AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº …58.2020.8.19.00, em que se determinou remessa de...

ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 6477

Requerente: Rede Sustentabilidade

Requerido: Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro

Relator: Ministro CELSO DE MELLO

Imunidades parlamentares. Artigo 102, § 1º, da

Constituição do Estado do Rio de Janeiro. Regra de

foro por prerrogativa de função. Pedido de

interpretação conforme à Constituição Federal para

reforma de decisão prolatada em situação concreta.

Inadmissibilidade de tutela de situações subjetivas

via ação direta de inconstitucionalidade. Pedido de

interpretação conforme com o precedente

estabelecido pelo Supremo Tribunal Federal na QO

na AP nº 937. Inutilidade processual do pedido, tendo

em vista a significativa correspondência textual entre

Constituição Federal e do Estado do Rio de Janeiro,

no ponto. Pedido de fixação de tese para estabelecer

consequências normativas não previstas no

paradigma da AP nº 937. Improcedência. Situações

como as de reeleição para mandatos sucessivos não

foram objeto de solução explícita pelo Plenário. Em

controvérsias envolvendo a extensão de sua

competência, essa Suprema Corte tem prestigiado

aplicação de regime de direito estrito, que deve

regular também a aplicação do precedente.

Manifestação pelo conhecimento parcial da presente

ação e, no mérito, pela improcedência dos seus

pedidos.

Egrégio Supremo Tribunal Federal,

O Advogado-Geral da União, tendo em vista o disposto no artigo

103, § 3º, da Constituição da República, bem como na Lei nº 9.868, de 10 de

novembro de 1999, vem, respeitosamente, manifestar-se quanto à presente ação

direta de inconstitucionalidade.

ADI nº 6477, Rel. Min. Celso de Mello 2

I – DO PAPEL DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO NO CONTROLE

ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE

É preciso enfatizar, desde logo, duas premissas preliminares da

presente manifestação do AGU.

Primeira: o Advogado-Geral da União, na presente sede, manifesta-

se nos termos do art. 103, § 3º, da Constituição de 1988, ou seja, enquanto curador

da constitucionalidade da norma constitucional estadual impugnada, ou seja,

defendendo-lhe a constitucionalidade e, portanto, a respectiva presunção de

constitucionalidade.

É precisamente essa a nobre tarefa que a literalidade da Constituição

de 1988 confia ao Advogado-Geral nos termos do seu art. 103, § 3º, verbis:

“Quando o Supremo Tribunal Federal apreciar a inconstitucionalidade,

em tese, de norma legal ou ato normativo, citará, previamente, o

Advogado-Geral da União, que defenderá o ato ou texto impugnado.”

Segunda. Há manifestação recente do Plenário deste Egrégio

Supremo Tribunal Federal sobre o tema objeto da presente Ação Direta, qual seja,

a ADI nº 5824, em 08/05/2019, que, conforme será exposto nesta peça, milita em

favor da constitucionalidade da norma estadual impugnada nesta ação.

Note-se: a razão que poderia habilitar eventual não defesa da

constitucionalidade da norma pelo Advogado-Geral, qual seja, a existência de

entendimento firme do Supremo Tribunal Federal pela inconstitucionalidade em

situação normativa análoga, não se constata como ocorrente na jurisprudência

dessa Suprema Corte. Portanto, o que se tem é, isso sim, situação que robustece

ainda mais a presunção de constitucionalidade do dispositivo constitucional

impugnado.


II – DA AÇÃO DIRETA

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, com pedido de

medida cautelar, proposta pelo partido político Rede Sustentabilidade, tendo por

objeto o artigo 102, § 1º, da Constituição Estadual do Rio de Janeiro, que dispõe:

Art. 102. Os Deputados são invioláveis por suas opiniões, palavras e

votos.

§ 1º Os Deputados, desde a expedição do diploma, serão submetidos a

julgamento perante o Tribunal de Justiça.

O requerente registra que esse Supremo Tribunal Federal teria

estabelecido, no precedente da Questão de Ordem na Ação Penal nº 937 (DJe de

11/12/2018), que as regras constitucionais de foro por prerrogativa de função

deveriam ser interpretadas de forma limitada, aplicando-se apenas a crimes

cometidos durante o exercício do cargo e relacionados a funções parlamentares; e

apenas até o momento final da instrução processual, quando então a competência

não seria mais afetada pelo advento de novos mandatos.

Após referir esse precedente, a inicial ocupa-se de fazer referência ao

julgamento de um caso específico em tramitação no Tribunal de Justiça do Estado

do Rio de Janeiro (HC nº 0011759-58.2020.8.19.00), em que, segundo afirma,

teria sido conferida à cláusula do foro especial uma latitude diferenciada daquela

fixada na jurisprudência dessa Suprema Corte.

