แนวคิด หลักการ และ ...¸šทที่ 2.pdf · 13 ....

บทท 2

แนวคด หลกการ และทฤษฎทางกฎหมายมหาชนทเกยวของกบ

การกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร

ประเทศไทยเปนประเทศเกษตรกรรมมการสงออกสนคาเกษตรทสาคญและมากทสด

ประเทศหนงของโลก รฐจงตองใชมาตรการทจะเสรมสรางใหสนคาเกษตรของประเทศไทย

เปนทรจกและเปนทตองการของผบรโภคทงภายในประเทศและตางประเทศ การกาหนดมาตรฐาน

สาหรบสนคาเกษตรจงเปนมาตรการหนงในการควบคมคณภาพและมาตรฐานเพอประโยชนในทาง

การคา การนามาตรฐานสนคาเกษตรไปสงเสรมใหเกษตรกรนาไปใชจงมความสาคญอยางยง

ถอเปนการยกระดบคณภาพชวตเกษตรกรและยกระดบคณภาพสนคาเกษตรเพอความปลอดภย

คมครองผบรโภค ทาใหสนคาเกษตรของประเทศไทยไดคณภาพและมมาตรฐานเปนทยอมรบ

ของประเทศคคา ในบทท 2 น ประกอบดวยเนอหา 2 สวน สวนแรกเกยวกบความเปนมา

ความหมาย วตถประสงค ประเภท การกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร และการรบรองมาตรฐาน

แบบกลม และสวนทสองเกยวกบแนวคด ทฤษฎทเกยวของกบหลกนตรฐ หลกความเสมอภาคภายใต

หลกนตรฐ การคมครองสทธของประชาชน และความเปนนตบคคลมหาชน ดงน

2.1 ขอมลพนฐานเกยวกบการกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร

ในหวขอขอมลพนฐานเกยวกบการกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตรนประกอบดวย

ความเปนมาเกยวกบการกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร ความหมายของมาตรฐานสนคาเกษตร

วตถประสงคในการกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร ประเภทของมาตรฐานสนคาเกษตร และการกาหนด

มาตรฐานสนคาเกษตร โดยมสาระสาคญ ดงน

2.1.1 ความเปนมาเกยวกบการกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร

ในอดตกอนมการประกาศใชพระราชบญญตมาตรฐานสนคาเกษตร พ.ศ. 2551

การกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตรของประเทศไทยเปนอานาจหนาทของหนวยงานภายในสงกด

กระทรวงเกษตรและสหกรณโดยกรมวชาการเกษตรกาหนดมาตรฐานดานพช กรมปศสตวกาหนด

12

มาตรฐานดานการปศสตว และกรมประมงกาหนดมาตรฐานดานการประมง เพอใชในการ

ตรวจสอบและรบรองสนคาเกษตรกอนสงออกไปตางประเทศ ตอมาในป พ.ศ. 2538 ประเทศไทย

ไดเขารวมเปนสมาชกองคการการคาโลกและมการบงคบใชมาตรการสขอนามยและสขอนามยพช

ประกอบกบคณะรฐมนตรไดมมตเมอวนท 23 กรกฎาคม พ.ศ. 2539 อนมตรางแผนพฒนาเศรษฐกจ

และสงคมแหงชาต ฉบบท 8 ทสานกงานคณะกรรมการพฒนาการเศรษฐกจและสงคมแหงชาต

เสนอและใหทกสวนราชการจดทาแผนปฏบตการในเรองสาคญตาง ๆ ใหแลวเสรจโดยเรว

กระทรวงเกษตรและสหกรณจงไดจดทาแผนปฏบตการเพอพฒนาความสามารถในการแขงขน

ทางดานการเกษตรใหสามารถแขงขนในตลาดโลกได โดยการปรบโครงสรางและระบบการผลต

สนคาเกษตร การเพมประสทธภาพการผลต การกาหนดมาตรฐานและปรบปรงคณภาพสนคา

เกษตรโดยจดตงหนวยงานกลางเพอรบผดชอบการกาหนดมาตรฐานสนคา ระบบตรวจสอบคณภาพ

สนคา ขอมลสารสนเทศเพอการสงออก การเจรจาตอรองกบตางประเทศ และการสนบสนนการกาหนด

เขตการผลตสนคาเกษตรเพอการสงออกในแหลงผลตทเหมาะสม1 โดยแผนปฏบตการดงกลาว

คณะรฐมนตรไดมมตเหนชอบเมอวนท 19 พฤศจกายน พ.ศ. 25392

ตอมาในป พ.ศ. 2540 ไดมการปรบปรงสวนราชการภายในสานกงานปลดกระทรวง

เกษตรและสหกรณ และตงสานกงานมาตรฐานและตรวจสอบสนคาเกษตร (สมก.) เปนหนวยงาน

สงกดสานกงานปลดกระทรวงเกษตรและสหกรณ เพอเปนศนยกลางในการประสานงานและพฒนา

มาตรฐานสนคาเกษตรของประเทศใหสอดคลองกบมาตรฐานสากล โดยรวมมอกบหนวยงานตาง ๆ

ภายในกระทรวงเกษตรและสหกรณ และมงการใหบรการแบบเบดเสรจในการนาเขาและสงออก

สนคาเกษตร3 และตอมาในป พ.ศ. 2545 ไดจดตงสานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหาร

แหงชาต (มกอช.)4 ขนเปนสวนราชการภายในกระทรวงเกษตรและสหกรณเมอวนท 9 ตลาคม พ.ศ.

25455 แตเนองจากในชวงเวลาดงกลาวอยระหวางดาเนนการรางกฎหมายเพอรองรบการดาเนนการ

1 กระทรวงเกษตรและสหกรณ. (2539). แผนปฏบตการกระทรวงเกษตรและสหกรณภายใตแผนพฒนา

เศรษฐกจและสงคมแหงชาต (ฉบบท 8) (พ.ศ. 2540-2544). กษ 1304/23882. 2 สานกเลขาธการคณะรฐมนตร. (2539). แผนปฏบตการกระทรวงเกษตรและสหกรณ ภายใตแผนพฒนา

เศรษฐกจและสงคมแหงชาต ฉบบท 8 (พ.ศ. 2540-2544). นร 0215/16796. 3 สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต. (2558). 1 ทศวรรษ มกอช.ผนาดานมาตรฐานสนคา

เกษตรไทยสครวโลก. (ออนไลน) เขาถงไดจาก: http://www.acfs.go.th/read_news.php?id=10620&ntype=01

[2558, 6 กรกฎาคม] 4 พระราชบญญตปรบปรงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545. มาตรา 19. 5 กฎกระทรวงแบงสวนราชการสานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต กระทรวงเกษตรและ

สหกรณ พ.ศ. 2545. (2545). ราชกจจานเบกษา. เลม 119 (ตอนท 103), หนา 282.

13

ของสานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตตามอานาจหนาททกาหนดในกฎกระทรวง

แบงสวนราชการสานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต กระทรวงเกษตรและสหกรณ

พ.ศ. 2545 คณะรฐมนตรจงไดมมตเมอวนท 19 พฤศจกายน พ.ศ. 2545 เหนชอบใหแตงต ง

คณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตโดยใหมอานาจหนาทกาหนดมาตรฐาน

สนคาเกษตรและอาหาร และมาตรฐานระบบ6

มาตรฐานสนคาเกษตรทกาหนดขนนนมลกษณะเปนมาตรฐานกลาง หากผผลตสนคา

เกษตรรายใดสนใจสามารถขอรบการตรวจสอบและรบรองตามมาตรฐานทคณะกรรมการ

มาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตกาหนดขนไดและผผลตสนคาเกษตรทไดรบใบรบรอง

ตามมาตรฐานดงกลาวมสทธในการแสดงเครองหมายรบรองมาตรฐานสนคาเกษตร7ทมลกษณะ

เปนเครองหมายรปอกษร Q ทรงกลมสเขยวเขม หางตว Q เปนสธงชาต รอบนอกแสดงชอ

“กระทรวงเกษตรและสหกรณ” ภายในมขอความ “อาหารปลอดภย” ถาเปนสนคาเกษตรทไมใช

อาหารไมตองแสดงขอความดงกลาว และกาหนดใหมรหสประกอบการแสดงเครองหมาย

โดยสานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตเปนผรบผดชอบจดทาและแกไขปรบปรง

บญชรหสดงกลาว ซงตอมาสานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตไดจดทะเบยน

เครองหมายรบรองมาตรฐานสนคาเกษตรภายใตพระราชบญญตเครองหมายการคา พ.ศ. 2534 ไว

6 สานกเลขาธการคณรฐมนตร. (2545). ขออนมตแตงต งคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหาร

แหงชาต. นร 0504/15487. 7 คณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตไดมมตในการประชมครงท 3-2546 วนท

29 กรกฎาคม พ.ศ. 2546 ใหหนวยงานในสงกดกระทรวงเกษตรและสหกรณใชเครองหมายรบรองมาตรฐาน

สนคาเกษตรและอาหารใหเปนเครองหมายเดยวกนเพอลดความซ าซอนในการใชเครองหมายของหนวยงานตาง ๆ

ภายใตกระทรวงเกษตรและสหกรณเนองจากมเครองหมายรบรองมาตรฐานสนคาเกษตรทแตกตางกน ตอมา

เมอวนท 26 กนยายน พ.ศ. 2546 หนวยงานภายในสงกดกระทรวงเกษตรและสหกรณจานวน 8 หนวยงาน

ประกอบดวย กรมวชาการเกษตร กรมประมง กรมปศสตว กรมสงเสรมการเกษตร กรมสงเสรมสหกรณ

กรมพฒนาทดน องคการตลาดเพอเกษตรกร และสานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตไดลงนาม

ในบนทกขอตกลงความรวมมอ เรอง การใชเครองหมายรบรองมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารเพอเปน

ขอผกพนในการนาเครองหมายรบรองมาตรฐานไปใชในแนวทางเดยวกน แตในปจจบนสานกงานมาตรฐาน

สนคาเกษตรและอาหารแหงชาตไดเพกถอนการจดทะเบยนเครองรบรองมาตรฐานดงกลาวและออกกฎกระทรวง

กาหนดลกษณะของเครองหมาย และการใชเครองหมายและการแสดงเครองหมายรบรองมาตรฐานกบสนคา

เกษตรแลวโดยมผลใชบงคบเมอวนท 27 สงหาคม พ.ศ. 2553

14

เมอวนท 1 มถนายน พ.ศ. 25488 และเมอพระราชบญญตมาตรฐานสนคาเกษตร พ.ศ. 2551 ใชบงคบ

จงมผลทาใหคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตถกยกเลกไป โดยอานาจ

หนาทในการกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตรเปนของคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรแทน

สาหรบมาตรฐานสนคาเกษตรทคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตกาหนด

และประกาศในราชกจจานเษกษากอนวนทพระราชบญญตมาตรฐานสนคาเกษตร พ.ศ. 2551 มผล

ใชบงคบ (20 สงหาคม พ.ศ. 2551) ใหถอเปนมาตรฐานทวไปตามพระราชบญญตมาตรฐานสนคา

เกษตร พ.ศ. 25519

2.1.2 ความหมายของมาตรฐานสนคาเกษตร

มาตรฐานสนคาเกษตรมาจากคาวา “มาตรฐาน” และคาวา “สนคาเกษตร” จากการศกษา

พบวาไดมการใหคานยามความหมายของคาวา “มาตรฐานสนคาเกษตร” ไวหลายความหมาย ดงน

พจนานกรมฉบบราชบณฑตยสถาน พ.ศ. 2542 1ไดใหคานยามของคาวา “มาตรฐาน” วา

“มาตรฐาน” คอ สงทถอเอาเปนเกณฑทรบรองกนทวไป

ความตกลงวาดวยอปสรรคทางเทคนคตอการคา (The Agreement on Technical Barrier

to Trade: TBT) ไดกาหนดนยามไววา

“มาตรฐาน” 10 (Standard) หมายถง เอกสารทไดรบความเหนชอบโดยองคกรทเปน

ทยอมรบ ซงระบกฎแนวทางหรอลกษณะของผลตภณฑหรอกระบวนการและกรรมวธการผลต

ทเกยวของ ซงใชกนโดยทวไปและใชอยเปนประจา ไมไดเปนสงทตองปฏบตตาม โดยอาจรวม

หรอระบถงขอกาหนดเฉพาะเกยวกบการใชถอยคา สญลกษณ การบรรจหบหอ การทาเครองหมาย

หรอการตดฉลากทใชกบผลตภณฑ กระบวนการ หรอกรรมวธการผลตดวย11

8 สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหชาต. (2555). คมอการแสดงเครองหมายรบรองมาตรฐาน

สนคาเกษตรภายใตพระราชบญญตมาตรฐานสนคาเกษตร พ.ศ. 2551. กรงเทพฯ: ชมนมสหกรณการเกษตร

แหงประเทศไทย. หนา 1-2. 9 พระราชบญญตมาตรฐานสนคาเกษตร พ.ศ. 2551. มาตรา 78. 10 Agreement on Technical Barrier to Trade, Annex 1.: Terms and their Definitions for the Purpose of this

Agreement.

“Standard Document approved by a recognized body, that provides, for common and repeated use, rules,

guidelines or characteristics for products or related processes and production methods, with which compliance

is not mandatory. It may also include or deal exclusively with terminology, symbols, packaging, marking or

labelling requirements as they apply to a product, process or production method.” 11 กรมควบคมมลพษ. ความตกลงวาดวยอปสรรคทางเทคนคตอการคา. (ออนไลน). เขาถงไดจาก:

http://is.pcd.go.th/envecodb/download/WTO/TBT.pdf [2558, 19 มถนายน]

http://is.pcd.go.th/envecodb/download/WTO/TBT.pdf

15

องคการระหวางประเทศวาดวยการมาตรฐาน (International Organization for Standardization-

ISO)12 ไดใหนยามศพทไววา13

“มาตรฐาน” (Standard) หมายถง เอกสารทจดทาขนจากการเหนพองตองกน

และไดรบ ความเหนชอบจากองคกรอนเปนทยอมรบกนทวไป เอกสารดงกลาววางกฎระเบยบ

แนวทางปฏบตหรอลกษณะเฉพาะแหงกจกรรม หรอผลทเกดขนของกจกรรมนน ๆ เพอใหเปน

หลกเกณฑใชกนทวไปจนเปนปกตวสย โดยมงใหบรรลถงความสาเรจสงสดตามขอกาหนดทวางไว

สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต ไดใหนยามศพทไววา14

“มาตรฐาน” หมายถง ขอกาหนดทางวชาการในรปของเอกสารวตถ ทแพรหลายแก

บคคลทวไป กาหนดขนโดยความรวมมอ การยอมรบรวมกนของผมสวนไดเสย และผมประโยชน

เกยวของ ซงเปนผลจากการพจารณารวมกนโดยมงประโยชนสงสด

“สนคาเกษตร” หมายถง ผลตผลหรอผลตภณฑอนเกดจากการกสกรรม การประมง

การปศสตว หรอการปาไม และผลพลอยไดของผลตผลหรอผลตภณฑดงกลาว

ประภสสร สมบตศร15 อธบายวา “มาตรฐานสนคาเกษตร” หมายถง ขอกาหนด ระเบยบ

หรอแนวทางปฏบตทเกยวของกบคณลกษณะตาง ๆ ของสนคาเกษตร วธ ระเบยบ หรอแนวทาง

ปฏบต รวมถงการดาเนนการทเกยวกบสขลกษณะ ความปลอดภยโดยทวไป มาตรฐานเกดขนจาก

การกาหนดรวมกนระหวางผผลต และผบรโภค ซงตองไดรบการยอมรบจากทงสองฝาย มาตรฐาน

จะถกนามาใชเปนบรรทดฐานในการดาเนนการทางการผลตสนคาเกษตร

ดงน น สรปไดวามาตรฐานสนคาเกษตร หมายความวา ขอกาหนดทางวชาการหรอ

เกณฑทวไปทกาหนดขน เกยวกบผลตผลหรอผลตภณฑอนเกดจากการกสกรรม การประมง

12 องคการระหวางประเทศวาดวยการมาตรฐาน (International Organization for Standardization-ISO) เปนองคกร

อสระซงจดตงขนเมอ พ.ศ. 2490 มวตถประสงคเพอสงเสรมการกาหนดมาตรฐานและกจกรรมทเกยวของ

เพอชวยใหการแลกเปลยนสนคาและบรการเปนไปโดยสะดวกขน และชวยพฒนาความรวมมอระหวางประเทศ

ในดานวชาการ วทยาศาสตร เทคโนโลย และเศรษฐกจ 13 สานกงานมาตรฐานผลตภณฑอตสาหกรรม. (2557). มาตรฐาน : ขอมลทวไป. (ออนไลน). เขาถงไดจาก:

http://app.tisi.go.th/standardization/definition.html [2557, 19 กมภาพนธ]. 14 สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต. (2557). ความหมายและวตถประสงค. (ออนไลน).

เขาถงไดจาก: http://www.acfs.go.th/standard_meaning.php# [2557, 19 กมภาพนธ]. 15 ประภสสร สมบตศร. (2550). มาตรฐานสนคาเกษตร Agricultural Commodity and Food Standards.

การเกษตรราชภฏ,6 (2), หนา 85-92.

http://app.tisi.go.th/standardization/definition.html

16

การปศสตว หรอการปาไม และผลพลอยไดของผลตผลหรอผลตภณฑดงกลาวโดยการกาหนด

และผานการยอมรบจากผมสวนไดเสย เพอเปนแนวทางหรอหลกเกณฑใหใชกนทวไป

2.1.3 วตถประสงคในการกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร

การกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตรมวตถประสงคเพอเปนเครองมอในการควบคม

และสงเสรมสนคาเกษตร ใหมคณภาพเปนไปตามมาตรฐาน เพอความปลอดภยและคมครองผบรโภค

ปองกนความเสยหายทอาจจะเกดแกเกษตรกรหรอกจการการคาสนคาเกษตร หรอเศรษฐกจของประเทศ

และเพอใหสอดคลองกบพนธกรณระหวางประเทศ16

2.1.4 ประเภทของมาตรฐานสนคาเกษตร

มาตรฐานสนคาเกษตรทกาหนดนนแบงออกเปน 3 ประเภท ดงตอไปน

1) มาตรฐานสนคา คอ มาตรฐานทกาหนดเกยวกบคณลกษณะของสนคาทเปน

ผลผลต เปนเกณฑในการผลต การคา และการตรวจรบรอง เชน มาตรฐานนอยหนา (มกษ. 21-2556)

มาตรฐานปลานล (มกษ. 7001-2556) มาตรฐานขง (มกษ. 3002-2556) เปนตน

2) มาตรฐานระบบการผลต คอ มาตรฐานทกาหนดเกยวกบกระบวนการจดการ

ของสนคาเกษตร เกณฑปฏบตทดในการผลตและการตรวจรบรองการผลตในระดบฟารม โรงคดบรรจ/

โรงงานแปรรป เชน มาตรฐานเกยวกบหลกการปฏบตทางการเกษตรทด (Good Agricultural

Practice : GAP) มาตรฐานเกยวกบเกษตรอนทรย (Organic) มาตรฐานเกยวกบการปฏบตทดสาหรบ

กระบวนการผลต และการปฏบตทดสาหรบโรงคดบรรจ (Good Manufacturing Practice : GMP)

มาตรฐานเกยวกบระบบการวเคราะหอนตรายและจดวกฤตทตองควบคม (Hazard Analysis Critical

Control Point : HACCP) เปนตน

3) มาตรฐานขอกาหนดทวไป คอ มาตรฐานทกาหนดเกยวกบเกณฑกาหนดทวไปตาง ๆ

ทเกยวของกบความปลอดภยและสขอนามยสตวและพช เชน มาตรฐานเกยวกบการควบคมการใช

ยาสตว สารพษตกคาง การชนสตรโรคไขหวดนก เปนตน17

2.1.5 การกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร

การกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตรมหลกเกณฑ และขนตอน ดงตอไปน

1) การพจารณาเรองทสมควรกาหนดมาตรฐานสนคาเกษตร

พจารณาจดลาดบความสาคญของสนคาเกษตรทจะกาหนดมาตรฐาน ตามความ

สอดคลองกบหลกเกณฑ ดงน

16 สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต. (2557). ความหมายและวตถประสงค. (ออนไลน).

เขาถงไดจาก: http://www.acfs.go.th/standard_meaning.php# [2557, 19 กมภาพนธ]. 17 ประภสสร สมบตศร. อางแลว เชงอรรถท 15. หนา 85-92.

