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Adriana Rodrigues dos Santos

FINANÇAS PÚBLICAS BRASILEIRA

Rio de Janeiro

2005

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UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES

PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”

PROJETO VEZ DO MESTRE

FINANÇAS PÚBLICAS BRASILEIRA

OBJETIVOS: Finanças Públicas tem por objetivo divulgar, analisar, situação econômica financeira pública no Brasil de importância para o nosso conhecimento.

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AGRADECIMENTOS

A todos ao autores, corpo docente do

Projeto “A Vez do Mestre”, ao professor

pela revisão dos textos. Aos alunos e

pessoas que, direta e indiretamente,

contribuíram para a confecção desse

trabalho acadêmico e sua constante

atualização.

4

DEDICATÓRIA

Dedico esse livro a minha mãe, que

tanto me ajudou a fazer este curso. A

minha irmã Patrícia que contribuiu

para o aperfeiçoamento desse trabalho.

Ao José Maurício, meu pai que mesmo

não estando mais neste mundo, sempre

esteve presente em todos os momentos

de minha vida.

Adriana Rodrigues

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RESUMO

A presente monografia aborda o comportamento da dívida

pública interna em anos recentes, por meio de indicadores não

apenas do seu montante absoluto e relativo, mas também do seu

perfil, de sua exposição a choques de taxas de juros e de sua

volatilidade. Nesse sentido, verifica-se que, embora o prazo

médio da dívida mobiliária federal esteja crescendo, a sua

indexação tem reduzido a estabilidade de seu valor presente a

níveis mínimos. A partir da composição de indicadores

apresentados ao longo do trabalho, propõem-se medidas de

fragilidade financeira para finanças públicas.

De acordo com tais indicadores compostos, o alongamento

da dívida tem suavizado os impactos do crescimento de seu

estoque, cujos determinantes principais, nos últimos anos,

foram os altos níveis de taxas de juro e a assistência

financeira concedida aos estados.

O trabalho discute o endividamento estadual nos

90. Analisa a expansão do saldo da dívida os gastos públicos

com a cultura, mostrando como o governo usou a legislação

mais para influenciar o direcionamento dos recursos do que

evitar a expansão do saldo da dívida. A legislação mudou nos

anos 80 e passou a fixar metas de empréstimos do sistema

financeiro aos governos estaduais. A crise do setor público,

no entanto, colocou limites a esta política e os estados

viram crescer o estoque da dívida e as dificuldades de

financiamento. A herança anterior e a política de juros altos

tornaram insustentáveis as finanças estaduais nos noventa. A

6

política monetária foi determinante na expansão da dívida e

comprometeu a capacidade de pagamento estadual, sobretudo a

partir de 1994 quando as altas taxas de juros e a queda da

inflação determinaram a insolvência das finanças

estaduais e forçou a União, mais uma vez, a intervir. Os

acordos de renegociação da dívida estadual alteraram a

prática anterior e deram novos rumos ao controle do

endividamento. O governo federalizou o conjunto das dívidas

estaduais e adotou rígido programa de ajuste fiscal. A

decisão de vincular ajuste fiscal e reforma patrimonial

transformou o aparelho do Estado e interferiu com as relações

inter e intragovernamentais características de anos

anteriores. Os estados, com a privatização de empresas e

bancos, perderam capacidade de alavancar gastos e se tornaram

mais dependentes de recursos fiscais, reduzindo os seus

espaços de atuação, ao mesmo tempo em que cresceu o poder de

gestão da União.

Este trabalho tem como objetivo principal analisar o

perfil dos gastos do governo federal, no período de 1994 a

1998, verificando se estes seguiram uma regra ou se foram

determinados aleatoriamente.O foco do trabalho será tentar

entender como o Governo distribui seus recursos financeiros

nas diversas áreas na qual atua. Este estudo confrontará os

modelos de escolha pública. Para isso o trabalho está

estruturado da seguinte forma: no primeiro capítulo fala

sobre as finanças públicas, o segundo sobre a administração

públicas no Brasil e em outros países, o terceiro sobre os

orçamentos públicos o quarto fala sobre a dívida pública, o

quinto sobre receitas públicas o sexto sobre as despesas o

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sétimo gastos públicos com a cultura e finalmente o oitavo

capítulos que é conclusão das informações dos capítulos

anteriores.

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METODOLOGIA

A metodologia utilizada se destina a apoiar o conteúdo

programático deste trabalho. Foram feitas pesquisas em

bibliotecas, revistas: Veja e Isto é, Internet nos sites:

Banco Central, Banco do Brasil, Caixa Econômica, livros

contábeis, financeiros, administrativos e Instituições

Financeiras.

A abordagem do texto utilizada está de forma simples e

fácil entendimento. Procurei informações com pessoas que

trabalham em órgão público para maiores esclarecimentos em

relação ao conteúdo do texto.

A proposta desde trabalho é fazer com eu tenhamos mais

participação de como é feita a distribuição dos impostos que

pagamos do recolhimento os tributos e de como é arrecadado e

distribuído entre os órgãos competentes.

A presente disciplina tem por objetivo genérico

proporcionar aos alunos informações que os levem a

compreender o que é a atividade financeira do Estado; ou

seja, a atividade que este desenvolve na aquisição e

utilização de recursos financeiros com vista a satisfazer

necessidades.

Para a consecução do objetivo supracitado, o programa da

disciplina comporta os seguintes conteúdos: os conceitos

básicos; o estudo do documento onde se prevêem as receitas e

despesas do Estado - o Orçamento; as despesas públicas; a

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obtenção de empréstimos por parte do Estado e a conseqüente

constituição e gestão da dívida pública; as receitas efetivas

(receitas patrimoniais, taxas e impostos).

10

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO 12

CAPÍTULO I 15

FINANÇAS PÚBLICA BRASILEIRA 15

CAPÍTULO II 26

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 26

CAPÍTULO III 39

ORÇAMENTO PÚBLICO 39

CAPÍTULO IV 75

DÍVIDA PÚBLICA 75

CAPÍTULO V 86

RECEITAS PÚBLICAS 86

CAPÍTULO VI 91

DESPESAS PÚBLICAS 91

11

CAPÍTULO VI 96

GASTO PÚBLICO COM A CULTURA 96

CONCLUSÃO 128

BIBLIOGRAFIA 131

ÍNDICE 132

12

INTRODUÇÃO

O desequilíbrio fiscal, ou gastos sistematicamente

superiores às receitas, predominou na administração pública

no Brasil até recentemente. As conseqüências para a economia

são bastante negativas, e, em alguns casos, têm impacto sobre

mais de uma geração. A inflação descontrolada até o

lançamento do Real, a convivência com taxas de juros muito

altas, o endividamento público também expressivo e a carga

tributária relativamente alta, quando comparada com nossos

vizinhos, são algumas destas conseqüências.

Esta realidade levou as finanças públicas a uma situação

tal, que acabou por limitar o atendimento de necessidades

fundamentais da população, como saúde, educação, moradia,

saneamento, etc, com efeitos indesejáveis sobre sua parcela

mais pobre, e que mais sofre os efeitos da ausência de

investimentos governamentais nessas áreas.

Nesse contexto, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

representa um instrumento para auxiliar os governantes a

gerir os recursos públicos dentro de um marco de regras

claras e precisas, aplicadas a todos os gestores de recursos

públicos e em todas as esferas de governo, relativas à gestão

da receita e da despesa públicas, ao endividamento e à gestão

do patrimônio público.

Além disso, a Lei consagra a transparência da gestão

como mecanismo de controle social, através da publicação de

relatórios e demonstrativos da execução orçamentária,

13

apresentando ao contribuinte a utilização dos recursos que

ele coloca à disposição dos governantes.

Entre o conjunto de normas e princípios estabelecidos

pela LRF, alguns merecem destaque. São eles:

Limites de gasto com pessoal: a lei fixa limites para essa

despesa em relação à receita corrente líquida para os três

Poderes e para cada nível de governo (União, Estados,

Distrito Federal e Municípios);

Limites para o endividamento público: serão estabelecidos

pelo Senado Federal por proposta do Presidente da República;

Definição de metas fiscais anuais: para os três exercícios

seguintes;

Mecanismos de compensação para despesas de caráter

permanente: o governante não poderá criar uma despesa

continuada (por prazo superior a dois anos) sem indicar uma

fonte de receita ou uma redução de outra despesa:

Mecanismo para controle das finanças públicas em anos de

eleição: a Lei impede a contratação de operações de crédito

por antecipação de receita orçamentária (ARO) no último ano

de mandato e proíbe o aumento das despesas com pessoal nos

180 dias que antecedem o final do mandato.

A obediência a essas novas regras vai permitir um ajuste

fiscal permanente no Brasil, uma vez que a disciplina fiscal

introduzida pela Lei proporcionará o fortalecimento da

situação financeira dos entes da Federação. Isso, por sua

14

vez, possibilitará o aumento da disponibilidade de recursos

para o investimento em programas de desenvolvimento social e

econômico.

15

CAPÍTULO I

FINANÇAS PÚBLICAS BRASILEIRA

“O futuro para o qual

estudamos nos preparamos para

começarmos hoje.”

Chester Fischer

16

FINANÇAS PÚBLICAS

Instrumento essencial para o funcionamento do estado, as

finanças públicas não apenas asseguram a manutenção da

administração e dos serviços públicos, como também podem ter

grande influência na economia do país e corrigir seus

desequilíbrios.

O termo finanças públicas designa o setor que controla a

massa de dinheiro e de crédito que o governo federal e os

órgãos a ele subordinados movimentam em um país. Abrange não

só as operações relacionadas com o processo de obtenção,

distribuição e utilização dos recursos financeiros do estado

como também a atuação dos organismos públicos em setores da

vida econômica.

A atividade econômica se caracteriza pela administração

dos recursos escassos da sociedade humana. Três são os

princípios sobre os quais essa administração assenta: (1) os

interesses e necessidades do consumidor, que se manifestam na

demanda por determinados produtos; (2) o lucro, que obriga o

empresário a se guiar pela demanda dos consumidores; e (3) a

autoridade, pela qual o governo impõe determinadas normas

sobre o quê produzir e para quem produzir. Como a atividade

financeira é parte da economia do estado, sua extensão e

importância são determinadas pela forma como se integram num

sistema econômico as decisões da autoridade e do mercado.

As finanças públicas têm sido definidas de várias

formas. Segundo o economista britânico Arthur Cecil Pigou, as

finanças públicas são o "processamento de receitas e despesas

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determinadas pela organização do governo". Para outro

britânico, Hugh Dalton, são o "processamento de receitas e

despesas do governo e adequação entre elas". A fazenda

nacional, no entanto, não se limita a fazer o papel de caixa

das instituições públicas. Seus problemas fundamentais são a

dotação de recursos, distribuição da renda, estabilidade dos

preços, plano emprego e desenvolvimento econômico. Dois novos

elementos completam a natureza das finanças públicas: as

decisões tomadas sobre a administração de recursos emanam de

uma autoridade política; e estão sujeitas a uma fiscalização

rigorosa por parte dessa autoridade.

A complexidade dos fenômenos financeiros de que se ocupa

o tesouro é manifestada quando são levados em conta os

diversos aspectos que neles intervêm: (1) o econômico, já que

existe uma administração de recursos materiais escassos

sujeitos a usos alternativos; (2) o político-sociológico,

visto que a política financeira é fruto de uma decisão da

autoridade que governa a vida de uma sociedade; (3) o

jurídico, pelo qual as decisões se manifestam na forma de

atos legais; (4) o ético, visto que as receitas e despesas

públicas atendem também a critérios de uma distribuição mais

justa da riqueza; e (5) o contábil, já que as receitas e

despesas públicas devem ser registradas e classificadas para

determinar os resultados dos movimentos de valores efetuados

no setor público.

18

1.1- Origem do Conceito Moderno de Finanças Públicas

Duas escolas representam a origem do conceito moderno de

finanças públicas: a cameralística, vigente na administração

pública da Alemanha e da Áustria do século XVI ao XVIII; e a

clássica. O cameralismo, que pode ser considerado uma

variante do mercantilismo, centrava sua análise no terreno

concreto da atividade financeira, como parte da economia do

estado, de que dependia o desenvolvimento da economia

nacional. Sua atenção se dirigiu fundamentalmente ao estudo

dos meios pelos quais se pode criar e administrar, a partir

do patrimônio social, um patrimônio do estado. O orçamento,

que resume o plano de receitas e despesas públicas, não era

considerado algo estranho à economia privada, mas sim como

parcela do patrimônio nacional disponível, necessário para a

manutenção do estado e para sua ação dinamizadora da economia

do país. As empresas públicas encontravam sua justificação no

fato de assumirem as funções necessárias para o

desenvolvimento nacional que as empresas privadas não podem

ou não querem atender. Os cameralistas justificavam os

impostos em função do princípio da produtividade com que

consideravam a economia do estado. A dívida pública

encontrava sua razão de ser na mútua confiança entre governo

e povo e na mobilização de forças produtivas da economia

nacional. Os autores mais importantes dessa escola foram

Kasper Klock, Johann Joachim Becher e Josep von Sonnenfels.

Entre a teoria cameralista e as novas análises

elaboradas pela economia clássica, está a escola fisiocrática

do século XVIII, representada sobre tudo por François

19

Quesnay. Os fisiocratas propunham um único imposto

territorial, já que, para eles, somente a agricultura gerava

um produto realmente novo, ou produto líquido. As demais

atividades apenas transformavam ou transportavam os produtos

da terra.

A expressão "economia clássica" foi inventada por Karl

Marx para referir-se à escola econômica inglesa da segunda

metade do século XVIII e da primeira do século XIX, cujos

principais representantes foram Adam Smith, David Ricardo,

Thomas Robert Malthus e John Stuart Mill. Contrariando o

cameralismo, a escola clássica se opôs à economia de estado,

que deveria ser reduzida aos limites mínimos necessários para

assegurar a execução das funções que a ela competem

(segurança nacional, ordem pública, educação e obras

públicas). Juntamente com esse critério, que pode ser chamado

de interferência mínima, propôs ainda outros dois, que se

tornariam muito atuais nas últimas décadas do século XX,

tanto nas formulações teóricas de algumas escolas

(monetarismo, do americano Milton Friedman, por exemplo) como

na política econômica dos países de economia liberal. Esses

critérios são os de neutralidade econômica e de equilíbrio

orçamentário. Obtém-se a neutralidade ao evitar toda ação que

possa prejudicar os desenvolvimentos econômicos, alcançáveis

apenas pela livre competição. O equilíbrio orçamentário evita

o endividamento do estado e torna possível, portanto, a

acumulação do capital, impulsionadora do desenvolvimento

econômico.

20

1.2 - Finanças Públicas na Atualidade

O marginalismo do século XIX, o keynesianismo e o

monetarismo no século XX representaram novos enfoques da

teoria econômica, com implicações imediatas na teoria e na

prática das finanças públicas. De acordo com o pensamento de

John Maynard Keynes, os estados têm como objetivo prioritário

evitar os dois grandes males característicos dos ciclos

econômicos: o desemprego e a inflação. Junto com a política

monetária, atribui-se à política fiscal, portanto, um papel

primordial na obtenção da estabilização econômica.

O estado, em seu papel de agente fiscal, deve cuidar

para que sua despesa total não seja nem muito grande, nem

muito reduzida. O principal instrumento dessa política está

num orçamento que, ao abrir mão do princípio de equilíbrio

proposto pelos economistas clássicos, seja capaz de atender à

renda e ao gasto do país como um todo e não apenas às

finanças públicas; e que planifique as despesas em função das

necessidades da sociedade, em vez de fazê-lo exclusivamente

para atender aos recursos financeiros. Um princípio inerente

a essa teoria é o do gasto anticíclico, ou seja, um orçamento

com déficit (as despesas superam as receitas), durante as

fases de recessão ou crise, e um orçamento com superávit (as

receitas superam as despesas), no auge da prosperidade.

A aplicação desse princípio conduz, em períodos de

crise, à redução dos impostos, de modo que a população

disponha de mais dinheiro para gastar; ao aumento das

despesas públicas com subsídios para o desemprego e

21

subvenções para os produtos agrícolas; e, por último, ao

aumento das obras públicas. Pretende-se, com isso, estimular

a demanda total, com a finalidade de superar a etapa

depressiva e voltar a uma fase de expansão. Nesse caso, a

atuação fiscal seria inversa, ou seja, elevação de impostos,

redução do gasto público e amortização da dívida pública

emitida durante a depressão.

O emprego dessa política orçamentária evitou os

principais inconvenientes da política tradicional de

orçamento equilibrado, na qual elevavam-se os impostos e

diminuíam-se as despesas públicas durante a depressão.

Acentuavam-se com isso as flutuações econômicas e retardava-

se a recuperação.

Nas últimas décadas do século XX, as teorias

monetaristas criticaram, no entanto, a excessiva importância

que o keynesianismo atribuiu ao estado e consideraram que,

como conseqüência dela, havia-se distorcido o livre jogo da

oferta e da procura. Acreditava-se também que havia sido

reduzida a competitividade e a eficiência das economias de

livre mercado. Essas análises motivaram profundas alterações

nas políticas orçamentárias dos países, sem que se chegasse a

negar o modelo keynesiano, que continuou, em sua essência,

vigente.

22

1.3 - Instituições Financeiras

As instituições do setor público, considerado sujeito da

atividade financeira, são fundamentalmente:

¬ Os órgãos de estado, investidos de autoridade, como o

poder executivo, o poder judiciário e o poder

legislativo.

¬ Os fundos ou contas independentes ou extra-

orçamentárias, cujas receitas e despesas são

administradas com certa autonomia, como, por exemplo, os

fundos de seguridade social e as caixas de pensão dos

funcionários públicos.

¬ Os organismos auxiliares, constituídos por empresas cuja

gestão obedece à autoridade política. Estão à margem do

mercado e sua finalidade consiste em fornecer bens e

serviços aos organismos estatais. Podem ser obtidas como

exemplo as fábricas de munições ou os estaleiros da

Marinha de Guerra.

¬ As empresas estatais, caracterizadas pela ausência de

personalidade jurídica independente e sua forte

fiscalização. São exemplo representativo desses

organismos os monopólios típicos do estado.

¬ As empresas públicas, ou mistas, com personalidade

jurídica independente e regidas tanto por princípios de

autoridade como por princípios de mercado - algumas

empresas mineradoras e de exploração e refino de

petróleo, por exemplo.

¬ As instituições públicas independentes. A fiscalização

se limita a um controle geral que assegura a consecução

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dos objetivos públicos programados, como é o caso de

muitas instituições de pesquisa, assistenciais etc.

