Aero Jus Curso de Direito Aeronáutico Parte Geral Cap 1 Checkout

7/18/2019 Aero Jus Curso de Direito Aeronáutico Parte Geral Cap 1 Checkout

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Agica - Agência de Informação de Ciência Aeronáutica - 2005

Aero jus

Capítulo – 1

INTRODUÇÃO AO ESTUDO DO DIREITO AERONÁUTICO

1. Introdução (os órgãos do sistema de aviação

civil) 2. Autoridade aeronáutica 3.Militarização

dos serviços de infraestrutura aeronáutica

nacional 4.Conceitos de direito constitucional e

administrativo 5. Algumas considerações sobre os

órgãos atuantes na aviação civil 6. Panorama

político da aviação civil 7. Direito regulatório

na aviação 8. História política da aviação 9. A

velha política no setor aéreo 10. Influências da

Copa e das Olimpíadas 11. Ambiguidade política no

setor aéreo




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1. Introdução (Os órgãos do sistema de aviação civil)

Nessa Parte Geral, estaremos abordando temas gerais de direito,

política e economia cuja exposição facilitará o estudo específico do

Código de Aeronáutica, o que acontecerá na segunda parte do curso.

Inicialmente, cabe estudar a Agência Nacional de Aviação Civil

(ANAC), que foi criada pela Lei nº 11.282/05, a qual revogou vários

artigos do (CBA) Código Brasileiro de Aeronáutica, Lei Federal nº

7.565/86.

O CBA, nada obstante parcialmente revogado por diversas leis,

ainda é a principal lei da aviação civil.

E a ANAC é a figura central da navegação aérea civil e, nessa

condição, a autoridade administrativa que deve aplicar o CBA em sua

maior extensão, já que existem outras autoridades que atuam na aviação

civil e que também estão incumbidas de aplicar o CBA.

Compreende-se por Sistema de Aviação Civil – SAC o conjunto de

serviços, coisas, pessoas e órgãos públicos (civis e militares), da

administração direta, indireta e paraestatal, e privados envolvidos na

atividade de navegação aérea civil. O SAC foi criado pelo Decreto nº

65.144/69.

Há vários órgãos públicos que atuam no sistema de aviação

civil. Alguns deles, como a ANAC, são civis; outros, são militares.

Os órgãos militares que atuam na infraestrutura aeronáutica

civil pertencem ao Comando da Aeronáutica - COMAER (cuja estrutura

regimental é definida pelo Decreto nº 6.834/09). São eles o CENIPA,

criado pelo Decreto nº 87.249/82 e responsável pelo serviço de prevenção

e investigação de acidente aeronáutico, e o DECEA, criado pelo Decreto

nº 3.954/01 e responsável pelo serviço de proteção ao voo.

Oportunamente, estudar-se-ão os conceitos de serviços da aviação civil,

assim como se examinarão com maiores pormenores os órgãos atuantes no

SAC.

Dentre os órgãos públicos que agem no sistema de aviação civil,

cumpre esclarecer que alguns pertencem à administração direta (COMAER,

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/Lei%20n%C2%BA%2011_182.htm

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/L7565.htm


http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/decreto65144.pdf


http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-comar/Decreto%20n%C2%BA%206834.htm

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-cenipa/Decreto%2087249%20de%207%20JUN%201982%20-%20Dispoe%20sobre%20o%20SIPAER.pdf

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-decea/D3954.htm




http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-cenipa/Decreto%2087249%20de%207%20JUN%201982%20-%20Dispoe%20sobre%20o%20SIPAER.pdf

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-comar/Decreto%20n%C2%BA%206834.htm









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CENIPA, DECEA, CONAC, CONAERO, Secretaria de Aviação Civil) e outros

pertencem à administração indireta (ANAC e INFRAERO).

Os conceitos de administração direta e indireta serão abordados

mais à frente.

Na administração indireta federal, a INFRAERO (empresa pública

responsável pela administração de aeroportos) também pertence ao sistema

de aviação civil e foi criada pela Lei Federal nº 5.862/72. Sua

atividade se desenvolve na infraestrutura aeroportuária, pois é

responsável pela administração dos maiores aeroportos no Brasil.

Aliás, desde já, é relevante dizer que os maiores aeroportos

brasileiros estão sendo “privatizados” e, portanto, a INFRAERO não os

administrará mais sozinha, e sim como acionária de uma empresa criada

para esse fim, da qual fará parte a INFRAERO como acionária ao lado do

vencedor da licitação da concessão de aeroportos. É o que acontece hoje

com os aeroportos de Guarulhos, Campinas e Brasília.

Na verdade, convém esclarecer que não são os aeroportos que

estão sendo privatizados como se anuncia, normalmente, na imprensa, e

sim a exploração deles por certo período de tempo, por exemplo, por

vinte anos, no caso do aeroporto internacional de Guarulhos.

O que está acontecendo é que o Governo Federal incluiu vários

importantes aeroportos, antes administrados pela INFRAERO, no PLANO

NACIONAL de DESESTATIZAÇÃO (constante no Decreto nº 7.531/11), ou seja,

decidiu o Governo que grandes aeroportos brasileiros devem ser

explorados, por certo período de tempo, por empresas particulares

mediante contraprestação financeira ao Governo, a ser usada no

desenvolvimento da aviação civil. Realmente, uma decisão louvável.

Inicialmente, por portaria da ANAC (PORTARIA ANAC Nº 1493, DE 4

DE AGOSTO DE 2011), os Aeroportos Internacionais Governador André Franco

Montoro e Viracopos, no Estado de São Paulo, e Presidente Juscelino

Kubitschek, no Distrito Federal foram levados à licitação pública.

