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i
Agradecimentos
Esta dissertação de mestrado traduz-se no culminar de uma mudança que decidi fazer, no
sentido de associar as ciências da saúde à minha formação de base em tecnologias de
informação. Convém referir que este documento é o resultado de algumas horas de
persistência, pesquisa e trabalho suplementar, que muito me ajudaram a evoluir a nível
académico e profissional. Como tal, é importante exprimir os meus mais sinceros
agradecimentos às pessoas que mais me apoiaram em todo este processo pelo tempo
dispensado, sabedoria e conhecimento.
Ao meu orientador, o professor Ricardo Correia, pela referência ao nível de conhecimento
nas duas áreas que decidi abarcar neste trabalho, pela sua disponibilidade académica e apoio
para que o trabalho fosse concluído.
Aos meus coorientadores, o professor Rui Rijo e o professor Ricardo Martinho, pelos
muitos comentários e apoio suplementar que muito contribuíram para o sucesso deste
trabalho.
Por fim, à minha família e em especial ao Luis(a), por tudo o que me apoiaram e animaram,
pelas suas dicas, conselhos, criticas e sugestões. A todos os demais, que sabem quem são, um
especial obrigado e que continuem com o seu espirito de apoio e compromisso.
Como “sei para onde vou, só não sei quando é que lá vou chegar”, persistirei no meu
caminho.
A todos vós, meus amigos, o meu mais sincero agradecimento e respeito,
Um muito obrigado!
José Carlos Antunes
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iii
Resumo
Este estudo analisa como as instituições de saúde pública Portuguesas usam os acordos
contratuais de nível de serviço (SLAs) para gerirem a terceirização dos serviços de tecnologias
de informação (TI). Com base na literatura este estudo desenvolve um referencial teórico
para analisar a estrutura dos SLAs que inclui três dimensões-chave e onze elementos
contratuais. Seguindo esta estrutura, foram analisados e classificados todos os contratos
públicos referentes aos serviços de TI disponíveis na plataforma pública BASE. No total,
observaram-se 189 registos e 109 contratos completos, no período de 2008 a 2016,
representando mais de 6,4 milhões de euros em serviços de TI.
Os resultados sugerem que a maioria das instituições de saúde não usam um SLA bem
estruturado para gerirem os serviços de TI terceirizados, apesar de seguirem os regulamentos
legais. Os principais atributos presentes em todos os contratos foram os relativos às
características de fundação e alguns elementos contratuais de governação, enquanto os
elementos relativos às potenciais alterações contratuais estão maioritariamente ausentes.
Este estudo fornece evidências de que as instituições portuguesas do serviço de saúde não
utilizam completamente a potencialidade dos contratos formais específicos para gerirem a
terceirização dos serviços de TI na saúde. Esta evidência sugere que a execução dos contratos
e a salvaguarda dos riscos podem estar muito dependentes dos mecanismos de governação
relacional, ainda que a complementaridade entre os aspetos formais e relacionais seja mais
eficaz. Como este estudo não abordou qualquer dimensão relativa à governação relacional, é
possível que a execução dos contratos e a relação entre as entidades contratantes e
contratadas, no caso de eventuais alterações, seja gerida através do desenvolvimento de
relações sociais entre as partes.
Este estudo é um dos primeiros a verificar empiricamente como as instituições portuguesas
do serviço de saúde usam os acordos contratuais de nível de serviço (SLAs) para gerirem a
terceirização dos serviços de TI. Apesar de seguirem o quadro legal, os resultados destacam
a necessidade de encorajar a cooperação entre as partes para elaborarem e redigirem
contratos bem definidos que facilitem a gestão das atividades de TI e evitem riscos de
incumprimento.
Palavras-chave: IT Service Level Management, Service Level Agreement, SLA, ITIL,
Information Technology Infrastructure Library, Implementing it service
management, Public Hospital, IT Outsourcing.
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v
Abstract
This study examines how Portuguese health service institutions use service level contractual
agreements (SLAs) to manage the outsourcing of the IT services. Following earlier research,
this study develops an inclusive framework for the structure of the SLAs that includes three
key dimensions and eleven contractual elements that were employed in the analysis.