1.4 - Operações Econômicas do Setor Público

A principal classificação de receitas e despesas

públicas é a que diferencia as seguintes categorias

econômicas: conta de rendimento e conta de capital. A conta

de rendimento abrange, em seu capítulo de receitas, os lucros

oriundos do setor público por venda de bens e serviços de

suas próprias instituições; as transferências correntes de

unidades econômicas, distintas dos impostos, no interior do

país; as transferências recebidas do exterior; e os impostos

que, esquematicamente, podem incidir sobre a renda das

pessoas e instituições sem fins lucrativos, sobre a renda de

empresas e sobre a produção e o consumo. Em seu capítulo de

despesas, a conta de rendimento inclui as despesas correntes

em bens e serviços; os juros da dívida pública; as subvenções

a empresas e setores econômicos em crise ou considerados

necessários para a economia nacional; as transferências

correntes às economias domésticas; as transferências

correntes ao resto do mundo; e a parcela residual que

corresponde à poupança do setor público.

A conta de capital compreende, em seu capítulo de

receitas, a poupança do setor público, como parcela do ajuste

da conta de rendimento; as transferências de capital, obtidas

por empréstimos oriundos de economias domésticas (famílias e

indivíduos), empresas e do exterior, ou recebidas por outras

vias que não impostos e empréstimos; e os impostos sobre os

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fundos ou patrimônios das economias domésticas e das

empresas. Em seu capítulo de despesas, compõe essa conta a

formação bruta de capital fixo; o aumento dos estoques; e os

empréstimos e transferências de capital a economias

domésticas, empresas e ao exterior.

Tanto a conta de rendimento quanto a de capital adotam a

forma contábil, de tal modo que o capítulo de despesas e

poupança corresponde ao dever e o de receitas ao haver. Como

conseqüência, tanto em renda como em capital, a soma do total

de despesas tem que ser igual à das receitas.

1.5 - Tipos de Finanças e Impostos

Em geral, os diferentes estados costumam ser dotados de

no mínimo três classes ou níveis de finanças ou fazendas

públicas: a estatal, gerida pelo Ministério ou Secretaria de

Fazenda em nível nacional; a departamental, estadual ou

autônoma, gerida pelo departamento de fazenda do governo

estadual; e a municipal, gerida pelos municípios. Em muitos

países, existem também outras fazendas de categoria

intermediária. As diferentes fazendas de um estado arrecadam

e administram, segundo sua responsabilidade, alguns impostos

de acordo com o que tenha sido estabelecido por lei. Em

geral, o estado nacional se reserva determinados impostos e

cede os demais aos órgãos institucionalmente inferiores.

Os impostos, que constituem a maior parcela de receitas

da conta de rendimento, se dividem em diretos (aqueles que se

originam no momento em que a renda do sujeito passivo se

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produz ou distribui) e indiretos (quando se taxa a renda no

momento em que seus titulares adquirem algum bem).

Em terminologia de administração pública, consideram-se

três tipos de cobranças, de forma genérica denominadas

tributos: os impostos, ou tributos exigidos sem

contraprestação; as taxas, que constituem uma contraprestação

pela utilização de um serviço da administração; e as

contribuições especiais, tributos gerados pela obtenção de um

lucro ou por um aumento de valor dos bens.

26

CAPÍTULO II

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

“Quanto maior o obstáculo,

maior a glória de vencê-lo.”

27

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Em todos os países, qualquer que seja sua forma de

governo ou organização política, existe uma administração

pública. Sem ela não haveria estado, nem poderiam os

governantes cumprir suas funções: defesa, ordem, cobrança de

impostos etc. Não obstante, a burocracia administrativa por

vezes se torna tão ampla e complexa que os próprios

governantes temem perder o controle sobre ela.

Administração pública é a ordenação, direção e controle

dos serviços do governo, no âmbito federal, estadual e

municipal, segundo os preceitos do direito e da moral,

visando ao bem comum. Pode ser entendida de três formas: em

um primeiro sentido, é o conjunto de entes ou sujeitos de

caráter público -- os meios, humanos e materiais, de que

dispõe o governo para aplicação de suas políticas; em um

segundo sentido, é o conjunto de ações encaminhadas para o

cumprimento dos programas e políticas dos governos; por fim,

enquanto ciência, a administração pública se propõe a estudar

as condições que permitem ao direito, emanado dos poderes do

estado, concretizar-se da maneira mais eficaz possível,

através da atuação dos órgãos administrativos.

O aparelho administrativo executa diferentes funções:

tem ingerência nas relações entre particulares, garantindo-

lhes maior segurança jurídica, dá publicidade aos atos em que

são interessados e realiza sua fiscalização. A ação

administrativa manifesta-se no condicionamento da liberdade e

da propriedade dos particulares, no exercício do poder de

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polícia, de modo a harmonizar o direito de liberdade e

propriedade do indivíduo com o direito de liberdade e de

propriedade de seus semelhantes. O poder de polícia traduz-se

na faculdade de que dispõe a administração pública para

condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e

direitos individuais, em benefício da coletividade ou do

próprio estado. A polícia administrativa diz respeito à

segurança da ordem pública, à proteção da saúde, ao resguardo

da educação, à tutela da economia, à defesa da vida social e

dos princípios morais.

Além dessa ação negativa de condicionamento da liberdade

e da propriedade, as repartições administrativas atuam na

realização de obras e na prestação de serviços públicos: a

extinção de incêndios; a assistência médico-hospitalar; o

saneamento de zonas insalubres; a difusão do ensino em

escolas públicas; os serviços de transporte e de fornecimento

de energia; a abertura de praças e avenidas; a criação de

parques e jardins; a construção de viadutos e de obras de

arte em geral, para utilização dos particulares.

A prestação desses serviços à comunidade pressupõe,

naturalmente, que o estado disponha dos meios necessários e,

por isso, a administração pública, por meio de suas

repartições, ordena o pagamento de tributos e regula

empréstimos compulsórios, entre outras providências.

Os princípios básicos da administração pública são

quatro: legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade.

Pelo princípio da legalidade, o administrador público está,

em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da

29

lei e às exigências do bem comum, deles não podendo se

afastar, sob pena de praticar ato inválido e se expor à

responsabilidade disciplinar, civil e criminal. A moralidade

administrativa é entendida como o conjunto de regras de

conduta tiradas da disciplina interior da administração. O

ato administrativo terá que obedecer não somente à lei

jurídica, mas à ética da própria instituição, impondo-se ao

agente público para a sua conduta interna, segundo as

exigências a que serve e a finalidade de sua ação que é

sempre o bem comum. O princípio da impessoalidade impõe ao

administrador público a prática de atos para seu fim legal

que a própria norma de direito indica como objetivo do ato.

Dessa forma, fica o administrador proibido de buscar outros

objetivos ou de praticar atos visando interesse próprio ou de

terceiros. Através da publicidade, divulga-se oficialmente o

ato administrativo para conhecimento público e para indicar

seus efeitos externos. A publicidade é requisito de eficácia

e moralidade do ato administrativo.

2.1 - História

A origem da administração pública remonta à criação dos

primeiros centros urbanos. Nas grandes civilizações asiáticas

que utilizavam a irrigação, no antigo Egito e nas

civilizações mesoamericanas e andinas, a adequada

distribuição de água de um rio, o cálculo das enchentes

anuais, o estabelecimento da periodicidade das colheitas, a

realização das grandes obras de irrigação, requeriam uma

organização complexa e centralizada para poder surtir efeito.

Daí o surgimento da burocracia piramidal dessas civilizações,

30

integrada por funcionários e sacerdotes que, em diversos

níveis eram responsáveis por determinados setores da

atividade social, respondendo por suas tarefas perante os

superiores.

As cidades gregas mantiveram também uma administração

complexa. O aparelho administrativo mais avançado entre os da

antiguidade ocidental foi o do Império Romano. Nesse,

dividiu-se a administração pública em diversos campos segundo

os assuntos, criando-se uma ampla rede de funcionários, que

ocupavam todos os domínios de Roma.

2.2 - Administração Pública no Brasil

A administração pública no Brasil se desenvolve por meio

de três poderes -- legislativo, executivo e judiciário, com

autonomia e competência específica. Correspondem,

respectivamente, às funções legislativa, administrativa e

jurisdicional.

Por meio da primeira, o estado formula o direito

objetivo ou o põe em execução. Pela função jurisdicional,

constata a existência e extensão de uma regra de direito ou

de uma situação jurídica, em caso de violação, e ordena as

medidas necessárias para assegurar-lhe o respeito. No tocante

à função administrativa, o poder executivo pode ser

considerado por meio de duas faces distintas, como entidade

política e como gestor da máquina administrativa

governamental, cabendo-lhe prover à segurança do estado, à

manutenção da ordem pública e à satisfação das necessidades

da comunidade.

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A administração federal compreende: (1) as

administrações diretas, constituídas pelos serviços

integrados na estrutura administrativa da presidência da

república e pelos ministérios; (2) as administrações

indiretas, que compreende as autarquias, as empresas públicas

e as sociedades de economia mista.

2.2.1 - Administração Direta

Entende-se por administração direta o conjunto de órgãos

integrados na estrutura administrativa da União. A

presidência da república, sob imediata direção do chefe da

nação, é os órgãos supremos e independentes, representantes

do poder executivo da União. Constitui-se pelo Gabinete

Civil, pela Secretaria-Geral, pela Secretaria de

Planejamento, Orçamento e Coordenação e pelo Gabinete

Militar. Além desses, há outros órgãos de consulta,

assessoramento e assistência ao presidente da república. São

órgãos de assessoramento imediato ao Conselho de Governo, a

Consultoria-Geral da República, o Alto Comando das Forças

Armadas e o Estado-Maior das Forças Armadas (EMFA). São

órgãos de assistência direta e imediata a Secretaria de

Assuntos Estratégicos, a Secretaria de Administração Federal

e a Assessoria de Comunicação Institucional. Também junto à

presidência da república funcionam como órgãos de consulta o

Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional.

Ainda na estrutura administrativa da presidência da

república, situa-se as Escolas Superiores de Guerra, que,

subordinada ao chefe do EMFA, tem por finalidade desenvolver

32

e consolidar conhecimentos relativos ao exercício de funções

de direção e ao planejamento da segurança nacional, sobretudo

em caso de mobilização.

2.2.2 - Administração Indireta

É o conjunto dos entes personalizados que, vinculados a

um ministério, prestam serviços públicos ou de interesse

público. Integram a administração indireta as autarquias,

empresas públicas, fundações públicas e sociedades de

economia mista.

2.2.3 - Autarquia

Dá-se o nome de autarquia aos serviços autônomos,

criados por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e

receita próprios, para executar atividades típicas da

administração pública, que requeiram, para seu melhor

funcionamento, gestão administrativa e financeira

descentralizada. É pessoa jurídica de direito público, com

função pública própria e típica, autorizada pelo estado. Suas

principais características são: criação por lei;

personalidade jurídica; patrimônio e receita próprio;

exercício de atividades típicas da administração pública;

autonomia de gestão; e tutela administrativa.

Embora sejam inúmeros os critérios para a classificação

das autarquias, predomina aquele que as divide em

fundacionais e corporativas. Incluem-se nesta última

categoria as corporações públicas profissionais, sejam

reguladoras e fiscalizadoras de atividades de classe (a Ordem

33

dos Advogados do Brasil e o Conselho Federal de Engenharia,

entre outros), sejam órgãos de defesa dos interesses dos

produtores de determinados artigos, como os antigos Instituto

Nacional do Mate e Instituto Nacional do Pinho, ambos

extintos. Quanto às autarquias fundacionais, "consistem em

personalizações de serviços com finalidades qualificadas pelo

estado como próprias". A essa categoria pertence a grande

maioria das autarquias brasileiras. Existem, ainda,

autarquias de regime especial, às quais a lei instituidora

confere privilégios específicos e aumenta sua autonomia em

relação à das autarquias comuns, sem infringir os preceitos

constitucionais. São consideradas autarquias de regime

especial o Banco Central do Brasil, a Comissão Nacional de

Energia Nuclear e a Universidade de São Paulo, entre outras.

2.2.4 - Fundação Pública

As fundações públicas realizam atividades não lucrativas

atípicas do poder público, mas de interesse coletivo, como a

educação, cultura e pesquisa. São criadas por lei específica

da entidade matriz e estruturadas por decreto,

independentemente de qualquer registro. Suas principais

características são: (1) dotação específica de patrimônio,

gerido pelos órgãos de direção da fundação segundo os

objetivos estabelecidos na respectiva lei de criação; (2)

participação de recursos privados no patrimônio e nos

dispêndios correntes da fundação, equivalentes a, no mínimo,

um terço do total; (3) objetivos não lucrativos e que, por

sua natureza, não possam ser satisfatoriamente executados por

34

órgãos da administração federal, direta ou indireta; (4)

demais requisitos estabelecidos na legislação pertinente a

fundações.

As fundações sujeitam-se à supervisão ministerial e

foram incluídas entre os órgãos da administração indireta e

definidas como pessoas jurídicas de direito privado. Não

obstante, persiste a discussão quanto a sua natureza pública

ou privada. Duas correntes se formam: de um lado a que

defende a natureza privatística de todas as fundações

instituídas pelo poder público e, de outro, a que entende

possível a existência de fundações com personalidade pública

ou privada, a primeira das quais como modalidade de

autarquia. Torna-se, então, difícil dar-lhes tratamento

uniforme, pois se há fundações que são autênticas autarquias,

como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

(IBGE), outras se caracterizam como fundações públicas, como

a Fundação Centro Brasileiro de TV Educativa.

2.2.5 - Empresa Pública

Chama-se empresa pública a entidade dotada de

personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio

próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a

exploração de atividade econômica que o governo seja levado a

exercer por força de contingência ou de conveniência

administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas

admitidas em direito. Sua característica principal é possuir

capital exclusivamente público, de uma só ou de várias

35

entidades. Suas atividades se regem pelos preceitos

comerciais.

No Brasil, são exemplos de empresas públicas o Serviço

Federal de Processamento de Dados (SERPRO), a Empresa

Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT), e, mais

modernamente, a Caixa Econômica Federal (CEF) e o Banco

Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

2.2.6 - Sociedade de Economia Mista

Dá-se o nome de sociedade de economia mista à pessoa

jurídica de direito privado, com participação do poder

público e de particulares em seu capital e em sua

administração, para realização de atividades econômicas ou

serviço de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo

estado. Revestem a forma de empresas particulares, regendo-se

pelas normas das sociedades mercantis, com as adaptações

impostas pelas leis que autorizam sua formação.

São ainda características da sociedade de economia

mista: maioria das ações com direito a voto pertencente à

União ou a entidade da administração indireta;

penhorabilidade dos respectivos bens; regime tributário

idêntico ao das empresas privadas; foro comum, muito embora

seja obrigatória a interveniência da União nas causas em que

figurar como autora ou ré, o que torna a justiça federal

competente para os feitos em que seja interessada; e

sujeição aos princípios e normas falimentares. No Brasil, são

exemplos de sociedade de economia mista o Banco do Brasil

36

S.A., a Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e a Petróleo

Brasileiro S.A. (Petrobrás).

Distinguem-se as empresas públicas e as sociedades de

economia mista quanto à forma de organização e à composição

do capital. A sociedade de economia mista deve ser

estruturada sob a forma de sociedade anônima e a empresa

pública sob qualquer das formas admitidas em direito: a

primeira é sempre sociedade comercial e a segunda pode ser

civil ou comercial. Com relação à composição do capital, a

sociedade de economia mista é constituída por capital público

e privado e a empresa pública, por capital público.

Quanto ao controle dos órgãos mencionados, todo e

qualquer órgão da administração federal, direta ou indireta,

está sujeito à supervisão do ministério competente,

estabelecendo-se que, no tocante à administração indireta, a

supervisão ministerial visará a assegurar, essencialmente:

realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da

entidade; harmonia com a política e a programação do governo

no setor de atuação da entidade; eficiência administrativa;

autonomias administrativas, operacionais e financeiras da

entidade.

No que se refere à administração indireta, sua

supervisão apresenta as seguintes características: os

dirigentes das entidades são indicados ou nomeados pelo

ministro ou, se for o caso, eleitos, conforme sua natureza

jurídica; o ministro indica os representantes do governo

federal nas assembléias gerais e órgãos de administração ou

controle das entidades; são enviados sistematicamente ao

37

ministro relatórios, boletins, balancetes, balanços e

informações que lhe permitam acompanhar as atividades da

entidade e a execução do orçamento-programa e da programação

financeira aprovados pelo governo; as propostas de orçamento-

programa e programação financeira da entidade são aprovadas

anualmente, no caso de autarquia; a aprovação de contas,

relatórios e balanços são feitos diretamente ou através dos

representantes ministeriais nas assembléias e órgãos de

administração ou controle; as despesas de pessoal e de

administração são fixadas em níveis compatíveis com os

critérios. De operação econômica; fixam-se critérios para

gastos de publicidade, divulgação e relações públicas;

realiza-se auditoria e avaliação periódica de rendimento e

produtividade; pode haver intervenção, por motivo de

interesse público.

2.3 - Administração Estadual e Municipal

No plano estadual, as funções executivas são exercidas

pelo governador, auxiliadas pelos titulares das diversas

secretarias, enquanto as funções legislativas cabem às

assembléias. Compete também ao estado dispor sobre a

respectiva organização judiciária, ressalvada a competência

das justiças federal, militar, eleitoral e do trabalho.

Também ali podem ser criadas ou instituídas entidades de

administração indireta.

O chefe do executivo municipal é o prefeito, cabendo as

funções legislativas a Câmara Municipal, constituída de

vereadores. Algumas prefeituras de capitais e cidades mais

38

desenvolvidas dispõem de secretarias. Na maioria delas,

porém, os diferentes assuntos (arrecadação de impostos,

serviços públicos etc.) ficam a cargo de departamentos ou

seções. Do mesmo modo que os estados, os municípios podem

criar, ou instituir, entidades de administração indireta, já

que a administração própria, no que respeita a seu particular

interesse, é um dos postulados da autonomia municipal,

assegurada pela constituição.

39

CAPÍTULO III

ORÇAMENTO PÚBLICO

“O momento da vitória é curto

demais para ser a única

motivação de um esforço.”

40

ORÇAMENTO PÚBLICO

O volume e a natureza dos gastos públicos são

determinados pela filosofia política ou sistema econômico

predominante num país, e variam de acordo com o papel que o

estado desempenha na vida da comunidade. Síntese da vida

econômica do estado, o orçamento expressa o grau de evolução

das instituições nacionais.

Orçamento, do ponto de vista financeiro, é a expressão

geral das receitas e despesas públicas. Do ponto de vista

jurídico, é uma lei que autoriza o governo a receber certos

recursos e a efetuar determinadas despesas. Cada ato da

receita e da despesa previstas deve obedecer aos trâmites e

formas estabelecidos pela constituição e pela legislação

financeira específica, como deve ter sua classificação

correta no orçamento, de acordo com os critérios

classificatórios contidos em lei e fielmente estampados em

cada peça orçamentária.