17

(1) เปนสนคาทมความสาคญทางเศรษฐกจ เชน มมลคาการผลตและสงออกสง

การกาหนดมาตรฐานจะทาใหเกดประโยชนทางเศรษฐกจ

(2) เปนสนคาหรอระบบทกาลงมการจดทาหรอเปลยนแปลงมาตรฐานระหวาง

ประเทศ จาเปนตองจดทามาตรฐานของไทยใหสอดคลองกบสากล

(3) เปนสนคาทมปญหาคณภาพมาตรฐาน การจดทามาตรฐานจะเปนกรอบ

แนวทางในการสงเสรมและควบคมคณภาพทชดเจน

(4) แกไขปญหาการกดกนทางการคา

(5) คมครองผบรโภค

2) การแตงตงคณะกรรมการวชาการพจารณามาตรฐานสนคาเกษตร

คณะกรรมการวชาการ ซงไดรบการแตงตงตามคาสงของคณะกรรมการมาตรฐาน

สนคาเกษตร โดยกรรมการวชาการตองเปนผ ทมความรความเชยวชาญเกยวกบมาตรฐาน

ตามประเภทหรอกลมของสนคาเกษตรทไดรบแตงตง โดยมองคประกอบ จานวนไมเกน 15 คน

ประกอบดวย ผแทนจากทกภาคสวนทเกยวของ มหนาทจดทารางมาตรฐานสาหรบสนคาเกษตร

หรอเสนอแนะในการแกไขหรอยกเลกมาตรฐานสาหรบสนคาเกษตร รวมทงปฏบตงานทางวชาการอน

ทเกยวกบมาตรฐานตามทคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรมอบหมาย

3) การจดทารางมาตรฐานสนคาเกษตร

คณะกรรมการวชาการทคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรแตงตงจะดาเนนการศกษา

คนควา รวบรวมขอมลทางวชาการและขอมลเทคนคภาคปฏบตทเกยวของกบมาตรฐานทจะจดทาขน

รวมทงมาตรฐานระหวางประเทศ มาตรการ ขอกาหนด กฎระเบยบ ของประเทศคคาทสาคญ

หรอ แนวทางปฏบตของหนวยงานทเกยวของในประเทศ เพอนามาจดทารางมาตรฐานสนคาเกษตร

โดยมวธการจดทารางมาตรฐานสนคาเกษตรแบงออกเปน 3 วธ คอ

(1) การยกรางใหม

(2) การรบรางมาตรฐานระหวางประเทศแบบเหมอนกนทกประการ

(3) การรบรางมาตรฐานระหวางประเทศแบบการเรยบเรยงใหม

4) การเสนอคณะกรรมการวชาการพจารณารางมาตรฐานสนคาเกษตร

การพจารณารางมาตรฐานสนคาเกษตรของคณะกรรมการวชาการจะประชมพจารณา

ใหขอมล ขอคดเหน คาแนะนาทางวชาการตอรางมาตรฐานสนคาเกษตร เพอใหมาตรฐานทกาหนดขน

อยบนพนฐานขอมลทางวทยาศาสตร และเสนอความเหนตอคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตร

กาหนดใหรางมาตรฐานสนคาเกษตรนนเปนมาตรฐานบงคบหรอมาตรฐานทวไป

18

5) การรบฟงความเหนจากผมสวนไดเสย

การรบฟงความเหนถอเปนขนตอนเพอใหทกภาคสวนทเกยวของ ใหขอคดเหน

ตอรางมาตรฐานสนคาเกษตรโดยใชวธการสมมนา หรอวธการอน เพอใหเปนทยอมรบและปฏบตได

โดยนาขอคดเหนมาปรบปรงแกไขรางมาตรฐานสนคาเกษตรใหครบถวนและสมบรณ กอนนาเสนอ

คณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรใหความเหนชอบ กรณขอสรปมความเหนแตกตางกน และไม

สามารถหาขอยตได หรอมการแกไขในรายละเอยดของเนอหาในสาระสาคญ จะนารางมาตรฐาน

สนคาเกษตรพรอมประเดนปญหาเขาพจารณาในคณะกรรมการวชาการเพอหาขอสรปกอนนาเสนอ

คณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรใหความเหนชอบ

6) การเสนอคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตร

เมอรางมาตรฐานสนคาเกษตรผานการพจารณาจากคณะกรรมการวชาการแลว

ใหเสนอคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตร พจารณาใหความเหนชอบในการประกาศ

รางมาตรฐานเปนมาตรฐานบงคบหรอมาตรฐานทวไปตามทคณะกรรมการวชาการเสนอ

7) การรบฟงความเหนจากตางประเทศตามพนธกรณของการเปนสมาชกองคการ

การคาโลก (World Trade Organization : WTO) (กรณเปนมาตรฐานบงคบ)

ในกรณทคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรเหนชอบใหเปนมาตรฐานบงคบ

ซงอาจมผลกระทบตอการนาเขาสนคาเกษตรจากตางประเทศตามพนธกรณของความตกลง

ดานสขอนามยและสขอนามยพช หรอกฎระเบยบและขอบงคบทางเทคนค มาตรฐานและระบบ

ใบรบรองสาหรบสนคาสงออกและนาเขา จะตองมการแจงสมาชกองคการการคาโลก (World Trade

Organization : WTO) เพอรบทราบ กรณทมขอคดเหน คาถาม หรอขอคดคานจากประเทศอน จะตอง

นาเสนอคณะกรรมการวชาการ พจารณาตามความจาเปนและความเหมาะสม และนาผลการแสดง

ความคดเหนของการรบฟงความเหนเสนอคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรอกครงเพอทราบ

ประกอบการพจารณาออกกฎกระทรวงประกาศเปนมาตรฐานบงคบตอไป

8) การเสนอรฐมนตรลงนามในประกาศ กฎกระทรวง การประกาศในราชกจจา

นเบกษา และเผยแพรมาตรฐานสนคาเกษตร

มาตรฐานสนคาเกษตรทคณะกรรมการมาตรฐานสนคาเกษตรมมตเหนชอบแลว

ใหสานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาตนาเสนอรฐมนตรวาการกระทรวงเกษตร

และสหกรณออกเปนประกาศกระทรวงเกษตรและสหกรณสาหรบมาตรฐานทวไป และออกเปน

กฎกระทรวงสาหรบมาตรฐานบงคบ แลวประกาศในราชกจจานเบกษาเพอใหทราบโดยทวกน

พรอมทงเผยแพรมาตรฐานสนคาเกษตรผานชองทางตาง ๆ เพอใชประโยชนตอไป

19

9) การทบทวนมาตรฐานสนคาเกษตร

การทบทวนมาตรฐานสนคาเกษตรจะพจารณาดาเนนการเมอประกาศใชมาตรฐาน

มาแลวครบ 5 ป ขนไป หรอเมอมขอเสนอใหปรบปรงแกไขมาตรฐานนน เชน มาตรฐานสากล

สถานการณทางการคาหรอขอมลอน ๆ เปลยนแปลงไปทมผลตอความปลอดภยของผบรโภค

เปนเหตใหมาตรฐานไมเหมาะสมในทางปฏบต หรอมความจาเปนตองเพมเตมขอกาหนด

ในมาตรฐานเพอความครบถวน เพอใหมาตรฐานมความเปนปจจบน และตรงกบความตองการของ

ผมสวนไดเสย17

18

2.2 การรบรองมาตรฐานแบบกลม (Group Certification)

กระทรวงเกษตรและสหกรณสนบสนนใหมการนามาตรฐานสนคาเกษตรทกาหนดขน

ไปใชตลอดหวงโซการผลต เพอยกระดบมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารของประเทศไทย

ใหเปนทยอมรบของผบรโภคทงในและตางประเทศ ประกอบกบเกษตรกรสวนใหญเปนเกษตรกร

รายยอย อาศยอยในพนทหางไกล และมรายไดต าไมสามารถชาระคาบรการตรวจสอบและรบรอง

ได ดงนน จงมการพฒนาระบบทสามารถชวยเหลอเกษตรกรรายยอยใหสามารถเขาสระบบการ

รบรองมาตรฐานมากขนโดยนาหลกการของระบบควบคมภายใน (Internal Control System; ICS)

ซงเปนระบบประกนคณภาพมาใชในการบรหารจดการกลมในการผลตสนคาเกษตรจากรายเดยว

เปนแบบกลมเพอสงเสรม สนบสนนเกษตรกรรายยอยเขาสระบบมาตรฐานไดงายขน เปนทางเลอก

และเพมโอกาสดานการตรวจสอบรบรองมาตรฐานใหแกเกษตรกรโดยใชกลไกการรวมกลม

เพอยนขอการตรวจสอบรบรอง19 โดยในหวขอการรบรองมาตรฐานแบบกลมนจะกลาวถงระบบ

ควบคมภายใน (Internal Control System; ICS) และหลกเกณฑและเงอนไขในการรบรองมาตรฐาน

แบบกลม ดงน

2.2.1 ระบบควบคมภายใน (Internal Control System; ICS)

ระบบควบคมภายใน คอ ระบบประกนคณภาพทกลมเกษตรกรตองดาเนนการบรหารจดการ

ภายในกลมซงตองมระบบเอกสารเปนเครองมอในการบรหารจดการเพอกากบดแลการผลตสนคา

เกษตรของกลมใหเปนไปตามมาตรฐาน และสอดคลองตามหลกเกณฑเงอนไขของหนวยรบรอง

18 สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต. (2557). ขนตอนการจดทามาตรฐานสนคาเกษตร

และอาหาร. (ออนไลน). เขาถงไดจาก: http://www.acfs.go.th/standard_steps.php [2557, 19 กมภาพนธ]. 19 สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต. การรบรองฟารมมาตรฐาน GAP แบบกลม (Group

Certification). กรงเทพฯ: สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต. แผนพบ.

http://www.acfs.go.th/standard_steps.php

20

โดยการประเมนประสทธภาพของระบบควบคมภายในตองดาเนนการอยางครบถวนอยางนอยปละ

1 ครง ดงนน ระบบควบคมภายในเปนกลไกในการควบคมดแลใหสมาชกภายในกลมไดปฏบต

ตามหลกเกณฑ เงอนไขและขอกาหนดในการขอรบรองมาตรฐานแบบกลม โดยสมาชกกลมมสวนรวม

ในการบรหารจดการกลมใหเปนไปตามหลกเกณฑ เงอนไขและขอกาหนด คอ มการจดโครงสราง

การบรหารกลม สมาชกกลมไดรบการอบรมความรเรองระบบควบคมภายใน มการจดทาคมอการ

จดทาระบบควบคมภายในซงเปนเอกสารและแบบฟอรมตาง ๆ และนาไปใช มการประเมนความเสยง

แปลงของสมาชกทกรายเพอการจดการ มการตรวจสอบแปลงภายในหรอฟารมของสมาชกเปนประจา

ทกปกอนทจะขอใหหนวยตรวจรบรองภายนอกมาตรวจรบรอง การรบรองมาตรฐานแบบกลม

จงทาใหเกดประโยชนในเรองของการประหยดงบประมาณในการตรวจสอบและรบรอง

สรางความเขมแขงใหกบกลม สรางความย งยนในการผลตสนคาเกษตร และเพมอานาจในการ

ตอรองทางการคา และเปนกลไกทเสรมสรางใหเกษตรกรเขาสระบบมาตรฐานเพอการผลตสนคา

เกษตรทปลอดภย20

กระบวนการจดทาระบบควบคมภายในสาหรบกลมเกษตรกร ประกอบดวย 5 ขนตอน

ดงน

1) การประเมนความพรอมและศกยภาพของกลมเกษตรกร

ทปรกษาเกษตรกรตองชแจงวตถประสงคของการจดทาระบบควบคมภายในใหแก

กลมเกษตรกรทราบ พรอมทงวเคราะหความพรอมของกลมเกษตรกรเปาหมาย ประกอบดวย

การเกบขอมลทวไปของกลม ทตงกลม จานวนสมาชกและโครงสรางของกลม สนคาเกษตรทกลมผลต

ขนตอนการผลต ปจจยการผลต และการตลาด เพอวางแผนกาหนดแนวทางการพฒนาระบบ

ควบคมภายใน

2) การจดทาระบบเอกสารระบบควบคมภายในของกลม

ทปรกษาเกษตรกรจดทารางเอกสารระบบควบคมภายในโดยประชมกลมเกษตรกร

เพอระดมความเหนและใหเกษตรกรไดรวมแสดงความเหนตอรางเอกสารวามความสอดคลอง

กบหลกเกณฑและเงอนไขการตรวจรบรองของหนวยรบรอง หรอตรงตอความตองการของกลม

หรอไม หากพบวามขอบกพรองใหแกไขเอกสารใหมจนกลมยอมรบกอนประกาศใชเอกสารจรงในกลม

3) การทดลองใชเอกสารคมอระบบควบคมภายในของกลม

ทปรกษาเกษตรกรตองอบรมใหความรความเขาใจเกยวกบระบบควบคมภายใน

เพอชแจงทาความเขาใจหลกเกณฑการบรหารจดการ การกากบดแลสมาชกในกลม ตอบขอซกถาม

20 สถาบนรบรองมาตรฐานไอเอสโอ. เอกสารประกอบการอบรมหลกสตรระบบควบคมภายในสาหรบทปรกษา

(Internal Control System for Consultant). กรมประมง. หนา 10.

21

กอนนาเอกสารไปทดลองใชจรงในฟารม การฝกใชคมอการจดการระบบควบคมภายใน และบนทก

แบบฟอรมตาง ๆ

4) การตรวจประเมนระบบควบคมภายใน

ทปรกษาเกษตรกรตองดาเนนการอบรมใหความรเรองการตรวจแปลงภายในและการ

ตรวจประเมนระบบควบคมภายในของกลมทงภาคทฤษฎและภาคปฏบต กระบวนการตรวจแปลง

และระบบควบคมภายใน และการพจารณาผลการตรวจประเมนของคณะกรรมการรบรอง โดยกลม

เกษตรกรตองดาเนนการตรวจแปลงภายในสมาชกครบทกรายและตรวจประเมนระบบควบคม

ภายในอยางนอยปละ 1 ครง

5) การตรวจประเมนเบองตน

ทปรกษาเกษตรกรตองดาเนนการตรวจประเมนระบบควบคมภายในและภาพรวม

ทงหมดของกลมเพอตรวจสอบความพรอมของกลมกอนยนขอการตรวจสอบรบรอง21

2.2.2 หลกเกณฑและเงอนไขในการรบรองมาตรฐานแบบกลม

กระทรวงเกษตรและสหกรณมมาตรการสงเสรมใหเกษตรกรเขาสระบบมาตรฐาน

เพอเพมศกยภาพการผลตสนคาเกษตรในการแขงขนในตลาดโลกและเพมรายไดใหแกเกษตรกร

โดยใหเกษตรกรขอการรบรองมาตรฐานแบบกลมเพอลดตนทนการผลต ซงหลกเกณฑการรบรอง

มาตรฐานแบบกลมนนกระทรวงเกษตรและสหกรณไดจดทาหลกเกณฑและเงอนไขไวเพอให

กลมเกษตรกรปฏบตตามโดยแบงเปนการขอรบรองการผลตพช การเพาะเลยงสตวน า และการเพาะเลยง

สตวบก ดงน

2.2.2.1 การผลตพช

กลมเกษตรกรทจะขอรบการรบรองมาตรฐานแบบกลมตองมคณสมบต ดงน

1) สมาชกกลมตองเปนเจาของหรอผถอสทธครอบครองพนทการผลต หรอเปน

ผไดรบมอบหมายจากเจาของหรอผถอครองสทธใหผลตพช

2) กรณผลตพชตองเปนกลมเกษตรกรทมสมาชกอยางนอย 5 ราย

3) เปนกลมเกษตรกรทมความเขมแขง มแนวโนมทาตลาดรวมกนและผลตสนคา

เกษตรชนดทตลาดมความตองการ

4) สมาชกมความรพนฐานอานออกเขยนได

21 สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต. การรบรองฟารมมาตรฐาน GAP แบบกลม (Group

Certification). กรงเทพฯ: สานกงานมาตรฐานสนคาเกษตรและอาหารแหงชาต. แผนพบ.

22

เมอกลมเกษตรมการจดทาระบบควบคมภายในและมคณสมบตครบถวนตามเกณฑ

ทกาหนดแลวสามารถขอการรบรองมาตรฐานแบบกลมตามชนดของสนคาเกษตรทกลมผลต

โดยปฏบตตามหลกเกณฑและเงอนไขทหนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรองกาหนด ดงน

1) หนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรองจะใหการรบรองกลมเกษตรกรทขน

ทะเบยนกบหนวยงานภาครฐทเกยวของหรอกลมเกษตรกรทไมไดขนทะเบยนกบหนวยงานภาครฐ

ตองมสมาชกในกลมทปลกพชชนดเดยวกนทขอรบรองตงแต 5 รายขนไป

2) การรบรองแบบกลม กลมหรอนตบคคลทรบผดชอบกลมจะเปนผทไดรบการ

รบรองและไดรบใบรบรองจากหนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรอง สวนเกษตรกรทเปนสมาชก

ในกลมจะไมไดรบใบรบรอง เนองจากการรบรองแบบกลมถอวาเกษตรกรเปน “ผทาการผลต”

(Suppliers) ใหกบกลม

3) ประเภทของการผลตตองอยในขอบขายทหนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรอง

เปดใหการรบรอง โดยผนากลมตองมนใจวาในแตละกลมยอยของเกษตรกรหรอผผลตในกลม

ตองมรปแบบการผลตและการบรหารจดการเหมอนกน

4) แปลงหรอฟารมทไดรบการรบรองแลวไมสามารถขอการรบรองแบบกลมหรอ

แบบรายบคคลซ ากนได รวมทงไมสามารถยนขอการรบรองทงสองประเภทพรอมกนในสนคาชนด

เดยวกนและแปลงหรอฟารมเดยวกน ในกรณทเกษตรกรหรอนตบคคลมใบรบรองเดมอยและตองการ

ขอการรบรองแบบกลมตองยกเลกใบรบรองเดมหลงจากไดรบการรบรองแบบกลม

5) ประเภทของกลมทขอการรบรอง ไดแก

5.1) กลมเกษตรกร (Grower group) เปนกลมของกลมเกษตรกรทมสมาชก

รวมกลมกนเพอทาการผลตพช

5.2) นตบคคล (Juristic person) ซงเปนบรษท สหกรณ วสาหกจชมชน มลนธ

หรอผสงออกทรบผดชอบกลม ซงเปนผรบซอ จดจาหนายหรอสงออกผลผลตทางการเกษตรจาก

กลมเกษตรกรหรอเกษตรกร

6) ผน ากลมตองรบผดชอบการผลตของเกษตรกรสมาชกหรอกลมเกษตรกร

เพอใหการผลตเปนไปตามมาตรฐาน โดยกาหนดกลไกในการควบคมดแลกจกรรมการผลต (ระบบ

ควบคมภายใน) ของเกษตรกรสมาชกใหเปนไปตามมาตรฐาน

7) ลกษณะของกลมทสมครขอรบรอง ตองเปนกลมทมระบบควบคมภายใน

หมายถงกลมทมการกาหนดและนาระบบควบคมภายในไปใชในกลม เพอเปนการประกนคณภาพ

ระบบการผลตของกลมและเพอเปนกลไกในการควบคมดแลใหสมาชกในกลมปฏบตตาม

หลกเกณฑและเงอนไขในการรบรอง

23

8) การสมตรวจจะพจารณาจากปจจยเสยงของกลมและหลกเกณฑของการสม

ตรวจทระบโดยการกาหนดจานวนแปลงตวอยางและประเมนความเสยงของกลมตามชนดของ

สนคาเกษตรทขอรบการรบรอง

9) กรณทมการเปลยนแปลงภายในกลมจะตองจดสงเอกสารทมการเปลยนแปลง

ใหหนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรองทราบ เพอพจารณาการตรวจประเมนเพมเตมเปนกรณไป

10) กรณสมพบเกษตรกรหรอผผลตทไมดาเนนการตามมาตรฐาน หรอหลกเกณฑ

และเงอนไขในการรบรอง หนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรองกาหนด ผนากลมจะตองแจง

รายละเอยดดงกลาว พรอมแนวทางในการแกไขใหหนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรองทราบ

เปนลายลกษณอกษร

11) ในระหวางขนตอนการดาเนนงานตรวจประเมนเพอใหการรบรอง ผขอการรบรอง

ไมสามารถขอละเวนหรอยกเลกการรบรองสาหรบสมาชกในรายทพบขอบกพรองได ในกรณท

สมาชกในรายทพบขอบกพรอง หรอรายอนๆ ไมประสงคทจะรวมกลมตอ หนวยงานผทาหนาท

ตรวจสอบรบรองจะดาเนนการสมตวอยางและตรวจประเมนใหมทงหมด โดยกลมตองยนขอมล

การเปลยนแปลงสมาชกในกลม โดยไมตองยนคาขอตรวจสอบรบรองใหม22

2.2.2.2 การเพาะเลยงสตวนา



ผไดรบมอบหมายจากเจาของหรอผถอครองสทธใหเพาะเลยงสตวนา

2) การเพาะเลยงสตวนาตองมสมาชกอยางนอย 10 ราย




เมอกลมเกษตรมการจดทาระบบควบคมภายในและมคณสมบตครบถวนตามเกณฑ

ทกาหนดแลวสามารถขอการรบรองมาตรฐานแบบกลมตามชนดของสนคาเกษตรทกลมผลต


1) หนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรองจะใหการรบรองกลมเกษตรกรทขน

ทะเบยนกบหนวยงานภาครฐทเกยวของหรอกลมเกษตรกรทไมไดขนทะเบยนกบหนวยงานภาครฐ

22 กรมสงเสรมการเกษตร. (2555). คมอสาหรบเจาหนาททปรกษาเกษตรกร. กรงเทพฯ: กรมสงเสรมการเกษตร.

หนา 5-11.

24

ตองมสมาชกอยางนอย 10 ราย หรอกรณนตบคคลตองมฟารมสาขาตงแต 5 สาขาขนไปโดยม

สมาชกหรอสาขาของฟารมทเลยงสตวนาชนดเดยวกน 5 ราย ขนไปตอชนดสตวนา

2) การรบรองแบบกลม กลมหรอนตบคคลทรบผดชอบกลมจะเปนผทไดรบ

การรบรองและไดรบใบรบรองจากหนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรอง สวนเกษตรกรทเปน

สมาชกในกลมจะไมไดรบใบรบรอง เนองจากการรบรองแบบกลมถอวาเกษตรกรเปน “ผทาการผลต”






แบบรายบคคลซ ากนได รวมทงไมสามารถยนขอการรบรองทงสองประเภทพรอมกนในสนคาชนด

เดยวกนและแปลงหรอฟารมเดยวกน ในกรณทเกษตรกรหรอนตบคคลมใบรบรองเดมอยและตองการ

ขอการรบรองแบบกลมตองยกเลกใบรบรองเดมหลงจากไดรบการรบรองแบบกลม



รวมกลมกนเพอทาการเพาะเลยงสตวนา







7) ลกษณะของกลมทสมครขอรบรอง ตองเปนกลมทมระบบควบคมภายใน หมายถง

กลมทมการกาหนดและนาระบบควบคมภายในไปใชในกลม เพอเปนการประกนคณภาพระบบ

การผลตของกลมและเพอเปนกลไกในการควบคมดแลใหสมาชกในกลมปฏบตตามหลกเกณฑ

และเงอนไขในการรบรอง

8) การสมตรวจจะพจารณาจากปจจยเสยงของกลมและหลกเกณฑของการสมตรวจ

ทระบโดยการกาหนดจานวนแปลงตวอยางและประเมนความเสยงของกลมตามชนดของสนคา

เกษตรทขอรบการรบรอง

25




และเงอนไขในการรบรองหนวยงานผ ท าหนาทตรวจสอบรบรองกาหนด ผ นากลมจะตองแจง





สมาชกในรายทพบขอบกพรอง หรอรายอนๆ ไมประสงคทจะรวมกลมตอ หนวยงานผทาหนาท

ตรวจสอบรบรองจะดาเนนการสมตวอยางและตรวจประเมนใหมทงหมด โดยกลมตองยนขอมล

การเปลยนแปลงสมาชกในกลม โดยไมตองยนคาขอตรวจสอบรบรองใหม23

2.2.2.3 การเพาะเลยงสตวบก



ผไดรบมอบหมายจากเจาของหรอผถอครองสทธใหเพาะเลยงสตวบก

2) การเพาะเลยงสตวบกตองเปนกลมเกษตรกรทมสมาชกอยางนอย 10 ราย




เมอกลมเกษตรมการจดทาระบบควบคมภายในและมคณสมบตครบถวนตามเกณฑท

กาหนดแลวสามารถขอการรบรองมาตรฐานแบบกลมตามชนดของสนคาเกษตรทกลมผลต


1) หนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรองจะใหการรบรองกลมเกษตรกรทขนทะเบยน

กบหนวยงานภาครฐทเกยวของหรอกลมเกษตรกรทไมไดขนทะเบยนกบหนวยงานภาครฐตองม

สมาชกอยางนอย 10 ราย หรอกรณนตบคคลตองมฟารมสาขาตงแต 5 สาขาขนไปโดยมสมาชกหรอ

สาขาของฟารมทเลยงสตวบกชนดเดยวกน 5 ราย ขนไปตอชนดสตวบก

2) การรบรองแบบกลม กลมหรอนตบคคลทรบผดชอบกลมจะเปนผทไดรบการ

รบรองและไดรบใบรบรองจากหนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรอง สวนเกษตรกรทเปนสมาชก

23 เรองเดยวกน. หนา 5-11.