All public contracts regarding IT services available from BASE database, from 2008 to 2016,
were analyzed and classified following the developed structure of service level agreement. In
total, 189 registers were compiled and 109 full contracts were fully classified representing
over 6.4 million euros in IT services.
The findings show that most health institutions do not use a well-structured SLA to manage
the IT outsourcing services, despite following the legal regulations. The key attributes present
in all contracts were the ones reflecting the foundation and some elements from the
governance dimension whereas the elements of contractual change were mostly absent.
This study provides evidence that the Portuguese health service institutions are not fully
using specified formal contracts to manage the outsourcing of the IT services. This evidence
suggests that the safeguard of risks and the enforcement of the contracts in case of change
might be too dependent on relational governance mechanisms whereas a complementarity
between formal and relational aspects would be more effective. Because this study has not
addressed any relational governance dimension, it is possible though that the relationship
between contractors and the enforcement of the contracts are attained through the
development of social relationships between the two parties.
This study is one of the first to empirically examine how Portuguese health service
institutions use service level contractual agreements (SLAs) to manage the sourcing of the
IT services. Despite following the legal framework, the findings highlight the need to
encourage the cooperation between parties to craft well-defined written contracts to ease the
management of the IT activities and prevent risks of noncompliance.
Keywords: IT Service Level Management, Service Level Agreement, ITIL, Medical
Informatics, Hospital, Data Quality
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vii
Índice
Agradecimentos ............................................................................................................................. i
Resumo ........................................................................................................................................ iii
Abstract ......................................................................................................................................... v
Índice ........................................................................................................................................... vii
Índice de Acrónimos .................................................................................................................. ix
Índice de Figuras ......................................................................................................................... xi
Índice de Tabelas ...................................................................................................................... xiii
1. Introdução ......................................................................................................................... 1
2. Enquadramento Teórico ................................................................................................. 5
2.1. A Evolução dos Serviços de Saúde em Portugal ........................................................ 5
2.2. A Nova Gestão Pública dos Serviços de Saúde .......................................................... 6
2.3. O Atual Estatuto e as Entidades do SNS..................................................................... 8
2.4. O Referencial Teórico do ITIL ................................................................................... 12
2.5. Gestão de SLAs ............................................................................................................. 16
2.6. Um Modelo para o SLA ............................................................................................... 17
3. Metodologia .................................................................................................................... 23
3.1. Objetivos do Estudo e Abordagem Metodológica ................................................... 23
3.2. Procedimento de Recolha de Dados........................................................................... 23
3.3. Análise de Dados ........................................................................................................... 26
4. Resultados........................................................................................................................ 27
4.1. Caraterização dos Registos Contratuais...................................................................... 27
4.1.1. Caraterização Geral ................................................................................................ 27
4.1.2. Registos por Tipologia de Serviço ....................................................................... 28
4.1.3. Registos por Entidade (SR) e por Ano ............................................................... 29
4.1.4. Registos por Fornecedor (SP) e por Ano ........................................................... 31
viii
4.2. Elementos Contratuais dos SLAs ................................................................................ 33
4.3. Qualidade dos SLAs ...................................................................................................... 34
4.3.1. Qualidade dos SLAs por Tipo de Serviço .......................................................... 35
4.3.2. Qualidade dos SLAs por Entidade Contratante (SR) ....................................... 36
4.3.3. Qualidade dos SLAs por Prestador de Serviço (SP) ......................................... 39
4.3.4. Qualidade dos SLAs por Duração ....................................................................... 40
4.3.5. Qualidade dos SLAs por Montante ..................................................................... 40
5. Discussão e Limitações.................................................................................................. 43
5.1. Caraterização dos SLAs de TI em EPEs.................................................................... 43
5.2. Qualidade dos SLAs de TI em EPEs ......................................................................... 44