Os três consórcios vencedores do leilão de privatização dos

aeroportos de Guarulhos (15/11/2012), Viracopos (14/11/2012) e Brasília


http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/Decreto%20n%C2%BA%207531.htm

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/PA2011-1493.pdf









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(1º/12/2012) foram habilitados pela Comissão Especial de Licitação da

Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) em 2012.

O vencedor do Aeroporto de Guarulhos, na Grande São Paulo, foi o

consórcio Invepar/ACSA, composto pelas empresas Invepar e Airports

Company South África (ACSA). O terminal de Viracopos, em Campinas (SP),

ficou para o Consórcio Aeroportos Brasil, das empresas Triunfo

Participações, UTC Participações e EGIS Airport Operation. Por fim, o de

Brasília foi arrematado pela Inframerica Aeroportos, das empresas

Engevix Participações e Corporación América.

Para gerenciar, portanto, cada um aqueles três grandes

aeroportos concedidos, quais operam atualmente 30% dos passageiros, 57%

das cargas e 19% das aeronaves do tráfego aéreo brasileiro, foi criada

uma Sociedade de Propósito Específico (SPE), na qual a Infraero detém

49% do seu capital.

Então, entre os órgãos do SISTEMA DE AVIAÇÃO CIVIL,

especificamente, na infraestrutura aeroportuária objeto de concessão de

exploração, temos essa importante empresa SPE que atua na exploração dos

aeroportos.

No corrente ano de 2013, criada a SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL,

assumiu ela o papel de órgão diretor do processo de privatização de

exploração dos demais aeroportos incluídos no Plano Nacional de

Desestatização, ficando a ANAC em segundo plano, por exemplo, realizando

atos de execução (divulgação de minuta de edital, audiência pública do

edital etc.).

Assim, a Secretaria de Aviação Civil tem baixado portarias para

dar continuidade às privatizações e, agora, é a vez do aeroporto

Internacional do Rio de Janeiro/Galeão – Antônio Carlos Jobim,

localizado no município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro, e

do aeroporto Internacional Tancredo Neves, localizado nos municípios de

Confins e de Lagoa Santa, Estado de Minas Gerais.

A portaria que iniciou o processo de privatização da exploração

desses aeroportos é a portaria PORTARIA Nº 9, DE 29 DE JANEIRO DE 2013.

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/aero-jus-audiencia-publica-edital-aeroportos-2013.htm


http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legislacao-SAC/portaria-no-9-de-29-de-janeiro-de-2013.pdf

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legislacao-SAC/portaria-no-9-de-29-de-janeiro-de-2013.pdf






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Por conclusão, o que deve aqui ficar em fixado é que entidades

privadas hoje estão incluídas como órgãos de administração no sistema de

aviação civil, especificamente, na infraestrutura aeroportuária que foi

concedida por licitação.

Outra entidade atuante no sistema de aviação civil é o

AEROCLUBE. Essa entidade foi criada pela CBA, sendo que se organiza sob

a forma jurídica de associação civil e é responsável por grande parte do

serviço de adestramento de pilotos civis e comissários, no sistema de

adestramento de pessoal.

O aeroclube é uma entidade paraestatal, não pertencendo,

portanto, à administração indireta (como a INFRAERO e ANAC, por

exemplo), muito menos à administração direta (como o CENIPA e o DECEA,

por exemplo).

Enfim, resta examinar os órgãos de cúpula da política nacional

de aviação civil.

A SECRETARIA DE AVIAÇÃO CIVIL - SAC, criada pela Lei Federal nº

12.462/2011 e com regimento institucional definido pelo Decreto nº

7.476/11, que ocupa a mais alta posição logo abaixo da Presidência da

República (organizada de acordo com a Lei Federal nº 10.683/03, com a

alteração da Lei Federal nº 11.457/07). É órgão diretivo de cúpula da

aviação civil. Ao ser criada a SAC, poderes de regulação que pertenciam

à ANAC foram transferidos para a SAC. Por consequência, como se estudará

melhor à frente, a ANAC perdeu muito de seu perfil de agência reguladora

(ou autarquia especial) para ser reduzida a órgão comum da administração

indireta, sem os poderes típicos das “agencies” semelhantes que existem,

por exemplo, nos USA.

Também é órgão de cúpula do sistema de aviação civil o CONSELHO

NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (CONAC, criado pelo Decreto nº 3.564/00).

Antes da criação da ANAC, esse órgão (um colegiado de ministros) se

reunia e publicava resoluções diretivas. Com a criação da ANAC, em 2005,

ficou recolhido e sem nenhuma expressão. Em 2006/2007, quando houve a

crise da aviação civil (“apagão aéreo” ) com colapsos estruturais graves

no setor aéreo, o CONAC, sob a presidência do então Ministro da Defesa,





http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/L10683compilado.htm

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/Lei%20n%C2%BA%2011.457.htm

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Nelson Jobim, assumiu as funções da ANAC (cuja diretoria acabou se

desmoralizando publicamente) e produziu diversas resoluções diretivas da

aviação civil.

Com o restabelecimento da ANAC, em Dezembro de 2007, inclusive,

após a saída, um a um, de todos os seus diretores e a nomeação de novos,

por influência de JOBIM, o CONAC voltou ao estado letárgico de antes,

onde se encontra até os dias de hoje, e acredita-se que assim

permanecerá até ser extinto, dado que a direção da aviação civil, agora,

está em mãos da Secretaria de Aviação Civil, que tem “status” de

Ministério.

Essas duas entidades não são executivas, mas diretivas da

política nacional de aviação civil, pois são órgãos que assessoram a

Presidência da República, na qual se encontra concentrada a direção

administrativa geral da aviação civil.

Recentemente, um outro órgão da aviação civil foi criado.

Trata-se da Comissão Nacional de Autoridades Aeroportuárias

CONAERO, instituída pelo Decreto nº 7.554/11.