26

ในกลมจะไมไดรบใบรบรอง เนองจากการรบรองแบบกลมถอวาเกษตรกรเปน “ผทาการผลต”






แบบรายบคคลซ ากนได รวมทงไมสามารถยนขอการรบรองทงสองประเภทพรอมกนในสนคา

ชนดเดยวกนและแปลงหรอฟารมเดยวกน ในกรณทเกษตรกรหรอนตบคคลมใบรบรองเดมอย

และตองการขอการรบรองแบบกลมตองยกเลกใบรบรองเดมหลงจากไดรบการรบรองแบบกลม



รวมกลมกนเพอทาการเพาะเลยงสตวบก







7) ลกษณะของกลมทสมครขอรบรอง ตองเปนกลมทมระบบควบคมภายใน

หมายถงกลมทมการกาหนดและนาระบบควบคมภายในไปใชในกลม เพอเปนการประกนคณภาพ

ระบบการผลตของกลมและเพอเปนกลไกในการควบคมดแลใหสมาชกในกลมปฏบตตาม

หลกเกณฑและเงอนไขในการรบรอง

8) การสมตรวจจะพจารณาจากปจจยเสยงของกลมและหลกเกณฑของการสมตรวจ

ทระบโดยการกาหนดจานวนแปลงตวอยางและประเมนความเสยงของกลมตามชนดของสนคา

เกษตรทขอรบการรบรอง




และเงอนไขในการรบรองหนวยงานผทาหนาทตรวจสอบรบรองกาหนด ผนากลมจะตองแจง

27





สมาชกในรายทพบขอบกพรอง หรอรายอน ๆ ไมประสงคทจะรวมกลมตอ หนวยงานผทาหนาท

ตรวจสอบรบรองจะดาเนนการสมตวอยางและตรวจประเมนใหมทงหมด โดยกลมตองยนขอมลการ

เปลยนแปลงสมาชกในกลม โดยไมตองยนคาขอตรวจสอบรบรองใหม24

2.3 แนวคดและทฤษฎเกยวกบหลกนตรฐ

หลกนตรฐเปนผลพวงจากความปรารถนาพนฐานของมนษยในฐานะทเปนปจเจกบคคล

และสมาชกในประชาคมมนษยทไขวควาหาความยตธรรมและความแนนอนของกฎหมาย แตโดย

เหตทการบรรลถงซงความปรารถนาดงกลาวยงขนกบปจจยทางดานแนวคด ความคาดหวง

และสถานการณทางสงคมเปนสาคญ25 ซงรฐหรอเจาหนาทของรฐจะกระทาการใด ๆ อนกระทบตอ

สทธเสรภาพของปจเจกชนไมได เวนแตจะมกฎหมายใหอานาจ26 โดยกฎหมายทใหอานาจนน

ตองเปนกฎหมายทตราขนโดยองคกรของรฐฝายนตบญญต องคกรของรฐฝายบรหารจะมอานาจสงการ

ใหราษฎรกระทาการหรอละเวนไมกระทาการอยางหนงอยางใดไดตอเมอมบทบญญตของกฎหมาย

ใหอานาจไวอยางชดแจงและจะตองใชอานาจภายในกรอบทกฎหมายกาหนดไว27

2.3.1 ความหมายของหลกนตรฐ

หลกนตรฐเปนหลกสาคญทใชในการปกครองประเทศ การบงคบใชกฎหมายจะตอง

สอดคลองกบความยตธรรมและรฐตองปกครองตามบทบญญตของกฎหมาย ความหมายของหลก

นตรฐนนไดมนกวชาการหลายทานไดใหคาอธบายไว ดงน

24 กรมสงเสรมการเกษตร. อางแลวเชงอรรถท 22. หนา 5-11. 25 บญศร มวงศอโฆษ. (2557). กฎหมายรฐธรรมนญ (พมพครงท 8). กรงเทพฯ: โครงการตาราและเอกสาร

ประกอบการสอน คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 433. 26 มานตย จมปา. (2557). หลกกฎหมายรฐธรรมนญ (พมพครงท 2). กรงเทพฯ: นตธรรม. หนา 87. 27 ชาญชย แสวงศกด. (2555). กฎหมายปกครอง (พมพครงท 19). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 67.

28

กมลชย รตนสกาววงศ 28 ไดใหความเหนไววา หลกนตรฐ เปนหลกกฎหมายท

รฐธรรมนญบญญตไวโดยชดแจง เพอทาใหเกดความมนคงในเสรภาพของประชาชนตอการใช

อานาจของรฐ

บวรศกด อวรรณโณ29 ไดใหความเหนไววา แนวความคดเสรนยมประชาธปไตยนนถอวา

รฐมอานาจอธปไตยแตรฐกตองเคารพกฎหมาย ซงมอย 2 ทฤษฎหลก ๆ กลาวคอ

1) ทฤษฎวาดวยการจากดอานาจตนเองดวยความสมครใจ (auto-limitation) ทฤษฎน

เยยรง (lhering) และเจลลเนค (Jellineek) เปนผเสนอวารฐไมอาจถกจากดอานาจโดยกฎหมายได

เวนแตรฐสมครใจผกมดดวยหลกกฎหมายทตนสรางขน โดยหลกกฎหมายนนจะกาหนดสถานะ

ของอานาจทางการเมองของรฐวาองคกรใดเปนผ ใชอ านาจ ตองใชและมขอจากดอยางไร

ซงกฎหมายดงกลาวกคอ รฐธรรมนญ นนเอง

2) ทฤษฎนตรฐ (Etat de Droit) ทฤษฎนรสโซและมงเตสกเยอไดเสนอแนวคดไว

เปนคนแรก ๆ และตอมากาเร เดอ มลแบร ไดสรปแนวคดดงกลาวไวอยางชดแจงวา รฐกระทาการ

เพอประโยชนสาธารณะและอยในฐานะทเหนอกวาเอกชน มอานาจกอใหเกดความเคลอนไหวในสทธ

หนาทแกเอกชนฝายเดยวโดยไมตองอาศยความสมครใจของปจเจกชน แมรฐจะมอานาจเหนอกวา

เอกชนในการดาเนนการจดทาบรหารสาธารณะ แตรฐกจะถกจากดอานาจไวโดยกฎหมาย

บญศร มวงศอโฆษ30 ไดใหความเหนไววา นตรฐ คอ รฐทกาหนดเปาหมายทจะคมครอง

สทธเสรภาพและประกนความเปนธรรมภายในรฐในขอบเขตทรฐมอานาจ และการใชอานาจรฐ

จะตองกระทาโดยอาศยกฎหมาย

ปยบตร แสงกนกกล 31 ไดใหความเหนไววา นตรฐ คอ รฐทยอมลดตนเองอยภายใต

กฎหมาย การใชอานาจจะมและใชไดเมอกฎหมายกาหนด

มานตย จมปา32 ไดใหความเหนไววา นตรฐ คอ รฐภายใตกฎหมาย รฐหรอเจาหนาทของรฐ

จะกระทาการใด ๆ อนกระทบตอสทธเสรภาพของปจเจกชนไมได เวนแตจะมกฎหมายใหอานาจ

ฉะนน ในนตรฐ หลกความชอบดวยกฎหมายจงมความสาคญ

28 กมลชย รตนสกาววงศ. (2537). หลกกฎหมายปกครองเยอรมน. กรงเทพฯ: นตธรรม. หนา 92. 29 บวรศกด อวรรณโณ. อางใน. ชาญชย แสวงศกด. (2556). กฎหมายมหาชน : ความเปนมา ทฤษฎ และ

หลกการทสาคญ (พมพครงท 3). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 275-276. 30 บญศร มวงศอโฆษ. (2557). กฎหมายมหาชนเบองตน (พมพครงท 2). กรงเทพฯ: โครงการตาราและเอกสาร

ประกอบการสอนคณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 124. 31 ปยบตร แสงกนกกล. (2553). หลกนตรฐ. ใน เอกบญ วงศสวสดกล (บรรณาธการ), นตรฐ นตธรรม.

กรงเทพฯ: โครงการตาราและเอกสารประกอบการสอน คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 314.

29

วรเจตน ภาครตน33 ไดใหความเหนไววา คาวา “นตรฐ” เปนคาแปลมาจากภาษาเยอรมน

วา “Rechtsstaat” มความหมายคอ การปกครองใน Rechtsstaat หรอนตรฐ มขนเพอจากดการใช

อานาจของรฐหรอผ ปกครองใหอยในขอบเขตของกฎหมาย กฎหมายตองไมเปดโอกาส

ใหผปกครองใชอานาจตามอาเภอใจ บคคลทกคนเสมอภาคกนภายใตกฎหมาย และจะตองสามารถ

ทราบลวงหนากอนวากฎหมายมงประสงคจะบงคบใหตนทาอะไรและไมใหทาอะไร หากฝาฝน

จะเกดผลรายอยางไร เพอใหบคคลไดปฏบตตนใหถกตองตามกฎหมาย

สมยศ เชอไทย34 ไดใหความเหนไววา นตรฐ หมายถง รฐซงยอมรบรองและใหความ

คมครองสทธเสรภาพขนพนฐานของราษฎร ทงน เพอทราษฎรจะไดใชสทธเสรภาพเชนวานน

พฒนาบคลกภาพของตนไดตามทแตละคนจะเหนสมควร ดงนน รฐประเภทนจงเปนรฐทมอานาจ

จากดโดยยอมอยภายใตกฎหมายของตนเองเพอประกนสทธขนพนฐานของมนษยซงมคณคาสงสด

2.3.2 หลกการสาคญของหลกนตรฐ

หลกนตรฐเปนหลกทใชในการควบคมการใชอานาจรฐซงจาแนกเปนหลกการยอยได

7 ประการ คอ การปฏบตตามกฎหมายของทกองคกรของรฐ (supremacy of law) หลกการแบงแยก

อานาจ (supremacy of powers) การมกฎหมายทด (good law) การชอบดวยกฎหมายของการ

ปกครอง (administrative legality) ความรบผดของรฐ (state responsibility) การมสทธฟองคดตอศาล

และหลกความเสมอภาคซงถอเปนหลกพนฐานในการคมครองสทธเสรภาพของเอกชน35 ซงม

หลกการยอยทสาคญหลายประการ ดงน

1) การปฏบตตามกฎหมายของทกองคกรของรฐ (supremacy of law)

องคทใชอ านาจนตบญญต อานาจบรหาร หรออานาจตลาการ ซงเปนเรองของ

การจดกลไกการใชอานาจรฐ (machinery of government) แตละองคกรจามขอบเขตอานาจจากด

ในการใชอานาจตาง ๆ ซงมลกษณะเฉพาะทแตกตางกนและไมมองคกรใดมอานาจเหนอกฎหมาย36

กฎหมายจะตองอยเหนอสงใดทงหมด การกระทาตาง ๆ ในทางปกครองตองเปนไปตามกฎหมาย

32 มานตย จมปา. (2556). คาอธบายกฎหมายปกครอง เลม 1 วาดวยหลกทวไป. (พมพครงท 4). กรงเทพฯ:

จฬาลงกรณมหาวทยาลย. หนา 78. 33 วรเจตน ภาครตน. (2553). หลกนตรฐและหลกนตธรรม. ใน เอกบญ วงศสวสดกล (บรรณาธการ), อางแลว.

หนา 320-321. 34 สมยศ เชอไทย (2553). หลกนตรฐ. ใน เอกบญ วงศสวสดกล (บรรณาธการ), อางแลว หนา 133. 35 ชยวฒน วงศวฒนศานต. (2540). กฎหมายวธปฏบตราชการทางปกครอง กรงเทพฯ: จรรชการพมพ.

หนา 25-29. 36 เรองเดยวกน. หนา 26.

30

และชอบดวยกฎหมาย ตองไมกล ากลายสทธและเสรภาพของประชาชนโดยไมมกฎหมาย

ใหอานาจ37

2) หลกการแบงแยกอานาจ (supremacy of powers)

หลกการแบงแยกอานาจนนเรยกรองมใหอานาจของรฐรวมศนยอยทองคกรใดองคกรหนง

แตใหมการแบงแยกการใชอานาจหรอกระจายการใชอานาจของรฐใหองคกรตาง ๆ เปนผใช เพอให

เกดการคานดลอานาจกนโดยทวไปรฐธรรมนญของนตรฐจะแบงแยกองคกรทใชอานาจรฐออกเปน

องคกรทใชอานาจนตบญญต องคกรทใชอานาจบรหาร และองคกรทใชอานาจตลาการ38 ซงมงเตส

กเยอ (Montesquieu) นกกฎหมายชาวฝรงเศสไดเสนอแนวความคดเกยวกบการแบงแยกอานาจนไว

ในหนงสอเจตนารมณแหงกฎหมาย (The Spirit of the Laws)39 โดยชวา “มนษยทกผทกนาม ยอมม

แนวโนมทจะใชอานาจทตมมอยไปในทางทผด และจะใชมนไปจนสดขอบเขตทตนจะใชได ดวย

เหตนเองแมแตสงดงามทงหลายกยงจาเปนตองมขอบเขตของมนเชนกน” และ “การทจะปองกนม

ใหมการใชอานาจในทางทผด จาเปนทจะตองมการจดระเบยบในเรองนโดยใหอานาจหนงยบย งอก

อานาจหนง”40 หากมการรวมอานาจไวอยในบคคลเดยวหรอองคกรของรฐใชอานาจสงสดเพยง

อ ง คก ร เ ด ย ว เ ส ร ภ า พ จ ะ ไ ม เ ก ด ข น ห ลก ก า ร แ บ ง แ ย ก อา น า จ น น ม เ ป า ห ม า ย ส า คญ

3 ประการ คอ เปาหมายประการแรกเพอบรรลซงภารกจตามหลกนตรฐ เปาหมายประการทสอง

เพอบรรลซงภารกจตามหลกประชาธปไตย และเปาหมายประการทสาม เพอบรรลซงภารกจ

ทงหลายของรฐอยางมประสทธภาพ41 ดงน

2.1) เปาหมายประการแรกเพอบรรลซงภารกจตามหลกนตรฐ

ภารกจของรฐและอานาจหนาทเมอรวมกนกคอ อานาจรฐ และเมอแยกออกจากกน

โดยการมอบหมายใหองคกรตาง ๆ ของรฐเปนผใชอานาจเพอลดปญหาการใชอานาจในทางทผด

แตการแบงแยกอานาจดงกลาวกยงปรากฏการใชอานาจในทางทผดอยจงมความจาเปนตองให

สวนตาง ๆ ของอานาจทแยกไปใหแตละองคกรนนมความเชอมโยงกน มสวนรวมในการควบคม

ซงกนและกน มการประสานและคานดลอานาจกนอกดวย

37 หยด แสงอทย. (2526). คาบรรยายหลกรฐธรรมนญทวไป กฎหมายเลอกตงทวไป และคาอธบายโดยสงเขป

ของธรรมนญการปกครองราชอาณาจกร. กรงเทพฯ: เนตบณฑต. หนา 89. 38 วรเจตน ภาครตน. อางแลวเชงอรรถท 33. หนา 326. 39 สมยศ เชอไทย. (2557). นตปรชญาเบองตน. (พมพครงท 17). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 103. 40 Spirit of Law, Geneva 1748, Book XI. Chapter 4. อางใน บญศร มวงศอโฆษ. กฎหมายรฐธรรมนญ. อางแลว.

หนา 454. 41 Spirit of Law, Geneva 1748, Book XI. Chapter 4. อางแลวเชงอรรถท 40. หนา 456-458.

31

2.2) เปาหมายประการทสอง เพอบรรลซงภารกจตามหลกประชาธปไตย

การแยกองคกรของรฐทาใหเกดความหลากหลายของบคลากรสงผลใหเกดความ

หลากหลายในแงมมของจดยนทางการเมองตามมา โดยเฉพาะอยางยงในรฐสภาทถอเปนการเปด

โอกาสใหผมแนวคดทแตกตางทางการเมองไดเขามามสวนรวมเปนการรวมกนสรางเจตจานงทาง

การเมองของรฐโดยการบรณาการรวมกน แตการตดสนใจทามกลางความหลากหลายทางการเมองนน

ตองตงอยบนหลกเสยงขางมากและหลกคมครองเสยงขางนอยดวย

2.3) เปาหมายประการทสาม เพอบรรล ซงภารกจท งหลายของรฐอยางม

ประสทธภาพ

การดาเนนการเพอใหบรรลซงภารกจของรฐนนตองอาศยการดาเนนการของ

องคกรตาง ๆ ทไดมการแบงแยกอานาจโดยตองรวมมอดาเนนภารกจใหสอดประสานกนเพอให

การขบเคลอนภารกจของรฐเปนไปอยางราบรนประดจดงฟนเฟอนของเครองยนตทขบรบกนพอด

เปาหมายทงสามประการทกลาวมาแลวนน สามารถสรปไดวา รฐยอมไมอาจ

ตดสนใจหรอดาเนนการใด ๆ อยางงาย ๆ หรอรวบรดได แตตองดาเนนการไปตามขนตอน การตรา

กฎหมายของฝายนตบญญตกตองตรากฎเกณฑตองดาเนนการโดยรฐสภาซงไดรบความชอบธรรม

ตามระบอบประชาธปไตยจากประชาชน และกฎหมายตองมผลใชบงคบเปนการทวไปไมมงหมาย

ใชแกกรณใดกรณหนงเปนการเฉพาะ ฝายบรหารมหนาทดาเนนการตามกฎหมาย ภายใตกรอบ

ทกฎหมายกาหนดโดยอยภายใตหลกกฎหมายยอมผกมดฝายอานาจรฐ สวนฝายปกครองนนอาจม

การแบงแยกอานาจในการทางานแตตองมการบรณาการรวมกนดวย

3) การมกฎหมายทด (good law)

การมกฎหมายทดนนมหลกเกณฑ คอ กฎหมายตองมความแนนอน และสาระของ

กฎหมายทด มความแนนอนนนจะทาใหทกคนในสงคมไดรบประโยชนและนาไปสการปฏบต

ทเปนธรรม ทกคนมความเทาเทยมกนในทางกฎหมาย เศรษฐกจ และสงคม42 หลกความแนนอน

ของกฎหมายนน ประกอบดวย 2 หลกยอย43 คอ หลกความชดเจนของกฎหมาย และหลกคมครอง

ความสจรต กลาวคอ

หลกความชดเจนของกฎหมาย เปนการเรยกรองตอการออกกฎหมายของฝายนตบญญต

รวมทงฝายบรหารในการออกกฎหมายลาดบรองวาการออกกฎหมายตองมความชดเจนเพยงพอ

เพอใหบคคลสามารถกาหนดพฤตกรรมของตนเองได กรณทมาตรการทางกฎหมายของรฐกระทบ

42 ชยวฒน วงศวฒนศานต. อางแลวเชงอรรถท 35. หนา 26-27. 43 บรรเจด สงคะเนต. (2555). หลกพนฐานเกยวกบสทธเสรภาพ และศกดศรความเปนมนษย. (พมพครงท 4)

กรงเทพ: วญ�ชน. หนา 26.

32

สทธของประชาชนจะตองมการบญญตกฎหมายใหชดเจน การจากดสทธของประชาชนทาไดเทาท

จาเปนไมกระทบกระเทอนสาระสาคญแหงสทธเสรภาพและกฎหมายนนตองมลกษณะบงคบ

เปนการทวไป44 สวนหลกคมครองความสจรตนนเปนการเรยกรองตอฝายปกครองใหนาหลกความสจรต

มาใชเพอคมครองบคคลผรบคาสงทางปกครองทเชอโดยสจรตวาคาสงทางปกครองนนออกโดยชอบ

ดวยกฎหมาย หากฝายปกครองมการยกเลกเพกถอนจะตองคานงถงผไดรบผลกระทบจากการยกเลก

เพกถอนคาสงทางปกครองดวย45

นอกจากกฎหมายตองมความแนนอนแลว กฎเกณฑทางกฎหมายจะตองใชไดยนยาว

มความตอเนอง และยงคงใชอยตอไปในอนาคต ซงเปนทมาของหลกการคมครองความเชอถอและ

ความไววางใจของประชาชนทมตอการดาเนนการของรฐ เพอใหประชาชนมนใจวากฎเกณฑทรฐ

ไดวางไวมความตอเนองถาวรจนสามารถใชเปนหลกในการดาเนนชวตและการประกอบธรกจตาง ๆ

ของตนได และรฐจะไมตรากฎหมายทมผลใชบงคบยอนหลงในทางทเปนผลรายตอประชาชน

แตหากกฎหมายทมผลยอนหลงนนเออประโยชนแกประชาชนกสามารถกระทาได46 คาวากฎหมาย

ไมมผลยอนหลงน นหมายความวา จะตองมการประกาศกฎหมายใหราษฎรทราบลวงหนา

ในราชกจจานเบกษากอนทจะนาไปใชบงคบ และจะใชกฎหมายนนบงคบแกการกระทาหรอ

เหตการณทไดเกดขนและสนสดลงแลวกอนวนทมการประกาศกฎหมายในราชกจจานเบกษาไมได

โดยขอหามการตรากฎหมายใหมผลยอนหลงนนมบญญตไวในรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

แทบทกฉบบ47

4) การชอบดวยกฎหมายของการปกครอง (administrative legality)48

หลกความชอบดวยกฎหมายนนมอยวารฐตองอยภายใตขอบเขตทกฎหมายใหอานาจ

และมกระบวนการในการควบคมการใชอานาจรฐทไมชอบดวยกฎหมายดวย โดยการควบคม

ความชอบดวยกฎหมายประกอบดวย หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางนตบญญต

หลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางตลาการ และหลกความชอบดวยกฎหมายของการ

กระทาทางบรหาร กลาวคอ การใชอานาจนตบญญตในการออกกฎหมายนนไมอาจออกกฎหมาย

มาจากดสทธเสรภาพของปจเจกชนได เวนแตรฐธรรมนญใหอานาจ และกฎหมายทออกมาจากด

สทธเสรภาพของประชาชนตองออกโดยประชาชนหรอองคกรทเปนตวแทนของประชาชน

44 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. (2556). หลกพนฐานกฎหมายมหาชน (พมพครงท 2). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 112. 45 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวเชงอรรถท 43. หนา 26. 46 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. อางแลวเชงอรรถท 44. หนา 112. 47 วรพจน วศรตพชญ. (2540). หลกพนฐานของกฎหมายปกครอง. (พมพครงท 2). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 65-66. 48 มานตย จมปา. อางแลวเชงอรรถท 32. หนา 80-103.