5.3. Recomendações para melhorar os SLAs .................................................................... 44
5.4. Limitações ....................................................................................................................... 47
6. Conclusão ........................................................................................................................ 49
6.1. Resumo do Trabalho Realizado ............................................................................... 49
6.2. Contribuições Teóricas e Sugestões de Investigação Futura ................................... 49
6.3. Contribuições Práticas .................................................................................................. 50
6.4. Conclusão ....................................................................................................................... 51
Referências bibliográficas ......................................................................................................... 53
ix
Índice de Acrónimos
ARS Administração Regional de Saúde
CCP Código dos Contratos Públicos
CEE Central and Eastern Europe
EPE Entidade Pública Empresarial
ERS Entidade Reguladora de Saúde
EU European Union (União Europeia)
IMPIC Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário da Construção
IOR Inter Organizational Relationships
ITIL Information Technology Infrastructure Library
ITSM Information Tecnology Service Management
ME Milhões de Euros
MS Ministério da Saúde
NPM New Public Management (Nova Gestão Publica)
OCDE Organização para Cooperação Desenvolvimento Económico
PIB Produto Interno Bruto
POCMS Plano Oficial de Contabilidade do Ministérios da Saúde
SIH Sistemas de Informação Hospitalar
SLA Service Level Agreement
SLM Service Level Management
SNS Serviço Nacional de Saúde
SP Service Provider
SPE Sector Publico Empresarial
SR Service Reception
TI Tecnologias de Informação
TIC Tecnologias de Informação e Comunicação
ULS Unidade Local de Saúde
USF Unidade de Saúde Familiar
USL Unidade de Saúde Local
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xi
Índice de Figuras
Figura 1- Entidades da Saúde (SNS, 2017) .............................................................................. 9
Figura 2 - Exemplos de referenciais ITSM e sua relação com o ITIL ............................... 13
Figura 3 - Processos e funções do ITIL v3 2011 .................................................................. 15
Figura 4 - Esquema geral do Portal BASE – Fonte: www.base.gov.pt ............................. 24
Figura 5 – Critérios de seleção de contratos publicados no portal BASE ........................ 25
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xiii
Índice de Tabelas
Tabela 1 – Lista dos estabelecimentos de saúde do SPE ..................................................... 10
Tabela 2 – Evolução dos hospitais do setor público por modelo organizacional .......... 11
Tabela 3 – Regimes jurídicos e modelos de organização por ARS, entre 2001 e 2013. .. 12
Tabela 4 - Dimensões e elementos contratuais do modelo de Goo (2010) ...................... 19
Tabela 5 – Dimensões, elementos contratuais e itens do SLA no sourcing de TI .......... 21
Tabela 6 - Nº e montante de registos e contratos por ano e tipo de EPE ........................ 27
Tabela 7 - Classificação dos registos e contratos por tipo de serviço e montante ........... 28
Tabela 8 - Tipo de serviços por registo, montante e dias de contrato ............................... 29
Tabela 9 - Contratos registados por ARS, nº, montante e ano ........................................... 30
Tabela 10 – Registos, contratos e montantes por unidade de saúde e por ano ................ 31
Tabela 11 – Preço total registado por fornecedor no período em análise ........................ 32
Tabela 12 – Frequências observadas nos 109 contratos para cada item do modelo ....... 33
Tabela 13 – Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por tipo de
serviço ............................................................................................................................................... 36
Tabela 14 - Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por SPE ... 37
Tabela 15 - Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por ARS .. 37
Tabela 16 – Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por entidade
de saúde ............................................................................................................................................ 39
Tabela 17 - Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por duração
do contrato ....................................................................................................................................... 40
Tabela 18 - Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por montante
........................................................................................................................................................... 41
Tabela 19 – Comparação dos resultados com a literatura .................................................. 45
Tabela 20 – Elementos contratuais recomendados para os SLAs de TI ........................... 47
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1
1. Introdução
As restrições orçamentais observadas em Portugal e globalmente, assim como as
mudanças politicas com impactos na gestão publica da saúde, refletem-se na qualidade dos
serviços prestados nesta área (Lourenço, Santos-Pereira, Rijo, & Cruz-Correia, 2014). As
tecnologias e sistemas de informação são atualmente fundamentais para o bom
funcionamento de qualquer organização e as entidades hospitalares não são exceção, sendo
um importante indutor para a qualidade, eficácia e eficiência dos serviços de saúde prestados
(Martinho, Varajão, Cunha, & Balloni, 2014; da Silva Almeida, 2012). Embora na atualidade
a importância das tecnologias e sistemas de informação seja reconhecida e a informação
hospitalar seja extremamente importante para a gestão destas organizações, ao permitir
preservar a memória futura e garantir a qualidade dos serviços (da Silva Almeida, 2012), tem-
se assistido à progressiva terceirização dos sistemas de informação (SI) e das tecnologias de
informação (TI) neste setor sem que se conheça o seu verdadeiro impacto (Carvalho, 2006).