3.1 - Orçamento no Brasil

A organização do orçamento no Brasil obedece aos

seguintes princípios: universalidade, uma vez que o orçamento

abrange toda e qualquer entrada e saída de dinheiro dos

cofres públicos; anualidade, regra segundo a qual o orçamento

tem um termo inicial e um final, e o período de validade de

um ano, não necessariamente coincidente com o ano civil

(denomina-se exercício financeiro o período de vigência do

orçamento); unidade, princípio que impõe o caráter unitário

41

do orçamento, em que há uma só coluna de receitas e uma só

coluna de despesas, com inúmeras divisões e subdivisões, de

acordo com critérios expressos em leis financeiras;

legalidade, segundo o qual, sendo a própria peça orçamentária

uma lei, torna-se obrigatória para todos, inclusive para o

poder executivo; exclusividade, princípio expresso no texto

constitucional, segundo o qual "a lei orçamentária anual não

conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à

fixação da despesa".

Algumas escolas econômicas incluem, entre os princípios

orçamentários, o do equilíbrio. Há orçamento equilibrado

quando as receitas e despesas previstas são iguais. O déficit

é o saldo negativo ou quantia que representa a diferença

entre os totais das colunas da receita e da despesa, sendo

esta maior. O superávit é o saldo positivo, ou quantia que

supera as despesas previstas no orçamento. Para outras

escolas econômicas, o orçamento estatal deve sempre

apresentar um pequeno déficit. No Brasil, não há princípio

constitucional sobre equilíbrio orçamentário.

O orçamento do governo para um exercício financeiro

inclui: os orçamentos anuais, que compreende o orçamento

fiscal da União seus fundos, órgãos e entidades da

administração direta e indireta, inclusive fundações criadas

e mantidas pelo poder público, o orçamento de investimento

das empresas cujo maior acionista é a União e o orçamento da

previdência social; e o plano plurianual, instituído para

compatibilizar o princípio da anualidade do orçamento com o

prazo de execução mais longo exigido por obras públicas de

42

grande porte. Nele são obrigatoriamente incluídos os

investimentos públicos cuja execução ultrapasse um exercício

financeiro e é fixado o montante das dotações que anualmente

constarão do orçamento, durante o prazo de sua execução.

3.1.1 - Procedimentos

O poder executivo é o encarregado de elaborar o

orçamento da república. Em seguida, ele é encaminhado ao

Congresso Nacional, onde, depois de discutido pelos

parlamentares, pode sofrer emendas destinadas à

redistribuição de recursos ou corte de verbas. Depois de

aprovado, o orçamento é devolvido ao executivo, que se

encarrega de sancioná-lo, adotando ainda todas as

providências relacionadas com sua execução, por meio dos

diversos setores administrativos. O controle da execução

orçamentária cabe à fiscalização financeira e orçamentária de

acordo com os princípios e regras fixados pela constituição.

Essa fiscalização é exercida pelo legislativo com o auxílio

do Tribunal de Contas. O Congresso Nacional fiscaliza a

atividade financeira e a execução orçamentária no âmbito da

União; as assembléias legislativas, nos estados; as câmaras

municipais, nos municípios.

Democracia social exige a participação do cidadão nas

decisões do governo nos seus três estágios – municipal,

estadual e federal. Esta participação vai além do voto, dever

e direito básico do eleitor, e abrange não só a fiscalização

dos atos dos eleitos mais também à discussão da política

43

administrativa adotada pelos que eventualmente encontram-se

no poder.

O importante, o indispensável é lembrar que todo o poder

emana do povo e em seu nome será exercido. Quando um governo

age em áreas cruciais, como a das privatizações de empresas

estatais, vendendo patrimônio do povo, sem consulta prévia

aos verdadeiros donos, está traindo a confiança do

eleitorado, incluindo aí as forças da oposição.

Também na elaboração dos orçamentos públicos – e em

especial os municipais – o eleitorado deve ter voz ativa,

discutindo, analisando e fiscalizando a sua execução. Sem

essa ativa participação, a democracia passa a ser um mero

jogo eleitoral, onde disputas paroquiais influem

negativamente nos verdadeiros interesses da coletividade.

Um orçamento participativo é um orçamento democrático.

Sem a participação do povo, do contribuinte, do eleitor, o

dinheiro público será aplicado segundo critérios que nem

sempre representam as melhores soluções para os problemas da

comunidade. Participar é tão importante quanto votar. E é com

a participação ativa que se constrói a verdadeira democracia

social.

3.1.2 – Orçamento participativo x Fórum Popular

do Orçamento

• Orçamento Participativo tem sido um processo que tem

possibilitado a participação popular na elaboração do

orçamento a partir de iniciativa governamental.

44

• Fórum Popular de Orçamento é uma iniciativa

eminentemente popular objetivando democratizar o

orçamento público.

3.1.3 – Lei Orçamentária

A Lei orçamentária ou o orçamento é a lei onde os

governos (municipal, estadual ou federal) deixam claro o que

pretendem fazer com os impostos pagos pela população. O

orçamento é uma lei anual, ou seja, os governos estão

obrigados a planejar todos os anos o que irão realizar no ano

seguinte.

No caso dos Municípios, cabe às prefeituras elaborarem a

proposta de orçamento, que é enviada à Câmara Municipal para

discussão e aprovação final. A Câmara tem, também, o poder de

alterar a proposta da Prefeitura. Mas ela só pode criar

despesas se disser de onde sairão os recursos para cobrir os

novos gastos.

A prefeitura faz o orçamento a partir de uma estimativa

de quanto espera arrecadar e das despesas que pretende

realizar. O orçamento é por isso uma previsão dos gastos que

a Prefeitura fica autorizada a fazer; não é dinheiro. O

orçamento não é "mandatório", ou seja, não obriga a

prefeitura a executar as despesas previstas. Mas o prefeito

só poderá realizar despesas que não estejam previstas no

orçamento com autorização da Câmara.

45

Hoje, centenas de milhares de pessoas no Brasil já

participam diretamente da discussão e definição sobre o

destino do dinheiro público. Essas discussões são conhecidas

pelo nome "orçamento participativo".

3.2 – Como o Dinheiro Sai do Nosso Bolso e Vai Para

os Cofres da Prefeitura?

A Pergunta Também Poderia Ser: De Onde Vem À

Receita Da Prefeitura?

A receita da prefeitura vem dos tributos (impostos,

taxas e contribuições) recolhidos diretamente da população do

Município - Receita Própria, somadas a uma parte de impostos

recolhidos pelos governos federais e estaduais, que são

repassados obrigatoriamente para os Municípios.

As principais receitas, em termos de arrecadação, são:

Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) e Imposto

Predial Territorial Urbano (IPTU). Os recursos transferidos

mais relevantes são: repasse do Imposto sobre Circulação de

Mercadorias e Serviços (ICMS) e o repasse do Fundo de

Participação dos Municípios (FPM). A ordem de importância de

cada tipo de receita varia entre Municípios. Nas cidades

grandes normalmente o IPTU e o ISS têm maior importância.

Além dessas receitas que vêm dos tributos e transferências,

também é possível obter os recursos através de Convênios e

Empréstimos.

46

3.2.1 – Receitas Próprias

IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano): pago pelos

proprietários de casas, apartamentos, prédios e terrenos

residenciais e não-residenciais. ISS (Imposto Sobre Serviços

de Qualquer Natureza): pago por profissionais e empresas por

serviços prestados por médicos, advogados e outros

profissionais, bem como de empresas prestadoras de serviços

de limpeza, vigilância etc. ITBI (Imposto Sobre a Transmissão

de Bens Inter vivos): pago por quem vende terrenos e prédios

(casas, apartamentos, lojas etc.), sobre o valor da

transação.

3.2.2 – Taxas e Outras Receitas

Cada Município cria suas próprias taxas se achar

necessário, a mais conhecida e popular é a de Taxa de Lixo,

às vezes, esta vêm incorporada ao IPTU.

Outras taxas são pagamentos que a população faz à

prefeitura pela utilização de serviços especiais como a

concessão de licenças e alvarás: "habite-se", licença para

vendedores ambulantes etc. Existem outras receitas que podem

ser expressivas para alguns Municípios, tais como: royalties

de petróleo, indenização por alagamentos de território, além

de receitas patrimoniais, industriais etc.

Existem também as receitas próprias dos órgãos da

administração indireta (provenientes de prestação de

47

serviços, por exemplo) e dos fundos especiais (geradas a

partir de doações, multas etc).

3.3 – Principais Transferências

• Do Governo Federal (da União)

FPM (Fundo de Participação dos Municípios): repassado

pela União, de acordo com a população de cada município,

tendo como origem 22,5% do Imposto de Renda e 22,5% do

Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), repassado aos

Municípios de acordo com o número de habitantes.

• Do Governo Estadual

ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e

Serviços): cobrado sobre a venda de mercadorias e serviços,

desde o feijão até o automóvel de luxo, sendo que cabe aos

Municípios 25% do valor arrecadado. A cota-parte de cada

Município será definida de acordo com a circulação de

mercadorias realizadas em seu território, o número de

habitantes etc.

IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos

Automotores): cobrado dos proprietários de veículos. O

Município tem direito a 50% da arrecadação do imposto

referente aos veículos emplacados em seu próprio território.

48

3.4 – Convênios

Existem projetos que são realizados no Município em

parceria com divisão de custos entre a Prefeitura e o Governo

Estadual ou Federal. O dinheiro desses convênios é repassado

à Prefeitura, que só pode gastá-lo em uma finalidade

específica.

3.5 - Empréstimos

A Prefeitura pode obter financiamentos em condições

especiais de juros e prazos, junto a organismos oficiais

brasileiros e estrangeiros, como a Caixa Econômica Federal

(Caixa), Banco do Brasil, Banco Nacional de Desenvolvimento

Econômico e Social (BNDES), Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID), Banco Mundial (Bird). Há também a

forma de buscar empréstimos através do lançamento das

chamadas Letras Financeiras do Tesouro Municipal (LFTM), no

mercado financeiro.

Muitos Municípios estão impossibilitados de fazer novos

empréstimos, já que a LRF e a Resolução 43 do Senado Federal

colocam limites a este tipo de operação. Esse limitador é

dado em função da prioridade de pagamento de dívida (e juros)

já existentes.

Além dos direitos, o cidadão tem deveres. Um desses

deveres é o pagamento dos impostos municipais. Recente

levantamento realizado pelo IBGE, órgão oficial de

49

estatística do Brasil, mostra que é muito alto o número de

pessoas que deixam de pagar os impostos municipais.

Para melhorar sua arrecadação e com isso ter dinheiro

para executar a contento os serviços para a população, o

Município deve insistir na cobrança dos impostos não pagos,

que representa a dívida ativa municipal.

A população deve verificar se a prefeitura está

providenciando a cobrança desses impostos atrasados, e ficar

de olho para que não sejam concedidas anistias fiscais, ou

seja, que os maus contribuintes sejam beneficiados com a

dispensa do pagamento. Se isso acontecer, os "espertos" vão

prejudicar a todos.

3.6 - Federal, Estadual ou Municipal?

É importante que o cidadão saiba que existem alguns

serviços que são de responsabilidade do Governo Federal

(União), outras dos governos estaduais e ainda outros das

prefeituras.

Muitas vezes é difícil saber quem é o responsável pelo

serviço porque o Município acaba gastando do seu próprio

dinheiro para garantir que serviços que não são de sua

responsabilidade sejam oferecidos à população, em razão da

omissão dos outros níveis de governo. Geralmente, o Município

coloca funcionários à disposição e faz gastos com a sua

manutenção, como por exemplo: em fóruns de Justiça, em

50

delegacias de polícia, em postos dos correios, no alistamento

militar, na polícia militar etc.

Existem também áreas em que a competência de atuação é

dividida entre os três níveis de governo. É a chamada

competência concorrente. Como por exemplo, Saúde. Em um mesmo

Município pode haver hospitais federais, estaduais ou

municipais, mas todos recebem recursos do Sistema Único de

Saúde (SUS). Também há repasses obrigatórios por causa de Lei

Federal. É o caso do Fundo Nacional de Desenvolvimento do

Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF).

A população deve ajudar o prefeito a reivindicar uma

compensação financeira para os gastos com atividades de

competência da União e dos estados, pois essas despesas são

realizadas com dinheiro à disposição do Município para

atender outras necessidades.

3.7 – Como é Gasto o Dinheiro da Prefeitura

Nos orçamentos públicos os governos têm obrigação de

buscar os recursos capazes de atender às necessidades da

população asseguradas na Constituição e 1988.

No nosso orçamento doméstico temos despesas fixas,

necessárias para a manutenção do nosso local de moradia

(aluguel, telefone, IPTU etc) e para nossa própria

sobrevivência (comida, roupa, remédio etc.). Quando sobra

algum dinheiro, depois de pagarmos todas as nossas contas,

51

ficamos com a possibilidade de gastar na melhoria de nossa

qualidade de vida (comprar uma televisão, geladeira,

construir a casa etc).

A Prefeitura também tem esses dois tipos de despesa.

Despesas para a manutenção dos serviços públicos, as chamadas

Despesas Correntes, e as despesas com obras e compras de

equipamentos (investimentos), chamadas de Despesas de

Capital.

DESPESAS CORRENTES (CUSTEIO e outras despesas): despesas com

pessoal (salários e encargos sociais – FGTS, INSS etc.);

despesas com materiais (combustível, material de escritório

etc.); e contratação de serviços de terceiros (pagamento por

serviços prestados para a Prefeitura), a chamada

terceirização. Um exemplo é a contratação de empresas

privadas para coleta de lixo.

DESPESAS DE CAPITAL (INVESTIMENTOS e outras despesas):

despesas com novos equipamentos e infra-estrutura urbana

(construção e ampliação de escolas, hospitais e postos de

saúde, pavimentação, expansão da rede de água e esgoto etc.).

Dentro das despesas encontram-se também aquelas

"vinculadas" (ou carimbadas), ou seja, que só poderão ser

gastos para um fim específico, definido em lei. Por exemplo,

a Constituição Federal determina que os Municípios devem

gastar, no mínimo, 25% da receita proveniente de impostos e

transferências constitucionais em manutenção e

desenvolvimento do ensino público e 15% para a saúde. No caso

52

da saúde, aqueles que estiverem gastando menos que esse

percentual, deverão elevar os gastos para 15% até o ano de

2004.

Uma limitação da Lei de Responsabilidade Fiscal diz

respeito aos gastos com pessoal, que não poderão ultrapassar

a 60% da receita corrente líquida, sendo que esse limite

corresponde a um máximo de 54% para a Prefeitura e 6% para a

Câmara Municipal.

Verifique quanto seu prefeito está gastando em Educação

(art. 212 da Constituição Federal, Emenda Constitucional

14/1996 e leis 9.394 e 9.424/1996) e na Saúde de acordo com a

Constituição Federal (Art. 198 da Constituição Federal e

Emenda Constitucional 29/2000, Constituição Federal).

3.7.1 – Orçamento e Seus Instrumentos

A Constituição Federal estabelece, além da Lei

Orçamentária Anual, outros instrumentos legais que fazem

parte do processo orçamentário, que definem metas e

prioridades (obras e serviços mais importantes) que o

orçamento terá de respeitar. Esses instrumentos também são

elaborados pela Prefeitura e enviados à Câmara.

Plano Plurianual (PPA): instrumento básico que detalha

de forma regionalizada as diretrizes, objetivos e metas da

administração municipal para as despesas de capital e outras

delas decorrentes (deixando claro a quantidade de obras e

53

serviços) para um período de quatro anos, que se inicia no

segundo ano do mandato e vai até o primeiro ano do mandato do

próximo prefeito.

3.7.2 – Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

Define as metas e prioridades que orientam a elaboração

da Lei Orçamentária.

A Lei de Responsabilidade Fiscal atribuiu maior

importância a LDO que também deverá dispor sobre:

• o equilíbrio entre receitas e despesas;

• os critérios e forma de limitação de empenho a ser

efetivada (quando for constatada a falta de recursos, a

ser apurada a cada dois meses);

• as normas relativas ao controle de custos e à avaliação

dos programas financiados com recursos do orçamento;

• as demais condições e exigências para as transferências

de recursos a entidades públicas e privadas;

• as metas fiscais denominadas de Anexo de Metas Fiscais,

acompanhados de demonstrativo;

• os riscos fiscais denominadas de Anexo de Riscos

Fiscais.

Os dois últimos tópicos somente são exigidos dos

Municípios com população superior a 50 mil habitantes,

passando a serem obrigatórios para os demais apenas a partir

54

de 2005, o que não impede que venham a ser elaborado por

outros desde já.

3.7.3 – Lei Orçamentária Anual (LOA)

A Lei Orçamentária deve estar de acordo com o definido

no PPA e na LDO, ou seja, deve seguir as diretrizes neles

estabelecidas. Ela define as obras e serviços separadamente

pelos órgãos da Prefeitura (secretarias, fundações, empresas

públicas etc.) acompanhada da definição dos recursos

(dotações) para cada uma das atividades.

No caso de a prefeitura vir a propor isenções, anistias,

remissões, subsídios e benefícios de naturezas financeiras,

tributárias e creditícia deverá apresentar medidas de

compensação à renúncia de receita, ou seja, demonstrar os

seus efeitos sobre as receitas e as despesas em documento que

acompanhará a Lei Orçamentária.

A Lei Orçamentária é um instrumento muito poderoso. É

com ele que a população conta para garantir investimentos que

melhorem a qualidade de vida na cidade e no meio rural. Mas

para termos um orçamento que atenda às necessidades dos

cidadãos é fundamental a participação em todo processo

orçamentário, ou seja, na criação e na fiscalização das leis

e planos citados. Afinal são esses instrumentos que

determinam como o orçamento deverá ser elaborado e executado.

55

Antes de tudo, a primeira e principal forma de

participar começa na própria comunidade. Se não discutimos as

prioridades da comunidade (e da própria cidade e meio rural)

com os outros moradores, como teremos certeza de que as

prioridades que defendemos representam de fato as principais

necessidades do local em que vivemos? Sem buscar a união dos

moradores em torno de prioridades, que força de pressão cada

um terá?

3.8 – Para Quem Encaminhar e de Quem Devemos Cobrar

Por Nossas Prioridades?

Em primeiro lugar para o prefeito que tem a

responsabilidade legal de propor e executar o orçamento. Além

do prefeito, existem também as audiências públicas das

câmaras municipais, bem como as comissões responsáveis por

temas específicos (orçamento e finanças, saúde, educação,

desenvolvimento urbano etc.). Todos estes são espaços

possíveis de encaminhamento e cobrança das reivindicações

populares.

O primeiro passo para os cidadãos interessados no

acompanhamento do processo orçamentário deverá ser o de

verificar os prazos de apresentação do Plano Plurianual, da

Lei de Diretrizes Orçamentárias e da Lei Orçamentária Anual.