33

หากการกระทาของฝายนตบญญตไมชอบดวยกฎหมาย คอ กฎหมายทออกมานนขดรฐธรรมนญ

กฎหมายนนกไมมผลบงคบตงแตตน สาหรบการกระทาทางตลาการนนแมองคกรตลาการจะเปน

ผทาหนาทควบคมความชอบดวยกฎหมาย และแมในหลกนตรฐองคกรตลาการจะมหลกประกน

ความเปนอสระในการพจารณาพพากษาคด แตกตองอยภายใตหลกความชอบดวยกฎหมาย

เชนเดยวกน กลาวคอ ตลาการตองวนจฉยชขาดคดตามตวบทกฎหมาย และในระบบกฎหมายจะม

กลไกการควบคมตรวจสอบการกระทาของฝายตลาการ เชน การกาหนดใหศาลม 3 ชน โดยใหศาล

ฎกาเปนศาลสงสดในการควบคมความชอบดวยกฎหมายของคาพพากษาทศาลลางตดสน เปนตน

สาหรบหลกความชอบดวยกฎหมายของการกระทาทางบรหารนน แบงเปน 2 สวน คอ รฐบาล

กบฝายปกครอง แตการกระทาของรฐบาลไมอยภายใตหลกความชอบดวยกฎหมายไมถกควบคม

โดยศาลจะมเฉพาะการกระทาของฝายปกครองเทานนทอยภายใตหลกความชอบดวยกฎหมาย

โดยฝายปกครองจะกระทาการใด ๆ ทจะกระทบตอปจเจกชนตองมกฎหมายใหอานาจ หากกระทา

โดยไมมกฎหมายใหอานาจถอเปนการกระทาทไมชอบดวยกฎหมายและมกระบวนการควบคม เชน

กรณเปนนตกรรมทางปกครองทไมชอบดวยกฎหมายจะมการยกเลกเพกถอน และถามความเสยหาย

เกดขนฝายปกครองกตองรบผดชอบชดใชคาเสยหาย เปนตน

5) ความรบผดของรฐ (state responsibility)

เมอรฐใชอานาจโดยละเมดตอกฎหมายและกอใหเกดความเสยหายแกประชาชน รฐจง

มหนาทตองรบผดชอบชดใชคาเสยหายเพอเยยวยาผลทเกดขนจากการใชอานาจรฐดงกลาว49

6) การมสทธฟองคดตอศาล

สาระสาคญของหลกนตรฐประการหนงกคอ การคมครองสทธของประชาชน

จากการกระทาอนไมชอบของรฐ สาหรบสทธหรอเสรภาพทรฐธรรมนญรบรองไวบคคลทถก

ละเมดสทธหรอเสรภาพทรฐธรรมนญรบรองไว สามารถยกบทบญญตแหงรฐธรรมนญเพอสทธ

ทางศาลหรอยกขนเปนขอตอสคดในศาลได50 สวนสทธและเสรภาพอน ๆ นนบคคลกมสทธทจะ

ฟองหนวยราชการ หนวยงานของรฐ รฐวสาหกจ ราชการสวนทองถน หรอองคกรอนของรฐทเปน

นตบคคลใหรบผดเนองจากการกระทาหรอการละเวนการกระทาของขาราชการ พนกงาน หรอ

ลกจางของหนวยงานนน51 สทธในการฟองหนวยงานของรฐ เพอเรยกรองใหรบผด และชดใช

ความเสยหายทางละเมดทกลาวมาน อาจพจารณาไดวาครอบคลมไปถงสทธททางวชาการกฎหมาย

มหาชนของเยอรมน เรยกวา “สทธเรยกรองของปจเจกบคคลตามกฎหมายมหาชน” กลาวคอ หากม

49 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. อางแลวเชงอรรถท 44. หนา 113-114. 50 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 28 วรรคสอง. 51 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 60.

34

กฎหมายใดทมวตถประสงคเพอการคมครองประโยชนของปจเจกชน และกาหนดใหเปนหนาท

ของหนวยงานของรฐทจะตองดาเนนการอยางใดอยางหนง หากหนวยงานของรฐมไดดาเนนการ

หรอดาเนนการบกพรองจนกอใหเกดความเสยหายแกปจเจกชน ยอมเปนสทธของปจเจกชนทจะ

ฟองรองใหหนวยงานของรฐนนดาเนนการตามสทธเรยกรองของตนได52 สทธเรยกรองของปจเจก

บคคลตามกฎหมายมหาชนจงมความหมายกวางกวาสทธทรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

รบรอง53

2.4 หลกความเสมอภาคภายใตหลกนตรฐ

หลกนตรฐมความเกยวพนกบสทธเสรภาพของบคคลและหลกความเสมอภาคซงทงสอง

ประการเปนหลกพนฐานของศกดศรความเปนมนษย รฐเสรประชาธปไตยตองยอมรบความเปน

อสระของปจเจกบคคล และเคารพตอสทธเสรภาพของปจเจกบคคล จงตองมการนาหลกการ

แบงแยกอานาจในใชในการคมครองสทธและเสรภาพเพอใหมผลในทางปฏบตอยางแทจรง โดยให

สามารถใชอานาจขององคกรตาง ๆ ในการควบคมตรวจสอบซงกนและกน54 ในหวขอแนวคด

เกยวกบหลกความเสมอภาคภายใตหลกนตรฐนจะประกอบดวย แนวความคดของหลกความเสมอภาค

ความหมายของหลกความเสมอภาค ประเภทของหลกความเสมอภาค โดยมสาระสาคญ ดงน

2.4.1 แนวความคดของหลกความเสมอภาค

หลกความเสมอภาคถอวาเปนหลกพนฐานของศกดศรของความเปนมนษย ซงมนษย

ยอมไดรบการรบรองและคมครองจากกฎหมายอยางเทาเทยมกนในฐานะทเปนมนษยโดยมตอง

คานงถงคณสมบตอน ๆ อาทเชอชาต ศาสนา ภาษา ถนกาเนด เปนตน และขณะเดยวกนกถอไดวา

หลกความเสมอภาคนเปนหลกทควบคมมใหรฐใช อานาจของตนตามอาเภอใจโดยการใชอานาจ

ของรฐแกกลมบคคลใดบคคลหนงรฐตองสามารถอธบายไดวาเพราะเหตใดรฐจงกระทาการ

อนกอใหเกดผลกระทบหรอเปนการใหประโยชนแกบคคลใดบคคลหนงนนโดยเฉพาะ หากการให

เหตผลไมอาจรบฟงไดแสดงวาการใชอานาจของรฐนนเปนไปตามอาเภอใจ ดงนนหลกความเสมอ

ภาคจงเปนหลกสาคญในการรบรองและคมครองสทธเสรภาพของประชาชนและสามารถนามา

ตรวจสอบการใชอานาจของรฐไมวาจะเปนฝาย นตบญญต ฝายบรหาร และฝายตลาการได

52 บญศร มวงศอโฆษ. กฎหมายมหาชนทางเศรษฐกจเยอรมน. (หนา 11) กรงเทพฯ: นตธรรม. 2538.

อางใน บญศร มวงศอโฆษ. กฎหมายรฐธรรมนญ. อางแลว. หนา 438-439. 53 บญศร มวงศอโฆษ. อางแลวเชงอรรถท 52. หนา 438-439. 54 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวเชงอรรถท 43. หนา 23.

35

1) ทมาและแนวความคดของหลกความเสมอภาค

แนวคดทางกฎหมายของหลกความเสมอภาคในปจจบนไดรบการรบรองอยางชดแจง

โดยถอวาบคคลยอมมความเสมอภาคทจะไดรบการรบรองและคมครองตาม กฎหมายอยางเทาเทยมกน

(Fairness) ซงหมายถง “หลกความเสมอภาคเบองหนากฎหมาย” (Equality before the law) ทเปน

การยอมรบสทธเสรภาพอนเปนสาระสาคญของความเปนมนษยทตดตว มนษยมาตงแตกาเนด

และไมอาจพรากไปไดจงเปนการแสดงใหเหนถงการยอมรบตามทฤษฎกฎหมายธรรมชาต

(Natural law) ซงผทมความคดเชนนไดแสดงความคดเหนตอตานลทธสมบรณาญาสทธราชย

โดยตองการกดกนพระมหากษตรยไมใหใชพระราชอานาจผดทานองคลองธรรม โดยอางถงหลกกฎหมาย

ทวา “บคคลทกคนเกดมายอมเสมอภาคกนและมสทธบางประการ เชน สทธในชวต รางกาย ทรพยสน

ตดตวมาสทธนไมสามารถจาหนายจายโอนได” และหลกกฎหมายธรรมชาตนยงเปนแนวความคด

ทสอดคลองกบสทธปจเจกชนนยม (Individualism) ในสมยนนดวยโดยไดใหความสาคญกบปจเจก

ชนและสทธทงหลายของปจเจกชน ซงจดกาเนดของระบบปจเจกชนนยมในทางกฎหมายมหาชน

คอ คาประกาศสทธมนษยชนและพลเมองฝรงเศส ลงวนท 26 สงหาคม 1789 โดยการปฏวตป 1789 น

ไดยกเลกระบอบกษตรยทปกครองดวยระบบศกดนาซงบคคลขนอยกบ ฐานนดรและชนชนทตน

สงกด แตผปฏวตไดยกความสาคญของปจเจกชนขนแทน โดยคาประกาศนใหความสาคญกบคน

แตละคนรวมทงสทธเสรภาพของบคคลนนวา เปนหวใจของสงคม ตามทฤษฎนถอวาหวใจของ

สงคมอยทการยอมรบคณคาของทกคนแตละคนรวม กนเปนสงคม รฐหรอสงคมไมสามารถ

กาวกายสทธของเขาได เวนเพอประโยชนสวนรวมโดยเหนไดจากคาประกาศวาดวยสทธมนษยชน

และพลเมองป ค.ศ.1789 ซงมขอความวา “มนษยเกดมาและมชวตอยโดยอสระและโดยเสมอกน

ภายใตกฎหมายความแตกตางในสงคมจะมไดกเพอประโยชนอนรวมกน” ตอมาความคดทวามนษย

เกดมายอมเสมอภาคกนตามปฏญญาวาดวยสทธมนษยชน ค.ศ.1789 นไดรบการยนยนและขยาย

ความโดยอารมภบทของรฐธรรมนญป 1946 และปจจบนหลกการดงกลาวไดปรากฏอยใน

รฐธรรมนญแหงสาธารณรฐฝรงเศส ฉบบลงวนท 3 มถนายน 1958 โดยไดแสดงความยดมนใน

หลกสทธมนษยชนและหลกอานาจอธปไตยเปนของชาต โดยรฐธรรมนญป 1958 ไดยนยนปฏญญา

วาดวยสทธมนษยชนและพลเมองป 1789 และอารมภบทของรฐธรรมนญป 1946 ไวดวย

ดงนนจงถอไดวาความคดทเปนรากฐานของหลกความเสมอภาคภายใตรฐธรรมนญ

และหลกความเสมอภาคภายใตกฎหมายจงเปนเรองเดยวกน คอ เรองหลกความเสมอภาคซงเปน

รากฐานของระบอบประชาธปไตยดงจะเหนไดจากอดมคตในการปกครองของสาธารณรฐฝรงเศส

อนไดแก เสรภาพ เสมอภาค และภารดรภาพ ประกอบกบมาตรา 1 แหงรฐธรรมนญนทไดรบรองถง

ความเสมอภาคตามกฎหมายของประชาชนโดยไมแบงแยกแหลงกาเนด เชอชาต หรอศาสนา

36

สาธารณรฐเคารพตอความเชอของทกนกายอนเปนหลกสาคญในการปกครองประเทศ และตอมา

ประเทศตาง ๆ กไดนาแนวคดดงกลาวไประบในบทบญญตของรฐธรรมนญเพอรบรองและคมครอง

สทธเสรภาพตามหลกความเสมอภาคอยางเปนรปธรรม

2) ววฒนาการแนวคดของหลกความเสมอภาค55

แนวความคดเรองความเสมอภาคในสมยดงเดมนนเกดจากคาสอนของศาสนาครสต

ทสงผลกระทบตอโครงสรางทางเศรษฐกจและระบบทาสทมอยในยคโรมน ตามคาสอนของศาสนา

ครสตนน กลาวไววา ทกคนเสมอเหมอนกนในสายตาของพระผเปนเจา รบรองความเทาเทยมกน

ของทกคนไมมผชาย ไมมผหญง ไมมทาส ไมมชนเสร ทกคนเทาเทยมกนหมด56 ตอมาในสมยกลาง

ระบบศกดนาไดยกเลกแนวคดเรองความเสมอภาคโดยสรางลาดบชนของสงคมขนซงแปรผน

ตามทดนและเจาของทดนเจาศกดนา แตอยางไรกตามความไมเสมอภาคดงกลาวในสมยกลาง

คอยเปลยนแปลงไป เมอเกดชนชนกลางทเขมแขงขนจนนาไปสการเรยกรองใหเปลยนแปลง

ความไมเสมอภาคทงทางเศรษฐกจ สงคม และการเมอง ซงตอมาไดมเอกสารทแสดงออกถงหลก

ความเสมอภาคทดทสดคอปฏญญาวา ดวยสทธมนษยชนและพลเมองฝรงเศส ลงวนท 26 สงหาคม

ป ค.ศ.1789 โดยบญญตรบรองไวถง 3 มาตราไดแก

มาตรา 1 “มนษยกาเนดและดารงชวตอยางมอสระและเสมอภาคกนตามกฎหมาย

การแบงแยกทางสงคมจะกระทาไดกแตเพอผลประโยชนรวมกนของสวนรวม”

มาตรา 6 “กฎหมายคอการแสดงออกของเจตนารมณรวมกน กฎหมายจะตองเหมอนกน

สาหรบทกคนไมวาจะเปนการคมครองหรอลงโทษกตาม พลเมองทกคนเทาเทยมกนเบองหนา

กฎหมายและไดรบการยอมรบอยางเทา เทยมกนในเรองศกดศร สถานะและงานภาครฐ

ตามความสามารถโดยปราศจากความแตกตาง เวนแตเฉพาะพลงและพรสวรรคของแตละคน”

มาตรา 13 “เพอทานบารงกองทพและเพอรายจายในการดาเนนงานของรฐ จาเปนทจะตอง

เกบภาษ ซงจะตองมการกระจายภาระภาษอยางเทาเทยมกนสาหรบพลเมองทกคนโดยคานงถง

ความสามารถของแตละคน”

ภายหลงแนวคดของหลกความเสมอภาคดงกลาวกไดถกนาไปบญญตในรฐธรรมนญ

ของเกอบทกประเทศเพอเปนการรบรองหลกการดงกลาวไวอยางชดแจง เชน

รฐธรรมนญของสาธารณรฐฝรงเศส ฉบบปจจบน ลงวนท 4 ตลาคม 1958 บญญตถง

หลกความเสมอภาคไววา “ฝรงเศสเปนสาธารณรฐทแบงแยกมได เปนของประชาชน เปนประชาธปไตย

55 สมคด เลศไพฑรย. (2548). กฎหมายรฐธรรมนญหลกการใหมตามรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย

พทธศกราช 2540. กรงเทพฯ: มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 71-74. 56 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. อางแลวเชงอรรถท 44. หนา 129.

37

และเปนของสงคม สาธารณรฐรบรองถงความเสมอภาคตามกฎหมายของประชาชนโดยไมแบงแยก

แหลงกาเนด เชอชาตหรอศาสนา สาธารณรฐเคารพตอความเชอของทกนกาย”

รฐธรรมนญเยอรมน ฉบบปจจบนลงวนท 23 พฤษภาคม 1949 บญญตไวในมาตรา 3

“1. มนษยทกคนมความเสมอภาคเบองหนากฎหมาย

2. ชายและหญงมความเทาเทยมกนตามกฎหมาย รฐผกพนทจะตองดาเนนการใหม

ความเสมอภาคอยางแทจรงระหวางหญงและชาย และจะตองดาเนนการใหยกเลกอปสรรคทดารงอย

3. บคคลยอมไมถกเลอกปฏบตหรอมอภสทธเพราะเหตในเรองเพศ ชาตกาเนด เชอชาต

ภาษา ชาต ถนกาเนด ความเชอ หรอความคดเหนในทางศาสนาหรอในทางการเมอง บคคลยอมไมถก

แบงแยกดวยเหตเพราะความพการ”57

นอกจากนยงมเอกสารระหวางประเทศหลายฉบบทไดบญญตรบรองหลกความเสมอภาคไว

เชนเดยวกน เชน ปฏญญาวาดวยสทธมนษยชน (Universal Declaration of Human Rights) ,กตกา

ระหวางประเทศวาดวยสทธพลเมองและสทธทางการเมอง (International Convention of Civil and

Political Rights), ปฏญญาวาดวยสทธในการพฒนา (Declaration on the Rights to Development)

โดยไดระบหลกเกณฑการไมเลอกปฏบตตอบคคลทกคน

2.4.2 ความหมายของหลกความเสมอภาค

ตามทไดกลาวไปแลววาหลกความเสมอภาคเปนหลกพนฐานสาคญในการคมครองสทธ

และเสรภาพ จากการศกษาพบวาหลกความเสมอภาคนนมนกวชาการหลายทานไดใหคาอธบายไว

ดงน

เกรยงไกร เจรญธนาวฒน58 ไดใหความเหนไววา หลกความเสมอภาคนนมความสมพนธ

อยางใกลชดกบหลกเสรภาพเนองจากเปนหลกการทจะทาใหการใชเสรภาพเปนไปอยางเสมอกน

ทกผทกคน แตหากเสรภาพสามารถใชไดเพยงบคคลบางคนเทานนในขณะทคนบางกลมบางคน

เขาถงไมไดในกรณดงกลาวกไมถอวามเสรภาพแตประการใด ความเสมอภาคจงเปนฐานของ

เสรภาพและเปนหลกประกนในการทาใหเสรภาพเกดขนไดจรง ดงนนหลกความเสมอภาคใตกฎหมาย

จงเปนหลกการททาใหมการปฏบตตอบคคลทเกยวของกบเรองนน ๆ อยางเทาเทยมกนหรอไมเลอก

ปฏบต (non-discrimination) ทงนการปฏบตตามหลกความเสมอภาคนนจะตองปฏบตตอสงทม

สาระสาคญเหมอนกนอยางเทาเทยมกน และจะตองปฏบตตอสงทมสาระสาคญแตกตางกน

57 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวเชงอรรถท 43. หนา 127. 58 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. หลกความเสมอภาค. (ออนไลน). เขาถงไดจาก: http://www.pub-law.net [2558, 24

สงหาคม].

http://www.pub-law/

38

ใหแตกตางกนไปตามลกษณะ ของเรองนนๆ จงจะทาใหเกดความยตธรรมภายใตหลกความเสมอภาค

ขนได

ปรด พนมยงค59 ไดใหความเหนไววา มนษยตองใชความเปนอสระของตนอยางเสมอภาค

กบเพอนมนษยดวยกน ซงความเสมอภาคนคอความเสมอภาคในกฎหมาย คอ มสทธและหนาท

ในทางกฎหมายเชนเดยวกบบคคลอน

มานตย จมปา60 ไดใหความเหนไววา มนษยเมอเกดมาอยภายใตรฐธรรมนญแลวยอมม

ความเสมอภาคเทาเทยมกน ซงความเสมอภาคภายใตรฐธรรมนญน หมายถง การเสมอภาคกน

ในกฎหมายและเสมอภาคในการเขามามสวนรวมในการจดการบานเมอง

วรพจน วศรตพชญ61 ไดใหความเหนไววา หลกความเสมอภาค คอ สทธของราษฎรทจะ

ไดรบการปฏบตจากรฐอยางเทาเทยมกน

สมคด เลศไพฑรย62 ไดใหความเหนไววา หลกความเสมอภาคเปนหลกการทม

ความสมพนธกบหลกเสรภาพจนไมอาจแยกได เนองจากเปนหนงในหลกการพนฐานของเสรภาพ

ของประชาชน และเปนหลกพนฐานของระบอบประชาธปไตย หลกความเสมอภาคคอ หลกทวาใน

สถานการณเหมอนกนตองปฏบตดวยหลกเดยวกน แตหากสถานการณตางกนตองเลอกปฏบตโดย

ใชเกณฑทตางกน ดงนน หลกความเสมอภาคจงหมายถง ความเสมอภาคในกฎหมาย คอ การมสทธ

หนาทในทางกฎหมายซงอาจจะเปนทงสทธและหนาทหรอภาระ

2.4.3 ประเภทของหลกความเสมอภาค

หลกความเสมอภาคสามารถแยกได 2 ประเภท คอ หลกความเสมอภาคทวไป และหลก

ความเสมอภาคเฉพาะเรอง63 ซงมสาระสาคญ ดงน

1) หลกความเสมอภาคทวไป

หลกความเสมอภาคทวไปเปนสทธขนพนฐานของบคคลทกคนทอาจกลาวอางกบ

การกระทาใด ๆ ของรฐได หากเรองนนมไดมการกาหนดไวในหลกความเสมอภาคเฉพาะเรอง

59 ปร ด พนมยงค. (2526) . ประชมกฎหมายมหาชนและเอกชนของปรด พนมยงค . กรง เทพฯ :

มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 154. 60 มานตย จมปา. (2541). ความรเบองตนเกยวกบรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พ.ศ. 2540. กรงเทพฯ: นตธรรม.