Neste contexto, conhecer e usar as melhores práticas de gestão de serviços de TI é
fundamental (Iden & Eikenbrokk, 2013).
Considera-se que há terceirização dos serviços de TI (ou sourcing), sempre que a entidade
recipiente do serviço contrata um ou vários prestadores de serviço para executarem uma
parte ou a totalidade das funções de TI (Goo, Kishore, Rao, & Nam, 2009, p. 122). De
acordo com a literatura sobre a gestão de serviços de TI nas organizações governamentais, a
satisfação do cliente e o desempenho operacional melhoram à medida que os processos de
gestão de serviços de TI, designadamente IT Service Management (ITSM) e Information
Technology Infrastructure Library (ITIL) são implementados (Tan, Cater-Steel, & Toleman,
2009).
Este estudo adota a definição de gestão de serviços de TI (ITSM) de Iden & Eikebrokk
(2013, p. 512), segundo a qual esta função deve ser gerida como um serviço que inclui
atividades de TI, clientes, acordos contratuais de nível de serviço e processos. A sua principal
finalidade será a de conceber e entregar serviços de TI que atendam às necessidades e
requisitos da organização cliente (Iden & Eikebrokk, 2013). Dos vários processos e
atividades de ITSM, o ITIL corresponde às práticas prescritas e estandardizadas para gerir
os serviços de TI, incluindo o planeamento, o teste e validação das atividades, a resolução de
problemas e os acordos contratuais de nível de serviço (SLAs) (Cervone, 2008; Iden &
Eikebrokk, 2013). Os SLAs definem e documentam os requisitos e os níveis de serviços
acordados entre o recipiente do serviço (SR) e o prestador do serviço (SP), especificando as
2
várias atividades necessárias à prestação de um serviço de qualidade (Goo et al., 2009, p. 122).
Para isso, estes contratos devem ser específicos mas dinâmicos quanto ao tipo de
relacionamento inter-organizacional (IOR), regulando a contratação entre as entidades
públicas e os prestadores de serviços privados.
Em Portugal, e apesar do aumento da terceirização das atividades de TI, existe escassa
evidência empírica sobre o uso dos acordos contratuais de nível de serviço (SLAs) em geral
e, sobre a sua utilização no setor da saúde, em particular. Dada esta lacuna na literatura, este
estudo tem como principal objetivo determinar como as instituições de saúde pública
Portuguesas usam os SLAs para gerirem a terceirização dos serviços de tecnologias de
informação.
Para corresponder a este objetivo realizou-se uma revisão bibliográfica incidente sobre os
principais referenciais teóricos de gestão de serviços de TI (ITSM) assim como sobre as
melhores práticas ITIL (Cervone, 2008; Iden & Eikebrokk, 2013). Esta revisão permitiu
reunir informação sobre os elementos contratuais mais frequentemente usados e respetiva
justificação, conduzindo à adaptação do referencial teórico para os SLAs de Goo (2010).
Este referencial serviu de base para analisar e classificar os contratos públicos de prestação
de serviços de TI no sector da saúde. Para caraterizar a atual gestão dos níveis de serviço de
tecnologias de informação no setor da saúde em Portugal, procedeu-se à análise dos
contratos divulgados e disponibilizados no Portal BASE entre o período de 2008 a 2016. A
base de dados assim constituída permitiu descrever e detalhar a situação atual e compará-la
com as recomendações da literatura. Dessa análise descritiva e crítica resultou uma proposta
de modelo de gestão de nível de serviços de TI (SLA) que tem em conta o contexto hospitalar
do sector empresarial público (EPE) e inclui os indicadores essenciais para a monitorização
dos SLAs.