É estranho que, instituída a Comissão Nacional de Autoridades

Aeroportuárias - CONAERO, responsável pela organização e coordenação das

atividades públicas nos aeroportos, dela não faça parte a INFRAERO, nem

a Sociedade de Propósito Específico (SPE).

Diz o artigo 2o, do decreto em comento, que a CONAERO será

integrada por representantes dos seguintes órgãos e entidade:

I - Secretaria de Aviação Civil da Presidência da República, que

a coordenará;

II - Casa Civil da Presidência da República;

III - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento;

IV - Ministério da Defesa;

V - Ministério da Fazenda;

VI - Ministério da Justiça;






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VII - Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão;

VIII - Ministério da Saúde; e

IX - Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC.”

Veja-se que a função do CONAERO é se reunir periodicamente,

conforme determinado em seu regimento interno, para deliberar sobre

assuntos que interessam à INFRAERO e à Sociedade de Propósito Específico

(SPE): I - promover a coordenação do exercício das competências dos

órgãos e entidades nos aeroportos; II - promover a elaboração,

implementação e revisão do Programa Nacional de Facilitação do Transporte

Aéreo; III - promover, em conjunto com seus membros e respeitadas as

competências de cada um deles, alterações, aperfeiçoamentos ou revisões

de atos normativos, procedimentos e rotinas de trabalho que possam

otimizar o fluxo de pessoas e bens e a ocupação dos espaços físicos nos

aeroportos, bem como aumentar a qualidade, a segurança e a celeridade dos

processos operacionais; IV - estabelecer parâmetros de desempenho e

padrões mínimos para órgãos e entidades públicos nos aeroportos, para o

exercício das respectivas competências, e revisá-los periodicamente; V -

propor a cada um dos órgãos ou entidades competentes medidas adequadas

para implementar os padrões e práticas internacionais relativas à

facilitação do transporte aéreo, observados os acordos, tratados e

convenções internacionais em que seja parte a República Federativa do

Brasil, bem como acompanhar a sua execução; VI - propor e promover

medidas que: a) possibilitem o aperfeiçoamento do fluxo de informações e

o despacho por meio eletrônico; b) promovam a adequação e qualificação

dos recursos humanos para o desempenho de suas atividades nos aeroportos;

c) padronizem as ações de cada um dos integrantes da CONAERO nos

aeroportos, conforme os parâmetros de desempenho referidos no inciso IV

do caput; e d) adequem os procedimentos e equipamentos necessários para

atender aos requisitos de segurança, qualidade e celeridade recomendáveis

às atividades públicas exercidas nos aeroportos; VII - expedir normas

sobre instituição, estrutura e funcionamento das Autoridades

Aeroportuárias, bem como monitorar e orientar suas atividades; VIII -




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avaliar e deliberar sobre as propostas encaminhadas pelas Autoridades

Aeroportuárias; e IX - aprovar seu regimento interno, que disporá sobre

sua organização, a forma de apreciação e deliberação das matérias.

Tal lapso não surpreende.

Enquanto as nações de primeiro mundo consideram a aviação civil

uma questão relativa à rubrica TRANSPORTE, no Brasil sempre se separou

política da aviação civil da política de transporte por razões bizarras.

Veja-se que, quando da criação do CONAC, em 2000, nele não se incluiu o

Ministro dos Transportes, falha que só se veio a corrigir nove anos mais

tarde pelo Decreto nº 6.970/09.

O mesmo decreto que criou o CONAERO, instituiu também a

AUTORIDADE AEROPORTUÁRIA nos mais importantes aeroportos do país, por

exemplo, Juscelino Kubitschek em Brasília, Tancredo Neves em Minas

Gerais, Franco Montoro em São Paulo. Essa autoridade aeroportuária terá a

função de: I - coordenar e implementar a integração das ações e o

compartilhamento de informações e sistemas de interesse, procedimentos e

rotinas de trabalho para otimizar o fluxo de pessoas e bens e a ocupação

do espaço físico no aeroporto, bem como garantir níveis adequados de

segurança, qualidade e celeridade das atividades cotidianas do aeroporto;

II - coordenar a solução de questões emergenciais e excepcionais,

inclusive em períodos de alta demanda; III - registrar o desempenho das

operações aeroportuárias, por meio de indicadores quantitativos e

qualitativos, com o auxílio do operador do aeroporto e das demais

entidades públicas e privadas que exercem atividades no aeroporto; IV -

coordenar, no que tange às suas atribuições, a comunicação social dos

órgãos e entidades que a integram; V - sugerir ao operador do aeroporto a

adequação de infraestrutura, instalações e equipamentos aos requisitos de

segurança, qualidade e celeridade recomendáveis às atividades exercidas

no aeroporto; VI - implementar e acompanhar o cumprimento de metas

definidas pela CONAERO; VII - atualizar os dados quanto ao atendimento

dos parâmetros e metas no sistema informatizado de acompanhamento da

CONAERO; VIII - sugerir à CONAERO medidas a serem implementadas em períodos

de alta demanda; e IX - sugerir à CONAERO revisões dos atos normativos




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que possam aumentar a qualidade, a segurança e a celeridade dos processos

operacionais.

A autoridade aeroportuária é também um órgão colegiado e é

composto por: I - Secretaria da Receita Federal do Brasil do Ministério

da Fazenda; II - Secretaria de Defesa Agropecuária do Ministério da

Agricultura, Pecuária e Abastecimento; III - Departamento de Polícia

Federal do Ministério da Justiça; IV - Departamento de Controle do Espaço

Aéreo do Comando da Aeronáutica do Ministério da Defesa; V - Agência

Nacional de Vigilância Sanitária - ANVISA; VI - Agência Nacional de

Aviação Civil - ANAC; e VII - Empresa Brasileira de Infraestrutura

Aeroportuária - INFRAERO.