หนา 32. 61 วรพจน วศรตพชญ. (2538). หลกพนฐานของกฎหมายปกครอง. กรงเทพฯ: โครงการตาราและเอกสาร

ประกอบการสอนคณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 34. 62 สมคด เลศไพฑรย. หลกความเสมอภาค. วารสารนตศาสตร ปท 30 ฉบบท 2 หนา 164-166. 63 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. อางแลวเชงอรรถท 44. หนา 133.

39

แตหากเรองใดมหลกความเสมอภาคเฉพาะเรองกาหนดไวแลวกใหพจารณาไปตามหลกความเสมอภาค

เฉพาะเรองนน ๆ ซงหลกความเสมอภาคทวไปนเปนขอเรยกรองทวไปถงความเทาเทยมกนในการ

ใชกฎหมาย โดยเปนหลกทผกพนฝายนตบญญตตอหลกความเสมอภาค64

2) หลกความเสมอภาคเฉพาะเรอง

หลกความเสมอภาคเฉพาะเรอง คอ หลกความเสมอภาคทใชเฉพาะภายในขอบเขตเรองใด

เรองหนงเปนการเฉพาะ เชน หลกความเสมอภาคเฉพาะเรองเกยวกบชายและหญง เปนตน65

ความสมพนธระหวางหลกความเสมอภาคทวไปกบหลกความเสมอภาคเฉพาะเรองนน

ถอไดวาหลกความเสมอภาคทวไปเปนพนฐานของหลกความเสมอภาคเฉพาะเรอง แตหลกความ

เสมอภาคทวไปน นสามารถนาไปใชไดกบทก ๆ เรองโดยไมจากดขอบเขตเรองใดเรองหนง

และบคคลทก ๆ คนยอมอางหลกความเสมอภาคทวไปได สวนหลกความเสมอภาคเฉพาะเรองอาจ

ถกจากดโดยใชเฉพาะเรองหรอเฉพาะกลม บคคลทรฐธรรมนญมงคมครองเทานน โดยหลกความ

เสมอภาคเฉพาะเรองนนยงถอเปนหลกกฎหมายพเศษซงยอมมากอน หลกความเสมอภาคทวไป

ถากฎเกณฑใดไดรบการพจารณาหลกความเสมอภาคเฉพาะเรองแลวกไมจาตองนามาพจารณาตาม

หลกความเสมอภาคทวไปอก66

2.4.4 หลกเกณฑของหลกความเสมอภาค

หลกความเสมอภาคเปนหลกเกณฑทตองปฏบตแกบคคลทกคนอยางเทาเทยมกน แตการ

ใชหลกความเสมอภาคทมความหลากหลายในการปฏบตเนองจากสาระสาคญของขอเทจจรง

ทแตกตางกนไป ดงนนการปฏบตแกบคคลตามหลกความเสมอภาคยอมแตกตางกนไป ทงน

ยอมตองเปนความแตกตางทยอมรบได ซงหลกเกณฑในการปฏบตตามหลกความเสมอภาคเพอให

เกดความยตธรรม67 มดงน

1) หลกเกณฑของการปฏบตใหเทาเทยมกนหรอขอหามเลอกปฏบตตามหลกความเสมอภาค

หลกความเสมอภาคเปนทยอมรบและนาไปปฏบตซงมผลเปนการผกพนองคกรของรฐ

ทจะตองเคารพและปฏบตตามโดยในการปฏบตตามหลกการดงกลาวมหลกเกณฑกวาง ๆ ดงน

64 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวเชงอรรถท 43. 128. 65 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวเชงอรรถท 43. หนา 128. 66 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. อางแลวเชงอรรถท 44. หนา 133. 67 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. หลกความเสมอภาค. (ออนไลน). เขาถงไดจาก: http://www.pub-law.net [2558, 24

สงหาคม].

http://www.pub-law/

40

1.1) ตองใชกฎเกณฑอนเดยวกนกบทกคนเวนแตวาสถานการณแตกตางกนไป

หลกเกณฑทวไปของการปฏบตคอตองใชกฎเกณฑเดยวกนในสถานการณ

เดยวกน โดยหลกของการปฏบตนนไมไดเรยกรองใหปฏบตอยางเทาเทยมกนอยางสนเชง คอ มได

หมายความวาทกคนจะตองไดรบการปฏบตอยางเทาเทยมกนโดยมไดคานงถงขอแตกตาง68 เวนแต

วาสถานการณนนแตกตางออกไป จงเปนการตองหามแกผบญญตกฎเกณฑทจะตองไมออกกฎเกณฑ

ใหเกดผลไมเสมอภาคแกบคคล กลาวคอ เหตการณทเหมอนกนหรอทเหมอนกนในสาระสาคญนน

ตองไดรบการปฏบตโดยกฎเกณฑเชนเดยวกน แตหากมใชเรองทมสภาพการณอยางเดยวกน

กสามารถปฏบตใหแตกตางกนได ดงนนกฎเกณฑทมาบงคบใชแกบคคลซงออกโดยฝายนตบญญต

หรอฝายบรหาร ยอมมเนอหา รายละเอยด และผลบงคบทแตกตางกนไปได เชน ความเสมอภาคในการ

ไดรบบรการสาธารณะจากรฐประชาชนทกคนสามารถใชบรการรถเมลของรฐอยางเสมอภาคทกคน

ซงเปนหลกความเสมอภาคอยางกวาง ๆ อกตวอยางหนง การทรฐกาหนดราคาตวรถไฟเปนชนหนง

ชนสองและช นสามตามปจจยทางเศรษฐกจของแตละคนทแตกตางกนไปตามทรฐธรรมนญ

ไดบญญตรบรองวาบคคลยอมเสมอภาคกนในกฎหมายและไดรบความคมครองตามกฎหมาย

เทาเทยมกน

จากทกลาวมาจะเหนไดวาหลกความเสมอภาคนนไมไดบงคบใหรฐตองปฏบตตอบคคล

ทกคนอยางเดยวกน แตบงคบใหปฏบตตอบคคลทแตกตางกนในสาระสาคญทแตกตางกนออกไป

ตามลกษณะเฉพาะของแตละคน หากปรากฏวาบคคลนนมสาระสาคญอยางเดยวกนรฐจะตอง

ปฏบตตอบคคลเหลานนอยางเดยวกน หากบคคลตางประเภทกนกตองปฏบตตางกนออกไป69

1.2) การใชกฎเกณฑทแตกตางกนนนตองมความสมพนธกบสาระสาคญของ

กฎเกณฑนน70

การใชกฎเกณฑทแตกตางกนนนตองคานงถงสาระสาคญของกฎเกณฑ คอ กฎเกณฑ

ทจะนามาใชตองมความสมพนธกบขอเทจจรงทเกดขน ดงนนถงแมจะอยในสถานะทเหมอนกน

แตขอเทจจรงอนเปนสาระสาคญนน แตกตางกนแลวกฎเกณฑทนามาใชบงคบนนตองแตกตางกน

ไปดวย แตถาเปนขอเทจจรงทไมเปนสาระสาคญและอยในสถานะทเหมอนกนแลว กฎเกณฑทใช

บงคบนนจะตองเปนกฎเกณฑเดยวกน เชน กฎหมายบาเหนจบานาญกาหนดใหขาราชการตองรบราชการ

10 ป ขนไปจงจะมสทธรบบาเหนจบานาญ ฝายนตบญญตจะออกกฎหมายบญญตใหขาราชการ

68 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวเชงอรรถท 43. หนา 131. 69 วรพจน วศรตพชญ. อางแลวเชงอรรถท 61. หนา 35. 70 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. (2545). หลกแหงความเสมอภาคตามกฎหมายฝรงเศส ในรวมบทความกฎหมาย

มหาชน จากเวบไซต www.pub-law.net. นนทวฒน บรมานนท (บรรณาธการ) กรงเทพฯ: ศาลรฐธรรมนญ หนา 103.

41

ซงรบราชการเพยง 2 ปทผบงคบบญชาเหนควรยกยองใหไดรบบาเหนจบานาญเทากบขาราชการ

ซงไดบานาญ 10 ปไมได เพราะเมอเหตไมเหมอนกนคอเวลาราชการไมเทากนกควรไดรบผลปฏบต

แตกตางกนไมควรใหไดรบผลปฏบตเสมอกนแมวาจะอยในสถานะทเปนขาราชการเหมอนกนกตาม71

1.3) การปฏบตใหแตกตางกนอนเนองมาจากผลประโยชนมหาชน

การปฏบตตอบคคลตามหลกความเสมอภาคนนยอมตองคานงถงเรองประโยชน

สาธารณะเหนอประโยชนสวนบคคลหรอประโยชนของปจเจกชน ดงนจะอางหลกความเสมอภาค

ในการใชกฎเกณฑเพอมาคมครองปจเจกชนนนหาไดไม เชน ในกรณทมความไมสงบเกดขนใน

บานเมองทางการจาเปนตองใชมาตรการบางอน เพอกอใหเกดความสงบสขกลบมาสบานเมองอยาง

เรวทสดและการใชมาตรการดงกลาวนนสะทอนใหเหนถงการเลอกปฏบตและการเคารพตอ

หลกความเสมอภาค ผทเดอดรอนจากการกระทาดงกลาวจะอางหลกความเสมอภาคตอรฐไมได

1.4) การอางประโยชนสาธารณะเพอไมตองเคารพตอหลกแหงความเสมอภาคนน

จะตองไมเปนการกอใหเกดการแบงแยกอยางทไมสามารถยอมรบได

การอางประโยชนสาธารณะในการปฏบตใหแตกตางกนน นแมจะถอวาเปน

การกระทบตอหลกความเสมอภาคและกอใหเกดการเลอกปฏบตกตามท แตอยางไรกดการกระทา

ดงกลาวนนจะตองไมกอใหเกดการแบงแยกอยางทไมสามารถยอมรบได ถาเปนเชนนแลวกไม

สามารถใชกฎเกณฑดงกลาวได การแบงแยกอยางทไมสามารถยอมรบไดนนทเหนไดชดกคอ

การแบงแยกทเปนการตองหามตามรฐธรรมนญ เชน การแบงแยกในเรองแหลงกาเนด เชอชาต

ศาสนา เพศ เปนตน

1.5) การเลอกปฏบตทเปนธรรมมงลดความเหลอมลาทดารงอย72

การเลอกปฏบตทมงลดความเหลอมลาทดารงอย หรอการปฏบตในทางบวก คอ

การดาเนนการตามกฎหมายทแตกตางกนในลกษณะชวคราวทผมอ านาจกาหนดขน โดยม

วตถประสงคในการสงเสรมและยกระดบบคคลธรรมดาหรอนตบคคลทมสถานะดอยกวาบคคลอน

เพอทดแทนความไมเทาเทยมกนทดารงอย ซงหลกการนเกดจากแนวคดของประธานาธบดเคนเนด

และประธานาธบดจอหนสนทตองการสรางความเปนธรรมขนในสงคมอเมรกา โดยหลกการดงกลาว

ไดรบการยอมรบดวยการตรากฎหมายสทธพลเมอง (Civil Rights Act) ขนเมอวนท 2 กรกฎาคม

1964 และศาลฎกาของสหรฐอเมรกาดาเนนการตามหลกดงกลาวโดยการตดสนในคด Regents of

University of California V.Bakke 438 US265 (1978) วาการทมหาวทยาลยสารองทนง 16 เปอรเซนต

ของคณะแพทยศาสตรใหแกนกศกษาชนกลมนอยตาง ๆ ถอวาเปนการเลอกปฏบตทมงลด

71 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. อางแลวเชงอรรถท 44. หนา 134. 72 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. อางแลวเชงอรรถท 44. หนา 136.

42

ความเหลอมลาทดารงอย เปนตน นอกจากนหลกการเลอกปฏบตทมงลดความเหลอมลาทดารงอยน

ยงไดรบจากรบรองจากศาลประชาคมยโรปโดยมการนาหลกเกณฑนมาตดสนในคด Affaire

linguistique belge ลงวนท 27 กรกฎาคม 1969 วา “ความไมเสมอภาคทางกฎหมายบางประเภทมขน

เพอแกไขความไมเสมอภาคในทางความเปนจรง”

2.4.5 หลกการใหความเสมอภาคแกผอยใตการปกครอง

นอกจากการทฝายปกครองตองเคารพและปฏบตตามกฎหมายแลว ฝายปกครองจะตอง

ปฏบตตอประชาชนโดยเสมอภาคและเปนไปอยางสมาเสมอสาหรบทกคน หลกการใหความเสมอภาค

ถอเปนหลกปฏบตทสาคญยงในการปกครอง ฝายปกครองตองคานงถงจตใจของผอยใตปกครอง

การปกครองประชาชนเพยงแตใหสทธและเสรภาพแกบคคลน นไม เพยงพอ แตจะตองให

ความเสมอภาคดวยเนองจากบคคลยอมมสทธและหนาทเสมอกนตามกฎหมาย ซงหลกการให

ความเสมอภาคแกผอยใตการปกครองนมผลบงคบทสาคญ 3 ประการ73 คอ

1) เมอมบทกฎหมายใหอานาจแกฝายปกครองทจะออกกฎบงคบวางระเบยบเปนการ

ทวไป ฝายปกครองจะงดเวนไมออกกฎขอบงคบ และพจารณาออกคาสงเฉพาะกรณเปนราย ๆ ไป

ไมได เชน พระราชบญญตใหอานาจแกฝายปกครองออกกฎกระทรวงเพอปฏบตการใหเปนไปตาม

พระราชบญญต โดยวางเงอนไขรายละเอยดไวลวงหนาสาหรบใชบงคบแกบคคลทวไป ฝาย

ปกครองจะงดเวนไมออกกฎกระทรวงและสงวนอานาจไววนจฉยสงการเปนเรอง ๆ เมอมกรณ

เกดขนโดยไมวางระเบยบไวลวงหนายอมทาไมได เนองจากการทกฎหมายบงคบใหฝายปกครอง

ออกกฎบงคบไวลวงหนาเพอใชบงคบแกกรณทจะเกดมขนเปนการทวไปยอมเปนหลกประกนอยาง

ดทจะใหความเสมอภาคแกบคคลในกฎหมาย เพราะเปนการบญญตไวลวงหนาโดยไมไดคานงถง

กรณเฉพาะเรองเฉพาะราย ถาฝายปกครองงดเวนไมออกกฎไวลวงหนาเพอใชบงคบเปนการทวไป

ตามทกฎหมายบญญตไว และสงวนอานาจทจะวนจฉยสงการเฉพาะกรณเปนราย ๆ ไปยอมไมให

หลกประกนแกประชาชนอยางเพยงพอ เพราะฝายปกครองอาจวนจฉยสงการในเรองหนงแตกตาง

กบอกเรองหนงทงทมลกษณะอยางเดยวกนกได นอกจากนเอกชนยอมไมสามารถรไดลวงหนาวา

จะตองปฏบตอยางไร ไม เหมอนกบกรณทมกฎระเบยบวางไวลวงหนาเปนการทวไปแลว

เมอเอกชนไดปฏบตถกตองตามเงอนไขทกาหนดไวฝายปกครองกไมอาจบดเบอนเปนอยางอนได

ถาปลอยใหเปนไปตามดลยพนจของฝายปกครอง ฝายปกครองยอมมอานาจสงการไดตามท

เหนสมควรและจะเปลยนแปลงอยางไรกได จงอาจทาใหเกดความไมเสมอภาคในผลปฏบตทใหแก

บคคลหนงแตกตางกบอกบคคลหนง

73 ประยร กาญจนดล. (2538). คาบรรยายกฎหมายปกครอง (พมพครงท 4). กรงเทพฯ: จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

หนา 63-66.

43

2) บทกฎหมายหรอขอบงคบอยางอน ๆ ทออกโดยอาศยอานาจกฎหมายยอมมผล

บงคบฝายปกครองเชนเดยวกบเอกชนพลเมอง

เมอมบทกฎหมายหรอกฎขอบงคบวางเงอนไขไวเปนการทวไปแลวฝายปกครอง

ยอมไมอาจทจะใหเอกสทธแกบคคลใดโดยยกเวนไมใหปฏบตตาม หรอจะบงคบใหตองม

ภาระหนาทเกนไปกวาทบทกฎหมายหรอกฎขอบงคบนนวางเงอนไขไวได ฝายปกครองตองปฏบต

ใหเปนไปตามบทบญญตนน ๆ เวนแตกฎหมายใหอานาจฝายปกครองผอนผนหรอยกเวนได

และฝายปกครองไมเพยงแตจะตองปฏบตตามบทกฎหมายทออกโดยฝายนตบญญตเทานน แมแต

กฎทออกโดยฝายปกครองเองตามอานาจทบทกฎหมายใหไวกยอมมผลผกพนใหฝายปกครอง

ตองปฏบตเชนเดยวกน เพราะกฎขอบงคบนนมลกษณะเปนกฎหมายและมผลใชบงคบแกทกคน

โดยไมมขอยกเวน ทงนกเพอความเสมอภาค

3) ฝายปกครองจะตองเคารพตอหลกความเสมอภาคแมแตในกรณทกฎหมายให

อานาจฝายปกครองทจะใชดลยพนจได

กรณทมขอเทจจรงหรอสถานะทางกฎหมายอยางเดยวกนฝายปกครองจะวนจฉยกรณ

สาหรบบคคลหนงใหแตกตางกบกรณสาหรบอกบคคลหนงไมได ฝายปกครองตองไมมความ

ลาเอยงและใหผลปฏบตแกบคคลหนงแตกตางกบอกบคคลหนง ฝายปกครองจะใหสทธพเศษแก

ผใดผหนงนอกเหนอไปจากทกฎหมายกาหนดไมได และจะบงคบใหผใดตองมภาระหนาทเกนกวา

ทกฎหมายบญญตไวไมไดเชนเดยวกน

กฎหมายยอมกาหนดเงอนไขแหงความเกยวพนระหวางฝายปกครองกบเอกชนไว

ลวงหนาโดยชดแจงวาฝายปกครองจะบงคบใหปฏบตการหรองดเวนการปฏบตไดเพยงใด รวมทง

ขอบเขตแหงอานาจของฝายปกครองทจะลวงลาสทธและเสรภาพของเอกชน เพอเปนการคมครอง

ไมใหเอกชนไมใหฝายปกครองสงหรอบงคบตามอาเภอใจ นอกจากนในการใชกฎหมายปกครอง

ฝายปกครองตองเคารพตอสทธและเสรภาพของประชาชน ถาฝายปกครองพจารณาเหนวาในกรณใด

การบงคบจะไมไดผลดแกประโยชนสวนรวมเหมอนกบการงดเวนฝายปกครองกชอบทจะใชวธนน

และตองไมถอเอาความสะดวกในการปกครองเปนใหญกวาสทธและเสรภาพของประชาชน74 การท

ใหฝายปกครองมอานาจใชดลยพนจไดยอมทาใหสามารถสนองประโยชนสาธารณะและสามารถใช

กฎหมายบงคบไดเหมาะสมแกเหตการณยงขนเพราะในการปกครองยอมมเหตการณยงยากซบซอน

บทกฎหมายจะกาหนดรายละเอยดไวลวงหนาครอบคลมทกกรณยอมทาไมไดจงตองมอบอานาจให

ฝายปกครองใชดลยพนจไดในบางโอกาส เนองจากฝายปกครองอยใกลชดเหตการณและรถงความ

74 สก กอแสงเรอง. (2517). คาบรรยายกฎหมายปกครอง แกไขเพมเตม พ.ศ. 2517. กรงเทพฯ: นตบรรณาการ.

หนา 20.

44

จาเปนในทางปกครองอยางด จงอยในฐานะทจะใชกฎหมายบงคบแกกรณไดอยางเหมาะสม

อยางไรกตามการใชดลยพนจฝายปกครองกตองยดประโยชนของประชาชนและเจตนารมณของ

กฎหมายเปนสาคญ นอกจากนการใชดลยพนจจะไดผลดหรอไมเพยงใดยอมอยทความสจรต

และความรอบคอบของเจาหนาทฝายปกครองดวย

2.5 แนวคดและทฤษฎเกยวกบการคมครองสทธและเสรภาพ

แนวคดเกยวกบการคมครองสทธของประชาชนในสวนนประกอบดวยหวขอเกยวกบ

พฒนาการเกยวกบการคมครองสทธของประชาชน ความหมายของสทธเสรภาพ ประเภทของสทธ

และเสรภาพ และการคมครองสทธของประชาชน โดยมสาระสาคญ ดงน

2.5.1 พฒนาการเกยวกบการคมครองสทธและเสรภาพ

การเคารพตอศกดศรความเปนมนษยนนเปนหลกพนฐานของการคมครองสทธเสรภาพ

ของประชาชนทตองไดรบการปฏบตอยางเสมอภาคและยตธรรม ในทางประวตศาสตรพฒนาการ

เกยวกบการคมครองสทธเสรภาพของประชาชนสามารถแบงได 4 ชวง75 ดงน

1) ชวงทหนง เปนชวงพฒนาการเกยวกบเสรภาพในทางศาสนา ซงพฒนาการ

เกยวกบเสรภาพในทางศาสนานนประสบผลสาเรจทละเลกทละนอยในชวงของการปฏรปทาง

ศาสนาตงแตศตวรรษท 16 ซงมปญหาการละทงศาสนาครสต ปญหาของความสมพนธระหวาง

ศาสนากบปรชญาและวชาการสมยใหมไดมความขดแยงกนเสมอมา เสรภาพในทางศาสนาประสบ

ผลสาเรจเปนครงแรกเมอสงครามกลางเมองทเกดจากความแตกแยกในทางศาสนาทาใหรฐตองเขา

มาแกไขปญหาดวยเหตนรฐจงตองมความเปนกลางในทางศาสนา การทรฐเปนกลางในทางศาสนา

เปนการคลคลายไปสการเปนรฐสมยใหม เรองการนบถอศาสนาเปนเรองของปจเจกบคคล และตอง

ยอมรบวาศาสนาหรอความเชอนนจะตองมความจรงรวมอยในศาสนาหรอความเชอนนดวยจงทา

ใหเกดความมนคงตอความเคารพในความเชอทแตกตางออกไปของบคคลในสงคม

2) ชวงทสอง เปนพฒนาการของสทธและเสรภาพในทางเศรษฐกจ ซงเกยวกบเรอง

กรรมสทธ เสรภาพในการทาสญญา และเสรภาพในการประกอบอาชพ ชวงศตวรรษท 17

ผปกครองไดดาเนนการขยายอานาจทงภายในและภายนอก ซงการดาเนนการดงกลาวตองใช

งบประมาณจานวนมากเพอนาไปจายเปนคาจางใหแกกองทพ ทาใหนโยบายในทางเศรษฐกจ

โดยรวมของรฐจงตองเปนนโยบายทสรางความเขมแขงในอานาจทางการเงนของรฐตามแนวคด

พาณชนยม (Merkantilismus) จากพฒนาการของสทธเสรภาพทางเศรษฐกจและหลกความเสมอ

75 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวเชงอรรถท 43. หนา 37-41.