No seu conjunto, este trabalho tem diversas contribuições relevantes quer para a literatura
de gestão de serviços de TI (ITSM e ITIL), quer para a contratualização dos serviços de IT
(SLAs) no setor da saúde. Em primeiro lugar, a metodologia usada neste estudo permite
ampliar as recomendações de trabalhos anteriores (e.g. Lourenço et al., 2014; Goo et al.,
2009) ao usar informação factual sobre os acordos contratuais de nível de serviço de TI
tornados públicos pelas instituições de saúde Portuguesas. Em segundo lugar, a adoção das
práticas de contratação recomendadas aumentará a transparência da informação, para além
daquela a que a lei obriga, permitindo uma contratação pública mais rigorosa e
potencialmente menos dispendiosa (Tavares, 2011). O uso de SLAs com requisitos mínimos
bem especificados permitirá diminuir o custo de gerir atividades não previstas e/ou não
detalhadas diminuindo também os riscos de incumprimento. Em terceiro lugar, e sendo um
dos primeiros estudos a evidenciar que a maioria das instituições de saúde não usam SLAs
bem estruturados para gerirem os serviços de TI terceirizados (apesar de seguirem os
regulamentos legais), este trabalho contribui também com sugestões de melhoria e de
investigação futura. Correspondendo ao desafio de Goo et al. (2009), investigações futuras
poderão explorar se, e como, as dimensões formais (i.e. SLAs) e relacionais (i.e.
relacionamento social entre SR e SP) atuam complementarmente na gestão dos serviços de
3
TI ou se, pelo contrário, a atual simplificação formal dos SLAs é causa de conflitualidade
legal.
Este documento encontra-se organizado em seis capítulos. O primeiro diz respeito a esta
introdução que contextualiza o tema, as lacunas da investigação e descreve o principal
objetivo do estudo, justificando a sua pertinência e relevância. O capítulo seguinte (capítulo
2) apresenta a revisão da literatura. Esta inclui um breve resumo da história do sistema
nacional de saúde (SNS) e da sua evolução ao longo da última década, abordando-a no
contexto da Nova Gestão Pública (NPM). Em seguida, descrevem-se as boas práticas em
termos de gestão de serviços de TI, tendo o ITSM/ITIL como referência, assim como os
desenvolvimentos recentes sobre as dimensões e elementos constantes dos SLAs. O capítulo
termina com a proposta de um referencial teórico/modelo de SLA para a classificação dos
atuais SLAs de TI no setor da saúde, tendo por base o modelo de Goo (2010). O capítulo 3
descreve a metodologia usada para constituir a base de dados de contratação pública e
proceder à análise estatística dos dados. Inclui igualmente informação sobre os critérios de
pesquisa usados para reunir a informação pretendida para o período em referência. No
quarto capítulo (capítulo 4) descrevem-se os resultados, caracterizando os registos e
contratos (por tipologia de serviço, por SP e SR) e os elementos contratuais presentes e
ausentes nos contratados analisados. O capítulo 5 compreende a discussão e limitações. Por
fim, o documento termina com as conclusões e contribuições deste estudo.
4
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5
2. Enquadramento Teórico
2.1. A Evolução dos Serviços de Saúde em Portugal
A organização dos serviços de saúde em Portugal sofreu, ao longo dos tempos, a
influência de conceitos políticos, económicos, sociais e religiosos e foi-se concretizando para
promover a saúde e dar resposta aos problemas então identificados (Lourenço et al., 2014).
De acordo com a história do SNS, descrita no sítio do Serviço Nacional de Saúde (SNS,
2017), foi em Outubro de 1899 que o médico, investigador e professor de Medicina - Ricardo
de Almeida Jorge se transferiu do Porto para Lisboa para assumir a função de Inspetor-geral
de Saúde. Esta nomeação teve consequências efetivas, pois em 1901, um decreto de 28 de
dezembro, regulamenta pela primeira vez os Serviços de Saúde e Beneficência Pública em
Portugal. Inicia-se então a organização dos serviços de saúde pública que entram em vigor
em 1903. Globalmente, a evolução do Serviço Nacional de Saúde, desde 1899, decorreu em
cincos períodos, que de seguida se resumem.
