Disso deflui que, ao contrrio do que aparentemente pode parecer, as mutaes paradigmticas de direitos fundamentais so muito mais complexas do que merassucesses geracionais ou uma tbua rasa de direitos. De fato, o rol crescente de direitos no significa que os das geraes anteriores foram rebaixados ou ignorados. Pelocontrario. Ensina Fernando Jos Gonalves Acunha[4] que:

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(...) os novos direitos fundamentais no tornaram, em absoluto, os direitos individuais e polticos os direitos do status libertatis, de primeira gerao menosimportantes ou desatualizados. Ao invs disso, serviu, por um lado, para ressignificlos, dando nova dimenso a expresses como a igualdade; por outro lado, tambmfoi til para completar o quadro de enunciado normativoconstitucional dos direitos bsicos do homem, agora j no mais restritos aos mbitos tradicionalmentereconhecidos no sculo XIX e incio do sculo XX.

Nesse diapaso, o direito de igualdade tinha, a princpio, conotao formal, a saber, de que todos so iguais perante a lei; posteriormente, como essa postura se mostrouinsuficiente, a isonomia passou a englobar um aspecto material, qual seja, tratar igualmente os iguais e desigualmente os desiguais, mas na medida de sua diferena. Ouseja, o conceito ganhou maior profundidade e riqueza de contedo, tornouse mais justo e se adequou s complexidades fticas e desigualdades sociais.

Logo, constatase que, sob uma aparente neutralidade, a democracia em sua concepo do Estado Democrtico de Direito traz uma efervescncia de assuntos polmicos,como liberalismo, pluralismo, conflito de interesses, representao e identidade. A argumentao e as palavras so de extrema relevncia, pois podem fundamentarqualquer discurso; mudam conforme o contexto, os momentos histricos, as tcnicas de interpretao[5] [6]. nesse campo que se pode inserir tambm o grande eimportante papel desempenhado pela principiologia em face de clusulas ptreas e de valores consagrados em sede constitucional.

Assunto correlato releitura principiolgica e s alteraes paradigmticas dos modelos de Estado, encontrase outro assunto que tambm suscita muito debate econtrovrsia, qual seja, a separao dos poderes, limites e necessidades.

Consoante ensina o professor Fernando Jos Gonalves Acunha[7], a teoria da separao dos poderes se baseia na existncia de estruturas orgnicas distintas e separadasno mbito do Estado, para o exerccio de cada uma das funes pblicas atribudas ao que se convencionou chamar de poderes, isto , o Executivo, o Judicirio e oLegislativo, na clssica tripartio arquitetada por Montesquieu nos primrdios da Modernidade.

Nesse prisma, cada Poder exercita preponderantemente as seguintes funes: 1) legislativa, atribuda, de regra, ao Legislativo, que elabora normas gerais e abstratas,por representantes do povo; 2) jurisdicional, exercida pelo Poder Judicirio, ao aplicar a lei para solucionar litgios e em busca da pacificao social; e a 3) executiva,subdividida em 3.1) funo poltica ou propriamente de Governo, tida como aquela ligada superior gesto da poltica estatal, no exerccio da soberania do Estadobrasileiro, em mbitos interno e internacional; e 3.2) funo administrativa, relacionada execuo das normas jurdicas para atendimento direto e imediato do interesseda coletividade, atravs de atos infralegais, observncia do regime jurdico administrativo, baseado na hierarquia e sob controle de legalidade do Judicirio.

Essa diviso est baseada num sistema de freios e contrapesos (checks and balances) entre as diferentes funes estatais, de modo a se obter o equilbrio e o controle deuma sobre a outra, evitandose abusos ou intromisses indevidas entre as funes tpicas. Dessa forma, o Executivo interfere na atividade legislativa, atravs da iniciativade leis e emendas constitucionais e, aps, do veto e da sano (artigo 66 da CF/88), bem como ao editar medidas provisrias, ainda, que limitadas material e formalmentepelo artigo 62 da CF/88, e atua na funo judicante quando indica e nomeia os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos demais Tribunais Superiores (artigo 84, incisoXIV, da CF); ainda, o Legislativo e o Judicirio tambm exercem funo administrativa, quando regulamentam temas como a organizao de seus servios e rgos internos(artigo 51, inciso IV, artigo 52, inciso XIII, e 96, inciso I, alnea b, da CF/88). Ademais, o Judicirio atua com funo legiferante quando edita smulas vinculantes (artigo103A da CF/88), que, mesmo no sendo leis, vinculam, inclusive, a Administrao Pblica, assim como interfere na funo normativa quando efetua o controle deconstitucionalidade de leis e atos normativos, inclusive por omisso.

A diviso funcional de poderes no esttica e limitada s funes tpicas de cada um. De fato, nos termos da lio trazida por Maral Justen Filho, cada um dos Poderesexercita preponderantemente uma das funes, mas no exclusivamente um tipo de funo, mesmo porque a independncia absoluta geraria efeitos negativos, poisdificultaria o exerccio do controle[8].