Cada Município pode definir na sua Lei Orgânica prazos para

as leis orçamentárias. Caso a Lei Orgânica não defina estes

prazos, passam a valer aqueles definidos pela Constituição

para a União, o que é o caso da maioria dos Municípios.

56

3.8.1 – Tramitação Legislativa

A partir da chegada dos projetos de leis na Câmara

Municipal inicia-se a sua tramitação, cada projeto de lei

recebe um número e é encaminhado a uma comissão de

vereadores, em geral chamado de Comissão de Finanças,

Orçamento e Fiscalização Financeira. É essa comissão que dará

um parecer técnico e político sobre o projeto e também sobre

as emendas legislativas feitas pelos vereadores. Após o

parecer, que tem um prazo determinado pelo regimento interno

de cada Câmara Municipal, o projeto de lei é discutido e

votado no plenário, ou seja, por todos os vereadores. Em

resumo: parecer da comissão, discussão e votação em plenário.

A qualquer momento o PPA e a LDO podem ser emendadas

para adequar a Lei Orçamentária às necessidades locais. Pode-

se ainda emendar a própria Lei Orçamentária vigente, basta o

prefeito encaminhar um projeto de lei com este objetivo.

O encaminhamento desses instrumentos orçamentários, pelo

prefeito, é feito através de códigos, o que dificulta seu

entendimento por parte do público em geral que não estão

acostumadas a esses procedimentos. Na maioria dos casos, as

prioridades são apresentadas de forma bastante geral. Quem

tenta identificar essas prioridades não consegue saber o que

de fato a prefeitura pretende realizar. A lista de obras e

serviços presentes no orçamento nem sempre apresenta as

indicações dos bairros e locais que serão beneficiados. Caso

a prefeitura apresente as informações sem este detalhamento,

57

proteste! A LRF e o Estatuto das Cidades garantem a

participação popular na gestão orçamentária.

Quanto mais a população estiver desinformada ou não se

interessar pelo acompanhamento das ações do Governo, maior é

o risco de não ter suas reivindicações atendidas. Por isso é

preciso participar. Veja adiante "o que um orçamento precisa

para ser participativo".

3.8.2 – Lei de responsabilidade Fiscal – LRF

A Lei Complementar nº 101, mais conhecida como a Lei de

Responsabilidade Fiscal (LRF), foi sancionada pelo Presidente

da República em 4 de maio de 2000 e publicada no Diário

Oficial da União no dia seguinte.

A política econômica adotada pelo Governo Federal em

1994, o chamado Plano Real, acabou contribuindo para o

aumento do endividamento público.

Como o objetivo do Plano Real era reduzir a inflação de

qualquer jeito, a primeira medida foi fazer com que o dólar

ficasse barato. E isto fez com que os preços dos produtos

estrangeiros ficassem mais baratos. O resultado foi que as

compras de bens e serviços no exterior - importações -

aumentaram muito mais que as vendas de produtos e serviços

brasileiros no mercado internacional - exportações, o que

acabou produzindo um grande saldo negativo na balança

comercial do Brasil (Importações – Exportações).

58

Para tentar competir com produtos estrangeiros mais

baratos, a indústria e a agricultura brasileira reduziram os

salários e o número de empregos. Em conseqüência, caiu a

renda e aumentou o desemprego! Em meio a estas dificuldades,

surgiram as crises internacionais. Para enfrentar a crise das

contas externas, o Governo desvalorizou o Real em relação ao

Dólar e elevou os juros, para evitar que o dinheiro vindo do

exterior fosse embora. Esse quadro de dificuldades provocou,

então, o crescimento das dívidas interna e externa. O

dinheiro arrecadado com as privatizações foi insuficiente

para pagar as dívidas e muito menos para melhorar a qualidade

de vida da população como prometido. O Governo pediu mais

empréstimos internacionais ao Fundo Monetário Internacional

(FMI). Em contrapartida, o FMI obrigou o cumprimento de

algumas metas, dentre elas a de que o País produzisse um

grande superávit primário cujo objetivo é o de garantir o

pagamento das dívidas que estão crescendo a cada dia. Para

atingir estas metas é que surgiu a Lei de Responsabilidade

Fiscal, como mecanismo de controle das contas públicas (da

União, Estados e Municípios).

Nesse contexto, havia a necessidade de dimensionamento

da dívida pública total (dívidas federais, estaduais e

municipais), a criação de mecanismos para controlá-las e,

sobretudo, e a garantia de que o "mercado" receberia o seu

pagamento. É para isso o governo precisava de um instrumento

legal - a Lei de Responsabilidade Fiscal. Esta Lei coloca o

pagamento da dívida como a principal

59

prioridade do governo. Em razão do tamanho da dívida pública

e da forma usual como ela era administrada – constante

rolagem da dívida – isto não permitiria o cumprimento da Lei

de Responsabilidade Fiscal. Por isso o seu equacionamento se

fazia necessário.

Vários estados e Municípios encontravam-se com pesadas

dívidas mobiliárias (relativa a títulos do governo),

vinculadas às taxas de juros do mercado. O Governo Federal

então, lançou um programa de federalização das dívidas,

"comprando-as", ou seja, desvinculando-as das altas taxas de

juros de mercado (taxa Selic), cobrando juros menores e

aumentando os prazos de pagamento. Dessa forma, foi

dimensionada a dívida mobiliária nacional e facilitado o seu

pagamento. Assim, o governo federal acreditava que os outros

entes da federação teriam condições para equacionar suas

dívidas, preparando o terreno para o posterior cumprimento da

Lei de Responsabilidade Fiscal.

Na realidade como a questão era a dívida mobiliária, nem

todos os Municípios conseguiram negociar com a União suas

dívidas. A maioria (quase 5 mil) continua com dívidas

relativamente vultuosas, crescendo a taxas de mercado. A LRF

agrava esta situação devido às restrições adicionais

impostas. Somado a isto, os Municípios se vêem pressionados

pela necessidade de cumprir um conjunto de obrigatoriedades

surgidas pelo novo arcabouço legal aprovado nos últimos anos.

Obs: Não queremos aqui fazer uma análise profunda da política

econômica do governo, nosso intuito é ajudar no

60

acompanhamento do orçamento público. E dentro desta idéia, o

objetivo é, sinalizar as causas recentes do endividamento.

Sem dúvida alguma a construção do superávit primário é o

objetivo principal da LRF. Traduzindo em miúdos, isso

equivaleria dizer que as contas dos governos devem apresentar

um resultado positivo, ou seja, estes têm que gastar menos do

que eles arrecadam e com a diferença garantir o pagamento de

dívidas. Na realidade, esta lei quer desvincular a dívida

financeira (isto é só aquela devida aos banqueiros, e não a

dívida com os fornecedores das prefeituras, sobretudo, as

pequenas empresas, agricultoras e comerciantes) do restante

do orçamento. Ou seja, deixa-se de lado o "intocável" valor

da dívida financeira, aí se faz conta das receitas menos as

despesas restantes, o resultado positivo visto como ótimo e

quanto maior melhor. Porque significa mais recursos para o

pagamento da dívida financeira. Para viabilizar a construção

desse resultado positivo, a lei impõe uma série de restrições

ao gasto público. A lógica é simples, quanto menos o governo

gastar, mais vai "sobrar" para pagar a dívida financeira.

Daí, é que vem a ladainha que o "governo só pode gastar o que

arrecada". Pela lei, o "gestor responsável" é aquele que

consegue atingir o superávit primário, mesmo que para isso

ele não faça uma obra urgente para a comunidade, como por

exemplo, a contenção de uma encosta com risco de desabamento.

Também é "gestor responsável" quem não concede reajuste

salarial aos servidores públicos ou deixe de contratar

pessoal necessário à manutenção da limpeza das ruas.

61

Enfim, todos limites de gastos que a LRF impõe servem

para garantir o pagamento da dívida financeira e aumentar a

divida social.

Os Municípios são de diversas naturezas: quantidade de

habitantes, grau de urbanização, vocação econômica,

localização geográfica, tamanho, tipo de relevo, distribuição

de renda da população e, principalmente, a formação e as

percepções do prefeito e dos vereadores, além da disposição

da população em participar.

Isto tudo faz com que a vida em cada um dos Municípios

seja diferente. Desta forma, a estrutura dos gastos pode

variar bastante. Não há um modelo, ou seja, cada caso é um

caso. Nos últimos anos os Municípios se viram pressionados no

sentido de assumirem maiores responsabilidades na área

social. O atendimento a estas necessidades é mais do que

justo. Entretanto, para que estas responsabilidades sejam

atendidas a contento, é imprescindível que lhes sejam

atribuídos os recursos financeiros adequados.

As principais obrigatoriedades sociais têm a ver com as

despesas na área da educação, saúde, pessoal (obrigações

previdenciárias ou ainda o aumento das despesas com a folha

de pagamento do funcionalismo público, principalmente, em

virtude do "reajuste" do salário mínimo). Além disto, podem

também vir da necessidade de suportar gastos em atividades

que são de responsabilidade da União e dos Estados, mas que

terminam caindo nas mãos das prefeituras.

62

Agravando este quadro de gastos, cerca de 2.000

Municípios estarão tendo redução dos repasses do FPM até

2008. Como o FPM é a principal fonte de recursos da maioria

dos Municípios, isto faz com que o equilíbrio financeiro seja

mais difícil de ser alcançado, já que a legislação em vigor

vem lhes impondo novas obrigações. Deve-se ressaltar que

essas obrigações são socialmente justas.

Como a LRF estabelece que as obrigações constitucionais

não estão sujeitas a cortes, o seu atendimento implica numa

maior compressão dos gastos dos demais itens. Isso pode

inviabilizar a aplicação de recursos para investimentos

(inclusive, sociais) e, portanto, podendo afetar o orçamento

participativo.

Por este motivo, é importante que a população esteja

participando da elaboração e do acompanhamento do orçamento,

inclusive para decidir o que é melhor para o atendimento das

suas necessidades e não deixar para o prefeito, sua

assessoria e aos vereadores a decisão.

Inclusive, em respeito às desigualdades dos Municípios,

seria mais do que justo que, até mesmo no pagamento de suas

eventuais dividas, os Municípios não fossem considerados como

iguais. Poderiam ser estabelecidos limites de gastos

diferenciados conforme o seu grau de pobreza, com o objetivo

de não asfixiar aqueles mais carentes.

63

3.9 – Acompanhamento das Dívidas

A Lei de Responsabilidade Fiscal determina que façam

parte da Lei de Diretrizes Orçamentárias os Anexos de Metas

Fiscais e de Riscos Fiscais.

Através do Anexo de Metas Fiscais os Municípios farão as

projeções relativas às receitas e despesas para conhecer os

resultados nominal e primário a serem alcançados.

Resultado Primário: é calculado diminuindo-se as despesas

realizadas (ou seja, aquelas que foram feitas, pois orçamento

é previsão, lembra?) das receitas do mesmo exercício

financeiro, sem levar em conta os juros pagos.

Resultado Nominal: faz com que seja reduzida do resultado

primário a despesa com os juros que foram pagos no exercício.

O pagamento dos juros pode ocorrer de duas formas: os

juros pagos pelo pagamento atrasado dos fornecedores e

aqueles pagos em função da existência de dívidas (são os

chamados encargos financeiros).

Vale a pena alertar para uma forma indireta de pagamento

de "encargos" ou juros “disfarçados": é quando a Prefeitura

tem por hábito atrasar o pagamento dos seus compromissos.

Quando isto se torna uma prática usual, os fornecedores –

mesmo quando participam de uma licitação – aumentam os preços

dos seus produtos ou serviços, para compensar a demora no

pagamento. Portanto, se a prefeitura paga suas contas em dia

64

somente gastando de acordo com a disponibilidade de sua

receita, vai conseguir preços mais baixos dos seus

fornecedores.

A política econômica do governo federal de rígido

controle fiscal procura fazer com que cada ente governamental

(Município, Estado ou União) não gaste mais do que o volume

de recursos que ele consegue obter num exercício financeiro.

Desta forma, procura evitar que sejam deixadas despesas de um

mandato para o outro.

Para enfrentar dificuldades financeiras os governantes

tinham a prática de deixar para o mandato seguinte a quitação

de parte das despesas efetuadas na sua gestão – o chamados

restos a pagar. Com a LRF o governante não pode mais deixar

dívidas de curto prazo para o seu sucessor.

Entretanto, o objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal

é mais abrangente. No caso de Municípios que tenham dívidas

acumuladas no passado, a lei procura fazer com que sejam

reduzidas. Para tanto o Anexo de Metas Fiscais deverá trazer

informações sobre a programação do seu pagamento com o

objetivo de reduzi-la constantemente, além da projeção do

montante da dívida para três exercícios (ou seja, para aquele

ano que se refere a LDO e os dois exercícios seguintes).

O Anexo de Riscos Fiscais, que também deverá fazer parte

da LDO, deverá trazer previsões quanto aos riscos capazes de

afetar as contas públicas que geralmente são despesas de

65

difícil previsão; são as representados por decisões

judiciais.

De qualquer forma é necessário que o Município tenha

conhecimento de todas as suas dívidas, dos prazos e condições

para o seu pagamento, para que possa inclusive efetuar a

respectiva programação financeira.

Pela lógica da LRF o governo municipal deverá efetuar

uma avaliação do impacto que representará sobre suas finanças

o cumprimento de todas as obrigações, objetivando decidir

sobre os eventuais cortes que deverão ser realizados de modo

a não comprometer o seu desempenho e o atendimento às

necessidades da população.

Nos meses de fevereiro, maio e setembro, o Poder

Executivo demonstrará e avaliará o cumprimento das metas

fiscais em audiência pública a se realizar perante uma

Comissão da Câmara Municipal. Eis uma ótima oportunidade de a

população tomar conhecimento da real situação financeira do

Município e dependendo da situação protestar ou apoiar o

prefeito.

3.10 – Orçamento Participativo

Hoje se fala muito do orçamento participativo como um

dos principais caminhos para tornar a administração pública

realmente comprometida com as necessidades da população. Mas

fique de olho. Algumas prefeituras e estados

66

brasileiros dizem realizar o orçamento participativo e, na

verdade, estão muito longe disso. Para fazer o orçamento

participativo não existe uma receita de bolo, cada caso é um

caso. Mas algumas condições mínimas precisam ser respeitadas.

No orçamento participativo, a prefeitura divide com a

população a responsabilidade pela definição de suas ações

prioritárias. Através de discussões abertas ao público é

definida a distribuição dos recursos públicos municipal entre

as diferentes necessidades escolhidas pela população. Aliás,

o orçamento participativo é incentivado pela LRF e pelo

Estatuto das Cidades. Isso não se confunde com a simples

realização de audiências públicas nos bairros da cidade e na

zona rural. Reuniões com a população onde representante da

prefeitura ou o próprio prefeito participam com a intenção de

"ouvir as prioridades da população" é algo importante, mas

insuficiente. Se o governo não se empenha em criar, junto com

a população, as condições para que ela de fato influa nas

decisões das ações orçamentárias, as reuniões não passam de

boas intenções. E como diz o ditado, o inferno está cheio de

“bem intencionados".

Mas que condições são essas? Devemos ter claro que a

relação da prefeitura para com a população é desigual. A

prefeitura é que possui as informações e os instrumentos

legais necessários para a tomada de decisão no Município e

não a população. Se a prefeitura não repassa as informações e

não compartilha o controle desses instrumentos com a

população, a relação continua desigual e sujeita à

manipulação pelos dirigentes municipais.

67

Pode-se dizer que o orçamento participativo depende de duas

condições e quatro princípios:

1ª condição: produzir e repassar à população as informações

de governo necessárias para a tomada de decisão sobre o

orçamento.

Na prática isso significa:

• Produzir e divulgar informações necessárias à

participação com uma preocupação didática, adequando a

linguagem para compreensão da população.

• Capacitar as pessoas envolvidas no orçamento

participativo na matéria orçamentária.

2ª condição: criar dentro e fora do governo canais

institucionais para facilitar e estimular a participação

ativa e contínua da população no processo orçamentário.

Na prática isso significa:

• Definir uma regionalização do Município, no intuito de

garantir uma participação ampla e diversificada.

• Criar fora do governo instâncias de representação

(conselhos, comitês, fóruns, plenárias etc) que atuem na

elaboração e execução do orçamento.

• Criar dentro do governo procedimentos e institutos

(prestação de contas permanente, coordenadorias,

superintendências etc) destinados a promover a

participação nas ações de governo, desde o momento de

sua definição até o de sua execução.

68

Mas essas duas condições apenas serão suficientes se forem

respeitados os seguintes princípios:

• Universalidade: a participação como um direito que deve

ser assegurado: participação de todo e qualquer cidadão.

• Diversidade: abertura da participação no processo do

Orçamento Participativo a quaisquer grupos ou

indivíduos. A participação tem de ser aberta a todos,

não ser seletiva para possibilitar a presença da

diversidade de interesses. Assim, a força e importância

de um determinado pleito ou interesse serão definidas

por sua relevância social e não pelo acesso privilegiado

aos centros de decisão.

• Transparência: não se limita a simples divulgação de

dados. Significa que a pessoa que transmite uma

informação, especialmente o representante do poder

público esteja empenhada em fazer com que a outra pessoa

apreenda de fato a sua mensagem.

• Acordo sobre as regras: as regras para a tomada de

decisão devem ser negociadas e aceitas por todos, para

que o resultado dela seja o mais justo, criando

condições de igualdade entre as pessoas. Dito de outra

maneira, não se pode produzir situações de igualdade com

decisões baseadas em relações desiguais de poder.

69

3.11 – Execução Orçamentário

Nos Municípios onde ainda não foi implantado o orçamento

participativo, a interferência popular na construção do

orçamento não é garantida de forma direta. Para isso, a

população deve se unir na busca da garantia deste espaço.

Mesmo assim a população pode interferir no orçamento,

incluindo ações objetivando o atendimento de suas

reivindicações.

Como interferir na peça orçamentária e no acompanhamento de

sua execução:

1. Identificação dos problemas: a comunidade deve se

mobilizar e discutir entre si quais são os principais

problemas de sua vizinhança (arredores) ou de sua

cidade. O estabelecimento de prioridades é fundamental,

tendo em vista que recursos públicos são limitados.

2. Formulação de uma proposta: depois de identificado

e dimensionado o problema o principal é estabelecer

metas para solucioná-lo. A proposta deve se possível,

ser quantificada, contendo as ações devidas, como por

exemplo, a pavimentação de 100 metros de rua ou a

criação de 80 vagas numa escola. É importante também

quantificar os beneficiados.