Na percepção do requerente, a aplicação literal ou extensiva da

norma do artigo 102, § 1º, da Constituição Estadual do Rio de Janeiro seria

“inconstitucional por evidente afronta ao art. 53, § 1º, conforme interpretação

constitucional já assentada pelo STF, e ao art. 27, §1º, ambos da Constituição

Federal, bem como afronta material e direta ao princípio do juiz natural (art. 5º,

LIII), ao princípio do devido processo legal (art. 5º, LIV) e ao princípio da


segurança jurídica (art. 5º, XXXVI)1” (fl. 09 da petição inicial).

Segundo a exposição da inicial, a Constituição de 1988 teria

garantido o primado republicano, buscando impor a aplicação das leis às

autoridades públicas que tenham cometido infrações jurídicas. Por uma questão

de coerência lógica, as exceções ao princípio geral de responsabilização deveriam

ser interpretadas de maneira estrita, tendo sido essa a visão prevalente na

referência jurisprudencial da QO na AP 937, quando o Supremo Tribunal Federal

fixou a interpretação da norma do artigo 53, § 1º, à Constituição Federal, cujo

texto seria correspondente ao do artigo 102, § 1º, da CERJ.

O requerente afirma que a regra de prerrogativa de foro deveria ser

aplicada mediante redução teleológica, evitando-se que ela atinja investigações

por ilícitos sem relação funcional com a atividade parlamentar. Ademais, pondera

que essa interpretação deveria ser imposta de maneira uniforme em todo o país,

sendo inegável, a seu ver, que a decisão proferida no TJRJ destoou do

entendimento assentado pelo Supremo Tribunal Federal.

Nesse sentido, argumenta que os fatos investigados no HC nº

1 “Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos

estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à

propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;

(...)

LIII - ninguém será processado nem sentenciado senão pela autoridade competente;

LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;

(...)

Art. 27. O número de Deputados à Assembléia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado

na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os

Deputados Federais acima de doze.

§ 1º Será de quatro anos o mandato dos Deputados Estaduais, aplicando- sê-lhes as regras desta Constituição

sobre sistema eleitoral, inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda de mandato, licença, impedimentos e

incorporação às Forças Armadas.

(...)

Art. 53. Os Deputados e Senadores são invioláveis, civil e penalmente, por quaisquer de suas opiniões, palavras

e votos.

§ 1º Os Deputados e Senadores, desde a expedição do diploma, serão submetidos a julgamento perante o Supremo

Tribunal Federal.”


0011759-58.2020.8.19.00 não teriam relação com a função parlamentar; que a

competência do TJRJ não poderia ser prorrogada indefinidamente, mesmo com o

fim do mandato estadual; e que não se poderia considerar a sucessão de mandatos

como fato significativo para prorrogação de foro.

Com respaldo nessa fundamentação, e considerando haver perigo de

prescrição com a demora na análise do caso, o partido requerente postula, em sede

cautelar, um provimento concreto, para que se determine que o TJRJ mantenha na

primeira instância as investigações relacionadas ao HC nº 0011759-

58.2020.8.19.00, bem assim que sejam obstadas novas interpretações ampliativas

até o julgamento final da presente ação direta.

A título de pedido definitivo, requer seja conferida “interpretação

conforme a Constituição Federal do § 1º dos art. 102 da Constituição Estadual

do Rio de Janeiro, para excluir a interpretação de qualquer prorrogação ou

extensão do foro por prerrogativa de função ao término do mandato de deputado

estadual” (fl. 27 da petição inicial), com fixação de tese segundo a qual “Ao

término do exercício do cargo, cessa a imunidade formal de foro por prerrogativa

dele decorrente, independentemente de assunção ou não de outro cargo

posteriormente, inclusive em reeleição para o mesmo cargo, momento no qual os

processos serão remetidos à primeira instância, exceto se já publicado o

despacho de intimação para apresentação de alegações finais”.

O processo foi distribuído ao Ministro Relator CELSO DE MELLO, que,

nos termos do rito previsto pelo artigo 12 da Lei nº 9.868/1999, solicitou

informações à Assembleia Legislativa do Estado doo Rio de Janeiro e ao Tribunal

de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, após o que determinou a oitiva do

Advogado-Geral da União e do Procurador-Geral da República.

Em atendimento à solicitação, a Assembleia Legislativa Estadual

manifestou-se pelo não conhecimento da causa, salientando a inadmissibilidade


do uso de ação direta de inconstitucionalidade para atribuição de efeito vinculante

direcionado a ações judiciais específicas, acrescentando já ter havido ajuizamento

de reclamação constitucional em relação à decisão tomada pela 3ª Câmara

Criminal do Tribunal de Justiça local no processo nº 0011759-58.2020.8.19.00.