Nesse diapaso, esclarece o professor Jos Luiz Quadros de Magalhes[9]:

Importante lembrar que os poderes (que renem rgos) so autnomos e no soberanos ou independentes. Outra idia equivocada a respeito da separao de poderes a de que os poderes (reunio de rgos com funes preponderantes comuns) no podem, jamais, intervir no funcionamento do outro. Ora, esta possibilidade deinterveno, limitada, na forma de controle, a essncia da idia de freios e contrapesos. Nos sistema parlamentar contemporneo, tambm estudado no Tomo II, h aseparao de poderes, existindo entretanto mecanismo de interveno radical no funcionamento do legislativo por parte do executivo (dissoluo antecipada daparlamento) e do legislativo no executivo (a queda do governo por perda do apoio da maioria no parlamento). No sistema presidencial, onde os mandatos so fixos, noexistindo as possibilidades de interveno radical do parlamentarismo, a interveno ocorre na forma de controle e de participao complementar, como por exemploquando o executivo e legislativo participam na escolha dos membros do Supremo Tribunal Federal.

O problema, porm, reside nos desvios da concepo clssica da separao dos poderes, que ocorre, hodiernamente e com maior frequncia, com a hipoproduo doLegislativo e, por outro lado, a hiperproduo legislativa pelo Executivo[10]. Em verdade, as deficincias de atuao do Legislativo, como a limitao tcnica e a demorado processo legislativo, implicam um Poder pouco atuante ou movido pelo clamor social. Por outro lado, a complexidade ftica e a imprescindibilidade de respostas maisgeis, eficientes esatisfatrias permitiram que o Executivo passasse a desempenhar papis outrora inaceitveis, inicialmente no Estado Social e, aps, atravs dainterveno indireta no poder econmico, mediante atos infralegais e a atuao de agncias reguladoras e executivas.

Esse assunto est relacionado tambm com o novo papel desempenhado pelo Estado Democrtico de Direito, nos termos desenvolvidos pela Reforma do aparelho estatal.Ao se defender uma atuao mais clere e eficiente do Estado e que a Administrao Pblica valorizasse mais os fins do que os meios de seus procedimentos, a novaestrutura administrativa, baseada na descentralizao da Administrao, visa justamente atingir esses objetivos, primando por um Estado mais atento s mudanas ecomplexidades tcnicas e fticas e que a escolha regulatria se enquadre como uma nova categoria das escolhas administrativas[11].

Logo, essa nova concepo de funes clssicas de cada poder provoca uma releitura na estrutura tradicional orquestrada por Montesquieu e certamente traz reflexosmuito alm de alguns casos isolados, eis que traduz, de fato, transformaes de ordem social, poltica e econmica em todos os poderes institucionais e nas prpriasnoes de legitimidade e de abusos e controle de poderes. Logo, o assunto muito mais delicado e complexo do que aparentemente traz consigo.

2. Dos princpios e das regras: Da Teoria de Robert Alexy:

A Teoria defendida por Robert Alexy sustenta que a distino entre regras e princpios de extrema importncia, pois constitui a base da fundamentao jusfundamentale um ponto importante para a soluo dos problemas centrais da dogmtica dos direitos fundamentais.

A propsito, a professora Letcia Balsamo Amorim[12] ensina que, sem essa distino adotada por Robert Alexy:

(...) no pode existir uma teoria adequada dos limites, nem uma teoria satisfatria da coliso e tampouco uma teoria suficiente acerca do papel traado pelos direitosfundamentais no sistema jurdico. Alm do mais, essa distino constitui um ponto de partida para responder pergunta acerca da possibilidade e dos limites daracionalidade no mbito dos direitos fundamentais. Por todas essas razes, Alexy considera que a distino entre regras e princpios um dos pilares fundamentais doedifcio da teoria dos direitos fundamentais9. Essa distino no nova, mas o que realmente h uma desconcertante variedade de distino. A delimitao frente aoutras coisas, como os valores, obscura; a terminologia vacilante.

De forma sucinta, Alexy entende que h 2 (dois) tipos de normas, posto que ambos dizem o que deve ser (esto num plano deontolgico e podem ter o funtor de ordem,permisso ou proibio): as regras, tidas como imperativos definitivos, normas cogentes e determinantes da conduta, e os princpios, que so comandos de otimizao.

Nesses termos, bem explicita a jurista Letcia Balsamo Amorim[13]:

Para Alexy, o ponto decisivo para a distino entre regras e princpios que princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel, dentrodas possibilidades jurdicas e reais existentes.

Por isso, os princpios so mandados de otimizao12, que esto caracterizados pelo fato de que podem ser cumpridos em diferentes graus e que a medida devida de seucumprimento no s depende das possibilidades

reais como tambm das jurdicas.