3. Apresentação da proposta: a proposta deve ser

apresentada aos poderes responsáveis por interferir no

orçamento: o Executivo e o Legislativo. Olho vivo, no

calendário! Apresente a proposta da comunidade no melhor

momento, considerando que executivo e legislativo têm

prazos diferentes de atuação no processo orçamentário.

70

3.11.1 - Ao Executivo

1. A proposta deve ser entregue por escrito na

Prefeitura. Protocole o documento e guarde o recibo,

isto garante que o documento foi realmente entregue.

2. Solicite uma audiência pública com o Prefeito ou

algum representante da prefeitura.

3.11.2 - Ao Legislativo

Encaminhe a proposta a todos os vereadores e solicite

uma audiência pública na Câmara para expor a necessidade da

comunidade. No dia da audiência, é importante a presença do

maior número possível de pessoas!

A inclusão desta proposta no orçamento depende da

vontade do prefeito e/ou dos vereadores. Por isso é

importante garantir, através da mobilização, um espaço de

interferência da população até que seja conquistado o

Orçamento Participativo.

Existe também um outro espaço de atuação que são os

Conselhos Municipais, compostos por representantes da

sociedade e do Poder Público. Eles têm a competência de

aprovar o plano de aplicação de seus respectivos fundos.

Além da listagem das ações a serem desenvolvidas pela

prefeitura, segundo cada órgão e unidade orçamentária

(conforme está Anexo 6 da Lei nº 4320) existem também algumas

leis orgânicas que determinam o envio de um detalhamento que

possibilita a identificação em objetivos (metas) a serem

71

alcançadas, podendo ser quantificadas (obras), o local

especificado e indicada à população a ser alcançada.

Execução Orçamentária: O orçamento é formado por

programas de trabalho. É através deles que o orçamento é

executado a partir do início do exercício financeiro, que

coincide com o ano civil.

3.12 – Programa de Trabalho

Programa de trabalho é um instrumento da ação

governamental e pode ser caracterizado por projetos e/ou

atividades. Projeto é uma ação governamental com começo, meio

e fim; ou seja, não tem caráter continuado, como por exemplo,

a construção de uma escola, um hospital ou uma estrada.

Atividade é uma ação governamental com objetivo de manutenção

dos serviços públicos prestados, como por exemplo, o

pagamento dos salários professores, médicos ou qualquer outro

servidor público, compras de materiais, conservação de

estradas etc. Operações Especiais são as despesas que não

contribuem para a manutenção das ações do governo, não

gerando contraprestação de bens e/ou serviços. O pagamento da

dívida estará representado nesta nova classificação.

Os programas de trabalho seguem uma classificação,

possibilitando identificar o objetivo da ação governamental,

a área de despesa competente ao setor público e o órgão

responsável.

72

A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

estabelecerão suas estruturas de programas, códigos e

identificação (órgão, unidade orçamentária, projeto,

atividade ou operações especiais), contanto que sigam a

prévia classificação de função e subfunção.

3.13 – Responsável Pelos Gastos Públicos

É importante conhecer os responsáveis pelos gastos, para

que se possa saber onde e a quem cobrar e fiscalizar a

execução de determinada obra ou serviço. A maior parte do

orçamento é gasta pelos órgãos da Prefeitura, já que para a

Câmara Municipal é destinada uma parcela relativamente pequena

do orçamento (de um máximo de 5-8% das receitas municipais,

vide glossário legislação citada).

Quando se fala dos órgãos da Prefeitura, logo se pensa

nas Secretarias (Saúde, Educação, Obras etc.), mas não são

apenas elas as responsáveis pelos gastos do orçamento. Há

também os chamados órgãos da administração indireta, que podem

ser autarquias, fundações, sociedades de economia mista e

empresas públicas.

Além das Secretarias, com suas unidades administrativas

(gabinete do secretário, coordenadorias etc.), e dos órgãos da

administração indireta é importante chamar a atenção para os

Fundos Especiais. Os Fundos Especiais (Fundo Municipal de

Saúde, Fundo Municipal para Atendimento dos Direitos da

(Criança e do Adolescente, Fundo Municipal de Desenvolvimento

73

Urbano etc.) não são órgãos, mas também recebe no orçamento o

mesmo tratamento dado aos órgãos da administração indireta.

Encontramos tabelas especificando os programas de trabalho (o

que vai ser feito) e a previsão de recursos a serem gastos

para esses fundos. Na verdade, os Fundos Especiais são

instrumentos que a prefeitura institui para a realização de

políticas públicas específicas.

3.14 – Licitação

Alguns procedimentos importantes devem ser seguidos pelo

governo na hora de gastar o dinheiro público. O principal é o

processo de licitação, de concorrência pública, para que a

Prefeitura possa fazer as obras e serviços previstos no

orçamento. A licitação é um procedimento, obrigatório a

partir de determinado valor (Lei 8.666/93), que procura

garantir para o governo a contratação de fornecedores que

ofereçam melhores preços e maior habilitação. O vencedor da

licitação assinará contrato com a Prefeitura, que se

comprometerá (empenhará) os recursos do orçamento para aquela

despesa, liberando o pagamento conforme a obra ou serviço vai

sendo realizado.

Com a inflação relativamente baixa, a autorização da

Câmara Municipal para que a prefeitura faça suplementação de

dotações não deve ser superior a no máximo 5% do valor das

dotações não previamente comprometidas com a folha de

pagamento e com as despesas vinculadas (educação, saúde e

outros convênios específicos).

74

Na prática, depois de realizar todas as despesas

obrigatórias, o que sobra para investimento ou para a

aplicação nas ações que podem ser reivindicadas pela

população é relativamente pouco.

Porque todos os anos a prefeitura pode conseguir, na

própria Lei Orçamentária aprovada pelos vereadores, uma

autorização para deslocar, ou seja, para suplementar uma

dotação retirando de outra (o chamado remanejamento). Parece

mentira, mas com esta autorização a prefeitura pode alterar,

por decreto, boa parte do orçamento. Isso quer dizer que a

autorização para a construção da creche na comunidade pode,

mesmo depois de aprovada, ser transferida para outra despesa

qualquer sem maiores satisfações por parte da prefeitura.

Lembrete: orçamento não é dinheiro em caixa, é autorização de

gastos e estimativa de receitas.

75

CAPÍTULO IV

DÍVIDA PÚBLICA

“Pense com eficácia, com a

cabeça para resolver os

desafios diários e atinja

seus objetivos.”

76

DÍVIDA PÚBLICA

A Dívida Pública do Estado é constituída pela Dívida

Flutuante, Dívida Fundada Interna e Dívida Fundada Externa,

sendo que a Dívida Flutuante corresponde aos compromissos de

curto prazo, enquanto que as Dívidas Fundada Interna e

Externa referem-se às obrigações de médio e longo prazo.

No exercício de 1997, a Dívida Pública do Estado

totalizou o montante de R$ 19.232.594.608,75 (dezenove

bilhões, duzentos e trinta e dois milhões, quinhentos e

noventa e quatro mil, seiscentos e oito reais e setenta e

cinco centavos), com uma variação, relativamente ao exercício

anterior, de 61,35%.

A evolução dos componentes da Dívida Pública do Estado,

nos últimos três exercícios, apresentou o seguinte

comportamento:

Em R$

Variação

DÍVIDA 1994 1995 1996 1997 97/96 % 96/95% 95/94%

Flutuante 1.382.500.637,84 2.277.929.382,31 3.589.196.422,71 5.553.808.379,21 54,74 57,56 64,77

22,5% 25,5% 30,1% 28,9%

Fundada

Interna

4.718.306.835,71 6.627.017.389,55 8.257.012.985,55 13.494.943.818,49 63,44 24,6 40,45

76,7% 74,1% 69,3% 70,2%

Fundada

Externa

46.414.024,83

38.035.751,36 73.406.826,38 183.842.411,05 150,44 92,99 18,05

0,8% 0,4% 0,6% 0,9%

6.147.221.498,38

8.942.982.523,22 11.919.616.234,64 19.232.594.608,75 61,35 33,28 45,48

Total 100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

77

4.1 – Divida Flutuante

Dívida Flutuante apresentou, no exercício, um montante

de R$5.553.808.379,21 (cinco bilhões, quinhentos e cinqüenta

e três milhões, oitocentos e oito mil, trezentos e setenta e

nove reais e vinte e um centavos), com a seguinte composição:

Em R$

DÍVIDA FLUTUANTE

Restos a Pagar . . 4.662.221.317,57

Serviços da Dívida a Pagar . . .

. Dívida Interna 5.799,28 .

. Dívida Externa 79.694,61 85.493,89

Depósito de Diversas Origens . . 20.816.532,64

Consignações . . 175.453.144,11

Outras Entidades Credoras . . 537.365.025,26

Débito de Tesouraria . . 157.866.865,74

Total 5.553.808.379,21

78

EVOLUÇÃO DA DÍVIDA FLUTUANTE

EXERCÍCIOS DE 1994 / 1997

COMPONENTES 1994 1995 95/94 1996 96/95 1997 97/96

Restos a Pagar . . . . . . .

Deste Exercício 1.046.783.614,94 1.790.582.823,75 . 2.721.245.432,09 . 2.551.546.018,83 .

De Outros Exercícios - 128.777.463,30 . 307.370.254,73 . 2.110.675.298,74 .

Subtotal 1.046.783.614,94 1.919.360.287,05 83,36% 3.028.615.686,82 57,79% 4.662.221.317,57 53,44

Serviços da Dívida a Pagar - RP

. . . . . . .

Dívida Interna . . . . . . .

Amortização 2.334.023,79 34.463.113,02 . 33.959.932,85 . 1,12 .

Juros 5.680.940,54 33.985.396,15 . 5.376.278,48 . - .

Outros Encargos 12.570.717,96 2.598.672,25 . 12.532.363,28 . 5.798,16 .

Dívida Externa . . . . . . .

Amortização - 128.107,38 . 6.678,36 . 34.473,17 .

Juros - 66.144,49 . 464.032,59 . 26.158,25 .

Outros Encargos - 40.446,03 . 297.614,25 . 19.063,19 .

Subtotal 20.585.682,29 71.281.879,32 246,27% 52.636.899,81 (26,16)% 85.493,89 (99,94)

Depósitos . . . . . . .

Depósitos de Diversas Origens

3.724.728,42 15.127.583,54 . 17.882.706,79 . 20.816.532,64 .

Depósitos Especiais 0,99 7.320.000,00 . - . - .

Consignações 6.277.903,47 105.100.377,80 . 177.848.985,70 . 175.866.865,74 .

Débitos de Tesouraria - - . - . 157.866.865,74 .

Subtotal 10.002.632,88 127.547.961,34 1.175,14% 195.731.692,49 53,46 % 354.136.542,49 172,89

Fundos Especiais C/ Passivo

25.670.087,33 - . - . - .

Fundos e Prog. Especiais

0,73 - . - . - .

Outras Entidades Credoras

279.458.619,67 159.739.254,60 . 312.212.143,59 . 537.365.025,26 .

Subtotal 305.128.707,73 159.739.254,60 (47,65)% 312.212.143,59 95,45% 537.365.025,26 72,11

Total 1.382.500.637,84 2.277.929.382,31 64,77% 3.589.196.422,71 57,56% 5.553.808.379,21 54,74

Observa-se no demonstrativo acima que a parcela mais

expressiva refere-se a Restos a Pagar, com o percentual de

83,95%.

79

4.2 – Dívida Fundada Externa

O quadro a seguir mostra a evolução da Dívida Fundada

Externa, no período 1994/1997, e sua variação em valores e

percentualmente para o mesmo período.

Em R$

EVOLUÇÃO DA DÍVIDA FUNDADA EXTERNA

EXERCÍCIO DE 1994/1997

Variações 97/96 Componentes 1994 1995 Variação

95/94

1996 Variação

96/95

1997

Valor 97/96 %

Títulos 2.017.544,05 2.125.115,32 5,33 % 2.338.757,32 10,07 % 1.757.360,68 (581.396,64) (24,88%)

Moeda Original

Libra

910.651,62 852.712,37 (6,36%) 978.823,54 14,79 % 296.681,33 (682.142,21) (69,69)

Moeda Original

Dólar

1.106.892.43 1.272.402,95 14,95 % 1.359.933,78 6,88 % 1.460.679,35 100.745,57 7,41 %

Contratos 44.396.480,78 35.910.636,04 (19,11%) 71.068.069,06 97,90 % 182.085.050,37 111.016.981,31 156,21

Moeda Original

Dólar

40.343.274,37 32.277.634,43 (19,99%) 67.538.908,96 109,24 % 173.419.911,71 105.881.002,75 156,77%

Moeda Original

Franco Francês

4.053.206,41 3.633.001,61 (10,37%) 2.179.240,66 (40,02%) 682.943,59 (1.496.297,07) (68,66)

Moeda Original

Yens

- - 0,00 % 1.349.919,44 100,00 % 7.982.195,07 6.632.275,63 491,31

Total da dívida

fundada externa

46.414.024,83 38.035.751,36 (18,05%) 73.406.826,38 92,99 % 183.842.411,05 110.435.584,67 150,44

Constata-se que ocorreu um acentuado incremento, no

componente Contratos, de recursos no valor de R$

105.881.002,75 (cento e cinco milhões, oitocentos e oitenta e

um mil, dois reais e setenta e cinco centavos),

correspondente aos ingressos oriundos de instrumentos

firmados com o BID e OECF, em 1994, cujos recursos foram

80

direcionados para o Programa de Despoluição da Baía de

Guanabara.

4.3 - Dívida Fundada Interna

Quanto à Dívida Fundada Interna, no mesmo período de

1994/1997, o quadro abaixo demonstra, igualmente, que a

parcela onde ocorreu a maior variação foi a referente aos

contratos, no valor de R$ 3.789.000.824,87 (três milhões,

setecentos e oitenta e nove milhões, oitocentos e vinte e

quatro reais e oitenta e sete centavos), que corresponde, em

sua maior parcela, ao contrato firmado com as Caixas

Econômicas Federal, cujos recursos destinaram-se ao

cumprimento do Acordo para Privatização do Banco BANERJ S.A.,

estando os referidos recursos, no montante de R$

3.088.974.812,31 (três bilhões, oitenta e oito milhões,

novecentos e setenta e quatro mil, oitocentos e doze reais e

trinta e um centavos), depositados na Caixa Econômica

Federal, em 2 (duas) contas - Conta A e Conta B - para

pagamentos de custas de ações trabalhistas e do passivo do

Banco do Estado do Rio de Janeiro S.A. - BANERJ.

81

Em R$

EVOLUÇÃO DA DÍVIDA FUNDADA INTERNA

EXERCÍCIO DE 1994/1997

Variações

97/96

Componentes 1994 1995 Variação 95/94

1996 Variação 96/95

1997

Valor 97/96 %

Títulos 3.072.148.640,00 4.655.617.981,45 51,54% 5.934.537.451,46 27,47% 7.383.467.459,98 1.448.930.008,52 24,42

Empréstimos em LFTRJ

3.072.148.640,0 4.655.617.981,45 51,54% 5.934.537.451,46 27,47% 7.383.467.459,98 1.448.930.008,52 24,42

Contratos 1.646.158.195,71 1.971.399.408,10 19,76% 2.322.475.534,09 17,81% 6.111.476.358,96 3.789.000.824,87 163,15

BANERJ S/A 333.961.420,17 447.922.808,79 34,12% 411.480.306,39 (8,14%) 447.458.332,12 35.978.025,73 8,74

Cred. Imob S/A- 01.07.95 42.985,50 - 0.00% - 0.00% - - -

BD-RIO (em liquidação) 192.998.971,73 - 0.00% - 0.00% - - -

MunicípioRJ PREVI -RIO - 50.615.957,87 100,00% 64.520.009,04 27,47% 65.679.435,06 1.159.426,02 1,80

Diversos Bancos 100.548,94 - 0.00% - 0.00% - - -

Banco do Brasil 902.291.343,10 1.200.229.938,97 33,02% 1.252.141.137,78 4,33% 1.287.595.983,86 35.454.846,08 2,83

BNDES 128.091.798,26 133.475.437,73 4,20% 208.402.928,56 56,14% 459.492.606,74 251.089.678,18 120,48

Caixa Econômica Federal

88.671.128,01 139.155.264,74 56,93% 385.931.152,32 177,34% 3.847.735.325,69 3.461.804.173,37 897,00

Termo/Parcelamento /CTC/RJ/INSS

. . . . . 3.514.675,49 3.514.675,49 100,00

Total da dívida fundada externa

4.718.306.835,71 6.627.017.389,55 40,45% 8.257.012.985,55 24,60% 13.494.943.818,94 5.237.930.833,39 63,44

4.4 - Restos a Pagar

Os Restos a Pagar correspondem à diferença entre o total

da despesa realizada e a despesa efetivamente paga, até 31 de

dezembro, desdobrando-se em processados e não processados

(Art. 92 da Lei Federal nº 4.320/64).

São considerados processados os Restos a Pagar

referentes aos empenhos liquidados e, portanto, prontos para

pagamento, ou seja, o direito do credor já está reconhecido

por atestamento.

82

São considerados não processados os valores em aberto

dos contratos de fornecimento ou prestação de serviços que

ainda estejam em execução ou que, embora executados, não

tenha sido possível verificar o efetivo fornecimento do

material ou prestação de serviço.

No exercício de 1997, em cumprimento ao Artigo 8º, do

Decreto nº 23.765, de 26/11/97, os Restos a Pagar

apresentaram o valor de R$2.551.546.018,83 (dois bilhões,

quinhentos e cinqüenta e um milhões, quinhentos e quarenta e

seis mil, dezoito reais e oitenta e três centavos), que

somados aos Restos a Pagar dos exercícios de 95/96, no valor

de R$2.110.675.298,74 (dois bilhões, cento e dez milhões,

seiscentos e setenta e cinco mil, duzentos e noventa e oito

reais e setenta e quatro centavos), totaliza R$

4.662.221.317,57 (quatro bilhões, seiscentos e sessenta e

dois milhões, duzentos e vinte e um mil, trezentos e

dezessete reais e cinqüenta e sete centavos), decompondo-se

do seguinte modo:

Em R$

RESTOS A PAGAR

EXERCÍCIOS DE 95/96 –Saldos

Processados 318.551.340,42

Não Processados 1.792.123.958,32

2.110.675.298,74

EXERCÍCIO DE 1997

Processados 354.298.592,77

Não Processados 2.197.247.426,06 2.551.546.018,83

TOTAL DOS RESTOS A PAGAR 4.662.221.317,57

83

Os Restos a Pagar de 1997, comparados à Receita Total

prevista para o exercício de 1998, no montante de R$

17.290.480.911,00 (dezessete bilhões, duzentos e noventa

milhões, quatrocentos e oitenta mil e novecentos e onze

reais), apresentam um percentual de comprometimento

financeiro da ordem de 26,96 %.