No mérito, a Casa Legislativa reiterou ser o foro diferenciado uma

garantia ao exercício do mandato e da própria independência dos órgãos

jurisdicionais, não se confundindo com privilégio.

O Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, por sua vez,

informou o conteúdo da decisão que foi prolatada no âmbito do HC 0011759-

58.2020.8.19.00, em que se determinou remessa de procedimento de investigação

cautelar ao Órgão Especial do TJRJ, acrescentando que a decisão estaria sob

impugnação por recursos especial e extraordinário.

Na sequência, vieram os autos para manifestação do Advogado-

Geral da União.

III – INADMISSIBILIDADE DE AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE PARA TUTELA DE SITUAÇÕES

CONCRETAS

Preliminarmente, cumpre enfatizar que a presente ação direta é

claramente incabível para fins de obtenção de tutela jurisdicional sobre situações

concretas, sobretudo quando já estejam elas sob escrutínio das instâncias

competentes.

É assente na jurisprudência desse Supremo Tribunal Federal que, em

regra, os processos objetivos de controle de constitucionalidade não se prestam a

obter o controle judicial de situações jurídicas individualizadas. Nessa sede de

fiscalização, somente podem figurar como objeto de controle atos com mínimo

coeficiente de generalidade, como consta dos seguintes precedentes:


EMBARGOS DE DECLARAÇÃO NA AÇÃO DIRETA DE

INCONSTITUCIONALIDADE. AÇÃO JULGADA

PARCIALMENTE PROCEDENTE PARA DECLARAR A

INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSIÇÕES DA LEI

COMPLEMENTAR 86/2014 DO ESTADO DO AMAPÁ QUE

ATRIBUÍRAM AO GOVERNADOR DO ESTADO A NOMEAÇÃO

OU ESCOLHA DE PESSOAS PARA CARGOS DE CHEFIA NA

DEFENSORIA PÚBLICA ESTADUAL, BEM COMO A

PRERROGATIVA DE AUTORIZAR E INTERROMPER O

AFASTAMENTO DE DEFENSORES PÚBLICOS ESTADUAIS E A

INICIATIVA DA LEI QUE FIXA O REAJUSTE DOS SUBSÍDIOS

DOS MEMBROS DA DEFENSÓRIA PÚBLICA ESTADUAL.

EXAME DA VALIDADE DA MANUTENÇÃO DAS NOMEAÇÕES

DE ADVOGADOS INSCRITOS NA OAB-AP PARA O EXERCÍCIO

DE ATRIBUIÇÕES DOS DEFENSORES PÚBLICOS ESTADUAIS.

ATOS ADMINISTRATIVOS DE EFEITOS CONCRETOS.

QUESTÃO NÃO CONHECIDA NO ACÓRDÃO EMBARGADO.

