Administracao publica 07

Controle da Administração Pública

Gustavo Justino de Oliveira*

Noções introdutóriasSegundo denominação dada por José dos Santos Carvalho Filho, tem-se

por controle da Administração Pública “o conjunto de mecanismos jurídicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e revisão da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893).

O mesmo autor entende que a natureza jurídica do controle é a de princí-pio fundamental da Administração Pública (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893).

Consoante Hely Lopes Meirelles, “Controle, em tema de Administração Pú-blica, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro” (MEIRELLES, 2010, p. 697).

De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade do controle é “a de as-segurar que a administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determina-das circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa” (DI PIETRO, 2010, p. 728).

A autora define o controle da Administração Pública “como o poder de fis-calização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico” (DI PIETRO, 2010, p. 729).

* Pós-Doutor em Direi-to Administrativo pela Universidade de Coim-bra (Portugal). Professor Doutor de Direito Admi-nistrativo na Faculdade de Direito da USP (Largo São Francisco), onde leciona na graduação e na pós-graduação. Foi procurador do estado do Paraná por 15 anos e hoje é consultor em Direito Administrativo, Constitucional e do Ter-ceiro Setor, em São Paulo. Autor dos livros Contrato de Gestão (Ed. RT), Con-sórcios Públicos (Ed. RT), Direito Administrativo Democrático (Ed. Fórum), Parcerias na Saúde (Ed. Fórum), Direito do Ter-ceiro Setor (Ed. Fórum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed. Fórum). Autor de diversos artigos cientí-ficos e diretor da Revista de Direito do Terceiro Setor - RDTS (Ed. Fórum).

Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,mais informações www.iesde.com.br

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Tipos de controle

Quanto ao órgão controladorPoderá ser administrativo, legislativo ou judicial, dependendo da função de-

sempenhada pelo órgão que exerce a fiscalização.

Quanto ao momento da realização

Controle prévio ou preventivo

De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o referido controle é preventi-vo ”porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse público” (DI PIETRO, 2010, p. 730).

O referido controle antecede a conclusão ou operatividade do ato, como re-quisito para sua eficácia (MEIRELLES, 2010, p. 700).

Controle concomitante

É todo aquele que “acompanha a atuação administrativa no momento mesmo em que ela se verifica” (DI PIETRO, 2010, p. 730).

José dos Santos Carvalho Filho explica que esse controle tem aspectos pre-ventivos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa (CARVALHO FILHO, 2009, p. 898).

Controle subsequente ou corretivo

O controle subsequente ou corretivo “tem por objetivo rever os atos já pra-ticados, para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los; abrange atos de aprovação, homologação, anulação, revogação, convalidação” (DI PIETRO, 2010, p. 730).

Quanto à posição do órgão controladorDe acordo com Odete Medauar, quando o agente controlador integra a pró-

pria administração, está-se diante de um controle interno, exercido pela própria administração sobre seus órgãos e suas entidades da administração indireta.


3Este material é parte integrante do acervo do IESDE BRASIL S.A.,mais informações www.iesde.com.br

Vale lembrar que a Constituição Federal de 1988 determina, em seu artigo 74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário mantenham sistemas de controle interno.

Se o controle é efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estru-tura da administração, qualifica-se como controle externo, situando-se nessa espécie o controle realizado por instituições políticas, por instituições técni-cas e por instituições puramente jurídicas (MEDAUAR, 2010, p. 390).

Além desses, cumpre ressaltar que um importantíssimo meio de controle da Administração Pública é o controle popular.

A Constituição Federal prevê em vários dispositivos a possibilidade dos administrados, diretamente ou por intermédio de órgãos com essa função institucional, verificarem a regularidade da atuação da Administração Públi-ca e impedirem a prática de atos ilegítimos, lesivos ao indivíduo ou à coleti-vidade, ou provocarem a reparação dos danos deles decorrentes (ALEXAN-DRINO; PAULO, 2009, p. 743).

Cita-se, por exemplo, o artigo 5.º, LXXIII (ação popular), o artigo 74, §2.º (legitimidade para denunciar perante o Tribunal de Contas), artigo 31, §3.º e, por fim, o §3.º do artigo 37 que prevê:

Art 37. [...]

§3.º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na Administração Pública direta e indireta, regulando especialmente:

I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;

II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5.º, X e XXXIII;

III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na Administração Pública.

Quanto ao conteúdo do ato controladoSob esse aspecto o controle pode ser de legalidade ou de mérito.

Consoante Hely Lopes Meirelles, o controle de legalidade ou legitimidade é aquele que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do pro-cedimento administrativo com as normas legais que o regem (MEIRELLES, 2010, p. 700-701).

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Mediante o referido controle, a administração ou o Poder Judiciário e, nos casos expressos na Constituição, o Poder Legislativo, confirmam a vali-dade de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurídico, ou anulam atos administrativos ilegais ou ilegítimos (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 747).

Por sua vez, o controle de mérito “é todo aquele que visa à comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado” (MEIRELLES, 2010, p. 701).

Controle administrativoControle administrativo “é o poder de fiscalização e correção que a Admi-

nistração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provo-cação” (DI PIETRO, 2010, p. 730).