45

ภาคจงเปนเงอนไขของกระบวนการในการกาหนดตนเองของระบบทนนยมซงเปนการ

เปลยนแปลงจากสงคมศกดนามาเปนสงคมแบบกระฎมพโดยการปฏวตของชนชนกระฎมพทถก

ผครองทดนกดขจนทาใหเกดแนวคดทใหมการยกเลกการดาเนนชวตทตองขนอยกบผครองทดนอน

เปนการละเมดตอศกดศรความเปนมนษยซงเปนแนวคดทมความมงหมายเพอมนษยธรรม

3) ชวงทสาม เปนพฒนาการของสทธและเสรภาพซงเปนชวงเดยวกบการพฒนา

เสรภาพในทางเศรษฐกจ การพฒนาสทธและเสรภาพในชวงทสามนเปนการพฒนาเสรภาพในทาง

ประชาธปไตย ไดแก เสรภาพในการแสดงความคดเหน เสรภาพของหนงสอพมพ เสรภาพในการ

ชมนม และเสรภาพในการรวมกนเปนสมาคม จากความเตบโตในทางเศรษฐกจประกอบกบการ

ไดรบการศกษาของชนชนกระฎมพทาใหชนชนกระฎมพเขามามบทบาทในทางการเมองการ

ปกครองมากขน โดยตองอาศยเสรภาพในทางประชาธปไตยในการมเสรภาพในการรวมกนเปน

สมาคมและเสรภาพในการแสดงความคดเหน เพอสนบสนนใหหลกการดงกลาวมผลในทางปฏบต

อยางแทจรง และเปนเครองมอในการเขาไปมสวนรวมในการใชอานาจรฐ

4) ชวงทส เปนพฒนาการของสทธขนพนฐานในการดารงชพหรอสทธขนพนฐาน

ทางสงคม ไดรบการพฒนาอยางชดเจนเปนครงแรกในศตวรรษท 19 โดยสทธขนพนฐานทางสงคม

นนเกยวกบผลประโยชนโดยรวมของสงคม ไดแก การมงานทา การใหหลกประกนสาหรบอนาคต

การใหความดแลทางสขภาพ อาหาร เสอผา ทอยอาศย เปนตน องคประกอบพนฐานของสทธขน

พนฐานทางสงคมมสาเหตสาคญคอการเกดขนของชนชนกรรมาชพซงเปนชนชนทถกเอาเปรยบ

จากกระบวนการผลตแบบทนนยม จงกอใหเกดจตสานกของชนชนผใชแรงงานขนและสามารถทา

การกดดนตออานาจรฐได แตสทธขนพนฐานทางสงคมจะไมสามารถบรรลเปาหมายไดถาไมม

มาตรการทางกฎหมายมาบงคบ เนองจากสทธเสรภาพตามความหมายดงเดมนนไมเพยงพอทจะ

ความคมครองตอชนชนผใชแรงงานเพราะชนชนแรงงานขาดเครองมอในการใชสทธดงกลาวจนทา

ใหชนชนผใชแรงงานพฒนาวธการในทางกฎหมายเอง โดยการกอตงสหภาพแรงงานจนนาไปส

การยดอานาจรฐเพอทาการเปลยนแปลงทางสงคม76

2.5.2 ความหมายของสทธและเสรภาพ

สทธและเสรภาพเปนคาทใชควบคกนเสมอ แตความหมายของสทธและเสรภาพนนม

ความหมายทแตกตางกนทงความหมายทวไปและความหมายตามรฐธรรมนญ ซงมนกวชาการไดให

คาอธบายไวหลากหลาย ดงน

76 Albertt Bleckmann. Staatsrecht II-Die Grundrecht. 4 Aufl. 1997 S. 2 อางใน บรรเจด สงคะเนต. อางแลว.

หนา 37-41.

46

เกรยงไกร เจรญธนาวฒน77 ใหความเหนไววา

สทธตามความหมายทวไปน นเปนประโยชนทกฎหมายรบรองและคมครอง

โดยกฎหมาย ดงนนถาบคคลใดเปนผทรงในสทธ บคคลอน ๆ กมหนาททจะตองเคารพตอการใชสทธ

ของบคคลนน สาหรบสทธตามรฐธรรมนญเปนสทธตามกฎหมายมหาชนอนเปนอานาจทรฐธรรมนญ

หรอกฎหมายสงสดไดบญญตรบรองและคมครองแกบคคลในอนทจะกระทาการอยางใดอยางหนง

หรอไมกระทาการอยางใดอยางหนง รวมทงกอใหเกดสทธเรยกรองทจะไมใหบคคลอนโดยเฉพาะ

อยางยงองคกรของรฐเขามาแทรกแซงในขอบเขตแหงสทธตามรฐธรรมนญของตน

เสรภาพ หมายถง สภาพการณหรอสภาวะของบคคลทมอสระในการกระทาการอยางใด

อยางหนงหรอไมกระทาการอยางใดอยางหนง โดยความประสงคของตนเองและไมอยภายใต

ความครอบงาหรอแทรกแซงบคคลอน สาหรบเสรภาพตามรฐธรรมนญ หมายถง อานาจทรฐธรรมนญ

หรอกฎหมายสงสดไดบญญตใหการรบรองและคมครองแกบคคลในการกาหนดตนเองโดยอสระ

ทจะกระทาการอยางใดอยางหนงหรอไมกระทาการอยางใดอยางหนงดวยตนเอง โดยไมตองใหรฐ

หรอบคคลอนดาเนนการอยางใดอยางหนงเพอสงเสรมหรอเอออานวยใหการใชเสรภาพของบคคล

เหลานน

บรรเจด สงคะเนต78 ใหความเหนไววา

สทธ ตามความหมายทวไป หมายถง อานาจทกฎหมายรบรองคมครองใหแกบคคล

ในอนทจะเรยกรองใหบคคลอนกระทาการอยางใดอยางหนง สทธจงกอใหเกดหนาทแกบคคลอน

แตสทธตามรฐธรรมนญนนถอเปนสทธตามกฎหมายมหาชน (das subjective oeffentliche Recht)

ซงเปนความสมพนธระหวางปจเจกบคคลกบรฐ และสทธตามรฐธรรมนญเปนสทธทผกพนองคกร

ผใชอานาจรฐทงหลายทจะตองใหความเคารพ ปกปอง และคมครองสทธตามรฐธรรมนญดงกลาว

เพอใหสทธตามรฐธรรมนญมผลในทางปฏบต

เสรภาพ หมายถง อานาจในการกาหนดตนเองโดยอสระของบคคลทจะกระทาการใด

หรอไมกระทาการใดอนเปนอานาจทมเหนอตนเอง ความแตกตางระหวางสทธและเสรภาพ จงอย

ทวา สทธ เปนอานาจทบคคลมเพอเรยกรองใหผอนกระทาการหรอละเวนการกระทาอนใดอนหนง

แตในขณะทเสรภาพเปนอานาจทบคคลนนมอยเหนอตนเองในการตดสนใจทจะกระทาการอยางใด

อยางหนงหรอไมกระทาการอยางใดอยางหนงโดยปราศจากการแทรกแซงครอบงาจากบคคลอน

เสรภาพจงไมกอใหเกดหนาทตอบคคลแตอยางใด

77 เกรยงไกร เจรญธนาวฒน. อางแลวอางแลวเชงอรรถท 44. หนา 205-206. 78 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวอางแลวเชงอรรถท 43. หนา 49-51.

47

Pieroth และ Schlimk เหนวา การใหความหมายของสทธและเสรภาพหรอตามทเยอรมน

เรยกวา “สทธขนพนฐาน” (Grundrechte) อาจใหความหมายได 2 นย79 คอ

1) นยแรก สทธขนพนฐานเปนสทธของปจเจกบคคลทมอยกอนทจะมรฐเสรภาพ

และความเสมอภาคของปจเจกบคคลดงกลาวเปนเงอนไขอนชอบธรรมทกอใหเกดรฐขน ดวยเหตน

สทธในเสรภาพและสทธในความเสมอภาคจงผกพนและเปนขอจากดของการใชอานาจรฐ

2) นยทสอง สทธขนพนฐานรวมเปนสทธทงหลายซงตกไดแกปจเจกบคคลมใช

ในฐานะทมนษย แตหากไดรบสทธนนเพราะเปนสวนหนงของรฐโดยสทธเหลานนไมไดมอย

โดยไมมรฐ หากแตสทธทงหลายของบคคลนนลวนไดรบไปจากรฐทงสน

สาหรบสทธขนพนฐานในความหมายทวไป Pieroth และ Schlimk ไดใหความหมายไววา

หมายถงสทธของปจเจกบคคลอนเปนสทธทผกพนตอรฐ สทธขนพนฐานเหลานเรยกรองการให

เหตผลจากรฐในกรณทจะมการจากดสทธขนพนฐานดงกลาว ในกรณนยอมถอวาสทธขนพนฐาน

มอยกอนรฐ80

มานตย จมปา81 ใหความเหนไววา

สทธ (Right) คอ ประโยชนทกฎหมายรบรองและคมครองใหแกบคคลในอนทจะ

กระทาเกยวกบทรพยสนหรอบคคลอน เชน สทธในทรพยสน สทธในชวตและรางกาย เปนตน

เสรภาพ (Liberty) คอ ภาวะของมนษยทไมอยภายใตการครอบงาของผอน มอสระ

ทจะกระทาการหรองดเวนกระทาการ เชน เสรภาพในการตดตอสอสาร เสรภาพในการเดนทาง เปนตน

วรพจน วศรตพชญ82 ใหความเหนไววา

สทธ (Right) เปนอานาจของบคคลในอนทจะเรยกรองใหบคคลอนอกคนหนงหรอ

หลายคนกระทาการอยางใดอยางหนงโดยเฉพาะเจาะจงใหเกดประโยชนแกตน

เสรภาพ (Liberty) เปนอานาจของบคคลในอนทจะกระทาในสงทตนประสงคจะ

กระทาและทจะไมกระทาในสงทตนไมประสงคจะกระทา

79 Pieroth/Schlimk. Grundrechte Staatsrecht II. 9. Aufl. S. 14. อางใน บรรเจด สงคะเนต. อางแลว. หนา 49. 80 Albertt Bleckmann. Staatsrecht II-Die Grundrechte. 4 Alfl. 1997 S. 85 อางใน บรรเจด สงคะเนต. อางแลว.

หนา 50. 81 มานตย จมปา. (2557). หลกกฎหมายรฐธรรมนญ (พมพครงท 2). กรงเทพฯ: นตธรรม. หนา 82-83. 82 วรพจน วศรตพชญ. (2538). สทธเสรภาพตามรฐธรรมนญ (พมพครงท 1). กรงเทพฯ: สานกงานกองทน

สนบสนนการวจย. หนา 17.

48

2.5.3 ประเภทของสทธและเสรภาพ

การแบงประเภทของสทธและเสรภาพมหลายลกษณะซงในทนจะกลาวถง การแบงสทธ

และเสรภาพโดยพจารณาจากเงอนไขการจากดสทธ และการแบงสทธและเสรภาพทรฐธรรมนญ

บญญตรบรอง83 ดงน

1) การแบงสทธและเสรภาพโดยพจารณาจากเงอนไขการจากดสทธ แบงเปน 3 รปแบบ

คอ สทธและเสรภาพกบเงอนไขของกฎหมายทวไป สทธและเสรภาพกบเงอนไขกฎหมายพเศษ

และสทธและเสรภาพทปราศจากเงอนไขของกฎหมาย ดงน

1.1) สทธและเสรภาพกบเงอนไขของกฎหมายทวไปน น รฐธรรมนญเพยงแต

เรยกรองวาการจากดสทธและเสรภาพนนอาจกระทาไดโดยบทบญญตของกฎหมาย แตสทธและ

เสรภาพกบเงอนไขของกฎหมายทวไปไมไดเรยกรองเงอนไขพเศษในการจากดสทธและเสรภาพ

บางประการ

1.2) สทธและเสรภาพกบเงอนไขกฎหมายพเศษน น รฐธรรมนญเรยกรองวา

การแทรกแซงสทธและเสรภาพโดยกฎหมายนนจะตองผกพนอยกบสถานการณใดสถานการณหนง

หรอตองผกพนกบวตถประสงคใดวตถประสงคหนง หรอตองดาเนนการโดยวธการทรฐธรรมนญ

บญญตเทานน

1.3) สทธและเสรภาพทปราศจากเงอนไขของกฎหมายนน เปนกรณทรฐธรรมนญได

กาหนดสทธและเสรภาพนนไมอยภายใตการจากดสทธโดยกฎหมายใด ๆ ทงสน

2) การแบงสทธและเสรภาพทรฐธรรมนญบญญตรบรอง84

สทธและเสรภาพทรฐธรรมนญบญญตรบรอง อาจจาแนกออกเปนประเภทตาง ๆ โดย

อาศยหลกเกณฑ ดงน

2.1) สทธและเสรภาพจาแนกตามเนอหา สามารถจาแนกออกได 6 ประเภท คอ สทธ

และเสรภาพสวนบคคล สทธและเสรภาพในทางความคดและการแสดงออกซงความคด สทธ

เสรภาพทางสงคมและเศรษฐกจ สทธเสรภาพในการรวมกลม สทธเสรภาพทางการเมอง และสทธ

ในอนทจะไดรบการปฏบตจากรฐอยางเทาเทยม

2.2) สทธและเสรภาพจาแนกตามการเกด สามารถจาแนกออกได 2 ประเภท คอสทธ

มนษยชน (Human Rights) และสทธพลเมอง (Citizen’s Rights) โดยสทธมนษยชน หมายถง สทธ

ขนพนฐานเปนมาตรฐานขนตาทพงม เปนสงจาเปนในการดารงชวตของมนษยอยางมศกดศรม

83 บรรเจด สงคะเนต. อางแลวเชงอรรถท 43. หนา 52-55. 84 วรพจน วศรตพชญ. อางแลวเชงอรรถท 82. หนา 21-29.

49

คณคา หากมการลวงละเมดยอมไดการคมครองตามกฎหมาย85 สวนสทธพลเมอง คอ สทธในอนท

จะเขาไปมสวนรวมในกระบวนการสรางเจตนารมณของรฐ หรอบรรดาสทธและเสรภาพทางการเมอง

ไดแก เสรภาพในการรวมตวกนเปนพรรคการเมองเพอดาเนนกจกรรมทางการเมองตามระบอบ

ประชาธปไตย เปนตน โดยสทธพลเมองจะมไดเฉพาะภายหลงจากมรฐเกดขนแลวเทานนเนองจาก

ราษฎรเขาไปมสวนรวมในการสรางเจตนารมณของรฐ รฐจงตองกาหนดมาตรการเพอคมครองสทธ

ของราษฎรภายในรฐของตน86

3.3) สทธและเสรภาพจาแนกตามอาการทใช แบงออกเปน 2 ประเภท คอ สทธและ

เสรภาพในมโนธรรม (Liberty of Conscience) และสทธและเสรภาพในการกระทา (Liberty of

Action) โดยสทธและเสรภาพในมโนธรรม หรอสทธและเสรภาพในทางความคด เปนการใชสทธ

และเสรภาพเปนเรองทอยภายในจตใจ มลกษณะสมบรณ ประชาชนมอสระในทางความคด

และจนตนาการไดไมมขอบเขต การยดเยยดใหประชาชนเชอในทางใดทางหนงนนไมมทางประสบ

ผลสาเรจ สวนสทธและเสรภาพในการกระทา เปนสทธและเสรภาพในการเคลอนไหวรางกาย

ตามทใจคด แตจะตองมหลกเกณฑในการควบคมการกระทาดงกลาวนเนองจากอาจกระทาการ

ตามอาเภอใจจนไปกระทบตอบคคลอนได จงตองมมาตรการปองกนไวเพอไมใหเกดความเสยหาย

หรอกระทบตอสทธของผอนหรอประโยชนสวนรวม

2.5.4 การคมครองสทธและเสรภาพ

การรบรองและคมครองสทธเสรภาพนนมจดเรมตนมาจากสานกกฎหมายธรรมชาตท

เหนวาสทธและเสรภาพของมนษยเปนสงมคาทตดตวมนษยมาตงแตกาเนด เสรภาพตาง ๆ นน

เกดขนเองตามธรรมชาตเปนสงทเปลยนแปลงและเพกถอนไมไดเวนแตธรรมชาตจะเรยกคน ในยคแรก

การคมครองสทธเสรภาพจะเนนรบรองใหแกปจเจกชน ตอมาเมอรฐกาเนดขนรฐจงตองใสใจตอ

สทธเสรภาพของคนทอยใตอานาจปกครองในรฐโดยนาแนวคดการคมครองสทธเสรภาพของ

สานกกฎหมายธรรมชาตมาบญญตไวเปนลายลกษณอกษรเพอเปนหลกประกนวารฐจะใชอานาจ

ปกครองโดยคานงถงการรบรองและคมครองสทธเสรภาพของประชาชนตามทบญญตไวเปน

ลายลกษณอกษร ซงกฎหมายลายลกษณอกษรนคอ รฐธรรมนญ ทจะบญญตเรองการคมครองสทธ

เสรภาพของประชาชนเอาไว87

จากแนวคดของสานกกฎหมายธรรมชาตทเหนวาสทธและเสรภาพของมนษยเปนสทธ

ตามธรรมชาตน น ไดถายทอดจากนกปราชญไปสนกการเมองและประชาชนทวไปจนทาให

85 อดมศกด สทธพงษ. (2555). สทธมนษยชน. (พมพครงท 5). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 24. 86 วรพจน วศรตพชญ. อางแลวเชงอรรถท 82. หนา 28. 87 วรพจน วศรตพชญ. อางแลวเชงอรรถท 82. หนา 197-198.

50

เกดปฏกรยาทางการเมองเพอตอตานและจากดอานาจของกษตรยและผมอานาจปกครองสาคญ

หลายครงและแตละครงไดมการจดทาเอกสารรบรองสทธของบคคลใหเปนทแนนอน เชน กฎบตร

แมกนาคารตา (Magna Carta) ค.ศ. 1215 การปฏวตใหญในฝรงเศส ค.ศ. 178988 เปนตน และจาก

การกระทาททารณโหดรายของรฐตอผอยใตอานาจปกครอง จงเกดแนวคดวาดวยความชอบธรรม

ในการแทรกแซงเพอยกเวนเกยวกบหลกอานาจอธปไตยของรฐดวยเหตผลดานมนษยธรรม และ

กลายเปนจดผลกดนใหเกดปฏญญาสากลวาดวยสทธมนษยชนของสหประชาชาตขน และหลาย

ประเทศไดนาหลกการในปฏญญาสากลวาดวยสทธมนษยชนไปบญญตไวในรฐธรรมนญรวมทง

ประเทศไทยดวย89

การคมครองสทธขนพนฐานของประชาชนมการบญญตไวในกฎหมายสงสดของ

ประเทศโดยรฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550 ไดกาหนดสทธ และเสรภาพของ

ประชาชนชาวไทยไวดงน

1) สทธของปวงชนชาวไทย

1.1) สทธในครอบครวและความเปนอยสวนตว ชาวไทยทกคนยอมไดรบความคมครอง

เกยรตยศ ชอเสยง และความเปนอยสวนตว90

1.2) สทธอนรกษฟนฟจารตประเพณ บคคลในทองถนและชมชนตองชวยกนอนรกษ

ฟนฟจารตประเพณ วฒนธรรมอนดงาม ภมปญญาทองถนเพอรกษาไวใหคงอยตลอดไป91

1.3) สทธในทรพยสน บคคลจะไดรบการคมครองสทธในการครอบครองทรพยสน

ของตนและการสบทอดมรดก92

1.4) สทธในการรบการศกษาอบรม บคคลยอมมความเสมอภาคในการเขารบ

การศกษาขนพนฐาน 12 ป อยางมคณภาพและทวถง โดยไมเสยคาใชจาย93

88 กลพล พลวน. (2547). สทธมนษยชนในสงคมโลก (พมพครงท 1). กรงเทพฯ: นตธรรม. หนา 11. 89 ภานพนธ ชยรต. (2549). การพฒนาหลกกฎหมายเพอคมครองสทธและเสรภาพของชนชาวไทยในคดปกครอง

ประเภทสงแวดลอม การผงเมอง อาคาร โรงงาน และเหตเดอดรอนราคาญ. กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 22-23. 90 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 35. 91 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 66. 92 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. สวนท 5. 93 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. สวนท 8.