MODULAÇÃO DOS EFEITOS DA DECISÃO QUANTO AO

PONTO. DESNECESSIDADE. ERRO MATERIAL E

OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. EMBARGOS DE

DECLARAÇÃO NÃO PROVIDOS. 1. Os embargos de declaração

objetivam a correção dos vícios elencados no artigo 1.022 do Código

de Processo Civil, quais sejam, obscuridade, omissão, contradição ou

erro material do pronunciamento judicial decisório. 2. In casu, a ação

direta de inconstitucionalidade foi julgada parcialmente procedente tão

somente para declarar a inconstitucionalidade das expressões

“nomeado pelo Governador do Estado, por indicação do Defensor

Público-Geral” (constante dos artigos 12 e 16), “para que o Defensor

Público-Geral indique ao Governador do Estado” (constante do artigo

14, XIV) e “indicado pelo Defensor Público-Geral e nomeado pelo

Governador do Estado” (constante dos arts. 19, 46, 100, 101 e 103) o

“Ouvidor será escolhido pelo Chefe do Poder Executivo” (todo o artigo

49), bem como das expressões “pelo Governador do Estado” (artigo 79,

caput e § 1º), “a juízo do Governador do Estado” (artigo 79, § 2º) e “de

iniciativa do Governador do Estado” (constante artigo 76), todas da Lei

Complementar 86/2014 do Estado do Amapá, por lesão aos artigos 24,

XIII e § 1º, e 134 da Constituição Federal. 3. Em sede de embargos de

declaração, o recorrente sustenta a necessidade de fixação de “prazo

razoável para que as normas sejam mantidas em vigor, sendo ideal que

este prazo seja suficiente para que o Estado do Amapá possa realizar o

concurso público para provimento de cargos de Defensor Público; possa

nomear os aprovados e ainda que os nomeados tenham concluído o

tempo de seu estágio probatório”, pois, “caso não seja deferida a

modulação dos efeitos da decisão em tela, declarando-se de imediato a

inconstitucionalidade das normas impugnadas, a população carente do

Amapá ficará desprovida do serviço de assistência judiciária gratuita,

que vem sendo realizado, ainda que de forma inconstitucional e

deficitária, por advogados em cargos comissionados”. 4. A ação direta

não foi conhecida na parte em que impugnou “atos praticados pelo

Governo do Estado do Amapá ao contratar advogados inscritos na


Ordem dos Advogados do Brasil daquele Estado, por meio de

cargos de comissão, para integrar a Defensoria Pública Estadual”,

por se tratar de atos administrativos de efeitos concretos,

insuscetíveis de exame em sede de controle abstrato de

constitucionalidade. Portanto, o acórdão ora embargado não

implicou na invalidação imediata das nomeações já realizadas de

advogados inscritos na OAB-AP para o exercício de atribuições dos

Defensores Públicos estaduais. Demais disso, tendo em vista o

considerável decurso de tempo desde a comunicação do teor do acórdão

ora embargado, verifica-se que o Governo do Estado do Amapá já teve

prazo razoável para realizar concurso público para provimento de

cargos de Defensor Público estadual. A plena vigência da Lei

Complementar 80/1994 de escopo nacional afasta potencial situação de

insegurança jurídica ou excepcional interesse social, razão pela qual o

pedido de modulação dos efeitos foi expressamente indeferido no

acordão embargado. 5. Inexistência de erro material ou de obscuridade

no acórdão embargado. 6. Embargos de declaração não providos.

(ADI nº 5286 ED, Relator Ministro: LUIZ FUX; Órgão julgador:

Tribunal Pleno; Julgamento em 23/11/2018; Publicação em

29/11/2018; Grifou-se)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – CONTROLE