Aqui, ficou de fora a Sociedade de Propósito Específico (SPE).

Não são a SAC, CONAC e CONAERO aludidos no CBA, pois foram

criados depois da edição do Código, que aconteceu em 1986.

Assim, atualmente, temos dentro da estrutura do SISTEMA DE

AVIAÇÃO CIVIL:




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ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA CIVIL, DIRETA MILITAR ,

INDIRETA CIVIL, PARAESTATAL e ENTIDADES PRIVADAS do SISTEMA DE AVIAÇÃO

CIVIL (não existe administração indireta militar )

PRESIDENTE DA REPÚBLICA

CONAC SAC MINISTÉRIO DADEFESA

CENIPA DECEA

CONAERO

ANACINFRAEROAUTORIDADEAEROPORTUÁRIA

AEROCLUBE

SPE

EMPRESAS CONCESSIONÁRIAS,AUTORIZATÁRIAS,PERMISSIONÁRIAS/AUTORIZATÁRIAS eHOMOLOGADAS PARA FORNECIMENTO DEPRODUTOS e PRESTAÇÃO DE SERVIÇOSAERONÁUTICOS (empresas de transportes aéreos,de manutenção aeronáutica, de fabricação de

produtos aeronáuticos, inclusive, a EMBRAER etc.)

ADMINISTRAÇÃO DIRETA CIVIL

ADMINISTRAÇÃO DIRETA MILITAR

ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

ENTIDADE PARAESTATAL

ENTIDADES PRIVADAS




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2. Autoridade aeronáutica

A propósito, o CBA faz remissão constante a “autoridade

aeronáutica”. Então, cabe aqui fazer uma pergunta (que o mundo tem feito

ao Brasil há várias décadas): Quem é a autoridade aeronáutica, de acordo

com o CBA? Antes da derrogação (revogação parcial) do Código de

Aeronáutica pela Lei da ANAC, era o Comandante da Aeronáutica (antes

denominado Ministro da Aeronáutica, o que foi alterado por força da Lei

Complementar nº 97/99).

Hodiernamente, é preciso observar que na terminologia técnico-

jurídica internacional adequada, o certo é se dizer “autoridade de

aviação civil”, e não “autoridade aeronáutica” sempre que se quiser

designar o órgão público responsável pela regulamentação e fiscalização

da aviação civil.

Assim, não se diz mais “autoridade aeronáutica” como nosso já

desatualizado CBA, e sim “autoridade de aviação civil”, que é a ANAC.

Nesse sentido, dispõe o art. 5, da lei da ANAC:

“Art. 5o A ANAC atuará como autoridade de aviação civil,

assegurando-se-lhe, nos termos desta Lei, as prerrogativas

necessárias ao exercício adequado de sua competência” .

De qualquer maneira, nota-se que a própria lei da ANAC, no

artigo 8º, estatui, em seu § 2º que:

“A ANAC observará as prerrogativas específicas da Autoridade

Aeronáutica, atribuídas ao Comandante da Aeronáutica, devendo

ser previamente consultada sobre a edição de normas e

procedimentos de controle do espaço aéreo que tenham repercussão

econômica ou operacional na prestação de serviços aéreos e de

infraestrutura aeronáutica e aeroportuária” .

Então, para a Lei da ANAC, autoridade aeronáutica é o Comandante

da Aeronáutica, que é o órgão militar responsável pelos órgãos do CENIPA

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/Lcp97.htm







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(presta serviços na área de prevenção e investigação de acidentes

aeronáuticos) e do DECEA (presta serviços no setor de controle do espaço

aéreo).

Por conclusão, na lei da ANAC: O Comandante da Aeronáutica é a

autoridade aeronáutica; a ANAC é a autoridade de aviação civil. No CBA,

autoridade aeronáutica é o Comandante da Aeronáutica, mas como a Lei da

ANAC revogou parcialmente o CBA, autoridade aeronáutica empregada pelo

CBA deve ser entendida, na grande maioria dos casos, como autoridade de

aviação civil, ou seja, ANAC. É confuso!

Por isso, no Brasil, temos, nomeadamente, essas duas autoridades

no setor aeronáutico, que são independentes, mas devem agir

coordenadamente. Por consequência, quando o CBA faz menção a “autoridade

aeronáutica”, não está se referindo ao Comandante da Aeronáutica, e sim

à ANAC, porque o CBA quer dizer “autoridade de aviação civil”; no

entanto, como a Lei da ANAC reconhece que há uma específica “autoridade

aeronáutica”, há situações em que aquela autoridade aeronáutica aludida

pelo CBA é a mesma definida pela Lei da ANAC.

Feitos esses esclarecimentos preambulares, insta escrever sobre

a história da “militarização” brasileira dos serviços de aviação.

3. Militarização dos serviços de infraestrutura aeronáutica

nacional

Em 1941, o então Presidente Getúlio Vargas criou o Ministério da

Aeronáutica. Todavia, já existia, desde 1931, o Departamento de

Aeronáutica Civil (DAC) com a missão de administrar a aviação civil do

Brasil.

Vargas tinha um apreço especial pelos aviões.




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Para demonstrar sua confiança na

então incipiente indústria

aeronáutica brasileira, Getúlio

Vargas fez um voo no aeroplano

experimental Muniz-M5, em Julho de

1931. Sob a perspectiva atual, o

fato chama muito mais atenção pela

imprudência do governante do que

pela “jogada de marketing”

nacionalista.

Em 1969 é que o Departamento de Aeronáutica Civil passou a se

chamar Departamento de aviação Civil que, então, em 2005, foi extinto

pela criação da ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil.