O mbito do juridicamente possvel determinado pelos princpios e regras opostas.

Por outro lado, as regras so normas que s podem ser cumpridas ou no13. Se uma regra vlida, ento h de fazer exatamente o que ela exige, sem mais nem menos.Por isso, as regras contm determinaes (definitivas) no mbito do ftico e juridicamente possvel. Por essa distino, alguns autores

chegam concluso que, enquanto possvel utilizar o mtodo subsuntivo para a aplicao de uma regra, esse mtodo ser inadequado para a aplicao de um princpio,da a necessidade de outros mtodos hermenuticos para aplicao dos princpios14.

Isso significa que a diferena entre regras e princpios qualitativa e no de grau.

E, por fim, Alexy conclui que toda norma ou bem uma regra ou um princpio. Notase, pois, que a distino reside na prpria estrutura dos comandos normativos e nosomente na sua extenso ou generalidade das proposies de deverser (BUSTAMANTE, 2002, p. 3).

A aplicao das regras demanda uma tarefa de subsuno, posto que a deciso sobre o conflito de regras uma deciso acerca de validade que se resolve peloreconhecimento de uma clusula de exceo ou pela declarao da validade de uma em detrimento da invalidade da outra essa por intermdio de critrios como os daanterioridade ou da especializao, por exemplo[14]. De fato, a validade jurdica no comporta graus; uma norma vale ou no vale juridicamente. Assim, se a regra vale e aplicvel a um caso, significa que vale tambm sua consequncia jurdica[15].

Por outro lado, a atividade de adequar um princpio casustica no uma questo de validade, pois no implica a declarao de invalidade daquele no utilizado. Pelocontrrio, o que determina qual princpio deve ceder ou ser aplicado so as circunstncias e a dimenso do peso, numa atividade de ponderao, dividida em adequao,necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Isto , nos casos concretos, os princpios tm diferentes pesos e prevalecer aquele com maior peso[16].

Acerca dos critrios adotados nessa atividade de ponderao, vejamse os esclarecimentos prestados por Guilherme Guimares Ludwig[17]:

8.4. A proporcionalidade (em sentido amplo) compreende trs mximas parciais: a adequao (ou idoneidade), a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito.



Adequao representa a adoo de um meio idneo a fomentar a aplicao de um determinado princpio, apesar de afetar negativamente a realizao de outro princpio.A necessidade implica na escolha do meio menos gravoso entre os adequados. Na ponderao entre princpios, avaliar a proporcionalidade em sentido estrito significaobservar o grau de afetao de um dos princpios, a importncia da satisfao do outro princpio e se a importncia da satisfao do princpio colidente justifica aafetao do outro princpio.

8.5. A fluidez conceitual caracterstica essencial desta espcie normativa, o que, no paradigma do pspositivismo jurdico, torna vivel a necessidade real de constanteatualizao valorativa. No h solues prontas e acabadas, pois toda relao de precedncia entre princpios condicionada justamente pelas circunstncias do casoconcreto, o que, por si s, j acarreta a diversidade. O que a concretizao da segurana jurdica nos moldes pspositivistas reclama so, em verdade, consensos deargumentao to duradouros quanto as novas circunstncias reais cambiantes lhes imponham que sejam entre os aplicadores do direito e, em especial, entre os juzes,este porque encarregados de prestar a jurisdio.

No processo de aplicao de um princpio situao ftica, antes da ponderao, o que se tem apenas uma direo indicada. O direito surge depois da escolha, tidacomo a moralmente melhor, no ponto timo de satisfao, metaforicamente conhecido como timo de Pareto. Contudo, essa ideia de melhor relativizada, posto queno significa o melhor em si mesmo, mas sim o melhor segundo quem decide, o que gera uma indeterminao e uma subjetividade intrnsecas.

Ainda sobre do mtodo da ponderao, a doutrina de Alexy prega que[18]:

H alguns passos a serem seguidos para se fazer a ponderao. por isso que consideramos a teoria de Alexy como procedimental: (i) primeiro se investigam eidentificam os princpios (valores, direitos, interesses) em conflito, e quanto mais elementos forem trazidos mais correto poder ser o resultado final da ponderao; (ii)segundo, atribui se o peso ou importncia que lhes corresponda, conforme as circunstncias do caso concreto; e (iii) por fim, decidese sobre a prevalncia de um delessobre o outro (ou outros)17.

O resultado da ponderao a deciso em si, a soluo corretamente argumentada18 conforme o critrio de que, quanto maior seja o grau de prejuzo do princpio que hde retroceder, maior h de ser a importncia

do cumprimento do princpio que prevalece (SANTIAGO, 2000, p. 49).