NORMATIVO ABSTRATO – JUÍZO DE

CONSTITUCIONALIDADE QUE DEPENDE DE CONFRONTO

ENTRE DIPLOMAS LEGISLATIVOS – ATO DESTITUÍDO DE

NORMATIVIDADE – INSUFICIÊNCIA DE DENSIDADE

NORMATIVA – AÇÃO DIRETA NÃO CONHECIDA – PARECER

DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO

PROVIMENTO DO RECURSO DE AGRAVO – DECISÃO QUE SE

REPORTA AOS FUNDAMENTOS QUE DERAM SUPORTE AO

PARECER DO MINISTÉRIO PÚBLICO – MOTIVAÇÃO “PER

RELATIONEM” – LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DESSA

TÉCNICA DE MOTIVAÇÃO – FUNDAMENTAÇÃO VÁLIDA –

RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – Não se legitima a

instauração do controle normativo abstrato, quando o juízo de

constitucionalidade depende, para efeito de sua prolação, do prévio

cotejo entre o ato estatal impugnado e o conteúdo de outras normas

jurídicas infraconstitucionais editadas pelo Poder Público. A ação direta

não pode ser degradada em sua condição jurídica de instrumento básico

de defesa objetiva da ordem normativa inscrita na Constituição. A

válida e adequada utilização desse meio processual exige que o exame

“in abstracto” do ato estatal impugnado seja realizado, exclusivamente,

à luz do texto constitucional. A inconstitucionalidade deve transparecer,

diretamente, do próprio texto do ato estatal impugnado. A prolação

desse juízo de desvalor não pode e nem deve depender, para efeito de

controle normativo abstrato, da prévia análise de outras espécies

jurídicas infraconstitucionais, para, somente a partir desse exame e num

desdobramento exegético ulterior, efetivar-se o reconhecimento da

ilegitimidade constitucional do ato questionado. Precedente: ADI

842/DF, Rel. Min. CELSO DE MELLO. – Crises de legalidade – que


irrompem no âmbito do sistema de direito positivo – revelam-se, por

sua natureza mesma, insuscetíveis de controle jurisdicional

concentrado, pois a finalidade a que se acha vinculado o processo de

fiscalização normativa abstrata restringe-se, tão somente, à aferição de

situações configuradoras de inconstitucionalidade direta, imediata e

frontal. Precedentes. – O controle concentrado de

constitucionalidade somente pode incidir sobre atos do Poder

Público revestidos de suficiente densidade normativa. A noção de

ato normativo, para efeito de fiscalização abstrata, pressupõe, além

da autonomia jurídica da deliberação estatal, a constatação de seu

coeficiente de generalidade abstrata, bem assim de sua

impessoalidade. Esses elementos – abstração, generalidade,

autonomia e impessoalidade – qualificam-se como requisitos

essenciais que conferem, ao ato estatal, a necessária aptidão para

atuar, no plano do direito positivo, como norma revestida de

eficácia subordinante de comportamentos estatais ou determinante

de condutas individuais. A jurisprudência do Supremo Tribunal

Federal tem ressaltado que atos estatais de efeitos concretos não se

expõem, em sede de ação direta, à fiscalização concentrada de

constitucionalidade. A ausência do necessário coeficiente de

generalidade abstrata impede, desse modo, a instauração do

processo objetivo de controle normativo abstrato. Precedentes. – O

Supremo Tribunal Federal tem salientado, em seu magistério

jurisprudencial, a propósito da motivação “per relationem”, que

inocorre ausência de fundamentação quando o ato decisório – o

acórdão, inclusive – reporta-se, expressamente, a manifestações ou a

peças processuais outras, mesmo as produzidas pelo Ministério Público,

desde que, nestas, se achem expostos os motivos, de fato ou de direito,

justificadores da decisão judicial proferida. Precedentes. Doutrina. O

acórdão, ao fazer remissão aos fundamentos fático-jurídicos expostos

no parecer do Ministério Público – e ao invocá-los como expressa razão

de decidir –, ajusta-se, com plena fidelidade, à exigência jurídico-

constitucional de motivação a que estão sujeitos os atos decisórios

emanados do Poder Judiciário (CF, art. 93, IX).

(ADI nº 2630 AgR, Relator Ministro: CELSO DE MELLO; Órgão

julgador: Tribunal Pleno; Julgamento em 16/10/2014; Publicação em

05/11/2014; Grifou-se)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – DEFESA DE

INTERESSES INDIVIDUAIS E CONCRETOS EM SEDE DE

CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE –

INADMISSIBILIDADE – NATUREZA OBJETIVA DO PROCESSO

DE FISCALIZAÇÃO CONCENTRADA DE

CONSTITUCIONALIDADE – IMPUGNAÇÃO TÓPICA OU

FRAGMENTÁRIA DE DIPLOMAS LEGISLATIVOS CONEXOS

QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO INCINDÍVEL –

INVIABILIDADE – RECURSOS DE AGRAVO IMPROVIDOS.

INADEQUAÇÃO DO CONTROLE NORMATIVO ABSTRATO

PARA A DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS E

CONCRETOS – CONSEQUENTE INADMISSIBILIDADE DA


AÇÃO DIRETA. – O controle normativo de constitucionalidade

qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado,

exclusivamente, à defesa, em tese, da harmonia do sistema

constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por

função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata

do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de

relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria

juridicamente estranha ao domínio do processo de controle

concentrado de constitucionalidade. – A tutela jurisdicional de

situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole

constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de

constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto,

revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e

legitimidade (CPC, art. 3º). Doutrina. Precedentes. DIPLOMAS

NORMATIVOS QUE INTEGRAM COMPLEXO NORMATIVO

INCINDÍVEL – NECESSIDADE DE IMPUGNAÇÃO

ABRANGENTE DE TODAS AS NORMAS UNIDAS PELO

VÍNCULO DE CONEXÃO – INOCORRÊNCIA – INVIABILIDADE

DA AÇÃO DIRETA. – Tratando-se de normas legais e de diplomas

legislativos que se interconexionam ou que mantêm, entre si, vínculo

de dependência jurídica, cabe ao autor da ação direta, ao postular a

declaração de inconstitucionalidade, abranger, no alcance desse

“judicium”, todas as regras unidas pelo vínculo de conexão, sob pena

de, em não o fazendo, tornar inviável a própria instauração do controle

concentrado de constitucionalidade. – Em situação de mútua

dependência normativa, em que as regras estatais interagem umas com

as outras, condicionando-se, reciprocamente, em sua aplicabilidade e

eficácia, revela-se incabível a impugnação tópica ou fragmentária de

apenas algumas dessas normas, considerada a circunstância de o

complexo normativo que elas integram qualificar-se como unidade

estrutural incindível, a inviabilizar questionamentos seletivos e isolados

de determinadas prescrições normativas. – Em tal contexto, e pelo fato

de referidas normas integrarem a totalidade do sistema, não se admitem,

em sede de controle normativo abstrato, impugnações isoladas ou

tópicas, sob pena de completa desarticulação e desagregação do próprio

sistema normativo a que se acham incorporadas. Precedentes.

(ADI nº 2422 AgR, Relator Ministro: CELSO DE MELLO; Órgão

julgador: Tribunal Pleno; Julgamento em 10/05/2012; Publicação em

30/10/2014; Grifou-se)

É justamente por isso, aliás, que a legislação de regência das ações

diretas de inconstitucionalidade – a Lei nº 9.868/1999 – veda, no seu artigo 182, a

intervenção de terceiros concretamente interessados.

A exceção a esse postulado ampara apenas a técnica da arguição de

2 “Art. 18. Não se admitirá intervenção de terceiros no processo de ação declaratória de constitucionalidade.”


descumprimento de preceito fundamental, e mesmo assim desde que comprovada

a relevância da controvérsia judicial instaurada e a indisponibilidade de outros

meios processuais para a reforma do ato do poder público.