É importante ressaltar que, em 1941, com a integração do DAC ao

Ministério da Aeronáutica (que hoje se chama Comando da Aeronáutica1),

estava instaurada a militarização da administração do serviço de

aeronáutica civil no Brasil, visto que, até 1941, esse serviço estavaafeto ao Ministério de Viação e Obras Públicas (que é equivalente a um

Ministério de Transportes). Ou seja, na sua origem, a administração da

aviação era civil, sendo depois atribuída a órgãos militares por Getúlio

Vargas.

É interessante notar que, no mundo, de uma maneira geral, a

administração da aviação civil é atribuída a órgãos ligados a

Ministérios de Transportes, por exemplo, nos Estados Unidos, na

Austrália, no Canadá e na Alemanha. No Brasil, essa situação(militarização da administração do transporte aéreo civil) durou até

2005, quando foi criada a ANAC – Agência Nacional de Aviação Civil.

Todavia, parte dos serviços necessários à eficiência da navegação aérea

continua sendo prestada por órgão militar do Governo. Trata-se do

serviço de controle do espaço aéreo, a cargo do DECEA (Departamento de

1 A Emenda Constitucional 23/99 extinguiu os Ministérios do Exército, Marinha eAeronáutica, que passaram a se denominar Comando e a integrar o Ministério daDefesa.




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Controle do Espaço Aéreo), e do serviço de prevenção e investigação de

acidente aeronáutico, que compete ao CENIPA (Centro de Investigação e

Prevenção de Acidentes Aeronáuticos).

Ambos os órgãos estão sujeitos ao Comando da Aeronáutica, um

órgão militar de primeiro escalão da União, ou seja, equiparado a

Ministério.

Por conclusão, a administração brasileira da sua aviação foi, na

sua origem civil; com Getúlio Vargas (1941), foi atribuída ao Ministério

Militar da Aeronáutica onde permaneceu até 2005, quando foi criada a

ANAC - AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL, cuja natureza é de um órgão

autárquico especial e integrante da administração governamental

indireta, a qual foi transferida a administração do sistema de aviação

civil (SAC), à exceção do serviço de controle do espaço aéreo, que

continuou sob administração militar.

4. Conceitos de direito constitucional e administrativo

É impossível a compreensão do CBA sem algum conhecimento de

direito constitucional e direito administrativo. É importantíssimo

também dominar o conceito de “administração pública” (serviços prestados

pelo Estado ao cidadão). No caso de nosso estudo, essa “administração

pública” é o conjunto de serviços de aeronáutica (navegação aérea)

organizados pelo CBA.

Os serviços prestados pelo Estado ao cidadão (através da

administração pública de bens, recursos, tributos etc.) pode ser feita

diretamente pelos órgãos centrais do Estado (União, Estados e

Municípios) ou indiretamente por outros órgãos criados por leis ou

contratados.

É importante entender que a Constituição Federal organiza o

Estado e o Governo brasileiro, criando, basicamente, três grandes órgãos

chamados União, Estados e Municípios. Ainda, a CONSTITUIÇÃO FEDERAL

distribui entre aqueles três grandes centros de poder público os

serviços que cada um deve prestar em caráter reservado ou

cumulativamente com os outros dois.

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/Constitui%C3%A7%C3%A3o.htm

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/Constitui%C3%A7%C3%A3o.htm




Aero jus

No caso de nossos estudos, os serviços de aeronáutica são

prestados, exclusivamente, pela União. Logo, sempre que se fala aqui em

“poder público”, “administração pública”, Estado etc., está sendo feita

referência, exclusivamente, à UNIÃO, jamais a Estados e a Municípios, já

que esses centros de poder não podem prestar serviços de aeronáutica,

nem supletivamente, a menos que sejam “contratados” pela União.

Por exemplo, sabemos que o DAESP administra várias bons

aeroportos no interior de SP. E o DAESP é um órgão do Estado de SP, não

da União. Todavia, o DAES faz essa administração por meio de ato

administrativo negocial com a INFRAERO, órgão da administração federal

(portanto, pertencente à UNIÃO), que delega ao DAESP esses serviços

aeroportuários.

É importantíssimo conhecer bem os conceitos jurídicos de órgãos

e serviços da administração direta (centralizada) ou indireta

(descentralizada).

Por exemplo, como veremos, a ANAC é uma entidade da

administração indireta e tem a forma de uma autarquia especial.

* Administração direta e indireta como consequência da

descentralização administrativa

Descentralização é o fenômeno jurídico pelo qual o Estado (Poder

Público) atribui a outros órgãos, que não estão ligados diretamente a

ele, a responsabilidade por certos serviços públicos. Por exemplo, a

administração de penitenciárias é serviço que o Poder Público presta

diretamente através de seus órgãos pelas Secretarias de Segurança

Pública.

Por outro lado, serviços como a fiscalização de transporte

terrestre ou aéreo são prestados por órgãos que não pertencem, de forma

imediata, à estrutura do Estado, como é o caso da ANTT (fiscaliza o

transporte terrestre) e da ANAC (fiscaliza o transporte aéreo).




Aero jus

Em face da forma direta e indireta de prestação de serviços

públicos, os órgãos da administração pública são denominados e

classificados, respectivamente, de órgãos da administração pública

direta e indireta.

Em Direito Administrativo, existe uma classificação dos órgãos

públicos em órgãos da administração direta e órgãos da administração

indireta.

Os órgãos da administração direta são aqueles que fazem parte da

estrutura centralizada do Governo (tais como as secretarias, os

ministérios, os gabinetes etc.); os órgãos da administração indireta não

estão dentro da organização central do Estado, mas fora dela, razão pela

qual são denominados “órgãos da administração indireta”.

Esses órgãos da administração indireta podem ser: Autarquias

comuns, Autarquias Especiais, Empresas Públicas, Sociedades de Economia

Mista etc., cada qual com características próprias.