Devemos sempre lembrar, antes de iniciar qualquer ponderao, que nenhum princpio deve ser invlido e nenhum tem precedncia absoluta sobre o outro. Mas pode serformulada uma regra de procedncia geral ou bsica quando se determina em quais circunstncias especiais um princpio deve ceder ao outro; uma clusula ceterisparibus que permite estabelecer excees19.

Assim, Alexy defende que a argumentao racional orientada pela proporcionalidade exige uma escala concreta e fixa de valores morais. Mas, isso impossvel, visto queno h uma relao exaustiva de todos princpios jurdicos existentes. Dessa forma, Alexy cria uma ordem, ainda que frgil, qual seja, a Teoria dos Princpios, baseada,em suma, num sistema de condies de prioridade, de estrutura da ponderao e de prioridades prima facie. Da acabam sendo priorizados certos princpios, numahierarquia concreta de valores, com prevalncia de direitos individuais sobre os coletivos.

Pois bem. Feita essa sucinta apresentao acrtica sobre a principiologia segundo a teoria de Robert Alexy, segue o estudo de um assunto atual e que versa justamentesobre a separao de poderes, o conflito de princpios e a tarefa da ponderao.

3. Do estudo de caso prtico:

No estudo em comento, ser analisada a controvrsia atual que se tem entre o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), Autarquia Federal vinculada aoMinistrio da Educao, criada pela Lei n. 5.537/68, alterada pelo Decretolei n. 872/69, responsvel por alguns programas governamentais que implementam polticaspblicas, como de alimentao escolar, e as implicaes e limites de fiscalizao exercidas judicialmente.

O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), mais conhecido como merenda escolar, visa transferncia, em carter suplementar, de recursos financeiros aosEstados, ao Distrito Federal e aos Municpios, a fim de suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos[19].

Em 31 de maro de 1955, foi assinado o Decreto n. 37.106, que instituiu a Campanha de Merenda Escolar (CME), subordinada ao Ministrio da Educao. Na ocasio, foramcelebrados convnios diretamente com o FISI e outros organismos internacionais. J em 1956, com a edio do Decreto n. 39.007, de 11 de abril de 1956, o Programa deAlimentao Escolar passou a ser denominado de Campanha Nacional de Merenda Escolar (CNME), com a inteno de promover o atendimento em mbito nacional. No anode 1965, o nome da CNME foi alterado para Campanha Nacional de Alimentao Escolar (CNAE) pelo Decreto n. 56.886/65 e surgiu um elenco de programas de ajudaamericana, entre os quais se destacavam: Alimentos para a Paz, financiado pela USAID; Programa de Alimentos para o Desenvolvimento, voltado ao atendimento daspopulaes carentes e alimentao de crianas em idade escolar; e Programa Mundial de Alimentos, da FAO/ONU.

A partir de 1976, embora financiado pelo Ministrio da Educao e gerenciado pela Campanha Nacional de Alimentao Escolar, o Programa era parte do II ProgramaNacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN), sendo que, em 1979, passou a ser denominado Programa Nacional de Alimentao Escolar.

Com a promulgao da Constituio Federal, em 1988, ficou assegurado o direito alimentao escolar a todos os alunos do ensino fundamental por meio de programasuplementar de alimentao escolar a ser oferecido pelos governos federal, estaduais e municipais. O PNAE objetiva atender s necessidades nutricionais dos alunosdurante sua permanncia em sala de aula e tem carter suplementar, conforme prev o art. 208, incisos IV e VII, posto que cabe ao Estado (ou seja, nas trs esferasgovernamentais: Unio, Estados e Municpios) a educao e a efetivao das garantias de atendimento em creche e prescola s crianas de zero a seis anos de idade eatendimento ao educando no ensino fundamental, atravs de programas suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia sade.

Desde sua criao at 1993, a execuo do Programa se deu de forma centralizada. Contudo, em 1994, houve a descentralizao dos recursos para execuo do Programa,instituda por meio da Lei n. 8.913, de 12 de julho de 1994, mediante celebrao de convnios com os municpios e com o envolvimento das secretarias de Educao dosEstados e do Distrito Federal, s quais se delegou competncia para atendimento aos alunos de suas redes e das redes municipais das Prefeituras que no haviam aderido descentralizao.

Nesta poca, o gerenciamento do Programa estava a cargo da Fundao de Assistncia ao Estudante FAE, que foi extinta pelo art. 19 da Lei n. 9.649/1998, e, assim, porfora do art. 18, inciso VIII, alnea b, e do art. 27, 7, inciso II, , as competncias da extinta FAE foram transferidas para o FNDE.

Sob o gerenciamento do FNDE, houve a consolidao da descentralizao, em que, alm do repasse direto a todos os Municpios e Secretarias de Educao, atransferncia passou a ser feita automaticamente, sem a necessidade de celebrao de convnios ou quaisquer outros instrumentos similares, para conferir maioragilidade ao processo.