Período I (de 1899 a 1979). Este período longo é marcado pela influência
determinante do médico e professor Ricardo Jorge que inicia a organização dos
serviços de saúde pública e pela criação, em 1979, do serviço nacional de saúde (SNS).
Até à criação do SNS, a assistência médica em Portugal competia às famílias, às
instituições privadas e aos serviços médico-sociais da previdência (SNS, 2017).
Período II (de 1980 a 1989). Este período é marcado pela criação, em 1981, da
carreira de enfermagem e, em 1982, pela concessão de autonomia administrativa e
financeira ao SNS. Em 1983 é criado o Ministério da Saúde e no ano seguinte a
Direção-Geral dos Cuidados de Saúde Primários. Em 1988 é aprovada a lei de gestão
hospitalar, introduzindo-se princípios de natureza empresarial. Em 1989, através da
2.ª Revisão Constitucional, a alínea n.º 2 do artigo 64 é objeto de alteração,
estabelecendo o direito à proteção da saúde através de um serviço nacional de saúde
“universal e geral e, tendo em conta as condições económicas e sociais dos cidadãos,
tendencialmente gratuito” (SNS, 2017). Coloca-se assim a ênfase no princípio de
justiça social e de racionalização dos recursos.
6
Período III (de 1990 a 1999). Este período destaca-se pela aprovação da Lei de
Bases da Saúde, em 1990, a qual consagra a saúde como um direito mas também
como uma responsabilidade conjunta dos cidadãos, da sociedade e do Estado. Em
1992 é estabelecido o regime de taxas moderadoras para o acesso aos serviços de
urgência, consultas e meios complementares de diagnóstico e suas isenções. Em 1993
é publicado um novo estatuto do SNS e em 1999 são estruturados os serviços de
saúde pública.
Período IV (2000 a 2009). Este período caracteriza-se pela aprovação, em 2002, do
novo regime hospitalar e, em 2004, pelo regime de comparticipação no preço dos
medicamentos. Dois anos mais tarde, é criada a Rede Nacional de Cuidados
Continuados Integrados. Por fim, em 2009, é aprovado o direito de
acompanhamento nos serviços de urgência e surge um novo enquadramento legal
para o funcionamento das unidades privadas de serviços de saúde.
Período V (2010 ao presente). Este último período destaca-se pela aprovação, em
2011, de um novo modelo de prescrição eletrónica do medicamento e combate à
fraude. No ano seguinte, é promovida a regulamentação de acesso aos dados de saúde
e em 2014 é criado um fundo para a investigação e saúde para promover a melhoria
da saúde das pessoas e, assim, obter ganhos em saúde.
Como se referiu, celebra-se este ano de 2017 o 38.º aniversário do Serviço Nacional de
Saúde (SNS), após a sua criação a 15 de setembro de 1979, através da Lei n.º 56/79. Este
compreende uma rede de instituições e serviços prestadores de cuidados globais de saúde a
toda a população, financiada através de impostos, em que o Estado salvaguarda o direito à
proteção da saúde (SNS, 2017). A evolução dos serviços de saúde e do SNS em Portugal
evidencia não só diversas alterações estatutárias como distintas concetualizações do que se
entende pelo “direito à saúde”. Se hoje se aceita o “direito universal e geral” à prestação de
cuidados de saúde, “tendencialmente gratuito”, também se enfatiza a racionalização dos
recursos, o combate à fraude, a investigação e o uso dos meios eletrónicos para facilitar o
acesso dos cidadãos. O SNS é hoje constituído por um conjunto complexo e hierarquizado
de instituições e serviços prestadores de cuidados de saúde, funcionando sob a
superintendência do Ministério da Saúde, com a responsabilidade pela organização e
classificação das instituições e serviços e pela proteção da saúde individual e coletiva.
2.2. A Nova Gestão Pública dos Serviços de Saúde
Nas últimas décadas tem-se assistido a profundas restruturações nos diversos sectores
públicos, principalmente nos países desenvolvidos, que têm provocado alterações
significativas no papel exercido pelo estado nas sociedades contemporâneas (Dan & Pollitt,
7
2015). Estas propostas parecem querer configurar uma alteração não só ao nível das
conceções tradicionais do papel do estado, mas também na sua forma de organização e
gestão, assim como na relação com os profissionais que este emprega. Estas mudanças visam
aumentar a competição, a preferência por mecanismos de mercado, a orientação do serviço
para o cliente final e o desenvolvimento do espírito empreendedor (Dan & Pollitt, 2015).