O quadro seguinte apresenta o comportamento da conta

Restos a Pagar, no período de 1994/1997, em relação ao total

de despesa realizada em cada exercício.

Em R$

DESCRIÇÃO

XERCÍCIOS DESPESA

REALIZADA

DESPESA

PAGA

RESTOS

A PAGAR

1994 4.435.321.654,06 3.367.952.356,83 1.067.369.297,23

% 100,00% 75,93 24,06

1995 7.906.986.112,24 6.045.121.409,17 1.861.864.703,07

% 100,00 76,45 23,55

1996 10.415.934.448,89 7.642.052.116,99 2.773.882.331,90

% 100,00 73,37 26,63

1997 12.222.103.260,15 9.670.557.241,32 2.551.546.018,83

% 100,00 79,12 20,88

84

A evolução dos Restos a Pagar no período 94/97, assim se

apresenta:

Em R$

DESCRIÇÃO

Exercício Restos a Pagar - Saldo

1994 1.046.783.614,94

1995 1.919.360.287,05

1996 3.028.615.686,82

1997 4.662.221.317,57

4.5 - Programa de Reestruturação e de Ajuste dos

Estados (Proes)

A celebração em 15 de janeiro de 1997 do Protocolo de

Acordo entre o Governo Federal e o Governo do Estado do Rio

de Janeiro com vistas à implementação do Programa de

Reestruturação e de Ajuste Fiscal dos Estados (PROES), de

longo prazo, visando o saneamento do sistema financeiro das

Unidades da Federação, foi muito importante para as finanças

estaduais.

A operação incluiu o saldo da dívida mobiliária do

Estado existente em 30.06.96, os empréstimos com a Caixa

Econômica (CEF) e a dívida do Estado junto ao BANERJ, em

liquidação extrajudicial, que poderão ser refinanciadas pelo

prazo de 30 (trinta) anos, com juros de 7,5% ao ano, correção

mensal do saldo devedor pelo IGP-I e amortizado pela tabela

85

PRICE, limitadas ao patamar máximo de 13,5% da Receita

Líquida Real.

O refinanciamento da dívida traz como benefícios para o

Estado o alongamento do prazo de amortização e a redução dos

encargos financeiros.

É importante salientar que, durante a vigência do

Protocolo, o Estado não poderá aumentar a dívida mobiliária e

somente contrairá novos compromissos, caso mantenha sempre

decrescente a relação dívida/receita. O descumprimento desta

condição acarretará a não concessão de autorização ou aval

pelo Governo Federal em relação a qualquer empréstimo.

86

CAPÍTULO V

RECEITA PÚBLICA

“Pegue sempre um trabalho que

seja grande demais para

você.”

87

RECEITA PÚBLICA

A receita pública é representada pelos ingressos ou

embolsos (fontes/origens) de recursos financeiros que serão

aplicados na aquisição de bens e serviços, visando à

prestação de serviços públicos à coletividade.

Todo ingresso de dinheiro nos cofres públicos chama-se

entrada. Entretanto, nem toda entrada compõe receita do

Estado. Existem as entradas provisórias, que não estão

destinadas a permanecer nos cofres públicos; exemplo: caução,

fiança e empréstimos.

São entradas que provocam aumento do passivo financeiro,

portanto, representam obrigações a pagar a terceiros (simples

permuta sem dinheiro).As entradas definitivas se realizam por

meio de cobrança de tributos e dos preços públicos (tarifas).

Sendo assim, temos ingressos orçamentários,

representados pela receita que efetivamente irá financiar os

gastos públicos e, ingressos extra-orçamentários, que podem

assumir as mais diversas denominações, porém, sempre

representam uns passivos financeiros, que deverá ser

restituído ao seu verdadeiro proprietário.

Quanto à fonte de onde provém, a receita pública podem

ser originárias ou facultativas, aquelas vindas através do

patrimônio do Estado como as doações; e as receitas derivadas

ou compulsórias que advém do patrimônio particular por meio

de imposição como no caso de cobrança de tributos.

88

5.1 - Receita Orçamentária

Há diversos critérios para classificação da receita. A

receita orçamentária, aquela que integra o orçamento público.

É classificada em categorias econômicas:

5.1.1 - Receitas Correntes

Receitas que produzem variação positiva no patrimônio

líquido por aumento do valor do ativo. Exemplo: arrecadação

de tributos, recebimentos de dividendos de sociedades de

economia mista ou de empresas estatais dependentes, etc.

5.1.2 - Receitas de Capital

Corresponde a permuta de valores do ativo por valores do

passivo. Exemplo: operação de crédito, alienação de bens,

amortizações de empréstimos concedidos, etc.

Cada categoria desdobra-se em fontes de receitas e estas

em sub-fontes. Por final, os desdobramentos mais analíticos

das sub-fontes denominam-se rubrica e sub-rubrica.

Exemplo:

• Terminologia dos desdobramentos ® Exemplo de

• Categoria Econômica ® Receitas Correntes

• Fonte ® Receitas Tributárias

• Sub-fonte ® Impostos

• Rubrica ® Impostos sobre a Produção e Circulação

• Sub-rubrica ® IPI

89

5.2 - A Receita Orçamentária Passa Por Três

Estágios:

5.2.1 - A Fixação ou Lançamento

1º Estágio, consiste na identificação do devedor ou pessoa do

contribuinte, discriminando espécie, valor e o vencimento do

tributo que cada um deve pagar. O lançamento da receita é o

ato da repartição competente que verifica a procedência do

crédito fiscal e a pessoa que lhe é devedora e inscreve o

débito desta. Não são todas as receitas que percorrem este

estágio, muitas espécies de receitas não sujeitas a

lançamento, ingressam diretamente no estágio da arrecadação.

2º Estágio, é o ato pelo qual os contribuintes comparecem

perante os agentes arrecadadores (repartições fiscais e rede

bancária autorizada) e realizam o pagamento de seus tributos

ou outros débitos para com o Estado. Os contribuintes não têm

acesso ao Tesouro Público (onde são guardados os dinheiros,

títulos e valores conversíveis), portanto, eles devem

liquidar suas prestações perante um órgão intermediário

denominado agente arrecadador.

Os agentes arrecadadores classificam-se em:

Agentes públicos: são as próprias repartições do Governo com

atribuições legais para arrecadar receitas públicas. São as

tesourarias, as delegacias, os postos fiscais, etc.

Agentes privados: são os bancos autorizados investidos das

mesmas atribuições conferidas aos agentes públicos.

90

3º Estágio, compreende a entrega, diariamente, do produto da

arrecadação por parte dos agentes arrecadadores ao Tesouro

públicos, representados pelo seu agente financeiro, que no

caso da esfera federal é o Banco do Brasil.

5.3 - Receita Extra-Orçamentária

Receita extra-orçamentária é aquela que não se integra

ao orçamento público. É classificada em contas financeiras

adequadas, existentes no plano de contas da entidade.

Exemplo: cauções, fianças, retenção na fonte, salários

não reclamados, operações de crédito a curto prazo e outras.

A arrecadação das receitas extra-orçamentárias não depende de

autorização legislativa. Sua realização não se vincula à

execução do orçamento, nem constitui renda do Estado, que é

apenas depositário desses valores. É verdade que o dinheiro

recebido, a título de receita extra-orçamentária, soma-se a

disponibilidade financeira, mas, em contrapartida, constitui

um passivo exigível e, como tal, será restituído quando, de

direito, for reclamado.

Uma receita extra-orçamentária pode converter-se

em orçamentária. Exemplo: salário não reclamado, perda de

caução por inadimplência contratual a favor do Poder Público.

91

CAPÍTULO VI

DESPESA PÚBLICA

“Ter uma idéia é a coisa mais

empolgante que existe.”

92

DESPESA PÚBLICA

Despesa pública corresponde a toda saída de numerários.

É onde o Estado despende recursos públicos, empenhados ou

compromissados.

6.1 - Despesas Orçamentárias

Despesas Correntes: produzem variação negativa no patrimônio

líquido, ou seja, redução do valor do ativo.

Despesas de custeio: despesas destinadas à manutenção dos

serviços criados anteriormente a lei orçamentária. Inclui-se

entre as despesas de custeio os gastos com obras de

conservação e de adaptação de bens imóveis.

Transferências Correntes: são despesas orçamentárias para as

quais não corresponde uma contraprestação direta de bens ou

serviços. São as subvenções sociais destinadas a cobrir

despesas de custeio de instituições públicas ou privadas, de

caráter social ou cultural, sem finalidade lucrativa; são as

subvenções econômicas que se destinam a cobrir despesas de

custeio de empresas públicas de caráter industrial,

comercial, agrícola ou pastoril.

Despesas de Investimento: são despesas necessárias ao

planejamento e à execução de obras, à aquisição de

instalações, de equipamentos, material permanente,

constituição ou aumento de capital de empresas que não sejam

93

de caráter comercial ou financeiro. Incluem-se as

aquisições de imóveis considerados necessários à

execução de obras.

Inversões Financeiras: são despesas com aquisição de imóveis,

de bens de capital já em utilização, aquisição de títulos

representativos de capital de entidades de qualquer espécie,

já constituídas, quando tal operação não importa aumento de

capital; constituição ou aumento de capital de entidades que

visem objetivos comerciais ou financeiros, inclusive

operações bancárias ou de seguros.

Transferências de Capital: consistem na transferência de bens

numerários a outras entidades que devem realizar

investimentos ou inversões financeiras. Essas transferências

denominam-se auxílios ou contribuições. Inclui-se entre as

despesas de transferências de capitais aquelas destinadas à

amortização da dívida pública.

6.2 – Despesa Extra-Orçamentária

Despesas extra-orçamentárias constituem nos pagamentos

que não dependem de autorização legislativa, aqueles que não

estão vinculados ao orçamento público. Correspondem à

restituição ou a entrega de valores arrecadados a título de

receita extra-orçamentária.

Exemplo: devolução de caução, fiança, salários e vencimentos

não reclamados, pagamento de restos a pagar, restituições a

pagar.

94

6.3 – Estágio da Despesa

Cada um divide-se em conjuntos de operações menores, as

quais denominam-se fases da despesa.

Programação da despesa: é o primeiro estágio da despesa

pública. Após a publicação da lei orçamentária, o Poder

Executivo, através de decreto, traçará um programa de

utilização dos créditos orçamentários aprovados para o

exercício. Essa programação visa disciplinar o gasto, à mesma

medida que se realizam as receitas. Se não houvesse a

programação da despesa, os órgãos poderiam utilizar, logo nos

primeiros meses do ano, todos os recursos orçamentários,

gerando problemas de insuficiência de caixa, uma vez que a

receita se realiza ao longo dos doze meses do exercício

financeiro.

Licitação: o segundo estágio da despesa, só terá início

depois de decretada a programação da despesa, com a fixação

das cotas trimestrais. Nenhuma aquisição de material,

contratação de serviços ou de obras, se realizará sem a

licitação. Licitação é o procedimento administrativo que tem

por objetivo verificar, entre vários fornecedores

habilitados, quem oferece condições mais vantajosas.

Empenho: o terceiro estágio da despesa consiste no ato

emanado de autoridade competente que cria para o Poder

Público a obrigação de pagamento. É o empenho que gera a

obrigação de pagar. Empenhar uma despesa é emitir um

documento denominado Nota de Empenho.

95

Liquidação: consiste na verificação do direito adquirido pelo

credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios

do respectivo crédito. Essa verificação tem por fim apurar a

origem e o objeto do pagamento, a importância exata e a quem

se deve pagar para extinguir a obrigação. A liquidação da

despesa, por fornecimentos ou serviços prestados, terá por

base o contrato, o ajuste ou acordo respectivo, a nota de

empenho e os comprovantes de entrega do material ou da

prestação efetiva do serviço.

Suprimento: é o estágio da despesa em que o Tesouro Público

entrega aos agentes pagadores os meios de pagamento para

liquidação dos compromissos financeiros marcados para

determinado dia ou período. Entrega de meios de pagamento

para os agentes pagadores (tesourarias, caixas e outros

órgãos públicos; não há agentes pagadores privados).

Pagamento: o pagamento é o último estágio da despesa. O

credor comparece perante o agente pagador, identifica-se,

recebe seu crédito e dá a competente quitação.

96

CAPÍTULO VII

GASTO PÚBLICO COM A CULTURA

“Educação significa ser capaz

de trazer o que você nunca se

fez.”

97

GASTOS PÚBLICOS COM CULTURA

A produção cultural brasileira movimentou, em 1997,

cerca de 6,5 bilhões de reais. Isto corresponde a

aproximadamente 1% do PIB brasileiro, nos termos dos cálculos

feitos para 1994, último ano para o qual existem dados

abrangentes e confiáveis. Além disso, para cada milhão de

reais gasto em cultura, o país gera 160 postos de trabalho

diretos e indiretos. Isso revela uma dimensão que,

habitualmente, não aparece nas avaliações sobre a cultura,

isto é, o seu impacto social e econômico mostrando claramente

a potencialidade da área para a geração de renda e de

emprego.

Em 1994, por exemplo, havia 510 mil pessoas empregadas

na produção cultural brasileira, considerando-se todos os

seus setores e áreas; elas distribuíam-se da seguinte forma:

391 mil empregadas no setor privado do mercado cultural

(76,7% do total), 69 mil como trabalhadores autônomos (13,6%)

e 49 mil ocupados nas administrações públicas, isto é, União,

Estados e Municípios (9,7%). Esse contingente era 90% maior

do que o empregado pelas atividades de fabricação de

equipamentos e material elétrico e eletrônico; 53% superior

ao da indústria automobilística, de autopeças e de fabricação

de outros veículos e 78% superior do que o empregado em

serviços industriais de utilidade pública (energia elétrica,

distribuição de água e esgotos e equipamentos sanitários).

Com base nesses dados, e levando-se em consideração que

o Ministério da Cultura terá investido cerca de 400 milhões

98

de reais no patrimônio histórico, artístico e cultural do

país, entre 1995 e 1999, isto é, cerca de 80 milhões/ano,

pode-se estimar que terão sido gerados 12.800 novos postos de

trabalho a cada ano somente nessa atividade cultural.

Ainda sobre o PIB da cultura, a pesquisa revelou que, já

em 1980 (um dos anos analisados para fins de comparação),

enquanto o valor da produção cultural brasileira global

alcançava 1%, os serviços de saúde chegavam a 2,2% e os de

educação alcançavam 3,1%. Isso mostra a importância das

atividades culturais para a economia e a sociedade

brasileiras, quando comparadas com os dados relativos aos

serviços daquelas outras duas áreas tão importantes.

O Brasil gastou, entre 1985-1995, cerca de R$ 5,00 per

capita com cultura, levando-se em conta os dispêndios da

União, Estados e Municípios de capital. A Inglaterra, por

exemplo, gastou sempre menos de US$ 5,00 per capita, entre

1979 e 1982, segundo alguns estudos. Ao longo dos onze anos

estudados pela pesquisa do Ministério da Cultura, os gastos

públicos brasileiros cresceram a uma média anual de 2,8%, o

que dá uma idéia da importância que a cultura passou a ter

depois da democratização do país.

Com efeito, entre 1985 e 1995, a despesa total com

cultura do Estado brasileiro, isto é, do Governo Federal,

Estado, Distrito Federal e Municípios de capital, alcançou a

média de 725 milhões de reais/ano (expressos em preços de

dezembro de 1996). Deste total, o Governo Federal é

responsável por 32%, aproximadamente, enquanto aos estados e

municípios de capital correspondem, respectivamente, 50% e

99

17% do total dependido. Uma avaliação realista desses dados

deve levar em conta que, enquanto no caso do Governo Federal

a capacidade de gastar cerca de 1/3 do total dos dispêndios

públicos está concentrada em uma única agência, isto é, o

Ministério da Cultura e outros órgãos federais, no caso dos

Estados e Municípios, os outros 2/3 de recursos dependidos

distribuem-se entre mais de 50 agências, isto é, 27 Estados e

27 Municípios de Capital, respectivamente.

Os Estados da Federação tiveram gastos crescentes de

1985 a 1992, o que foi o oposto do ocorrido com o Governo

Federal que, em 1992, chegou ao seu pico mais baixo. Quanto

às capitais, considerando o conjunto de 26 municípios e o

Distrito Federal, a despesa total com cultura, em 1995, foi

de 76,5 milhões, enquanto, em 1995, chegou a 179,5 milhões,

registrando uma taxa média anual de crescimento de 8,06%.

Neste particular, chama a atenção o fato de que do total de

gastos com cultura feitos por Municípios de capital, 88,83%

do total correspondam a somente a oito capitais, a saber, S.

Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador, Fortaleza,

Recife, Curitiba e Porto Alegre.

Quanto ao Governo Federal, verificou-se um padrão

claramente estável de gastos com cultura entre 1985 e 1990,

durante o governo Sarney, quando as taxas de gastos oscilaram

de 208 a 197 milhões de reais. Mas, a partir de 1990 e,

particularmente, entre 1991 e 1992, no auge do governo

Collor, ocorreu uma queda drástica de recursos alocados para

a cultura, ou seja, 131 e 108 milhões de reais,

respectivamente, para cada ano. Isso se explica pela

100

orientação daquele governo de, praticamente, desobrigar o

Estado de suas responsabilidades com a cultura. Os gastos com

cultura voltaram a registrar algum crescimento, no entanto,

em 1993, já no governo Itamar Franco e, depois, começaram a

crescer significativamente a partir do início do governo

Fernando Henrique Cardoso. De fato, em 1995 chegaram a 245

milhões e em 1996 a 336 milhões de reais; além disso, quando

a análise comparativa de todo o período estudado concentra-se

exclusivamente nos dados relativos aos gastos do Ministério

da Cultura, isto é, somente de sua administração direta, sem

levar em conta fundações e outros órgãos públicos, inclusive

de administração indireta, o maior volume de gastos públicos

com cultura é alcançado em 1996, no governo FHC, atingindo

nesse ano cerca de R$ 157 milhões de reais, enquanto em 1988,

por exemplo, esse índice não havia ultrapassado a cifra de 95

milhões, em 1990 não havia chegado a 17,5 milhões e em 1994

alcançara somente 40 milhões.

7.1 - Investimentos de Empresas Privadas e Públicas

em Cultura

A pesquisa do Ministério da Cultura também analisou os

investimentos em cultura realizados por empresas privadas e

públicas. Nesse caso, partindo do pressuposto de que as 500

maiores empresas privadas, 99 maiores empresas públicas, 50

maiores bancos e 2 mais importantes holdings estatais

constituem o universo mais significativo de empresas que

investem em cultura, no país, os pesquisadores da Fundação

João Pinheiro basearam-se em uma amostra do mesmo universo,

composta por 111 empresas dos ramos financeiro e não-

101

financeiro, para aplicar um questionário especialmente

desenhado para os fins da pesquisa.