Outra grande conquista foi a instituio, em cada Municpio brasileiro, do Conselho de Alimentao Escolar (CAE) como rgo deliberativo, fiscalizador e de assessoramentopara a execuo do Programa.

Com o repasse direto aos Estados e Municpios, com base no censo escolar realizado no ano anterior ao do atendimento, estabeleceuse que o Programa seracompanhado e fiscalizado diretamente pela sociedade, por meio dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAEs), pelo FNDE, pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), pelaSecretaria Federal de Controle Interno (SFCI) e pelo Ministrio Pblico.

Atualmente, o PNAE est regulamentado pela Medida Provisria n. 2.17836, de 24 de agosto de 2001, que estabelece a sistemtica do Programa e se encontra emvigncia por fora da Emenda Constitucional n. 32, de 11 de setembro de 2001, e pela Lei n. 11.947, de 16 de junho de 2009, que revogou alguns dispositivos da MP.

Por fim, necessrio informar que a poltica da alimentao escolar definida pelo Grupo Gestor do Programa de Aquisio de Alimentos, atravs do Decreto n. 6.447, de07 de maio de 2008, que regulamenta o art. 19 da Lei n. 10.696, de 02 de junho de 2003, que institui o Programa de Aquisio de Alimentos.

Nesse prisma, verificase que os entes pblicos recebem receitas federais, por meio do Programa PNAE, e devem prestar contas de tais despesas, sob pena deresponsabilidade civil e criminal, sendo que h toda uma estrutura para fiscalizar a efetiva aplicao de tais verbas no fim a que se destinam.

Salientese que o dever de prestar contas de recursos oriundos do errio mandamento de ndole constitucional, amparado ainda pela normatizao legal e infralegal, econstitui corolrio dos princpios republicano, da transparncia, da impessoalidade e a moralidade da gesto pblica, sendo, portanto, imperioso que a destinao dosrecursos pblicos seja conhecida por todos. Isso porque, com arrimo no artigo 70, pargrafo nico, da CF/88, toda pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, queadministre verbas pblicas, ainda que temporariamente, possui o dever de prestar contas, verbis:

Art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade,legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema decontrole interno de cada Poder.

Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valorespblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.(Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)(sem grifos no original)

No mesmo sentido dispe o artigo 93 do Decretolei n. 200, de 25 de fevereiro de 1967, que tem a seguinte dico:

Art. 93. Quem quer que utilize dinheiros pblicos ter de justificar seu bom e regular emprgo na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas dasautoridades administrativas competentes.

O problema, porm, se d com a ingerncia de rgos externos, como em aes intentadas pelo Ministrio Pblico Federal, nesse deverpoder da Administrao Pblica,quando se pretende alterar o cronograma normal das atividades administrativas pela fixao de prazos e obrigaes de fazer em aes judiciais.

3.1. Da soluo do conflito aparente de princpios:

Feita essa breve introduo sobre o assunto litigioso, podese j de incio constatar que as demandas promovidas com o fim de fixar prazos peremptrios para a



Administrao Pblica agir acabam por prejudicar o funcionamento ordinrio das atividades programadas pelo FNDE.

Alm disso, mister repisar que a fiscalizao da destinao de tais verbas federais j obrigatria ao FNDE e prescinde de qualquer ordem judicial ou mesmo, posto quefundada em lei, da qual a Administrao Pblica jamais pode deixar de atender, por se submeter ao princpio da legalidade estrita. Logo, a fiscalizao de recursospblicos um dever do ente federal, da qual resulta responsabilizaes diversas ao servidor responsvel por ato culposo ou doloso.

Na verdade, a fiscalizao vindicada pelo Digno rgo Ministerial do interesse do Poder Pblico, sendo desnecessria e intil qualquer provimento jurisdicional queimponha uma ordem neste sentido, mesmo porque a ordem j existe na prpria legislao, a qual vem sendo estritamente observada.

Sobremais, reiterese haver outros rgos que atuam nesse mnus, como o TCU.

Consequentemente, a propositura de aes com pedidos de obrigaes de fazer em face do ente pblico representam grave ofensa Constituio Federal, sobretudo aoprimado da separao de poderes.

Como brevemente adiantado, o Poder Soberano uno e indivisvel, de sorte que, em rigor, nem seria possvel se falar em separao de poderes, mas sim em distribuiode funes, num sistema de checks and balances. Essa distribuio um princpio bsico do Estado Democrtico de Direito, feita pela prpria Constituio e que deve serrespeitada, para que haja independncia e harmonia entre os rgos responsveis pelas respectivas funes.

Nesse contexto, cabe ao Executivo a funo de elaborar e por em prtica os programas de governo, cabendolhe decidir quando e como praticar atos necessrios consecuo desse fim, de modo a tomar decises pautadas no denominado mrito administrativo, caracterizado pela oportunidade e convenincia para a prtica dosreferidos atos.