Administra ão Pública Federal

Órgãos da administraçãoindireta

Autarquias comuns

Autarquias especiais (ANAC)

Empresas Públicas (INFRAERO)

Sociedade de Economia Mista

DIRETA: DECEA, CENIPA, SAC, CONAC, CONAERO e“Autoridade Aeroportuária”

INDIRETA: ANAC e INFRAERO




Aero jus

Para uma leitura complementar sobre descentralização, recomenda-

se consulta ao Decreto-Lei nº 200, de 25 de Fevereiro de 1967, o qual

dispõe sobre a organização da Administração Federal e estabelece

diretrizes para a Reforma Administrativa. Nada obstante ultrapassado,

ainda está esse diploma legal parcialmente em vigor.

Assim, pelo exposto, pode-se concluir que a descentralização

administrativa é uma técnica pela qual o Poder Público cria órgãos e,

por lei ou delegação administrativa, atribui-lhes a prestação de

serviços públicos úteis à sociedade (transporte, telefonia etc.),

resultando daí a Administração Pública Indireta ou Descentralizada

(constituída pelos órgãos criados pelo Poder Público) e a Administração

Pública Direta ou Centralizada (formada pelo próprio Poder Público:

União, Estados e Municípios).

Entidades paraestatais ou de cooperação:

AEROCLUBE

Serviços públicos podemser prestados

Diretamente (deformacentralizada)

Indiretamente (deformadescentralizada)

ANAC e INFRAERO

CENIPA e DECEA

Particulares por delegação contratual: (exemplo)

Quando a INFRAERO, mediante licitação, transfere parauma empresa particular a reforma de um aeroporto(art. 175, Const. Federal)

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/DEL%20200.htm

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/DEL%20200.htm




Aero jus

Observação muito importante: ANAC e INFRAERO são entes daadministração indireta; porém, a personalidade jurídica da ANAC épública, porque ela é uma autarquia, ao passo que é privada apersonalidade da INFRAERO, porque ela é uma empresa pública. ODECEA e o CENIPA, por outro lado, são órgãos do Comando daAeronáutica, que é integrante da administração direta. DECEA eCENIPA fazem parte, então, da administração direta. O DECEA e o

CENIPA, porque são simples órgãos do Comando da Aeronáutica (que,por sua vez, pertence à UNIÃO), não têm personalidade jurídica própria. A consequência prática disso é que o DECEA e o CENIPAnão podem adquirir direitos ou contrair obrigações, nem podem serpartes em processos, ao contrário da ANAC e da INFRAERO. Porexemplo, se alguém quiser processar o CENIPA ou o DECEA, deveajuizar a ação contra a UNIÃO, na Justiça Federal. Note que aSecretaria de Aviação Civil e o Conselho de Aviação Civil são,como o CENIPA e o DECEA, órgãos da União, portanto, órgãos daadministração pública federal centralizada ou direta e sem

personalidade jurídica própria também . Essas questões de direitoadministrativo-constitucional de centralização e descentralizaçãode serviços públicos estão relacionadas ao DECRETO-LEI nº 200/67

e à LEI DE LICITAÇÃO (art. 8.666/93).

Pergunta: A investigação de um acidente aeronáutico pelo CENIPA éum serviço de administração pública federal direta ou indireta?Direta.

E o curso prático de pilotagem ministrado por um aeroclube? Leia-se o que diz o art. 97, do CBA: “Art. 97. Aeroclube é toda

sociedade civil com patrimônio e administração próprios, com

serviços locais e regionais, cujos objetivos principais são o

ensino e a prática da aviação civil, de turismo e desportiva em

todas as suas modalidades, podendo cumprir missões de emergência

ou de notório interesse da coletividade.§ 1º Os serviços aéreos

prestados por aeroclubes abrangem as atividades de: I - ensino eadestramento de pessoal de voo; II - ensino e adestramento de

pessoal da infraestrutura aeronáutica; III - recreio e desportos.

§ 2º Os aeroclubes e as demais entidades afins, uma vez

autorizadas a funcionar, são considerados como de utilidade

pública” . Portanto, é um serviço delegado pela lei federal(CBA)para uma entidade privada (aeroclube), que não pertence nemà administração centralizada, nem à administraçãodescentralizada. Excepcionalmente, essa delegação não depende deLICITA ÃO.

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/DEL%20200.htm

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/L8666consol.htm

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Aero jus

* Autarquia especial (ou agência): Uma espécie nova de órgão da

administração indireta no Brasil

No direito administrativo brasileiro, existem as autarquias

especiais (também conhecidas como “agências”) e as autarquias comuns ou

tradicionais. Essas são da tradição de nosso direito; já aquelas

surgiram recentemente a partir introdução do sistema regulatório de

administração pública em nossa política administrativa.

Observação muito importante 2 : Dentro dessa perspectiva dedivisão da administração pública em direta (DECEA, CENIPA SAC eCONAC, CONAER) e indireta (ANAC e INFRAERO), ou de divisão dosserviços públicos em diretos ou indiretos, o aeroclube não seencaixa nem nessa, nem naquela categoria. Ele faz parte de um“terceiro gênero”: Entidades paraestatais ou entes de cooperaçãodo Poder Público, e isto porque o AERO presta serviços deinteresse do Estado (instrução de pilotagem), mas não privativos

do Estado. Por isso, o AERO recebe investimentos federais eincentivos fiscais, está sujeito a um certo controle da UNIÃO,através da ANAC. O AERO tem amparo da administração federal, masnão subordinação hierárquica, embora ao poder público estejavinculado para efeito de controle finalístico e eventualprestação de contas. Por consequência, os atos de seus dirigentessão passíveis de controle judicial através das ações civispúblicas, mandados de segurança e sanções por improbidadeadministrativa, perante a Justiça Estadual, a menos que a Uniãointervenha no processo, hipótese em que se desloca a competênciapara a Justiça Federal.