Os resultados mostram, em primeiro lugar, que 53% das

empresas consultadas escolhem o marketing cultural como meio

preferencial de ação de comunicação com o mercado consumidor.

De outra parte, as empresas que investem em cultura – segundo

a amostra de 111 firmas consultadas – dão prioridade às

seguintes áreas culturais em suas ações de comunicação:

música, audiovisual, patrimônio histórico, artes cênicas e

produção editorial.

A pesquisa também revelou o papel extremamente

importante das leis de incentivo à cultura – federal,

estaduais e municipais – para o crescimento do número de

projetos culturais que, no período de 1990 a 1997, foram

patrocinados por empresas. No grupo das 111 empresas

consultadas, o investimento em cultura, nos 8 anos

analisados, totalizou 604 milhões de reais. O crescimento dos

gastos, nesse período, passou de 33 milhões, em 1990, para

147 milhões em 1997, o que representa uma ampliação efetiva

de cerca de 350% no período. Também o número de empresas que

investem em cultura cresceu bastante – mais precisamente 267%

, levando-se em conta as respostas das 111 empresas ao

questionário aplicado pela Fundação João Pinheiro: ele vai de

27, em 1990, para 99 em 1997. Na realidade, segundo as

informações da Secretaria de Apoio à Cultura, do Ministério

da Cultura, em 1997, mais 1 mil empresas investiram em

projetos culturais em todo o país; a diferença de números,

nesse caso, explicam-se porque os resultados da pesquisa

102

baseiam-se na amostra de apenas 111 empresas, enquanto os

dados computados pelo Ministério referem-se a conjunto de

empresas brasileiras que investem em cultura.

Finalmente, duas outras informações mostram, ainda, a

importância das descobertas dessa pesquisa: de um lado, as

respostas das empresas mostraram, claramente, a relação entre

o aumento do patrocínio a projetos culturais e a existência e

funcionamento das leis de incentivo fiscal ao setor. A

pesquisa mostrou que as leis federais foram as mais

utilizadas, particularmente, a Lei Rounaet (8.313), que

viabilizou cerca de 84% dos projetos patrocinados no período

em análise, enquanto 16% dos mesmos foram apoiados pelas 12

leis estaduais e/ou pelas 17 leis de Municípios de capital em

vigência. A outra revelação interessante refere-se aos

principais motivos invocados pelas empresas para tomarem a

decisão de investir em projetos culturais: 65% delas

considera que esse investimento representa ganho de imagem

institucional, enquanto 28% acham que o investimento agrega

valor à marca da empresa.

7.2 - Pesquisa de Economia da Cultura

Com o objetivo de avaliar o impacto dos investimentos

públicos e privados em cultura na economia brasileira, no

período entre 1985 e 1995, o Ministério da Cultura, por meio

da Secretaria de Apoio à Cultura, encomendou à Fundação João

Pinheiro, de Belo Horizonte, a pesquisa Diagnóstica dos

Investimentos na Cultura no Brasil.*

103

A análise de gastos na área cultural é um elemento

fundamental para avaliarem-se os resultados do esforço dos

financiadores, públicos e privados, no setor. Quando se

considera a multiplicidade de agentes financiadores da área

cultural no Brasil, em que coexistem ações do poder público

federal, estadual e municipal, além do setor privado, através

de ações incentivadas ou não pela concessão de benefícios

fiscais, essa pesquisa adquire toda a sua importância.

Como em cada esfera de governo há gastos com cultura,

não apenas nos órgãos centrais, como o Ministério da Cultura

e as Secretarias Estaduais ou Municipais de Cultura, mas em

diversas outras instituições da administração direta e

indireta, bem como das empresas estatais, essa multiplicidade

de agentes financiadores tem de ser considerada. Em função

dessa especificidade, é essencial a análise dos gastos e

investimentos efetuados pelas diversas agências financiadoras

para ter-se uma correta avaliação do comportamento, do volume

e da distribuição do mesmo ao longo do tempo.

Por isso, a pesquisa Diagnóstica dos Investimentos na

Cultura no Brasil compreende não apenas os gastos diretamente

efetuados pelos governos federal, estaduais e dos municípios

das capitais, mas também os gastos dos órgãos das

administrações indiretas, dessas e outras esferas

governamentais, bem como das empresas estatais e das empresas

privadas.

104

7.3 - Os Resultados

O mais importante, um dos achados mais interessantes da

pesquisa de economia da cultura encomendada pelo Ministério

da Cultura é que, com a estrutura de atividades culturais de

1994 (último ano para o qual existem dados abrangentes e

confiáveis), para cada milhão de reais gastos na área, no

Brasil, geram-se 160 postos de trabalho diretos e indiretos.

Isso revela uma dimensão que, habitualmente, se desconhece,

isto é, a face social da cultura. De fato, levando-se em

consideração, por exemplo, apenas os gastos com o patrimônio

histórico-cultural, de 1995 a 1999, que deverão somar cerca

de R$ 400 milhões no final do período, isto é, R$ 80 milhões

por ano (entre gastos diretos do Estado e os investimentos

privados através da lei de incentivo fiscal), terão sido

gerados, no País, 12.800 novos postos de trabalho a cada ano.

Isso mostra a enorme importância da cultura para o ingresso

em uma nova fase do desenvolvimento no Brasil, tanto para a

geração de renda, como de emprego.

Quanto ao PIB da cultura (valor adicionado à economia

pelas atividades específicas da área cultural), o conjunto

das atividades da área representava, em 1994, 0,8% da

economia brasileira. Esse valor corresponde, nos termos do

PIB brasileiro de 1997, a 6,5 bilhões de reais, ou, mantida a

mesma estrutura de 1.994, cerca de 53% do PIB das atividades

de fabricação de equipamentos e material elétrico e

eletrônico; 42% do PIB da indústria de material de

transportes; 29% do PIB dos serviços industriais de utilidade

105

pública e a 60% do PIB das atividades de comunicações, tudo

de 1994.

Quadro 1: Pib da Cultura em Comparação com o de

Outras Áreas da Economia em 1994 (r$ 1.000,00)

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

Como se pode observar pelo quadro dois a seguir, em

1994, a cultura brasileira, considerando-se todos os seus

setores, empregava cerca de 510 mil pessoas, divididos em 391

mil empregados no setor privado (76,7% do total); 69 mil

trabalhadores autônomos (13,6%) e 49 mil nas administrações

públicas (9,7%). Esse contingente é 90% superior ao empregado

pelas atividades de fabricação de equipamentos e material

elétrico e eletrônico; 53% superior ao da indústria de

106

material de transportes (incluída a indústria

automobilística, de autopeças e de fabricação de outros

veículos); 78% acima dos serviços industriais de utilidade

pública (energia elétrica e distribuição da água e

esgotamento sanitário). Com relação ao setor de

telecomunicações e correios, o total de empregados na cultura

é 2,8 vezes maior.*

Quadro 2: Participação do Pessoal Ocupado em Cultura

em Comparação com Outras Áreas da Economia

Brasileira em 1994.

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

107

Quadro 3: Salário Médio por Atividade na Economia

Brasileira em 1994 (r$ 1,00)

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

Outro aspecto extremamente relevante, revelado pela

pesquisa, refere-se ao salário médio pago na área cultural:

em 1994, era quase 2 vezes superior à média do conjunto de

todas as atividades econômicas do País. Era superior, ainda,

aos salários de áreas tão importantes como saúde, construção

e agropecuária.

Para 1980, por exemplo, a pesquisa pôde ainda comparar a

ocupação de mão de obra na área da cultura com as atividades

de saúde e educação (públicos e privados). Enquanto a cultura

empregava 320 mil pessoas naquele ano, as atividades de saúde

tinham um efetivo de cerca de 941 mil pessoas, e as de

educação, de 1743 mil pessoas. Ou seja, o conjunto das

108

atividades culturais mantinha, naquele ano, um volume de

emprego equivalente a 33% e 17%, respectivamente, dessas

outras duas importantes atividades.

Ainda com relação ao PIB da cultura, a pesquisa também

mostrou que, em 1980, as atividades da área representavam

cerca de 1% do total, contra 2,2% dos serviços de saúde e

3,1% dos serviços de educação. Por aí, pode-se observar a

magnitude que as atividades culturais representam para a

economia e a sociedade brasileira. Deve-se observar que estão

considerados apenas os serviços que compõem diretamente essas

duas outras atividades, não estando contemplada, por exemplo,

a indústria farmacêutica, no caso da saúde. O salário médio

nas atividades culturais, na época, era ligeiramente superior

ao dessas duas atividades e situava-se 73% acima da média da

economia.

7.4 - Os Gastos Públicos em Cultura no Brasil

1985-1995

O Estado brasileiro, isto é, a União, Estados e

Municípios de capitais gastou, entre 1985-1995, a média anual

per capita de R$ 4,98 com investimentos na cultura

brasileira. Embora o procedimento seja sempre problemático

(uma vez que, muitas vezes, cada pesquisador ou país adotam

procedimentos diferentes para produzir a medida dos gastos

per capita), uma comparação com a Grã Bretanha - um país onde

usualmente o Estado não é a principal fonte do financiamento

da cultura -, mostra que lá se gastou, de 1979 a 1982, sempre

menos de US$ 5,00 per capita em cultura

109

Isso dá uma idéia da importância que os gastos públicos

em cultura vem adquirindo no Brasil, embora, como se sabe o

quadro de necessidades e carências ainda seja muito

significativa, e muita a resistência para se reconhecer à

importância que a cultura tem para a qualidade de vida da sua

população.

De fato, como se podem concluir os gastos públicos do

Estado brasileiro como um todo, nos onze anos estudados,

cresceram a uma média anual de 2,81%, sendo, nesse período,

os estados da federação e municípios das capitais os

principais responsáveis por isso.

Em vista da existência de superestimação dos valores

para 1993 e subestimação para os valores de 1992, decorrentes

de problemas na legislação contábil, optou-se por trabalhar

com a média dos dois períodos.

Embora a taxa de crescimento anual de gastos públicos

(União, Estados e Municípios) seja quase de 3% ao ano, os

gastos do governo federal apresentam crescimento negativo e

isso foi devido, fundamentalmente, à política do governo

Collor, 1990-1992, de desobrigar o Estado com a cultura.

Com efeito, a despesa total com cultura do Estado

brasileiro, isto é, governos federais, estados, Distrito

Federal e capitais, atinge, de 1985 a 1995, a média anual de

R$ 725 milhões , expressos a preços de dezembro de 1996.

Deste total, o Governo Federal tem sido responsável,

aproximadamente, por 32%, enquanto os Estados e Capitais

representam, respectivamente, 50% e 17% do total geral

110

(Gráfico 3); os estados e municípios das capitais, somados,

realizaram, portanto, parcela significativa dos gastos com

cultura no Brasil, média de 68% no período 1985-1995. Para o

último ano da série histórica da pesquisa, o valor estimado

de gastos públicos com cultura no Brasil atingiu cerca de R$

700 milhões, expressos a preços de dezembro de 1996.

Gráfico 1: Brasil - Gastos Públicos Per Capita Com

Cultura

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

111

Gráfico 2: Brasil - Gastos Públicos Com Cultura

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

A partir de 1992 foram incluídos os recursos do Tesouro

Nacional utilizados como incentivo fiscal, através de Imposto

de Renda não arrecadado, através das Leis de nº 8.313

(Rouanet) e nº 8.685 (Audiovisual). Em vista da existência de

superestimação dos valores para 1993 e subestimação para os

valores de 1992 - decorrentes de, problemas na legislação

contábil - optou-se por trabalhar com as médias dos dois

primeiros períodos.

112

Gráfico 3: Brasil - Gastos Com Cultura

Governo Federal, Estados E Municípios Das Capitais.

Período 1985-1995 (Em Milhões De Reais)

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

Verifica-se que os Estados da federação brasileira

apresentam comportamento de gastos crescentes até 1992,

quando aplicam o maior volume de recursos, exatamente o

oposto do ocorrido com o Governo Federal que, neste ano,

apresenta o seu menor volume. A partir deste exercício, as

aplicações dos estados entram em queda, até alcançar seu

menor valor em 1995 (deve-se considerar que essa diminuição

tem forte relação com a queda dos gastos do Estado de São

Paulo que, no cômputo geral, representa um percentual

bastante importante do conjunto dos gastos da esfera

estadual), contrastando com a recuperação dos gastos do

Governo Federal e dos Municípios, a partir de 1993. Apesar da

113

queda ocorrida no final do período, os Estados apresentam, no

entanto, uma taxa de crescimento médio anual, nos 11 anos da

série (1985-1995), de 4,82%.

Por outro lado, para o conjunto dos municípios das

capitais dos estados brasileiros, verificou-se que a política

cultural é resultante de uma ação mais centralizada de

governo, comparativamente a outras esferas de administração

pública (federal e estadual), com a presença de menor número

de órgãos de administração indireta. São Paulo e Rio de

Janeiro, por exemplo, destacam-se, por terem uma atividade

cultural mais consolidada e, também, bastante mais apoiada

pelo poder público. Considerando-se o conjunto das 26

capitais, o gasto médio per capita (expresso em R$ de

dezembro de 1996 por habitante por ano) passa de 2,55 em

1985, para 4,08, em 1990, e 5,12, em 1995 (Diagnóstico dos

Investimentos Culturais no Brasil: Gastos Públicos com

Cultura no Brasil 1985-1995 - Municípios das Capitais 1985-

1995).

Para o conjunto dos 26 municípios das capitais de

estados brasileiros, a despesa total realizada na execução do

Programa 48, isto é, de Cultura, é estimada, em reais de

dezembro de 1996, para 1985 em 76,5 milhões de reais,

registrando um crescimento médio anual de 8,06% no período

1985-1995, alcançando, em 1995, 179,5 milhões de reais.

Apenas oito municípios de capitais dos estados brasileiros -

São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte,

Fortaleza, Curitiba, Recife e Porto Alegre - são responsáveis

114

por 88,83% do gastos com Cultura do conjunto dos municípios

de capital.

O comportamento com gastos com cultura é, obviamente,

sensível à capacidade financeira de cada esfera de governo.

Conforme comprovado por vários estudos de receitas públicas,

ocorreu uma sensível melhoria no volume do recurso captados

pelos principais municípios da Federação a partir da

Constituição de 1988. A par de conceder aos municípios uma

repartição tributária mais favorável, a Constituição

estabeleceu como atribuição dos municípios “promover a

proteção do patrimônio histórico-cultural local”.

Ao mesmo tempo, enquanto os Governos Federal e Estadual

aportam volumes de recursos orçamentários em cultura bastante

variáveis, a partir de 1989 as capitais dos estados

apresentaram valores crescentes, pouco afastados da taxa de

crescimento linear de 8,9%, revelando política mais estável

de aplicação de recursos, apesar de que, em valor,

correspondam a, aproximadamente, 1/5 do que aplicam os dois

outros níveis do Estado; por isso, no conjunto, tem menor

influência no comportamento do total de gastos com cultura

realizados no País. Uma conclusão importante da pesquisa,

então, é que os Estados e Municípios substituíram o Governo

Federal quando este reduziu seus gastos com cultura no

período estudado, e vice-versa, isto é, reduziram seus gastos

quando o Governo Federal alocou maiores volumes de recursos.

O outro achado importante dessa pesquisa refere-se à

evolução da despesa do Governo Federal. De 1985 a 1990 , é

clara a tendência estável, isto é, durante o Governo Sarney,

115

quando oscilou de R$ R$ 208 milhões a R$ 197 milhões. Em 1990

e, mais ainda depois, em 1991, ou seja, no início do Governo

Collor, houve uma queda drástica - para R$ 131 milhões,

seguida de outra redução rediviva, em 1992, para R$ 108

milhões. Com o Governo Itamar, os gastos voltaram a subir um

pouco: R$ 222 milhões em 1993, para depois alcançarem, em

1995, R$ 245 milhões (Tabela 1 e Gráfico 1.4). Mas os gastos

do governo federal voltam a crescer mesmo na administração

FHC, como mostra a curva relativa a 1995-1996 no Gráfico 4.

Aliás, só num aspecto, a alocação de renúncia fiscal

(recursos do Tesouro Nacional utilizados como incentivo

fiscal através de imposto de renda não-arrecadado, os gastos

chegaram, em 1997, à cifra recorde de R$ 138.545.181,71, que,

comparados com os R$ 598.152,58 de 1992, evidenciam a

tendência de significativo aumento).

Gráfico 4: Gastos Públicos Com Cultura Governo

Federal Período 1985-1994 (Valores Expressos Em R$

1.000,00 De Dezembro/96)

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

116

Com efeito, a tendência de crescimento dos gastos da

União, como um todo, durante o governo FHC, consolida-se em

1.996, quando o volume de recursos alocados ultrapassou o

maior índice atingido durante o governo Sarney e praticamente

alcançou o maior índice registrado no governo de Itamar

Franco. Por outro lado, mais importante em termos de

aplicação direta de recursos pelo Ministério da Cultura,

1.996 é o ano de maior investimento para todo o período de 12

anos considerado, quando o governo federal aplica, através da

administração direta do Ministério da Cultura, R$

156.968.000,00 na área.

Para 1993, 1994 e 1995 os valores aplicados diretamente

pelo Ministério são estimados. Para 1996, os valores

aplicados por entidades supervisionadas pelo MEC são

estimados. A partir de 1992 foram incluídos os recursos do

Tesouro Nacional de incentivo fiscal, através de Imposto de

Renda não arrecadado.

7.5 - O Investimento em Cultura Por Empresas

Públicas E Privadas 1990-1997

A participação da cultura em ações de comunicação e

marketing, por empresas públicas e privadas, em 1997, ocupa o

primeiro lugar, com 53% das preferências das empresas

entrevistadas pela Fundação João Pinheiro, como mostra o

gráfico abaixo, enquanto as demais áreas de investimento -

assistencial, científicas, educacionais, esportivas, meio

ambientes, saúde, turismo - não passam, cada uma, de 13%.

117

Essa revelação consagra o marketing cultural como o meio mais

importante, para as empresas, para divulgarem a sua marca.

Gráfico 5: Preferência das Empresas Por Áreas de

Ações de Comunicação - 1997

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

Analisando-se, a partir da pesquisa, o comportamento dos

setores empresariais público e privado que têm a cultura como

área preferencial de marketing, verifica-se, em seguida, que

cerca de 68% das empresas públicas colocam-na em primeiro

lugar, contra os 47% das privadas. Nota-se ainda que as

últimas atuam num leque mais diversificado de áreas em suas

ações de comunicação, ocorrendo, portanto, maior

competitividade entre as áreas neste grupo de empresas.

118

Gráfico 6: Importância da Cultura na Comunicação das

Empresas Públicas - 1997

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

A evolução do comportamento empresarial de investimento

em cultura, nos últimos anos, após a modernização das leis de

incentivo à cultura levada a efeito pelo governo FHC, foi

influenciada pela política de parceria entre Estado,

empresários e comunidade cultural, implementada pelos

governos federal, estaduais e municipais.