Contudo, ressaltese que isso no significa dizer que o Poder Judicirio est impedido de apreciar os atos praticados para a consecuo dos objetivos motivadores dasdecises polticas tomadas pelo Executivo e Legislativo.

O que ocorre que, para a preservao da independncia e harmonia entre os Poderes da Repblica, o julgamento, pelo Judicirio, circunscrevese partecorrespondente competncia, forma e finalidade dos atos administrativos. No lhe cabe ingressar no exame do j mencionado mrito do ato administrativo, ou,simplesmente, mrito administrativo, pois este, como visto, examinado exclusivamente pelo Poder Executivo.

Alis, a respeito, assim decidiu o Colendo Superior Tribunal de Justia (STJ):

1) AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. OBRIGAO DE FAZER DO ESTADO. ARTIGO 2, DA CONSTITUIOFEDERAL. PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS DA SEPARAO DOS PODERES MATRIA EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. 1. Fundandose o acrdorecorrido em interpretao de matria eminentemente constitucional, descabe a esta Corte examinar a questo, porquanto reverter o julgado significaria usurparcompetncia que, por expressa determinao da Carta Maior, pertence ao Colendo STF, e a competncia traada para este Eg. STJ restringese unicamente uniformizaoda legislao infraconstitucional (Precedente do STJ: AgRg no Ag 886.291/PR, Segunda Turma, julgado em 14.08.2007, DJ 21.09.2007). 2. In casu, o thema iudicandum ao civil imputando obrigao de fazer Fazenda do Estado configura matria de ndole eminentemente constitucional, sendo certo que o deslinde da controvrsiademanda a anlise de princpios constitucionais, consoante se depreende do seguinte excerto do votocondutor do acrdo recorrido: (...) O pleito de compelir aAdministrao Pblica estadual a realizar obra de recuperao, restaurao e conservao de estrada municipal no pode prevalecer pelos seguintes fatores. mister a aplicao de um dos alicerces de nossa federao, o princpio da separao dos poderes, consoante disposio constitucional expressa, artigo 2 daCarta da Repblica. Com fundamento na separao dos poderes da Federao, atendida a independncia e harmonia entre os mesmos, o Poder Judicirio nopoder apreciar o mrito do ato administrativo, nem tampouco determinar a sua execuo, pois a oportunidade e convenincia, so os trilhos que oadministrador tem para traar a sua gesto, sendo, portanto, indevida a interveno. (fls. 770). 3. Agravo regimental desprovido. (grifos nossos) (AGRESP200702390711, LUIZ FUX, STJ PRIMEIRA TURMA, 03/09/2009)

2) ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. AO CIVIL PBLICA. 1. O Ministrio Pblico est legitimado para propor ao civil pblica para proteger interesses coletivos. 2.Impossibilidade do juiz substituir a Administrao Pblica determinando que obras de infraestrutura sejam realizadas em conjunto habitacional. Do mesmo modo, quedesfaa construes j realizadas para atender projetos de proteo ao parcelamento do solo urbano. 3. Ao Poder Executivo cabe a convenincia e a oportunidade derealizar atos fsicos de administrao (construo de conjuntos habitacionais, etc.). O Judicirio no pode, sob o argumento de que est protegendo direitos coletivos,ordenar que tais realizaes sejam consumadas. 4. As obrigaes de fazer permitidas pela ao civil pblica no tm fora de quebrar a harmonia e independncia dosPoderes. 5. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judicirio est vinculado a perseguir a atuao do agente pblico em campo de obedincia aos princpios dalegalidade, da moralidade, da eficincia, da impessoalidade, da finalidade e, em algumas situaes, o controle do mrito. 6. As atividades de realizao dos fatosconcretos pela administrao depende de dotaes oramentrias prvias e do programa de prioridades estabelecidos pelo governante. No cabe ao PoderJudicirio, portanto, determinar as obras que deve edificar, mesmo que seja para proteger o meio ambiente. 7. Recurso provido. (grifos nossos) (RESP 199800239553,JOS DELGADO, STJ PRIMEIRA TURMA, 21/09/1998)

A discricionariedade poltica e administrativa do Poder Executivo serve para que o Administrador Pblico analise detidamente as polticas pblicas s quais est adstrito ealoque os recursos disponveis, segundo a necessidade e urgncia de cada ato, alm de diversos fatos imprevistos corriqueiros, os quais demandam soluo imediata.

Portanto, considerando o aparente conflito principiolgico e a soluo defendida por Alexy de se proceder atividade da ponderao, cabvel aos princpios, procurado j dito ponto timo ou timo de Pareto, a concluso que se tem de que no merecem prosperar os pleitos de interveno do Judicirio na atividade hodierna eordinria da AdministraoExecutivo.