Perguntas: Qual a natureza da personalidade jurídica do

aeroclube? É uma entidade de personalidade privada que se revesteda forma de uma associação civil. E da INFRAERO? Personalidadeprivada sob a forma determinada pela lei criadora de empresapública. E da ANAC? Personalidade pública, com a formadeterminada pela lei criadora de autarquia especial. E do CENIPA,DECEA, SAC e CONAC? Esses entes não têm personalidade jurídica.




Aero jus

A partir da década de 90, portanto, surgiram no Brasil as

“autarquias especiais”, tornando-se, assim, mais uma espécie de órgão da

administração indireta, e que se caracteriza por ter atributos ou

características legais especiais relacionados à sua autonomia

financeira, inexistência de subordinação hierárquica ao Poder Público

central etc.

Por outro lado, a autarquia comum, que já existe há várias

décadas no nosso sistema administrativo, é um órgão da administração

indireta sem poderes próprios, não goza de autonomia administrativa, nem

de independência financeira da Administração Central.

A Agência Nacional de Aviação Civil é uma autarquia especial,

porquanto a lei federal que a criou lhe atribuiu características

especiais de autonomia e independência, consoante o disposto no seu

artigo 4º que assim reza: "A natureza de autarquia especial conferida à

ANAC é caracterizada por independência administrativa, autonomia

financeira, ausência de subordinação hierárquica e mandato fixo de seus

dirigentes".

Cada agência reguladora tem sua lei própria que a criou,no caso da ANAC, a Lei Federal nº 11.182/05. Todavia,existe uma lei que estabelece regras gerais para todas asagências reguladoras no Brasil, Lei Federal nº 9.986/00.As agências reguladoras federais, como a ANAC, também

devem cumprir as leis federais gerais aplicáveis a todosos órgãos da administração pública federal, por exemplo, aLF nº 9.784/99 (normas básicas sobre processos administrativos) e Decreto nº 1.171/94 (código de éticaprofissional federal).


http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/L9986.htm


http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-geral-aplic%C3%A1vel-ao-sistema-aeron%C3%A1utico/D1171.htm









Aero jus

5. Algumas considerações sobre os órgãos atuantes na aviação

civil

A respeito da ANAC, é importante dizer que essa agência, embora

seja reguladora do transporte aéreo civil, não é vinculada ao Ministério

do Transporte, como acontece em muitos Países. Até a criação da SAC pela

LF nº 12.462/11, era vinculada ao Ministério da Defesa. Agora, encontra-

se vinculada à SAC. O mesmo aconteceu com a INFRAERO que, doravante,

está subordinada à SAC.

Ao Ministério da Defesa se subordinam outras duas entidades que

também prestam serviços na área de aviação civil, o DECEA e o CENIPA.

O DECEA (Departamento de Controle do Espaço Aéreo)é órgão

militar (inserido no Comando da Aeronáutica) que presta o serviço de

controle do espaço aéreo (e outros aplicáveis à aviação, como o serviço

de informação meteorológica, de busca e salvamento etc.).

O CENIPA também é um órgão militar pertencente ao Comando da

Aeronáutica. Seu serviço consiste na formação da doutrina de prevenção

de acidente aeronáutico, assim como da investigação de acidentes

Com relação ao nosso estudo, podemos dizer que o Código

Brasileiro de Aeronáutica e a Lei da ANAC organizam todo o

conjunto de serviços de infraestrutura aeronáutica nacional e,

então, atribuem a prestação desses serviços, em sua grande

parte, a órgãos descentralizados (ANAC, INFRAERO), paraestatal

(aeroclube) e a órgãos centralizados (CENIPA e DECEA), cabendoas determinações políticas diretivas da aviação civil a outros

dois órgãos da administração central ou direta, a SECRETARIA

DE AVIAÇÃO CIVIL e o CONSELHO DE AVIAÇÃO CIVIL.




Aero jus

aeronáuticos com o objetivo de subsidiar aquela doutrina, de modo que os

acidentes não se repitam.

A INFRAERO é uma empresa pública federal que, legalmente, está

incumbida da administração dos principais aeroportos brasileiros.

O CONAC foi criado pelo Decreto nº 3.564/2000. É o Conselho de

Aviação Civil – CONAC. Trata-se de órgão de assessoramento do Presidente

da República para a formulação da política de ordenação da aviação

civil. Nenhum órgão executivo da aviação civil se subordina ou se

vincula ao CONAC.

Fato memorável relativo ao CONAC é que, em 2007, quando foram

sendo pressionados à autodemissão todos os diretores da ANAC, o então

ministro da defesa, Nelson Jobim, passou a controlar a agência através

do CONAC, em patente desrespeito à lei da ANAC que atribui autonomia à

agência.

Enfim, recentemente, foi criada a SAC – Secretaria de Aviação

Civil pela Medida Provisória nº 527/2011; atualmente, convertida na Lei

Federal nº 12.462/2011. O resultado prático da criação dessa agência é

que ela esvaziou o sentido político do CONAC e, por outro lado,

centralizou na Presidência da República as diretivas políticas da

aviação civil. Não se confunde a SAC com a secretaria de aviação civil

que era um órgão integrante do Ministério da Defesa, conforme o já

revogado Decreto nº 6.223/07.

6. Panorama político da aviação civil

A SAC é um órgão da Presidência da República. Com suas

atribuições definidas pelo artigo 24-D, de sua lei nota-se que a SAC

exauriu a função típica regulatório da ANAC, transformando-a em uma

entidade técnica e burocrática, sem a autonomia e a independência

próprias das demais entidades regulatórias espalhadas pelo mundo e as

quais o Brasil tentou copiar.