A economia da cultura revelou, ainda, que à exceção de

1990 a 1991, quando o número de empresas investidoras

permaneceu praticamente inalterado, é possível observar, a

partir de 1992, um crescimento contínuo de empresas

brasileiras que investem em cultura como ação de comunicação

e marketing. Nos anos de 1995 e 1996, após o governo FHC ter

aumentado o limite de descontos permitidos do imposto devido

pela Lei n. 8.313/91 de 2 para 5% e de 1 para 3% pela Lei n.

119

8.685/93, o crescimento foi ainda maior do que nos anos

anteriores - de 27% e 29%, respectivamente.

Evidenciou também uma preferência do patrocínio

empresarial em cinco áreas culturais: música, cinema/vídeo,

patrimônio histórico e cultural, artes cênicas e produção

editorial.

Gráfico 7: Preferência de Patrocínio em Cinco Áreas

Culturais: Música, Cinema/Vídeo, Patrimônio

Histórico e Cultural, Artes Cênicas e Produção

Editorial

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

120

7.6 - Leis De Incentivo Responsáveis por Gasto

Exponencial em Cultura

O crescimento do número de projetos culturais

patrocinados, no período de 1990 a 1997, foi fortemente

influenciado pela legislação federal de incentivo à cultura

(Lei n. 8.313/91 (Lei Rouanet) e Lei n. 8.685/93 (Lei do

Audiovisual)). Empresas tradicionalmente investidoras

intensificaram seu patrocínio a partir da modernização e

desburocratização destas leis, e outras passaram a investir

desde então, segundo os empresários entrevistados.

Observando-se as taxas de crescimento anual dos

investimentos empresariais em cultura, tem-se que as mais

altas ocorreram nos anos 1992, 1994 e 1996, comportamento que

se manteve elevado também em 1997. Em 1995, os valores dos

projetos efetivamente patrocinados por intermédio dessas leis

superaram aqueles relativos aos projetos que não se

beneficiaram da legislação fiscal.

7.7 - Mais de 50% de Patrocínios dos Últimos Oito

Anos 1996 E 1997

A pesquisa revelou, de modo claro, que as leis federais

foram as mais utilizadas da legislação de incentivo,

particularmente a Lei Rouanet, tendo viabilizado 83,5% dos

projetos patrocinados no período em análise. Na seqüência,

com cerra de 16% dos projetos apoiados, encontram-se as 12

leis estaduais e 17 leis de municípios de capital, em

funcionamento sobretudo a partir de 1994.

121

Estimando-se o número de projetos patrocinados em 1997,

de acordo com as empresas consultadas, a partir da divisão do

gasto com cultura estimado para esse ano (R$ 147,4 milhões)

pela média de gasto por projeto cultural no mesmo ano (R$

190,9 mil), chega-se a 772. Isso significa que, segundo a

avaliação das grandes empresas consultadas, o total de

projetos patrocinados no período de 1990 para 1997 sobe para

2.575, sendo que os dois últimos anos juntos passam a

responder por 1.355, o que representa 52,6% do total de todo

período analisado pela pesquisa do Ministério da Cultura.

Isso corrobora a convicção de que a política de parceria do

governo FHC está atraindo cada vez mais empresas a

participarem do marketing cultural, tanto as que se utilizam

às leis de incentivo, como as que não o fazem.

7.8 - Crescimento Recorde de Projetos Patrocinados

No grupo formado pelas 111 grandes empresas brasileiras

pesquisadas pela Fundação João Pinheiro, o investimento em

cultura, nos últimos 8 anos, foi de R$ 604 milhões. O

crescimento dos gastos neste período passou de R$ 33 milhões,

em 1990, para R$ 147 milhões, em 1997, representando uma

ampliação de 349%. O número de empresas investidoras em

cultura, nesta amostra de 111 empresas, aumentou 267%,

passando de 27, em 1990, para 99 empresas em 1997. O número

de projetos culturais patrocinados apresentou um percentual

de crescimento recorde, de 737%, muitas vezes maior que

aquele apresentado pelo crescimento dos gastos com cultura e

pelo número de empresas investidoras, indicando que as

122

empresas começaram a investir mais recursos e que o montante

acrescido foi distribuído por um número maior de projetos.

Gráfico 8: Crescimento do Número de Empresas

Investidoras em Cultura no Período 1990-1997

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

Gráfico 09: Crescimento dos Gastos com Cultura no

Período 1990-1997 (Valores R$ 1.000 Médios de 1996)

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

123

7.9 - Instituições Privadas Investem Mais Que as

Públicas

Embora tenham uma tradição mais longa de investimento em

cultura, as empresas públicas apresentam crescimento

constante pouco expressivo de 1990 até 1993, de R$ 25 milhões

ao ano, com taxas de crescimento anual variando entre 0,5% e

2,4%. Em 1994, o seu gasto com cultura cresceu 20% em relação

ao ano posterior, saltando em 1996 para R$ 56 milhões, o que

representa uma taxa de crescimento de 67,6% em relação ao ano

de 1995.

As empresas privadas, por seu lado, apresentaram

crescimento oscilante dos gastos com cultura até 1993,

variando entre R$ 8 milhões e R$ 19 milhões, inferior aos

gastos efetuados pelas empresas públicas nesse período. Em

1994, no entanto, as empresas privadas apresentaram taxa

recorde de crescimento anual de 280%. A partir dessa data, os

gastos anuais dessas empresas variaram entre R$ 53 milhões e

R$ 68 milhões, ficando acima dos investimentos culturais

apresentados pelas empresas públicas no mesmo período.

124

Gráfico 10: Crescimento dos Gastos Com Cultura, Por

Empresas Públicas E Privadas – Brasil – 1990-1997

(Valores Em R$ 1.000 Médios De 1996)

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

Gráfico 11: Média de Gastos Com Cultura Pelas

Empresas Públicas e Privadas – Brasil – 1990-1997

(Valores Em R$ 1.000 Médios De 1996)

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

125

Ou seja, foi a partir de 1994 que os gastos com cultura

das empresas privadas começaram a ultrapassar aqueles

efetuados pelas empresas do setor público. Depois disso, com

as mudanças na legislação de incentivo introduzidas no

governo FHC, a tendência de crescimento aumentou ainda mais.

As empresas públicas investidoras, embora sempre em número

inferior ao de privadas, suplantaram os gastos com cultura

dessas últimas até 1993.

Assim, houve um crescimento mais regular do número de

projetos culturais patrocinados pelas empresas privadas do

que o das empresas públicas. As primeiras patrocinaram, até

1994, uma média de 113 projetos culturais ao ano; as maiores

taxas de crescimento do número de projetos incentivados pelas

empresas privadas ocorreram nos anos de 1991, 1994 e 1996. As

empresas públicas, por sua vez mantiveram, até 1995, um baixo

número de projetos culturais incentivados, ou seja, 70

projetos ao ano, em média. A partir de 1996, por decisão

política do presidente Fernando Henrique Cardoso e dos

Ministérios da Cultura, Comunicações, Minas e Energia e

outros, elas apresentaram uma taxa de crescimento recorde de

226%. A partir daí até 1997, as empresas públicas

patrocinaram 619 projetos, o que significa 59% do total de

projetos por elas patrocinadas em todo o período analisado.

126

Gráfico 12: Crescimento do Número de Projetos

Culturais Patrocinados Por Empresas Públicas E

Privadas – Brasil – 1990-1997

Fonte: Fundação João Pinheiro (FJP)

7.10 - Ganho de Imagem Institucional

Os resultados da pesquisa do Ministério da Cultura

permitem concluir que a saturação da publicidade convencional

e a conseqüente buscam de novas formas de comunicação

empresarial que sejam capazes, de forma ágil e eficiente, de

atrair um público consumidor mais exigente e diferenciado,

fazem do investimento em cultura uma ferramenta com grande

potencial de utilização por empresas públicas e privadas.

O mecenato, em realidade, é uma forma de humanizar a

imagem das empresas. Os clientes não vêem apenas uma empresa

e sim o seu lado humano. Investir em cultura significa estar

presente em lugares de muito público; estar associado a

momentos de emoção, com ações ligadas, por exemplo, às artes

127

plásticas, a pintores de renome, cujo mercado consumidor tem

bastante capacidade aquisitiva.

Os principais aspectos motivadores para o investimento

em cultura, apresentados pelas empresas pesquisadas, foram:

ganho de imagem institucional (65,04%), agregação de valor à

marca da empresa (27,64%), reforço do papel social da empresa

(23,58%) e benefícios fiscais (21,14%) (os percentuais

expressam respostas múltiplas e não excludentes).

Investir em cultura é, portanto, uma forma de criar uma

proteção invisível a favor da imagem das empresas. O apoio à

cultura expressa muita bem a face que elas querem projetar de

compromisso com a comunidade. Passa a imagem de agente

econômico moderno, que está inserido na sociedade e considera

os seus valores. A cultura, então, é uma excelente área para

formar imagem. Oferece muitas possibilidades e pode atingir

muitos segmentos do mercado consumidor.

As leis federais de incentivo (Lei Rouanet e do

Audiovisual) estimulam as empresas a participarem de forma

mais ativa dessas possibilidades, desenvolvendo a área

cultural, gerando renda e criando mais empregos diretos e

indiretos. Isso reforça a compreensão de que o investimento

privado e público em cultura não é gasto, mas ganho em

qualidade de vida da população e avanço em termos de

desenvolvimento. Trata-se, em realidade, de uma outra face do

desenvolvimento, a sua face humana, tornada possível pela

afirmação da identidade daqueles que compartilham a mesma

cultura.

128

CONCLUSÃO

Através desde trabalho podemos concluir que o cenário

nacional tem nos apresentado uma crise financeira de Estado

proclamada pela mídia como proveniente da ineficiência e

ineficácia da máquina administrativa, em especial do servidor

público, atualmente bastante criticado pela sociedade e visto

como causa primária de todos os males provenientes da

Administração Pública.

Neste sentido, o presente trabalho traz à tona um tema

que ainda está por demandar grandes reflexões nos meios

sociais e jurídicos, as Reformas Administrativas, enfatizando

a análise do novo servidor público almejado pela reforma

gerencial proposta, bem como o princípio da eficiência

claramente exigido na nova ordem constitucional,

consubstanciada pela Emenda Constitucional no 19/98, além dos

efeitos desejados com a qualificação do serviço público -

equilíbrio nas finanças -, e o papel dos Tribunais de Contas

neste contexto reformista. Defendemos nesta pesquisa o fato

de que a sociedade em geral, em especial os gestores

públicos, necessita ter uma visão coerente e realista do

atual cenário brasileiro, para que não entendam a Reforma

Administrativa apenas como o poder de "demitir" servidores

públicos ditos "privilegiados" pela estabilidade, mas muito

antes, sim, como a oportunidade de qualificá-los, de

profissionalizar o funcionalismo, em prol de uma sociedade

que clama por serviços públicos de qualidade, exigindo a

correspondência aos impostos que paga, de forma que não

provoquem um caos social com a demissão em massa de

129

servidores, ao invés do crescimento qualitativo da

Administração Pública.

Os desafios sociais que existem e são impressionantes,

tanto em escopo como em extensão, resultando na necessidade

de preparação das suas respectivas sociedades e economias

para enfrentar estes desafios. Vários estudos demonstram que

há forte convergência nas abordagens feitas por diferentes

governos face aos desafios sociais, incluindo: reduções

orçamentárias; desregulamentação; uso de novas tecnologias,

métodos de gestão e ferramentas e critérios para a avaliação

de desempenho; descentralização; concessão de mais autonomia;

flexibilidade no orçamento e nas questões de pessoal; foco na

qualidade do serviço; orientação ao beneficiário; e

privatização.

A preocupação com o desempenho do governo, a fim de que

ele seja competitivo tanto com o setor privado como com

outros governos, tem resultado no desenvolvimento de

incentivos, sistemáticos, que promovam a melhora do seu

desempenho. Para serem eficazes, estes incentivos precisam

estimular o aumento da economicidade, da eficiência, da

efetividade e da qualidade dos serviços prestados.

A introdução da administração gerencial tem sido

elemento primordial nos programas de reforma de muitos

países. A administração gerencial engloba: a avaliação de

desempenho, usada pela Administração para a tomada de

decisões; a orientação voltada para resultados e a

consciência da importância de novos princípios orçamentários

e financeiros e a preocupação com os custos.

130

A presente monografia trata da verdadeira modernização

do Estado brasileiro esperado pela sua Nação. Quer-se um

Estado moderno, eficiente e eficaz, provedor da Justiça e do

Bem-Estar Social. Para tanto, discutisse o papel do Estado,

se discriminado as funções de Estado – Nacionais – das de

Governo – Federais, que apesar de constarem de nossa Carta

Magna, necessitam ser concertadas entre a Sociedade e o

Governo – exercício de cidadania. Estabelecidas as diferenças

entre aquelas funções, apresenta-se uma nova estrutura que

poderia ser institucionalizada para o Poder Executivo

Federal, com uma maior participação da Sociedade na definição

e acompanhamento e controle da execução das Políticas

Públicas, além de diretrizes para sua implementação, com

custos bem inferiores aos atuais, o que, por si só, traria

conseqüências imediatas a nossa população, pois além de se

poder diminuir a carga tributária a ela imposta, poder-se-ia

dirigir a ação do Estado para as demandas sociais

insatisfeitas do Povo brasileiro.

131

BIBLIOGRAFIA

Ousa Franco, Finanças Públicas e Direito Financeiro, I e II

volumes, 4º edição, 1999.

Eixeira Ribeiro, Lições de Finanças Públicas, 5º edição, 1997

Orge bacelar Gouveia, Legislação de Direito Financeiro, 1999

Luiz Mário Behnken, economista - Conselho Regional de

Economia do Rio de Janeiro - Corecon/RJ, 2000

Samuelson; W Nordahus, Economia, 16º edição, 1999

António Lobo Xavier, O Orçamento como Lei, 1990

Glória Teixeira, A Tributação do Rendimento. Perspectiva

Nacional e Internacional, 2000

Saldanha Sanches, Manual de Direito Fiscal, 1998

A VV, Estudos sobre a Jurisprudência do Tribunal

Constitucional, 2001

HOJI MASAKAZU, Administração Financeira, 2004

Carlos, Jose Franco de Abreu Filho – Finanças Coorporativa,

FGV, 2004.

132

ÍNDICE

INTRODUÇÃO 12

CAPÍTULO I 15

FINANÇAS PÚBLICA BRASILEIRA 15

1.1 - Origem do Conceito Moderno de Finanças Públicas 18

1.2 - Finanças Públicas na Atualidade 20

1.3 - Instituição Financeiras 22

1.4 - Operações Econômicas do Setor Público 23

1.5 - Tipos de Finanças e Impostos 24

CAPÍTULO II 26

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 26

2.1 - História 29

2.2 - Administração Pública no Brasil 30

2.2.1 – Administração Direta 31

2.2.2 – Administração Indireta 32

2.2.3 – Autarquia 32

2.2.4 – Fundação Pública 33

2.2.5 – Empresa Pública 34

2.2.6 – Sociedade de Economia Mista 35

2.3 – Administração Estadual e Municipal 37

CAPÍTULO III 39

ORÇAMENTO PÚBLICO 39

3.1 - Orçamento no Brasil 40

3.1.1 – Procedimentos 42

3.1.2 – Orçamento Participativo x Fórum Popular do Orçamento 43

3.1.3 – Lei Orçamentária 44

3.2 – Como o Sai do Nosso Bolso e Vai Para os Cofres da Prefeitura 45

3.2.1 – Receitas Próprias 46

3.2.2 – Taxas e Outras Receitas 46

3.3 – Principais Transferências 47

3.4 – Convênios 48

133

3.5 – Empréstimos 48

3.6 – Federal, Estadual ou Municipal 49

3.7– Como é Gasto o Dinheiro da Prefeitura 50

3.7.1 - Orçamento e Seus Investimentos 52

3.7.2 - Lei de Diretrizes Orçamentárias 53

3.7.3 - Lei Orçamentária Anual 54

3.8 - Para Quem Encaminhar e de Quem Devemos Cobrar por Nossas Prioridades 55

3.8.1 - Tramitação Legislativa 56

3.8.2 - Lei de Responsabilidade Fiscal 57

3.9 - Acompnhamento das Dívidas 63

3.10 - Orçamento Participativo 65

3.11 - Execução Orçamentária 69

3.11.1 - Ao Executivo 70

3.11.2 - Ao Legislativo 70

3.12 - Programa de Trabalho 71

3.13 - Responsável Pelos Gastos Públicos 72

3.14 - Licitação 73

CAPÍTULO IV 75

DÍVIDA PÚBLICA 75

4.1 - Dívida Flutuante 77

4.2 - Dívida Fundada Externa 79

4.3 - Dívida Fundada Interna 80

4.4 - Restos a Pagar 81

4.5 - Programa de Reestruturação e de Ajuste dos Estados 84

CAPÍTULO V 86

RECEITA PÚBLICA 86

5.1 - Receita Orçamentária 88

5.1.1 - Receitas Concorrente 88

5.1.2 - Receitas de Capital 88

5.2 - A Receita Orçamentária Passa Por Três Estágios 89

5.2.1 - A Fixação ou Lançamento 89

5.3 - Receitas Extra-Orçamentária 90

CAPÍTULO VI 91

134

DESPESAS PÚBLICA 91

6.1 - Despesas Orçamentárias 92

6.2 - Estágio Extra-Orçamentária 93

6.3 - Estágio da Despesa 94

CAPÍTULO VII 96

GASTO PÚBLICO COM A CULTURA 96

7.1 - Investimento de Empresas Privadas e Públicas em Cultura 100

7.2 - Pesquisa de Economia da Cultura 102

7.3 - Os Resultados 104

7.4 - Os Gastos Públicos em Cultura no Brasil 108

7.5 - Investimentos em Cultura por Empresas Públicas e Privadas 199 a 1997 116

7.6 - Leis de Incentivo Responsáveis por Gastos Exponencial em Cultura 120

7.7 - Mais de 50% de Patrocínios dos Últimos Oito Anos 1996 e 1997 120

7.8 - Crescimento Recorde de Projeto Patrocinados 121

7.9 - Instituições Privadas Investem Mais Que as Públicas 123

7.10 - Ganho de Imagem Institucional 126

CONCLUSÃO 128

BIBLIOGRAFIA 131

ÍNDICE 132

135

FOLHA DE AVALIAÇÃO

UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES

PROJETO A VEZ DOS MESTRE

PÓS-Graduação “Latu Senso”

Título do Livro: Finanças Públicas Brasileira

Data da Entrega:

Auto Avaliação: Como você avaliaria este livro?

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Avaliado por:_____________________Grau______________

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