Concluso

Destarte, na atividade de ponderao preconizada pela Teoria de Robert Alexy, no h princpio vlido ou no, j que ambos o so. O que h um princpio que, naquelecaso concreto, ser aplicvel, posto que, em consonncia com outras previses axiolgicas e o sistema jurdico como um todo, mostrase como o mais razovel eproporcional para a soluo do caso concreto.

RefernciasACUNHA, Fernando Jos Gonalves. A Administrao Pblica Brasileira no contexto do Estado Democrtico de Direito. Curso de Especializao em Direito Pblico UNB/AGU2012 (Mdulo de Direito Administrativo);AMORIM, Letcia Balsamo. A distino entre regras e princpios segundo Robert Alexy Esboo e crticas. in Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 42 n. 165 jan./mar.2005, pp. 124126. Disponvel em http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/15545155461PB.pdf. Acesso em 01 jan. 2014;AVILA, Kellen Cristina de Andrade. A Administrao Pblica e a evoluo do Estado. Conteudo Juridico, BrasiliaDF: 22 fev. 2013. Disponivel em:. Acesso em: 01 jan. 2014;AZEVEDO, Damio Alves. AO ENCONTRO DOS PRINCPIOS: CRTICA PROPORCIONALIDADE COMO SOLUO AOS CASOS DE CONFLITO APARENTE DE NORMAS JURDICAS. 2008. 40pp. (Psgraduao lato sensu em Direito Pblico). Disponvel em: http://moodle.cead.unb.br/agu/course/view.php?id=9. Acesso em: 26 de maio de 2013;BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Promulgada em 05 de Outubro de 1988. Legislao. [Braslia]. Disponvel em http://www.planalto.gov.br. Acessoem: 01 jan. 2014;DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 20 ed. So Paulo: Atlas, 2007;FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO. Histrico e informaes sobre o PNAE extradas do seguinte link: http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacaoescolar/alimentacaoescolarhistoricoGUERRA, Srgio. Regulao e problemas brasileiros: temas contemporneos Funo normativa das agncias reguladoras: uma nova categoria de direito administrativo? inRevista de Direito da GV, vol. 7, n. 1. So Paulo: janeiro/junho 2011;GUILHERME, Scotti. Textobase 2. Teorias jurdicas positivistas. 17 p. (Psgraduao lato sensu em Direito Pblico). Disponvel em:http://moodle.cead.unb.br/agu/course/view.php?id=9. Acesso em: 26 de maio de 2013;GUILHERME, Scotti. Textobase 3. Razo prtica, Moral e Direito uma leitura contempornea. 14 p. (Psgraduao lato sensu em Direito Pblico).Disponvel em:http://moodle.cead.unb.br/agu/course/view.php?id=9. Acesso em: 26 de maio de 2013;GUILHERME, Scotti. Textobase 4. A Teoria de Dworkin na perspectiva da Teoria Discursiva do Estado Democratico de Direito. 10 p. (Psgraduao lato sensu em DireitoPblico). Disponvel em: http://moodle.cead.unb.br/agu/course/view.php?id=9. Acesso em: 26 de maio de 2013;HABERMAS, Jrgen. FATICIDADE E VALIDADE: Uma introduo teoria discursiva do Direito e do Estado Democrtico de Direito. CAP. 4 Um segundo enfoque reconstrutivodo Direito: o princpio do Estado de Direito. Traduo provisria, exclusivamente para uso academic, de Menelick de Carvalho Netto;JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4 Ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 28;LUDWIG, Guilherme Guimares. Pspositivismo e os princpios em Robert Alexy. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2740, 1 jan. 2011.Disponvel em:. Acesso em: 1 jan. 2014;MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. A teoria da separao de poderes. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 489, 8 nov. 2004.Disponvel em: .Acesso em: 1 jan. 2014;MAIA NETO, Geraldo de Azevedo. Do Estado liberal ao Estado ambiental. A sucesso dos paradigmas constitucionais e os espaos protegidos no Estado brasileiro. JusNavigandi, Teresina, ano 15, n. 2503, 9 maio 2010.Disponvel em: . Acesso em: 1 jan. 2014;MARTINS, Argemiro Cardoso Moreira Martins. A noo de Administrao Pblica e os critrios de sua atuao;MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 22 Ed. So Paulo: Malheiros, 2008;MOUFFE, Chantal. Teoria Poltica. Pensando a Democracia Moderna com, e contra/Carl Schmitt. Revista Franaise de Science Politique, Vol. 2, n.1, fevereiro de 1992.Traduo de Menelick de Carvalho Neto, em texto publicado na Revista Nmero 2 julho/dezembro 1994;NETTO, Menelick de Carvalho. Pblico e Privado na Perspectiva Constitucional Contempornea. Curso de Especializao em Direito Pblico UNB/AGU 2012 (Mdulo deDireito Constitucional).Notas:[1] AVILA, Kellen Cristina de Andrade. A Administrao Pblica e a evoluo do Estado. Conteudo Juridico, BrasiliaDF: 22 fev. 2013. Disponivel em:. Acesso em: 01 jan. 2014.[2] AVILA, Kellen Cristina de Andrade. A Administrao Pblica e a evoluo do Estado. Conteudo Juridico, BrasiliaDF: 22 fev. 2013. Disponivel em:. Acesso em: 01 jan. 2014.