51

1.5) สทธในการรบบรการทางดานสาธารณสขอยางเสมอภาคและไดมาตรฐาน

สาหรบผยากไรจะไดรบสทธในการรกษาพยาบาลจากสถานบรการสาธารณสขของรฐ โดยไมเสย

คาใชจาย94

1.6) สทธทจะไดรบการคมครองโดยรฐ เดกเยาวชน สตร และบคคลในสงคมท

ไดรบการปฏบตอยางรนแรงและไมเปนธรรมจะไดรบการคมครองโดยรฐ95

1.7) สทธทจะไดรบการชวยเหลอจากรฐ เชน บคคลทมอายเกนหกสบป และรายได

ไมพอตอการยงชพ รฐจะใหความชวยเหลอ เปนตน96

1.8) สทธทจะไดสงอานวยความสะดวกอนเปนสาธารณะ โดยรฐจะใหความชวยเหลอ

และอานวยความสะดวกอนเปนสาธารณะแกบคคลในสงคม97

1.9) สทธของบคคลทจะมสวนรวมกบรฐและชมชน ในการบารงรกษาและการได

ประโยชนจากทรพยากรธรรมชาต98

1.10) สทธทจะไดรบทราบขอมลขาวสารจากหนวยงานของรฐ รฐวสาหกจหรอ

ราชการสวนทองถนอยางเปดเผย เวนแตการเปดเผยขอมลนนจะมผลตอความมนคงของรฐหรอ

ความปลอดภยของ ประชาชนสวนรวม หรอเปนสวนไดสวนเสยของบคคลซงมสทธไดรบความ

คมครอง99

1.11) สทธเสนอเรองราวรองทกขโดยไดรบแจงผลการพจารณาภายในเวลาอนควร

ตามบทบญญตของกฎหมาย100

1.12) สทธทบคคลสามารถฟองรองหนวยงานราชการ รฐวสาหกจ ราชการสวน

ทองถน หรอองคกรของรฐทเปนนตบคคลใหรบผดชอบการกระทาหรอละเวนการกระทา ตามกฎหมาย

ของเจาหนาทของรฐภายในหนวยงานนน101

94 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 51. 95 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 52. 96 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 53. 97 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 54. 98 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 67. 99 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 56. 100 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 59. 101 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 60.

52

2) เสรภาพของปวงชนชาวไทย

2.1) เสรภาพในเคหสถาน ชาวไทยทกคนยอมไดรบความคมครองในการอาศย

และครอบครองเคหสถานโดยปกตสข การเขาไปในเคหสถานของผอนโดยปราศจากการยนยอม

ของผครอบครอง หรอการเขาไปตรวจคนเคหสถานโดยไมมหมายคนจากศาลยอมทาไมได102

2.2) เสรภาพในการเดนทางและการเลอกถนทอย การเนรเทศบคคลผมสญชาตไทย

ออกนอกราชอาณาจกรหรอหามมใหบคคลผม สญชาตไทยเขามาในราชอาณาจกรจะกระทามได103

2.3) เสรภาพในการแสดงความคดเหนผานการพด การเขยน การพมพ การโฆษณา

และการสอความหมายโดยวธอน จะจากดแกบคคลชาวไทยมได เวนแตโดยอาศยอานาจตาม

บทบญญตแหงกฎหมายเฉพาะเพอความมนคงของรฐ เพอรกษาความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอน

ดของประชาชน104

2.4) เสรภาพในการสอสารถงกนโดยทางทชอบดวยกฎหมาย การตรวจ การกก

หรอ การเปดเผยขอมลสวนบคคล รวมทงการกระทาตาง ๆ เพอเผยแพรขอมลนนจะกระทามได105

2.5) เสรภาพในการนบถอศาสนา นกาย ลทธ ความเชอทางศาสนา และเสรภาพใน

การประกอบพธกรรมตามความเชอของตน โดยไมเปนปฏปกษตอหนาทของพลเมอง และไมขดตอ

ความสงบเรยบรอยหรอศลธรรมอนดของประชาชน ยอมเปนเสรภาพของประชาชน106

2.6) เสรภาพในการชมนมโดยสงบและปราศจากอาวธ การจากดเสรภาพดงกลาว

จะกระทาไมได เวนแตโดยอาศยอานาจตามบทบญญตของกฎหมายเพอคมครองประชาชนทจะใชท

สาธารณะหรอเพอรกษาความสงบเรยบรอยเมอประเทศอยในภาวะสงคราม หรอระหวางประกาศ

สถานการณฉกเฉน หรอประกาศใชกฎอยการศก107

2.7) เสรภาพในการรวมตวกนเปนสมาคม สหพนธ องคกร องคกรเอกชน หรอหม

คณะอน การจากดเสรภาพตาง ๆ เหลานจะกระทามได เวนแตอาศยอานาจกฎหมายเฉพาะเพอคมครอง

ประโยชนสวนรวมของประชาชน การรกษาความสงบเรยบรอยหรอปองกนการผกขาดในทาง

เศรษฐกจ108

102 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 33. 103 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 34. 104 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. สวนท 7. 105 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 36. 106 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 37. 107 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 63. 108 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 64.

53

2.8) เสรภาพในการรวมตวจดตงพรรคการเมอง เพอดาเนนกจกรรมทางการเมอง

ตามวถทางการปกครองระบอบประชาธปไตย อนมพระมหากษตรยทรงเปนประมข109

2.9) เสรภาพในการประกอบอาชพและการแขงขนโดยเสรอยางเปนธรรม การจากด

เสรภาพดงกลาวจะทาได โดยอาศยกฎหมายเพอประโยชนในการรกษาความมนคงของรฐหรอ

เศรษฐกจของประเทศ และเพอปองกนการผกขาดหรอขจดความไมเปนธรรมในการแขงขน

ทางการคา110

2.6 แนวคดและทฤษฎเกยวกบความเปนนตบคคลมหาชน

ในหวขอแนวคดและทฤษฎเกยวกบความเปนนตบคคลมหาชนนประกอบดวย 4 หวขอ

คอ ความหมายของนตบคคลมหาชน ทฤษฎทเกยวกบสภาพความเปนนตบคคลมหาชน ประเภท

ของนตบคคลมหาชน และความแตกตางระหวางนตบคคลในกฎหมายมหาชนกบนตบคคล

ในกฎหมายเอกชน ซงมสาระสาคญ ดงน

2.6.1 ความหมายของนตบคคลมหาชน

รฐ เปนองคกรทเกดขนโดยการรวมตวของประชาชนเพอจดการปกครองตนเองรวมกน

และรฐมอานาจในการดาเนนการตาง ๆ เพอเปนตวแทนของประชาชนในการกอนตสมพนธจงทาใหรฐ

มสภาพบคคลโดยสภาพเนองจากการกระทาของรฐเอง สาหรบความหมายของนตบคคลมหาชน

นนมนกวชาการใหคาอธบายไวหลากหลาย ดงน

ประยร กาญจนดล111 อธบายวา นตบคคล คอ บคคล องคกร หรอทรพยสนทจดสรรไว

เปนกองทนเพอดาเนนกจการอนใดอนหนง ซงกฎหมายบญญตใหเปนบคคลอกประเภทหนง

ทไมใชบคคลธรรมดา และใหมสทธและหนาทซงโดยสภาพจะพงมหรอพงไดเฉพาะแกบคคล

ธรรมดาเทานน

109 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. มาตรา 65. 110 รฐธรรมนญแหงราชอาณาจกรไทย พทธศกราช 2550. สวนท 6. 111 ประยร กาญจนดล. (2549). คาอธบายกฎหมายปกครอง (พมพครงท 5). กรงเทพฯ: จฬาลงกรณมหาวทยาลย.

หนา 127.

54

มานตย จมปา112 อธบายวา นตบคคลมหาชน หมายถง นตบคคลทจดตงขนโดยกฎหมาย

มหาชน มวตถประสงคในการจดทาบรการสาธารณะ และมอานาจมหาชน ในการสงการไดเพยง

ฝายเดยว

สมคด เลศไพฑรย113 อธบายวา นตบคคล หมายถง ผทมความสามารถทรงสทธและ

หนาทตามกฎหมายทกฎหมายสมมตขน และนตบคคลมหาชน คอ นตบคคลทเกดขนหรอมรากฐาน

มาจากกฎหมายมหาชน

สมยศ เชอไทย114 อธบายวา นตบคคลมหาชน หมายถง นตบคคลทมอานาจมหาชนและม

หนาทจดทาบรการสาธารณะ (Public service) ซงเปนภารกจของรฐ เชน การรกษาความมนคงของรฐ

รกษาความสงบเรยบรอยของสงคม หรอการทานบารงชวต ความเปนอยของราษฎรใหมมาตรฐาน

ทด นตบคคลมหาชนโดยปกตจงหมายถง รฐหรหนวยทางปกครองหรอองคการมหาชนทจดทา

บรการสาธารณะดานตาง ๆ

ดงนนสรปไดวา นตบคคลมหาชน หมายถง ผทมความสามารถทรงสทธและหนาท

ตามกฎหมาย ตงขนโดยอาศยอานาจของกฎหมายมหาชน มอานาจมหาชนและมหนาทจดทาบรการ

สาธารณะ

2.6.2 ทฤษฎทเกยวกบสภาพความเปนนตบคคล

การยอมรบความเปนนตบคคลน นมทฤษฎหลายทฤษฎ มนกกฎหมายหลายฝาย

ทเหนขดแยงกนและโตเถยงกนมา ฝายหนงเหนวานตบคคลเปนเรองของการสมมตโดยอาศย

เทคนคทางกฎหมาย การอยและการแสดงเจตนาของนตบคคลจงถกจากดโดยเงอนไขของกฎหมาย

อกฝายหนงเหนวานตบคคลเปนปรากฏการณธรรมชาต เปนการรวมตวของบคคลธรรมดาและ

แสดงออกโดยผานการแสดงเจตนาของบคคลธรรมดาทรวมกน กฎหมายเปนเพยงการรบรอง

ความเปนนตบคคลทมอยแลว ดงน นจงมทฤษฎทเกยวกบสภาพความเปนนตบคคลทสาคญ

2 ทฤษฎ115 ดงน

112 มานตย จมปา. (2554) คาอธบายกฎหมายปกครองเลม 2 วาดวยการจดระเบยบราชการบรหาร (พมพครงท 3).

กรงเทพฯ: จฬาลงกรณมหาวทยาลย. หนา 12. 113 สมคด เลศไพฑรย และคณะ. (2547). โครงการศกษาความเปนไปไดในการลดสภาพความเปนนตบคคลของ

สวนราชการ. หนา 103. 114 สมยศ เชอไทย. (2557). หลกกฎหมายมหาชนเบองตน (พมพครงท 10). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 192. 115 สมคด เลศไพฑรย และคณะ. อางแลวเชงอรรถท 113. หนา 14-15.

55

1) ทฤษฎทถอวานตบคคลเปนสงสมมต

Savigny อธบายไววา กฎหมายทงหลายยอมมขนเพอตอบสนองตอเสรภาพตามจารต

ประเพณทมนษยแตละคนลวนเกดมาในสภาพแวดลอมเหลาน ฉะนนคาศพททใชสอความหมาย

แทนคาวาบคคลในฐานะทเปนผ ใชกฎหมายจงตองมความหมายสอดคลองกบคาศพททใช

สอความหมายแทนคาวามนษยดวย และจากการทคาศพททงสองคามความสอดคลองเปนอนหนง

อนเดยวกนมาตงแตดงเดมจงทาใหสามารถกลาวไดวา มนษยแตละคนและเฉพาะมนษยทมตวตน

เปนคน ๆ เหลานเทานนทจะมความสามารถตามกฎหมายได116

ทฤษฎนเปนทฤษฎของนกกฎหมายปฏฐานนยม (Positivist) ซงถอวานตบคคล

เปนสงทเกดขนดวยอานาจของกฎหมายหาไดมสภาพความเปนอยทแทจรงไม เนองจากนตบคคล

เปนสงทไมมตวตนทแทจรง เปนเพยงบคคลทกฎหมายสมมตใหมขนเพอใหมสทธและหนาท

เชนเดยวกบบคคลธรรมดาและใหสามารถแสดงเจตนาได แตเนองจากนตบคคลไมสามารถแสดง

เจตนาไดเองจงตองแสดงออกมาโดยทางผแทนนตบคคลดงนนนตบคคลจงจาเปนทจะตองมผแทน

นตบคคลมาเปนผแสดงเจตนาแทน และนตบคคลจะมสทธเพยงเทาทกฎหมายกาหนดใหเทานน

รวมทงกฎหมายอาจจะใหสภาพนตบคคลหรอถอนสภาพนตบคคลเมอใดกได

ทฤษฎนมผถอตามมาเปนเวลาชานานแตไดเสอมความนยมไปแลว เนองจากเปน

ทฤษฎทไมสามารถใหคาอธบายอยางแจมแจงไดทกกรณ เชน ไมอาจอธบายไดวาเหตใดรฐจงเปน

นตบคคลถานตบคคลจะเกดขนไดแตโดยอานาจของกฎหมายมหาชนเพราะเปนสงทกฎหมาย

สรางสรรคขน เหตใดรฐซงกฎหมายมไดสรางขนจงมสภาพเปนนตบคคล ตามทฤษฎนนตบคคล

จะเกดขนไดตอเมอมกฎหมายสรางขน แตเมอพจารณาใหกวางออกไปจะเหนไดวารฐซงเปนนตบคคล

ในกฎหมายมหาชนเหมอนกนแตรฐเกดขนกอนทจะมกฎหมายแลวรฐเกดขนดวยอะไร117 ความเปน

รฐเกดขนเมอเขาลกษณะ 4 ประการ คอ มประชากร ดนแดน อานาจอธปไตย และมระเบยบ

การปกครอง สงคมมนษยทเขาลกษณะทง 4 อยางนกเกดเปนรฐขน และเปนนตบคคลตามกฎหมาย

ระหวางประเทศและกฎหมายมหาชนภายในกถอวาเปนนตบคคลเหมอนกน แตวาหลกขอน

กฎหมายมหาชนของไทยไมไดถอตาม ถอแตเพยงวารฐเปนนตบคคลในกฎหมายระหวางประเทศ

กฎหมายมหาชนภายในไมไดกลาวถงรฐ แตจาแนกออกไปวากระทรวง ทบวง กรม เปนนตบคคล

116 Savigny, System des heutigen römischen Rechts II, 1840, S.60. อางใน บญศร มวงศอโฆษ. (2557).

กฎหมายมหาชนเบองตน. (พมพครงท 2). กรงเทพ: โครงการตาราและเอกสารประกอบการสอน คณะนตศาสตร

มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 84-85. 117 ชาญชย แสวงศกด. (2555). กฎหมายปกครอง. (พมพครงท 19). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 87.

56

ไมพดถงรฐ แตหลกกฎหมายมหาชนของตางประเทศถอวารฐเปนนตบคคล กระทรวง ทบวง กรม

ไมไดเปนนตบคคล118

การทรฐไทยไมมสถานะเปนนตบคคลกเนองจากสาเหต 2 ประการคอ ประการทหนง

สาเหตจากแนวความคดทพฒนามาตงแตดงเดมทประเทศไทยปกครองโดยกษตรยในสมยสโขทย

ทมการปกครองแบบพอปกครองลก สมยกรงศรอยธยาทกษตรยเปนสมมตเทพ เปนเจาชวตทกคน

ในแผนดน มอานาจมากในทางนตบญญต บรหาร และตลาการ ตอมาในสมยกรงรตนโกสนทร

ทกษตรยมอานาจสงสดในแผนดนในสมยรชกาลท 5 ซงมการปฏรประบบราชการ อยางไรกตาม

แมกษตรยจะมอานาจมากมายแตกทรงปกครองดวยทศพธราชธรรม จงทาใหประชาชนมความรก

ความผกพน เคารพและจงรกภกดตอพระมหากษตรยทาใหประเทศไทยไมมแนวคดทจะแยกอานาจ

ในการปกครองประเทศของกษตรยมาไวทรฐ จงเปนสาเหตสาคญประการหนงทรฐไมมสถานะ

เปนนตบคคล ประการทสองเกดจากคาพพากษาของศาลยตธรรม ป พ.ศ. 2490 ซงศาลฎกาไดมคา

พพากษาท 724/2490 เกยวกบการทรฐไมมสถานะเปนนตบคคล ในคดทมการยนฟองรฐบาล

พระบาทสมเดจพระเจาอยหววาการทประกาศสงครามกบองกฤษและสหรฐอเมรกา ตอมาเครองบน

ขององกฤษและสหรฐอเมรกาไดมาทงระเบดตกถกบานเรอนของโจทกทาใหไดรบความเสยหาย

การกระทาดงกลาวจงเปนเหตทกอขนโดยตรงและโดยใกลชดใหองกฤษและสหรฐอเมรกาเขามา

ทาลายทรพยสนของโจทกโดยไมชอบ การกระทาของรฐบาลจงเปนการกระทาละเมดตอโจทก

การทประเทศไทยไมยอมรบวารฐเปนนตบคคลในขณะทกาหนดใหกระทรวง ทบวง

กรม จงหวด และหนวยงานอนของรฐอกจานวนหนงมสถานะเปนนตบคคลกอใหเกดปญหาตามมา

หลายประการ เชน ปญหาทเกดจากการฟองรองคดระหวางสวนราชการดวยกนเองททาให

ความเปนเอกภาพของการบรหารราชการแผนดนลดนอยลงหรอปญหาททาใหเกดการตงกระทรวง

ทบวง กรม ตามความตองการหรอตามนโยบายของฝายบรหารเปนไปอยางยากลาบากไมทนตอ

สถานการณบานเมองทเปลยนแปลงไปอยางรวดเรว119

2) ทฤษฎทถอวานตบคคลมสภาพเปนอยอยางแทจรง

ทฤษฎนมนกกฎหมายเหนวา นตบคคลเปนปรากฏการณธรรมชาตทเกดขนจรง

มสภาพความเปนอยทแทจรงไมใชสงสมมตขน นตบคคลจงสามารถมเจตนาอนแสดงออกโดยผาน

การแสดงเจตนาของบคคลธรรมดาซงเปนผแทนไดเพราะนตบคคลเปนทรวมของบคคลธรรมดา

นตบคคลไมใชสงทกฎหมายสรางขน กฎหมายเพยงรองรบสภาพความเปนนตบคคลซงมอยแลว

118 ประยร กาญจนดล. อางแลวเชงอรรถท 111. หนา 129. 119 นนทวฒน บรมานนท. (2557). กฎหมายปกครอง (พมพครงท 4). กรงเทพฯ: วญ�ชน. หนา 72-74.

57

และควบคมนตบคคลโดยกาหนดสทธและหนาทตาง ๆ ของนตบคคลไว หากกฎหมายไมรบรอง

สภาพนตบคคลเทากบฝาฝนธรรมชาต

จากแนวคดดงกลาวสรปไดวา ปจจบนสภาพนตบคคลนนไมไดเปนบคคลทางกฎหมาย

ทกฎหมายสมมตขนและไมไดเปนบคคลทมสภาพความเปนอยทแทจรง แตนตบคคลเปนทรวมของ

บคคลธรรมดาหรอทรพยสนเพอดาเนนการใด ๆ ตามวตถประสงคอยางใดอยางหนงทกาหนดไว

ซงมใชเพอประโยชนเฉพาะตวของบคคลธรรมดา การใหสภาพนตบคคลจงเปนวธการหรอเทคนค

ในทางกฎหมายอยางหนงทสรางขนมาเพออานวยความสะดวกในการทจะใหบคคลธรรมดาและ

ทรพยสนทมารวมกนสามารถดาเนนการตามวตถประสงคไดโดยผานนตบคคล

2.6.3 ประเภทของนตบคคลมหาชน

นตบคคลมหาชน แบงตามลกษณะทางเนอหาได 3 ประเภท คอ120

1) คณะบคคล หมายถง กลมคนทรวมเขากนโดยมวตถประสงคของตนเอง นตบคคล

ประเภทนประกอบดวยสมาชกจานวนหนงทรวมเขาจดตงนตบคคลนน นตบคคลประเภทนปกต

เปนหนวยงานทางปกครอง คอ มอานาจจดระเบยบปกครองคนเหนอพนทหรออาณาเขตแหงใด

แหงหนงหรอเปนนตบคคลทมอานาจเหนอบคคลทรวมตวเขากนโดยมวตถประสงคเฉพาะเรองใด

เรองหนง ไดแก องคกรวชาชพตาง ๆ

2) หนวยงาน หมายถง หนวยงานซงประกอบดวยคนและทรพยสนทรฐจดตงขน

เพอทาหนาทเปนกลไกลในการทาภารกจของรฐหรอจดทาบรการสาธารณะในเรองใดเรองหนง

โดยกาหนดใหเปนหนวยทางกฎหมายหรอเปนนตบคคล ดงนน หนวยงานจงมเงน มทรพยสน

รวมทงบคลากรของตนเองแตตองใชไปตามภารกจของรฐทกาหนดไวในกฎหมายจดตง ไมอาจ

กาหนดภารกจหรอวตถประสงคของตนเองได หนวยงานนจงประกอบดวย คน ทรพยสน

และภารกจของรฐในเรองใดเรองหนง สาหรบบคคลธรรมดาทถกจดตงอยในหนวยงานมฐานะ

เปนเครองมอหรอกลไกของรฐเพอปฏบตงานใหบรรลภารกจของหนวยงานนน ๆ ไมมสทธหนาท

ของตนเองและไมถอวาเปนสมาชกของหนวยงานทรวมเขากนแบบคณะบคคลซงสามารถ

มเจตจานงของตนเองได

3) กองทนหรอกองทรพยสน หมายถง เงนงบประมาณแผนดนหรอทรพยสนของรฐ

ซงรฐบาลจดสรรแยกไวตางหากไมรวมอยในระบบเงนงบประมาณแผนดนหรอระบบทรพยสน

ของรฐ ทงน เพอดาเนนการใหบรรลวตถประสงคของรฐหรอทาภารกจของรฐในเรองใดเรองหนง

ทกาหนดไวโดยเฉพาะในกฎหมายจดตงจงจาเปนตองกาหนดใหเปนนตบคคลมหาชน เชน กองทน

ใหก ยมเพอการศกษา เปนตน นตบคคลมหาชนประเภทนตางจากนตบคคลประเภทอน คอ

120 สมยศ เชอไทย. อางแลวเชงอรรถท 114. หนา 193.