Fora dessa única hipótese de exceção, não cabe buscar remédio para

decisões judiciais adversas no âmbito de processos objetivos. Mesmo no tocante

à arguição de descumprimento de preceito fundamental, é inadmissível proceder

ao seu acionamento como sucedâneo recursal, como ilustrado no acórdão abaixo:

AGRAVO REGIMENTAL EM ARGUIÇÃO DE

DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. DIREITO

ELEITORAL. DECISÕES JUDICIAIS. COLIGAÇÕES.

AUTONOMIA E CARÁTER NACIONAL DOS PARTIDOS

POLÍTICOS. INAFASTABILIDADE JURISDIONAL. LEI

9.504/1997. LEI 9.096/1995. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE.

MEIO CAPAZ DE SANAR A CONTROVÉRSIA DE FORMA

GERAL, IMEDIATA E EFICAZ. 1. A arguição de descumprimento de

preceito fundamental, em sua modalidade incidental, possui seu

interesse processual correlato às ações eleitorais ajuizadas. 2. Tendo em

vista os objetos serem pronunciamentos judiciais submetidos

regularmente ao sistema recursal eleitoral, constata-se que esta ADPF

foi funcionalizada pela parte Agravante como verdadeiro sucedâneo

recursal. Precedentes. 3. O requisito da subsidiariedade coloca-se como

óbice ao processamento da ADPF, pois é possível a utilização de ADI

ou ADC como veículo processual com aptidão para conferir

interpretação conforme à Constituição aos dispositivos da Lei 9.096/95.

Precedentes. 4. Agravo regimental em arguição de descumprimento de

preceito fundamental a que se nega seguimento.

(ADPF nº 266 AgR, Relator Ministro: EDSON FACHIN; Órgão julgador:

Tribunal Pleno; Julgamento em 12/05/2017; Publicação em

23/05/2017)

Tendo em vista o caráter ostensivamente concreto do pedido de

reforma de decisão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, não pode

essa pretensão ser conhecida nesta via.

IV – MÉRITO

Conforme relatado, o partido requerente investe contra dispositivo da

Constituição Estadual do Rio de Janeiro (artigo 102, § 1º), sob a alegação de que


a ele deveria ser aplicada interpretação conforme à Constituição Federal, para

tornar exigível a mesma leitura que tem sido aplicada pelo Supremo Tribunal

Federal ao artigo 53, § 1º, da Constituição Federal desde o precedente de Questão

de Ordem surgida na AP nº 937.

Em um primeiro plano, cumpre observar que o pedido de

interpretação acima referido carrega palpável grau de redundância, demonstrativo

da desnecessidade do acolhimento da pretensão da inicial.

Isso porque não há distinção textual relevante entre as disposições

constitucionais que tratam do foro por prerrogativa de função nos âmbitos federal

e estadual. Tanto no ordenamento federal (artigo 53, § 1º), quanto no estadual

(artigo 102, § 1º), a regra de competência enuncia que os parlamentares serão

intitulados ao foro diferenciado desde a expedição do diploma. Salvo no tocante

ao aspecto espacial, não há nada de distintivo na formulação dessas normas,

devendo ambas serem aplicadas de modo simétrico.

Foi forte nessa realidade, aliás, que, ao apreciar a ADI nº 5824, em

08/05/2019, o Plenário desse Supremo Tribunal Federal indeferiu pedido de

medida cautelar a propósito da norma do artigo 102 da CERJ, para afirmar que

deputados estaduais desfrutam das mesmas prerrogativas garantidas aos

parlamentares federais pela Constituição de 1988.

Prevaleceu, na ocasião, voto-condutor do Ministro ALEXANDRE DE

MORAES, para quem a reprodução desse especial regime processual penal nas

esferas subnacionais de poder é um imperativo do modelo federativo vigente na

Constituição Federal. É o que se pode conferir da síntese de julgamento publicada,

pela Suprema Corte, no Informativo semanal nº 939:

O Plenário, por maioria, indeferiu medidas cautelares em ações diretas

de inconstitucionalidade ajuizadas contra os arts. 33, § 3º, e 38, §§ 1º,

2º e 3º, da Constituição do Estado do Rio Grande do Norte, os §§ 2º ao

5º do art. 102 da Constituição do Estado do Rio de Janeiro e a Resolução


577/2017 da respectiva Assembleia Legislativa, bem como contra os §§

2º ao 5º do art. 29 da Constituição do Estado do Mato Grosso e a

Resolução 5.221/2017 da respectiva Assembleia Legislativa. Os

dispositivos constitucionais impugnados estendem aos deputados

estaduais as imunidades formais previstas no art. 53 da Constituição

Federal (CF) para deputados federais e senadores. Já as Resoluções

revogam prisões cautelares, preventivas e provisórias de deputados

estaduais e determinam o pleno retorno aos mandatos parlamentares,

com todos os seus consectários.