Segundo José dos Santos Carvalho Filho, é aquele “exercido pelo Executivo e pelos órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário para o fim de confirmar, rever ou alterar condutas internas, tendo em vista aspectos de le-galidade ou de conveniência para a administração” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 899).

O controle administrativo deriva do poder de autotutela que permite à Administração Pública rever os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes.

São exemplos de controle administrativo, o processo administrativo, a ou-vidoria, os recursos administrativos, o direito de petição (CF, art. 5.º, XXXIV, “a”).

Súmulas do Supremo Tribunal Federal reconhecendo o poder de autotute-la da Administração Pública:

SÚMULA 346

A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.

SÚMULA 473

A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência



ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.

Pode-se citar como espécie de controle administrativo o Processo Ad-ministrativo, conceituado por José dos Santos Carvalho Filho como “o ins-trumento que formaliza a sequência ordenada de atos e de atividades do Estado e dos particulares a fim de ser produzida uma vontade final da admi-nistração” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 926).

Importante lembrar quanto a essa espécie de controle administrativo da Lei 9.784/1999 que regula os processos administrativos no âmbito da Admi-nistração Federal. As normas do referido instrumento têm caráter genérico e subsidiário, o que significa dizer que elas se aplicam apenas nos casos em que não haja lei específica regulando o respectivo processo administrativo ou, quando haja, é aplicável para complementar as regras especiais (CARVA-LHO FILHO, 2009, p. 934).

Controle legislativoControle legislativo ou parlamentar, segundo Hely Lopes Meirelles, é o

exercido pelos órgãos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legisla-tivas e Câmaras de Vereadores) ou por comissões parlamentares sobre deter-minados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da conveniência pública, pelo quê caracteriza-se como um controle eminentemente político, indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os superiores interesses do Estado e da comunidade (MEIRELLES, 2010, p. 736).

Além de controle político, deve-se ressaltar que também realiza um con-trole financeiro, exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo, o Judiciá-rio e sobre sua própria administração no que se refere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos (CARVALHO FILHO, 2009, p. 954).

São exemplos de Controle Legislativo as Comissões Parlamentares de In-quérito, a sustação pelo Congresso Nacional dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delega-ção legislativa (CF art. 49, V), o poder convocatório da Câmara dos Deputa-dos e do Senado Federal (CF art. 50).

Prevê o artigo 70 da Constituição Federal de 1988 que a fiscalização con-tábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das en-tidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,

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economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exer-cida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Desse modo, percebe-se duas formas de controle financeiro, uma pelo sistema de controle interno de cada Poder e outra exercida pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.

As atribuições do Tribunal de Contas estão previstas no artigo 71 da Cons-tituição Federal de 1988, in verbis:

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão, bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;

IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;

V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;

VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a estado, ao Distrito Federal ou a município;

VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções realizadas;

VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa proporcional ao dano causado ao erário;

IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;

X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;



XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

§1.º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.

§2.º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.

§3.º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia de título executivo.

§4.º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de suas atividades.

Odete Medauar (2010, p. 402) aduz que o controle “parlamentar” apresen-ta-se inefetivo e aponta alguns fatores para justificar tal inefetividade: falta de interesse político na realização concreta e eficaz da vigilância, para não desagradar o detentor do Poder Executivo; ausência, em geral, de sanção, pois nem o Congresso, nem suas comissões podem anular ou modificar atos administrativos ou aplicar sanções a administradores.

Controle jurisdicionalOdete Medauar (2010, p. 406) explica que “a expressão controle jurisdicio-

nal da administração abrange a apreciação, efetuada pelo Poder Judiciário, sobre atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operações materiais e mesmo a omissão ou inércia da administração.”

Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 747), “o direito brasileiro adotou o sistema de jurisdição una, pelo qual o Poder Judiciário tem o mo-nopólio da função jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com força de coisa julgada, a lesão ou ameaça de lesão a direitos individuais e coletivos”.

O fundamento Constitucional do referido sistema é o artigo 5.º, inciso XXXV, da Constituição Federal:

Art. 5.º [...]

XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;

[...]

O referido controle incide especificamente sobre a atividade administrati-va do Estado, seja qual for o poder onde esteja sendo desempenhada. Alcan-ça os atos administrativos do Executivo, basicamente, mas também examina os atos do Legislativo e do próprio Judiciário, nos quais se desempenha a atividade administrativa em larga escala (CARVALHO FILHO, 2009, p. 962).

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José dos Santos Carvalho Filho aponta como meios específicos de con-trole judicial o mandado de segurança, a ação popular, o habeas corpus, o habeas data, o mandado de injunção e a ação civil pública (CARVALHO FILHO, 2009, p. 973).

Dicas de estudoLei 12.016, de 7 de agosto de 2009 – Disciplina o Mandado de Segurança.

Lei 4.717, de 29 de junho de 1965 – Disciplina a Ação Popular.

Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 – Disciplina a Ação Civil Pública.

ReferênciasALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 17. ed. São Paulo: Método, 2009.

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Malheiros, 2007.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010.

MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tri-bunais, 2010.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Ma-lheiros, 2010.

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