58

กองทรพยสนทแนนอน ถาเปรยบเทยบกบนตบคคลเอกชนตามกฎหมายแพงกคอ มลนธ ซงเปน

ทรพยสนของเอกชนทจดตงขนเพอดาเนนการดานสาธารณกศลเรองใดเรองหนง นตบคคลประเภทน

จงเปรยบเสมอนมลนธมหาชนนนเอง

ในตางประเทศการแบงแยกนตบคคลมหาชนนนไมเหมอนกบประเทศไทยโดยเฉพาะ

อยางยง “รฐ” ในตางประเทศมกมสถานะเปนนตบคคลทงในกฎหมายระหวางประเทศและกฎหมาย

ภายใน

สาธารณรฐฝรงเศส121 มนตบคคลในกฎหมายมหาชนอย 3 ประเภทใหญ ๆ คอ รฐ องคกร

ปกครองสวนทองถน และองคการมหาชน

1) รฐ

รฐเปนทยอมรบในทางทฤษฎวา รฐในสาธารณรฐฝรงเศสเปนนตบคคล การกาหนด

ใหรฐเปนนตบคคลกเพราะรฐมองคประกอบของนตบคคลครบถวนในดานทรพยสน บคลากรหรอ

ผแทน การกาหนดใหรฐเปนนตบคคลเปนความกาวหนาทสาคญของทฤษฎวาดวยรฐเพราะทาให

เกดความตอเนองในการดารงอยของรฐ ทาใหขอผกพนของรฐดาเนนไปอยางตอเนอง ในทาง

กฎหมายตางประเทศเมอรฐเปนนตบคคลกทาใหเกดความเสมอภาคในระหวางรฐตาง ๆ และทาให

รฐมกรรมสทธในทรพยสนและใชจายทรพยสนเพอการบรหารได

2) องคกรปกครองสวนทองถน

การจดต งองคกรปกครองสวนทองถนขนน นถอเปนสวนหนงของทฤษฎวาดวย

การกระจายอานาจ (décentralisation) ซงเปนกระบวนการทฝายปกครองแบงอานาจการปกครอง

ของตนออกมาแลวมอบใหนตบคคลในกฎหมายมหาชนอน คอ องคกรปกครองสวนทองถนไป

ดาเนนการปกครองพนทแทนตนโดยใหมความเปนอสระทางดานบคลากรจากสวนกลาง

รฐธรรมนญฝรงเศส ค.ศ. 1958 ซงแกไขเปลยนแปลงเมอ ค.ศ. 2003 ไดวางหลกในเรององคกร

ปกครองสวนทองถนไววา องคกรปกครองสวนทองถนแหงสาธารณรฐ ไดแก เทศบาล จงหวด

ภาค องคกรปกครองสวนทองถนรปแบบพเศษ องคกรปกครองสวนทองถนโพนทะเล และองคกร

ปกครองสวนทองถนรปแบบอนทจะจดตงขนมาโดยรฐบญญต องคกรทองถนเหลานมอสระในการ

บรหารงาน โดยการดาเนนงานตองเปนไปตามหลกวาดวยความเปนอสระในการบรหารงาน

121 นนทวฒน บรมานนท. อางแลวเชงอรรถท 119. หนา 66-70.

59

3) องคการมหาชน122

นอกเหนอจากรฐและองคกรปกครองสวนทองถนแลว องคการมหาชน (établissement

public) นบไดวาเปนนตบคคลในกฎหมายมหาชนอกประเภทหนงทถกตงขนมาเพอจดทาบรการ

สาธารณะแทนรฐ เชน โรงพยาบาล มหาวทยาลย หรอไปรษณย เปนตน องคการมหาชนจะตอง

ดาเนนการตามวตถประสงคทถกจดตงขนมา โดยการจดตงองคการมหาชนนน รฐอาจเปนผจดตง

เชน มหาวทยาลย หรอองคกรปกครองสวนทองถนเปนผจดตง เชน ศนยใหความชวยเหลอ

ของเทศบาล เปนตน โดยหากเปนองคการมหาชนทรฐเปนผจดตง กจะตองจดตงโดยการออกเปน

รฐบญญต ดงทบญญตไวในมาตรา 34 แหงรฐธรรมนญ

องคการมหาชนสวนใหญจะมหนาทในการจดทาบรการสาธารณะแตเพยงอยางใดอยางหนง

ซงมความ4 4แตกตางจากองคกรปกครองสวนทองถนทมหนาทใน การจดทาบรการสาธารณะ

หลายอยางไดในเขตพนทของตนเอง44 ทงองคการมหาชนและ องคกรปกครองสวนทองถนตางกเปน

นตบคคลในกฎหมายมหาชนดวยกน ในขณะทวสาหกจมหาชน (entreprise public) นน อาจเปน

ไดท งนตบคคลในกฎหมายมหาชนหรอกฎหมายเอกชนทต งขนโดยมวตถประสงคเพอจดทา

กจกรรมทางดานอตสาหกรรมและพาณชยกรรม (industriel et commercial) และมวธการดาเนนงาน

ใกลเคยงกบวสาหกจเอกชน (entreprise privée) รวมทงอยภายใตการควบคมของรฐหรอของนตบคคล

ในกฎหมายมหาชนนน มบางหนวยงานทมสองสถานะในตว คอเปนทงองคการมหาชนและวสาหกจ

มหาชนไดเชน การไปรษณย (la poste) เปนองคการมหาชนเพราะเปนนตบคคลในกฎหมายมหาชน

แตในเวลาเดยวกนกเปนวสาหกจมหาชนดวย เพราะมวตถประสงคเพอการอตสาหกรรมและพาณชยกรรม

และมวธการบรหารงาน เชนเดยวกบวสาหกจเอกชน

สหพนธสาธารณรฐเยอรมน123 แบงนตบคคลมหาชนเปน 3 ประเภท คอ

1) องคการหมคณะมหาชน เปนนตบคคลทมขนเพอปฏบตภารกจสาธารณะเพอ

ประโยชนแกสมาชกขององคการ แบงออกเปน 2 ประเภท คอ

1.1) องคการหมคณะมหาชนในทางดนแดน ไดแก องคกรปกครองสวนทองถน

ซงมอานาจปกครองเหนอบคคลทอยภายใตเขตการปกครองของตน

1.2) องคการหมคณะมหาชนในทางบคคล เปนนตบคคลมหาชนทมความสมพนธ

กบสมาชกของตนโดยมจดเกาะเกยวทมลกษณะพเศษบางประการ เชน ในทางอาชพ ทางสงคม

122 นนทวฒน บรมานนท. (2558) คาบรรยายกฎหมายปกครอง ครงท 3 โครงสรางของฝายปกครอง.

(ออนไลน). เขาถงไดจาก: http://www.pub-law.net/publaw/view.aspx?id=1232 [2558, 10 มนาคม] 123 ชาญชย แสวงศกด. อางแลวเชงอรรถท 117. หนา 94.

60

หรอทางวฒนธรรม ไดแก สภาทนายความ แพทยสภา นตบคคลมหาชนทเปนองคกรทางวชาชพ

จะมอานาจปกครองเหนอสมาชกตน

2) องคการบรการมหาชน เปนนตบคคลทไมมสมาชกของตน มแตผใชบรการ เชน

องคการกจการวทยและโทรทศน ธนาคารแหงชาตเยอรมน

3) มลนธมหาชน เปนนตบคคลทเปนกองทรพยสนซงจดต งขนเพอประโยชน

สาธารณะ มลนธมหาชนไมมผใชบรการมแตผรบประโยชน

สาหรบรฐนน สหพนธสาธารณรฐเยอรมนเปนสหพนธรฐมทงสหพนธรฐและมลรฐตาง ๆ

ทประกอบกนขนเปนสหพนธรฐ โดยทงสหพนธรฐและมลรฐตางกเปนรฐซงทรงสทธหนาท

ตามกฎหมายโดยรฐธรรมนญกาหนดสทธหนาททสหพนธรฐและมลรฐมตอกน ในระบบกฎหมาย

ของเยอรมนจงยอมรบกนโดยทวไปวารฐเปนนตบคคลมหาชน เพยงแตยงมขอถกเถยงกนอยวารฐ

เปนนตบคคลมหาชนประเภทองคการหมคณะมหาชนหรอเปนนตบคคลมหาชนทมฐานะพเศษ

ประเทศไทยยอมรบเรองนตบคคลมหาชนโดยถอวางานใดของรฐจะมฐานะเปนนตบคคล

มหาชนหรอไมตองพจารณาจากบทบญญตของกฎหมายวามการบญญตใหหนวยงานนนเปนนตบคคล

หรอไมถามกเปนนตบคคลถาไมมกไมมฐานะเปนนตบคคล124 นตบคคลมหาชนในประเทศไทยนน

ไดปรากฏชดขนในภายหลงจากทประเทศไทยไดมการเปลยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. 2475 รฐม

ความจาเปนทตองดาเนนกจกรรมในทางทเปนสาธารณะประโยชนของประเทศ จงเรยกรองให

มการจดองคกรภายในรฐโดยคานงถงภารกจของแตละองคกรเปนสาคญ เพอสามารถดาเนน

กจกรรมอนเปนการตอบสนองตอความตองการของประชาชนอยางทวถง ในการจดระเบยบบรหาร

สวนราชการภายในรฐ มการแบงนตบคคลมหาชน ดงน125

1) สวนราชการ ในทนหมายถงองคกรทเปนราชการสวนกลาง ราชการสวนภมภาค และ

ราชการสวนทองถน ซงประเทศไทยรบรองสถานะความเปนนตบคคลไว โดยราชการสวนกลาง

ไดแก กระทรวง ทบวง กรมจดตงขนเปนครงแรกในสมยรชกาลท 5 แตไดรบฐานะเปนนตบคคลใน

สมยรชกาลท 6 จนถงปจจบน ราชการสวนภมภาคไดแกจงหวดซงในปจจบนรบรองสถานะความ

เปนนตบคคลของจงหวดไวในพระราชบญญตระเบยบบรหารราชการแผนดน พ.ศ.2534 สาหรบ

ราชการสวนทองถนนน ปจจบนมรปแบบตางๆ คอ กรงเทพมหานคร เมองพทยา องคการบรหาร

สวนจงหวด องคการบรหารสวนตาบล และเทศบาล โดยภารกจขององคกรปกครองสวนทองถนจะ

เปนการจดทาบรการสาธารณะโดยทวไปตามทไดรบมอบหมายจากกฎหมายจดตงองคกรปกครอง

ทองถนนนๆ ไมวาจะเปนเรองทางเศรษฐกจอตสาหกรรม การพาณชย หรอทางสงคม การดาเนนงาน

124 มานตย จมปา. อางแลวเชงอรรถท 112. หนา 13. 125 สมคด เลศไพฑรย และคณะ. อางแลวเชงอรรถท 113. หนา 17-20

61

ขององคกรปกครองสวนทองถนสามารถกระทาไดโดยอสระไมจาตองไดรบมอบหมายหรอรบ

คาสงจากราชการบรหารสวนกลาง ราชการบรหารสวนกลางจะทาหนาทกากบดแลใหมการปฏบต

หนาทโดยถกตองเทานนไมจาเปนตองเขาไปบงคบบญชาหรออานวยการเอง สวนราชการเหลานจะ

ดาเนนกจกรรมหลกทเรยกวา ภารกจพนฐานของรฐ (primary section of state) ซงถอไดวาเปน

ภารกจพนฐานและภารกจดงเดมของรฐ โดยสามารถแบงภารกจพนฐานออกไดเปน 4 ประเภท คอ

ภารกจดานการปองกนประเทศ ภารกจดานการรกษาความสงบเรยบรอย ภารกจดานการอานวย

ความยตธรรม และภารกจดานการเจรญสมพนธไมตรระหวางประเทศ ภารกจพนฐานเหลานเปนสง

ทรฐจาเปนตองกระทาเพอประชาชนทกคนในสงคมอยางเสมอภาคกนไมสามารถเลอกปฏบตได

2) รฐวสาหกจ รฐวสาหกจนนเกดขนเพอจดทาภารกจลาดบรองของรฐ (secondary section

of state) โดยรฐวสาหกจในทนจะตองเปนรฐวสาหกจทจดตงขนตามกฎหมายมหาชนโดยกฎหมาย

ระดบพระราชบญญตหรอพระราชกฤษฎกา เพอดาเนนกจกรรมในทางพาณชยกรรมและอตสาหกรรม

ซงรฐวสาหกจทจดต งตามพระราชบญญต เชน การรถไฟแหงประเทศไทย การไฟฟาฝายผลต

เปนตน สาหรบรฐวสาหกจทจดตงโดยพระราชกฤษฎกา เชน องคการขนสงมวลชนกรงเทพ เปนตน

โดยรฐวสาหกจทจดต งตามกฎหมายมหาชนแตละแหงจะมสถานะความเปนนตบคคลของ

รฐวสาหกจนนอยอยางชดเจน126 เมอพจารณาถงภารกจของรฐวสาหกจนนจะเหนวารฐวสาหกจ

เกดขนจากขอจากดของสวนราชการเนองจากสวนราชการมภารกจทจะตองจดทามากมายประกอบ

กบในระยะตอมามความจาเปนทจะตองจดทาภารกจลาดบรองเพมมากขน ไดแก ภารกจทางดาน

อตสาหกรรมและการพาณชย รวมถงงานสาธารณปโภคตางๆ เชน ไฟฟา ประปา ถนน เปนตน ซง

ภารกจในลาดบรอง (secondary section of state) เหลานไมตองอาศยอานาจบงคบกสามารถ

ดาเนนการได อนแตกตางกบภารกจพนฐาน (primary section of state) เพราะภารกจพนฐานนนตอง

อาศยอานาจบงคบจงจะดาเนนการไดจงไดสรางองคกรขนมารองรบภารกจพนฐานเหลานขน

ในสวนของรฐวสาหกจนนจะมภารกจลาดบรองทเปนภารกจทางดานเศรษฐกจเปนหลก โดยตอง

ดาเนนการหารายไดเขามาสาหรบกจการของรฐทรฐจาเปนตองทา แตการหารายไดนเพยงเทาท

ใหรฐวสาหกจดารงอยไดเทานนแตกตางกบการดาเนนการของเอกชนทตองการแสวงหาผลกาไร

จากการประกอบการใหมากทสด ทงน รายไดของรฐวสาหกจจะเกดจากการเกบคาธรรมเนยมทใช

บรการจากรฐวสาหกจ

3) องคการมหาชน องคการมหาชนนนมการแบงออกเปน 2 ประเภท ไดแก องคการ

มหาชนทจดตงขนตามพระราชบญญตจดตงเฉพาะประเภทหนง และองคการมหาชนทจดตงขนตาม

126 วรเจตน ภาครตน. (2557). คาสอนวาดวยรฐและหลกทวไปของกฎหมายมหาชน. (พมพครงท 2) กรงเทพฯ:

โครงการตาราและเอกสารประกอบการสอน คณะนตศาสตร มหาวทยาลยธรรมศาสตร. หนา 59.

62

พระราชบญญตองคการมหาชน พ.ศ. 2542 ซงเปนกฎหมายกลางอกประเภทหนง องคการมหาชน

ทงสองประเภทไดมการรบรองสถานะความเปนนตบคคลไวอยางชดเจนแลวในกฎหมาย โดยท

องคการมหาชนนนถอเปนองคกรในการจดทาบรการสาธารณะรปแบบท 3 ทแยกออกมาจากสวน

ราชการและรฐวสาหกจ เนองมาจากภารกจขององคการมหาชนเองทไมมลกษณะการบรหารงานท

เปนสวนราชการ ลกษณะกจกรรมภารกจทจดทากไมใชเรองในทางอตสาหกรรมและการพาณชย

จงไมถอวาเปนรฐวสาหกจได หากแตองคการมหาชนจะมภารกจหลกแบงออกเปน 2 ลกษณะ คอ

3.1) ภารกจลาดบรองของรฐ (Secondary section of state) ทไมใชภารกจทางดาน

เศรษฐกจ การพาณชยหรออตสาหกรรม แตเปนภารกจพนฐานทางดานสงคม เชน การสงเสรมการ

ศกษาวจย สงเสรมศลปะและวฒนธรรม เปนตน

3.2) ภารกจอนของรฐทมลกษณะเฉพาะ หรออาจเรยกไดวาเปน “ภารกจพนฐาน

ทางการปกครองสมยใหม” เปนภารกจทรฐมความจาเปนตองทาแตไมใชภารกจพนฐาน (Primary

section of state) ทรฐทาเปนประจาอยแลว เชน งานดานการประกนสงคม เปนเรองของการบรการ

กองทนซงแยกออกมาจากเรองแรงงาน เปนตน127

4) หนวยงานของรฐประเภทอน ปจจบนระบบกฎหมายไทยไดกาหนดใหหนวยงานบาง

ประเภทททาหนาทเปนหนวยธรการขององคกรอสระมฐานะเปนนตบคคลแตไมเปนสวนราชการ

ซงตามระบบกฎหมายไทยถอเปนนตบคคลมหาชนดวย เชน สานกงานศาลปกครอง สานกงานศาล

ยตธรรม สานกงานขององคกรอสระตามรฐธรรมนญ สานกงานคณะกรรมการการเลอกตง เปนตน128

5) วดในพระพทธศาสนา ตามพระราชบญญตคณะสงฆ พ.ศ. 2505 ไดกาหนดใหวด

ในพระพทธศาสนามสถานะเปนนตบคคลมหาชนโดยพระราชบญญตดงกลาวไดจาแนกวดออกเปน

สองประเภท คอ วดทไดรบพระราชทานวสงคามสมา และสานกสงฆทกระทรวงศกษาธการประกาศ

ใหมฐานะเปนวดแลว เมอเปนวดตามกฎหมายแลวกมสทธและหนาทเหมอนบคคลธรรมดา และเมอ

พจารณาถงกจการเกยวกบวดจะเหนไดวาพลเมองสวนใหญของประเทศไทยนบถอศาสนาพทธ

และประมขของรฐทรงเปนพทธมามกะประเทศไทยจงถอเอากจการเกยวกบพทธศาสนาเปนงาน

ของรฐอยางหนง ดงนนเมอเปนกจการทรฐเขามาดาเนนการกากบดแลรวมกบคณะสงฆ กจการ

เกยวกบการจดองคกรและบารงรกษาองคกรทางพทธศาสนาจงถอเปนกจการของรฐ ซงเปนการ

สอดคลองกบภารกจทจะจดใหวดในพระพทธศาสนาเปนนตบคคลมหาชน129

127 สมคด เลศไพฑรย และคณะ. อางแลวเชงอรรถท 113. หนา 14. 128 วรเจตน ภาครตน. อางแลวเชงอรรถท 126. หนา 59. 129 วรเจตน ภาครตน. อางแลวเชงอรรถท 126. หนา 60.

63

2.6.4 ความแตกตางระหวางนตบคคลในกฎหมายมหาชนกบนตบคคลในกฎหมาย

เอกชน

การจะพจารณาถงความเปนนตบคคลมหาชนไดเขาใจอยางถองแท จาตองเปรยบเทยบ

ใหเหนความแตกตางระหวางนตบคคลมหาชนและนตบคคลเอกชน ทงนนตบคคลมหาชนมนต

ฐานะเชนเดยวกบนตบคคลเอกชน แตหากพจารณาถงพนฐานแนวความคดและภารกจทแตกตาง

จากนตบคคลเอกชนทาใหนตบคคลมหาชนมลกษณะทพเศษตางจากนตบคคลเอกชน ดงน

1) การกอตง

นตบคคลตามกฎหมายมหาชนเปนผลมาจากการแทรกแซงของรฐ การแทรกแซงมวธการ

หลายรปแบบโดยอาจเปนไปในรปแบบของการออกกฎหมายจดต ง โดยเฉพาะในรปของ

พระราชบญญตทตองผานความเหนชอบจากองคกรฝายนตบญญตโดยพจารณาประกอบกบ

หลกการรวมอานาจและกระจายอานาจทางปกครองซงแตกตางจากการกอตงนตบคคลเอกชน

เพราะการกอตงนตบคคลเอกชนเกดจากการรเรมของปจเจกชนโดยรฐมไดเขาไปมสวนรวมในการ

กอตงแตอยางใด นตบคคลเอกชนจงเกดจากเจตนาของเอกชนในการเขามารวมตวกนโดยแท โดยท

รฐเพยงแตกาหนดเงอนไขในการกอตงเทานน

2) การเขาเปนสมาชก

การเขารวมเพอเปนสมาชกของนตบคคลมหาชนนนเปนไปตามพฤตการณของแตละคน

หมายความวา บคคลใดเขาไปรวมอยในกลมชนใดซงเปนนตบคคลมหาชน เชน เทศบาล บคคลนน

กจะกลายเปนสมาชกของนตบคคลมหาชนนนในทนท ซงตางจากการเขาเปนสมาชกของนตบคคล

เอกชนทตองเกดจากความสมครใจเขารวมของบคคลนนเทานน

3) การดาเนนงาน

การดาเนนงาน ของนตบคคลมหาชนเปนการดาเนนงานเพอสาธารณะประโยชนตาม

ความประสงคของรฐ รฐจงสามารถใชเอกสทธแหงอานาจมหาชนบงคบเอากบเอกชนไดโดย

ปราศจากความยนยอมของเอกชน ซงเอกสทธแหงอานาจมหาชนนจะมแตเฉพาะนตบคคลมหาชน

เทานนโดยปรากฏอยในรปของนตกรรมทางปกครอง

4) ความสมพนธกบนตบคคลอน

ความสมพนธระหวางนตบคคลมหาชนหนงกบนตบคคลมหาชนอนนนนตบคคลตาม

กฎหมายมหาชนจะมฐานะไมเทาเทยมกน กลาวคอ นตบคคลมหาชนหนงอาจมฐานะเหนอกวานต

บคคลมหาชนหนงไดและนตบคคลมหาชนทมอานาจเหนอสามารถทจะกากบดแลนตบคคลทอย

ภายใตการกากบดแลของตนได ซงมลกษณะเปนการควบคมทไมเครงครดและการจะมอานาจกากบ

ดแลจะตองเปนกรณทมบทบญญตแหงกฎหมายใหอานาจองคกรททาหนาทกากบดแลไว

64

อยางชดเจน ซงจะแตกตางจากนตบคคลเอกชนทนตบคคลทกนตบคคลมฐานะทางกฎหมาย

เทาเทยมกนทกประการ

5) วตถประสงค

วตถประสงคของนตบคคลตามกฎหมายมหาชนเปนไปเพอประโยชนมหาชนในขณะท

นตบคคลเอกชนตามกฎหมายเอกชนมวตถประสงคเพอประโยชนตอสวนตวของนตบคคลนนเทานน130

130 สมคด เลศไพฑรย และคณะ. อางแลวเชงอรรถท 113. หนา 16-17.

แนวคิด หลักการ และ ...¸šทที่ 2.pdf · 13 ....

Documents

Transcript of แนวคิด หลักการ และ ...¸šทที่ 2.pdf · 13 ....