O Colegiado entendeu que a leitura da Constituição da República

revela que, sob os ângulos literal e sistemático, os deputados

estaduais têm direito às imunidades formal e material e à

inviolabilidade conferidas pelo constituinte aos congressistas, no

que estendidas, expressamente, pelo § 1º do art. 27 da CF.

Asseverou que o dispositivo não abre campo a controvérsias

semânticas em torno de quais imunidades são abrangidas pela

norma extensora. A referência no plural, de cunho genérico,

evidencia haver-se conferido a parlamentares estaduais proteção

sob os campos material e formal. Se o constituinte quisesse

estabelecer estatuto com menor amplitude para os deputados

estaduais, o teria feito expressamente, como fez, no inciso VIII do

art. 29, em relação aos vereadores.

A extensão do estatuto dos congressistas federais aos parlamentares

estaduais traduz dado significante do pacto federativo. O

reconhecimento da importância do Legislativo estadual viabiliza a

reprodução, no âmbito regional, da harmonia entre os Poderes da

República. É inadequado, portanto, extrair da Constituição Federal

proteção reduzida da atividade do Legislativo nos entes federados,

como se fosse menor a relevância dos órgãos locais para o

robustecimento do Estado Democrático de Direito.

Acrescentou que reconhecer a prerrogativa de o Legislativo sustar

decisões judiciais de natureza criminal, precárias e efêmeras, cujo teor

resulte em afastamento ou limitação da função parlamentar não implica

dar-lhe carta branca. Prestigia-se, ao invés, a Carta Magna, impondo-se

a cada qual o desempenho do papel por ela conferido.

Em uma análise inicial, portanto, não há interesse jurídico objetivo

em impor, ao ordenamento constitucional do Estado do Rio de Janeiro, a mesma

interpretação vigente para o ordenamento constitucional federal, já que essa

mimetização, no caso, opera-se ao natural.

Desse modo, são desprovidos de utilidade os pedidos vertidos na

primeira parte dos itens “c” (“ao término do exercício do cargo, cessa a

imunidade formal de foro por prerrogativa dele decorrente”) e “d.i” (“o foro por


prerrogativa de função aplica-se apenas aos crimes cometidos durante o

exercício do cargo e relacionados às funções desempenhadas”) da petição inicial.

Isso é verdadeiro apenas para as partes dos pedidos de interpretação

conforme referidas acima, que postulam o reconhecimento de que a imunidade

formal cessa com o fim do exercício do mandato. Mas a inicial vai além, e requer

uma interpretação que estabeleça a impossibilidade de “qualquer prorrogação ou

extensão do foro por prerrogativa de função ao término do mandato” (item b,

dos pedidos da petição inicial).

Ao comportar essa abrangência, porém, a pretensão autoral desfralda

uma inferência que não foi expressamente consolidada no julgamento da QO na

AP nº 937 e que, na verdade, destoa do entendimento que tem sido aplicado por

decisões do próprio Supremo Tribunal Federal após esse marco decisório.

Não houve, nesse precedente, o equacionamento da questão sobre a

possibilidade de se manter a regra de foro diferenciado quando houver

continuidade de mandato, sem lapso interruptivo.

A propósito, o Ministro GILMAR MENDES registrou o seguinte em

voto escrito apresentado na QO na AP nº 937:

Tampouco resta claro como ficará o entendimento em relação à

sucessão de cargos públicos. Como ficam os processos em caso de

reeleição? E em caso de assunção de outro cargo? Se um Deputado

Federal respondendo a ação penal é eleito Prefeito, o STF enviará os

autos à primeira instância ou ao Tribunal de Justiça? Uma acusação por

atos de Governador, posteriormente eleito Senador, é remetida a qual

instância?

A ponderação consignada por Sua Excelência veio a ganhar

concretude em 08/05/2018, em julgamento conduzido pela Segunda Turma dessa

Suprema Corte, pertinente ao Inquérito nº 4.118 (DJe de 05/09/2018), quando se

definiu que a reeleição pode constituir motivo idôneo para a prorrogação de regra


de foro diferenciado, conforme se extrai da seguinte manifestação do Ministro

Edson Fachin, que oficiou como Relator daquela causa:

O SENHOR MINISTRO EDSON FACHIN (PRESIDENTE E

RELATOR) - Também registro que resta sem objeto petição carreada

neste inquérito pela ilustre Procuradora-Geral da República, visto que

esta Turma acaba, portanto, de, ao concluir o julgamento desse

inquérito, afirmar a sua competência para processar e julgar

crimes que são imputados numa determinada denúncia, no caso,

esta, praticados em uma legislatura por deputado federal, e que

vem a exercer, por força de reeleição, novo mandato de deputado

federal. Portanto, prejudicada a questão suscitada pela ilustre

Procuradora-Geral da República. E, assim, anunciado também, este

prejuízo com resultado do julgamento do Inquérito 4.118. (Grifou-se)

Posteriormente, solução no mesmo sentido – a consagrar a

possibilidade de prorrogação de foro por prerrogativa de função em hipótese de

reeleição – veio a ser decretada no âmbito do RE nº 1.253.213, também julgado

na Segunda Turma, tendo recebido a seguinte ementa:

Agravo regimental no recurso extraordinário. 2. Constitucional e

Processual Penal. 3. Nos casos de delito cometido por prefeito no

exercício e em razão do cargo, a competência será do Tribunal de

Justiça, quando, cessado o mandato no qual os crimes foram praticados,

houver continuidade pela reeleição consecutiva. Precedentes. 4. Agravo

improvido.

(RE nº 1253213 AgR, Relator Ministro GILMAR MENDES; Órgão

julgador: Segunda Turma; Julgamento em 15/04/2020; Publicação em

24/04/2020)

À luz desses últimos paradigmas decisórios, fica evidenciado que –

naquilo em que não é redundante – o pleito formulado pelo requerente se dissocia

de precedentes mais recentes desse Supremo Tribunal Federal, razão pela qual

não deve ser acolhido.

É importante registrar que, embora o Plenário dessa Suprema Corte

tenha assentido com uma redução teleológica quanto à norma do artigo 53, § 1º,

da Constituição Federal, isso não quer dizer que toda e qualquer hipótese não

resolvida pelo precedente da QO na AP nº 937 deva se submeter a um mesmo

pressuposto restritivo. Pelo contrário. Conforme cediço na teoria geral do direito,


a analogia e a redução teleológica constituem formas argumentativas de alta carga

criativa, que devem ser aplicadas com o devido temperamento, de acordo com as

características de cada ordenamento e de cada departamento do direito.

A advertência consta do magistério de Dimitri Dimoulis:

Em regra geral, o operador jurídico deve evitar o emprego da analogia

e da restrição de sentido. Esses modos de interpretação se chocam

frontalmente com o significado da norma, que, como constatamos, deve

ser o limite da possível interpretação. Decidir se a analogia e a restrição

são permitidas depende de três fatores: (a) das características gerais do

ordenamento jurídico.; (b) do ramo do direito ao qual pertence a norma

em exame e, finalmente, (c) das características da própria norma que

pode ser mais ou menos pertinente para o caso concreto3.

Sobretudo no tocante às restrições teleológicas, em que há alta

tensão com o aspecto textual dos enunciados jurídicos, a avaliação judicial deve

considerar com o maior zelo possível cada situação aplicativa. Trata-se de

escrúpulo elementar para a preservação de um mínimo de autoridade dos

conteúdos das regras de direito.

Na seara das normas de competência, sobretudo as de implicação

penal, a prática predominante nesse Supremo Tribunal Federal tem sido orientada

por uma visão de direito estrito (ver, p.ex., ACO nº 1315 AgR, Pleno, Relª. Minª.

ROSA WEBER, DJe de 11/02/2016; e AP nº 666 AgR, Pleno, Rel. Min. MARCO

AURÉLIO, DJe de 07/06/2013), o que significa aplicar exatamente o que veiculado

no texto ou nos julgamentos paradigmáticos, nem mais, nem menos.

Assim, no tocante a situações não inseridas explicitamente no

âmbito decisório da QO na AP nº 937, deve prevalecer a mensagem normativa

mais próxima da textualidade da Constituição, e não uma proposta de

recolhimento de sentido.

3 DIMOULIS, Dimitri. Introdução ao estudo do direito. 7ª ed. Ver. Atual. e Ampl., São Paulo: Editora Revista dos

Tribunais, 2016, p. 160.


V – CONCLUSÃO

Diante do exposto, o Advogado-Geral da União manifesta-se,

preliminarmente, pelo conhecimento apenas parcial da ação e, no mérito, pela sua

improcedência.

São essas, Excelentíssimo Senhor Relator, as considerações que se

tem a fazer em face do artigo 103, § 3º, da Constituição Federal.

Brasília, 28 de agosto de 2020.

JOSÉ LEVI MELLO DO AMARAL JÚNIOR

Advogado-Geral da União

IZABEL VINCHON NOGUEIRA DE ANDRADE

Secretária-Geral de Contencioso

DANIEL PINCOWSCY CARDOSO M. DE A. ALVIM

Diretor do Departamento de Controle Concentrado

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº …58.2020.8.19.00, em que se determinou remessa de...

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