Estas propostas de substituição paradigmática conhecidas por “Nova Gestão Publica” (New
Public Management) ” ou “Managerialismo” têm-se verificado nos diversos sectores
públicos, incluindo em Portugal, com especial destaque para o sector da saúde (Carvalho,
2006). A promoção destas mudanças e a substituição de paradigma pretendem promover a
diminuição do peso do estado na sociedade, através da transferência das boas práticas do
mercado e da gestão privada para o setor publico.
É possível identificar, no âmbito deste novo movimento, uma alteração dos valores que
estiveram na base da criação do SNS, que considerava a saúde como um bem coletivo e
social, para um bem suscetível de ser comercializado e transacionado (Carvalho, 2006). A
reorganização da prestação de serviços de saúde e do funcionamento das suas instituições,
em torno do consumidor e do cliente final, é bem ilustrativa desta nova abordagem. Já em
1988, o Decreto-Lei n.º 19/88 iniciou, em Portugal, a lei da gestão hospitalar. Esta traduziu
as preocupações decorrentes do aumento do peso das despesas de saúde no orçamento do
Estado e enfatizou, então, a necessidade da introdução de princípios de natureza empresarial,
no quadro da integração da atividade hospitalar na economia do País. O modelo de gestão
em que o SNS esteve integrado até à década de 80 originou obstáculos que se entendeu
poderem comprometer a qualidade dos cuidados prestados, tais como: recursos humanos
insuficientes; desmotivação e falta de incentivos; dificuldade no acesso aos cuidados de saúde
devido à burocratização do processo das listas de espera; falta de qualidade no atendimento
do cliente do SNS; aumento das despesas em saúde; reduzida eficiência dos recursos; falta
de controlo no tempo do serviço prestado e pago, e, ainda, gestão inadequada dos hospitais
(Araújo, 2005).
De acordo com Sousa (2009), o desenvolvimento científico-tecnológico, social e
económico, verificado nos últimos anos, levou ao aparecimento de novos problemas, assim
como novos desafios para os sistemas de saúde. Entre esses desafios verificam-se as
profundas reformas no sistema de saúde, nos vários países europeus, assentes em três
princípios fundamentais: a equidade, a eficiência e o aumento da responsabilidade perante o
cliente. No seu conjunto, estas mudanças estruturais e processuais tiveram três
consequências no setor da saúde (Carvalho, 2006):
1. Autonomização – através do aumento da autonomia organizativa dos
estabelecimentos de saúde;
2. Empresarialização – através da transformação dos organismos estatais, muito
sociais e burocráticos, em instituições com modelos de maior exposição à
concorrência e pressão do mercado;
3. Privatização – através das mudanças das atividades do sector público para o sector
privado da economia. Neste âmbito existe o propósito de reduzir o controlo
8
direto do estado sobre os hospitais, através da sua exposição a incentivos do
mercado ou quase-mercado.
As instituições hospitalares têm tido um papel essencial neste processo, pois são estas que
empregam o maior número de profissionais de saúde, e também compreendem um maior
número de serviços prestados à sociedade e à população local. No contexto da Nova Gestão
Pública (NGP) as instituições hospitalares têm vindo a implementar conceitos de gestão
privada, como a descentralização, a definição de objetivos e indicadores de desempenho (ou
“KPIs - Key Performance Indicators”), a avaliação de desempenho e a responsabilização dos
seus profissionais. Estes conceitos eram anteriormente aplicados no sector empresarial
privado e têm vindo a ser desenvolvidos nas organizações de saúde com o propósito de
tornar estas organizações mais eficientes e eficazes (Araújo, 2005; Carvalho, 2006).