[3] MAIA NETO, Geraldo de Azevedo. Do Estado liberal ao Estado ambiental. A sucesso dos paradigmas constitucionais e os espaos protegidos no Estado brasileiro. JusNavigandi, Teresina, ano 15, n. 2503, 9 maio 2010 . Disponvel em: . Acesso em: 1 jan. 2014.[4] A Administrao Pblica Brasileira no contexto do Estado Democrtico de Direito, p. 08. Curso de Especializao em Direito Pblico UNB/AGU 2012 (Mdulo de DireitoAdministrativo).[5] NETTO, Menelick de Carvalho. Pblico e Privado na Perspectiva Constitucional Contempornea. Curso de Especializao em Direito Pblico UNB/AGU 2012 (Mdulo deDireito Constitucional).[6] Vejase que a aparente antinomia de identidade e representao na democracia percebida por Carl Schmitt fundamentou sua tese favorvel aos regimes totalitrios.[7] ACUNHA, Fernando Jos Gonalves. A Administrao Pblica Brasileira no contexto do Estado Democrtico de Direito. pp. 2122.[8] JUSTEN FILHO, Maral. Curso de Direito Administrativo. 4 Ed. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 28.[9] MAGALHES, Jos Luiz Quadros de. A teoria da separao de poderes. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 489, 8 nov. 2004. Disponvel em:. Acesso em: 1 jan. 2014.[10] ACUNHA, Fernando Jos Gonalves. A Administrao Pblica Brasileira no contexto do Estado Democrtico de Direito, p. 22.[11] GUERRA, Srgio. Regulao e problemas brasileiros: temas contemporneos Funo normativa das agncias reguladoras: uma nova categoria de direitoadministrativo? in Revista de Direito da GV, vol. 7, n. 1. So Paulo: janeiro/junho 2011.[12] AMORIM, Letcia Balsamo. A distino entre regras e princpios segundo Robert Alexy Esboo e crticas, in Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 42 n. 165jan./mar. 2005, pp. 123134. Disponvel em http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/15545155461PB.pdf. Acesso em 01 jan. 2014.[13] AMORIM, Letcia Balsamo. A distino entre regras e princpios segundo Robert Alexy Esboo e crticas, in Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 42 n. 165jan./mar. 2005, pp. 124126. Disponvel em http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/15545155461PB.pdf. Acesso em 01 jan. 2014.[14] LUDWIG, Guilherme Guimares. Pspositivismo e os princpios em Robert Alexy. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2740, 1 jan. 2011 . Disponvel em:. Acesso em: 1 jan. 2014.[15] AMORIM, Letcia Balsamo. A distino entre regras e princpios segundo Robert Alexy Esboo e crticas, in Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 42 n. 165jan./mar. 2005, pp. 126127. Disponvel em http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/15545155461PB.pdf. Acesso em 01 jan. 2014.[16] AMORIM, Letcia Balsamo. A distino entre regras e princpios segundo Robert Alexy Esboo e crticas, in Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 42 n. 165jan./mar. 2005, p. 127. Disponvel em http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/15545155461PB.pdf. Acesso em 01 jan. 2014.[17] Pspositivismo e os princpios em Robert Alexy. Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 2740, 1 jan. 2011. Disponvel em: . Acesso em: 1jan. 2014.[18] AMORIM, Letcia Balsamo. A distino entre regras e princpios segundo Robert Alexy Esboo e crticas, in Revista de Informao Legislativa, Braslia a. 42 n. 165jan./mar. 2005, pp. 126127. Disponvel em http://www.egov.ufsc.br/portal/sites/default/files/anexos/15545155461PB.pdf. Acesso em 01 jan. 2014.[19] Histrico extrado do stio eletrnico do FNDE, no seguinte link: http://www.fnde.gov.br/programas/alimentacaoescolar/alimentacaoescolarhistorico

Graziele Mariete BuzanelloBacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo 2006. PsGraduada em Direito Tributrio pela Universidade AnhangueraUniderp Rede LFG2010. Procuradora Federal

Informaes Bibliogrficas

BUZANELLO, Graziele Mariete. A teoria de Alexy, o conflito de princpios e a separao de poderes anlise terica e casustica. In: mbito Jurdico, Rio Grande, XVII, n.121, fev 2014. Disponvel em: . Acesso em jun 2015.

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A Teoria de Alexy, o Conflito de Princípios e a Separação de Poderes – Análise Teórica e...

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