Na verdade, no modelo da política institucional do Partido dos

Trabalhadores, as agências regulatórias não são vistas com simpatia,

porque são entidades descentralizadas de poder. Em 2005, o então

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/D3564.htm

http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/L12462.htm




http://localhost/var/www/apps/conversion/tmp/scratch_3/aerojus/aero-jus-legisla%C3%A7%C3%A3o-anac/D3564.htm




Aero jus

Presidente da República LULA só permitiu a criação da ANAC (que há anos

tinha seu projeto de lei em discussão no Congresso sem um consenso)

porque a pressão internacional da ICAO se tornou irresistível.

Por conclusão, a ANAC funciona hoje não como uma agência, mas

como uma grande “diretoria governamental” do transporte aéreo,

inclusive, com os mesmos vícios. Está vinculada à SAC de tal modo que

sua política regulatória fica subordinada às diretrizes do Presidente da

República. Enfim, a infraestrutura da aviação civil brasileira está, em

2012, como sempre se quis que estivesse antes de 2005, quando criada a

ANAC por imposição da ICAO: Centralizada na política da administração

direta, com exceção das questões genuinamente técnicas que, então, estão

entregues aos cuidados de um órgão com perfil burocrático.

Perdeu-se, pois, com a criação da SAC o “encanto”; esvaiu-se a

idéia de que o extinto DAC – Departamento de Aviação Civil, órgão

central do Governo, estava sendo substituído por uma agência de perfil

independente, capaz de gerir a aviação civil como um órgão de Estado e,

assim, atrair investimentos para o setor.

Em 2005, assim escrevemos sobre a ANAC:

“De qualquer forma, é imprescindível ressaltar que, ao contrário

do que se pode imaginar, tecnicamente, não houve uma simples

troca do DAC pela ANAC; mais do que uma substituição, a criação

da ANAC no lugar do DAC constituiu de uma só vez:

- a “desmilitarização” de grande parte da administração da

infraestrutura aeronáutica civil, que passou a ser regulada por

um órgão institucionalmente independente, com autonomia

financeira, conduzido por diretores (com mandato fixo,

escolhidos pelo Presidente da República e aprovados pelo Senado

Federal) e composto por servidores públicos civis

especificamente concursados;

- a “descentralização” de grande parte da administração da

infraestrutura aeronáutica civil, que se tornou de competência




Aero jus

não de um simples órgão da administração pública direta (como

era o caso do DAC), mas de um órgão da administração pública

indireta (como é o caso da ANAC);

- a “outorga” (ou transferência) legal dos serviços de regulação

da aviação civil da União para uma entidade dirigida por

diretores com garantias legais de autonomia e com mandato fixo

nomeados de acordo com a lei.”

Nesses sete anos de experiência da ANAC, pode-se testemunhar,

quanto à autonomia da entidade, à descentralização política da aviação

civil e à garantia dos diretores da agência, que tais atributos existem

apenas no papel da lei.

***

De qualquer maneira, tecnicamente, fica reforçada a idéia de que

a ANAC é uma AGÊNCIA REGULADORA, isto é, uma “autarquia especial”,

porque ao contrário das autarquias tradicionais que existem há muitos

anos no Brasil, ela se caracteriza, por um lado, pela INDEPENDÊNCIA com

relação ao Governo Federal (ou seja, a agência não está subordinada ao

Presidente da República) e, por outro lado, pelas suas atribuições

especiais consistentes em “regular” um setor de infraestrutura, no caso,

o da aeronáutica civil.

Assim, com relação ao Poder Público federal, dizemos que a ANAC

é independente, embora esteja vinculada funcionalmente à SAC e, na

regulação do setor aéreo, deve implementar as diretrizes do Governo

Federal.

Note que antes do advento da Medida Provisória nº 527/11,

convertida na Lei Federal nº 12.462/11 (que criou a SAC), a ANAC, “no

exercício de suas competências” , devia “observar e implementar as

orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo CONAC” – Conselho

de Aviação Civil, que é um órgão colegial de assessoria do Presidente da

República.




Aero jus

Atualmente, a lei da SAC estabelece que a ANAC deve “observar e

implementar as orientações, diretrizes e políticas estabelecidas” pelo

governo federal. A propósito, da lei da SAC diz que:

Art. 24-D. À Secretaria de Aviação Civil compete:

I - formular, coordenar e supervisionar as políticas para odesenvolvimento do setor de aviação civil e das infraestruturasaeroportuária e aeronáutica civil, em articulação, no quecouber, com o Ministério da Defesa;

II - elaborar estudos e projeções relativos aos assuntos deaviação civil e de infraestruturas aeroportuária e aeronáuticacivil e sobre a logística do transporte aéreo e do transporteintermodal e multimodal, ao longo de eixos e fluxos de produçãoem articulação com os demais órgãos governamentais competentes,com atenção às exigências de mobilidade urbana e acessibilidade;

III - formular e implementar o planejamento estratégico dosetor, definindo prioridades dos programas de investimentos;

IV - elaborar e aprovar os planos de outorgas para exploração dainfraestrutura aeroportuária, ouvida a Agência Nacional de

Aviação Civil (Anac);

V - propor ao Presidente da República a declaração de utilidadepública, para fins de desapropriação ou instituição de servidãoadministrativa, dos bens necessários à construção, manutenção eexpansão da infraestrutura aeronáutica e aeroportuária;

VI - administrar recursos e programas de desenvolvimento dainfraestrutura de aviação civil;

VII - coordenar os órgãos e entidades do sistema de aviação

civil, em articulação com o Ministério da Defesa, no que couber;e

VIII - transferir para Estados, Distrito Federal e Municípios aimplantação, administração, operação, manutenção e exploração deaeródromos públicos, direta ou indiretamente.

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