Em síntese, com a NGP são valorizadas as competências de gestão de cada instituição;
implementadas medidas de avaliação de desempenho, clarificando assim a missão e objetivos;
é promovida a transparência custo/benefício, a responsabilidade e competitividade; são
introduzidos instrumentos de gestão privada; é enfatizada a qualidade dos serviços em prol
da quantidade; e, além disso, é promovida a “fragmentação, a autonomização e a separação
de tarefas” (Araújo, 2005, p. 3). Como a NGP traduz a tendência para reformar o setor
público com base na “hegemonia dos três E’ s: Economia, Eficiência e Eficácia” (Frederico-
Ferreira, 2012, p. 87), justifica a terceirização dos serviços de suporte, como os sistemas e
tecnologias de informação na saúde.
2.3. O Atual Estatuto e as Entidades do SNS
O Serviço Nacional de Saúde (SNS) Português é constituído por um conjunto
hierarquizado de instituições e de serviços oficiais prestadores de cuidados de saúde,
funcionando sob a superintendência (função de fiscalização, controlo e vigilância) ou tutela
do Ministério da Saúde (MS). O MS é o órgão governamental que tem por objetivos a
definição e condução das políticas nacionais de saúde, garantindo uma utilização sustentável
dos seus recursos, assim como o acompanhamento e avaliação dos seus resultados. O MS
garante o direito à proteção da saúde através do SNS, sendo este constituído por todas as
instituições e serviços oficiais prestadores de cuidados de saúde, especificadamente:
• Os agrupamentos de centros de saúde;
• Os estabelecimentos hospitalares, independentemente da sua designação;
• As unidades locais de saúde (ULS).
Adicionalmente, o MS executa a sua ação através dos vários serviços, organismos e órgãos
consultivos que fazem parte integrante da administração do Estado, sendo parte do SNS ou
com ele interagindo. A Figura 1 ilustra a organização hierárquica das entidades de saúde.
Estes serviços e entidades podem fazer parte da Administração Direta, Indireta ou do Sector
Empresarial Publico (SNS, 2017):
9
• Administração Direta do Estado. Integram os seguintes serviços centrais: a
Secretaria-Geral, a Inspeção-Geral das Atividades em Saúde, a Direção-Geral da
Saúde, o Serviço de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências,
e a Direção-Geral de Proteção Social aos Trabalhadores em funções públicas.
Figura 1- Entidades da Saúde (SNS, 2017)
• Administração Indireta do Estado. É composta pela Administração Central do
Sistema de Saúde (ACSS), I.P; Instituto Português do Sangue e Transplantação (IPST),
I.P; Instituto Nacional de Saúde Dr. Ricardo Jorge (INSA), I.P; e as Administração
Regionais de Saúde (ARS) do Norte, do Centro; de Lisboa e Vale do Tejo, do Alentejo
e do Algarve. As ARS têm um papel especial, pois uma das suas principais
responsabilidades é a de orientar, coordenar e acompanhar a gestão do SNS a nível
regional. As ARS dividem-se em sub-regiões e são compostas pelos seguintes distritos:
- ARS do Norte - inclui os distritos de Braga, Bragança, Porto, Viana do Castelo e Vila Real;
- ARS do Centro - inclui os distritos de Aveiro, Castelo Branco, Coimbra, Guarda, Leiria e Viseu;
MINISTÉRIO DA SAÚDE
ADMINISTRAÇÃO DIRETA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA SETOR PÚBLICO EMPRESARIAL
Secretário de Estado Adjunto e da Saúde Secretario de Estado de Saúde
Entidade Reguladora de SaúdeConselho Nacional de Saúde
Secretária-geral
Inspeção Geral das atividades em Saúde
Direcção-Geral da Saúde
Inspeção Geral das atividades em Saúde
Serviços de Intervenção nos Comportamentos Aditivos e nas Dependências
Serviços Partilhados do Ministério da Saúde EPE
Unidades Locais de Saúde EPE
Centros Hospitalares EPE
Hospitais EPE
Administração Central do Sistemas de Saúde, IP
INFARMED – Autoridade Nacional doMedicamento e Produtos de Saúde, IP
Instituto Nacional de Emergência Médica, IP
Instituto Português do Sangue e da Transplantação, IP
Instituto Nacional de Saúde Doutor Ricardo Jorge, IP
ADSE – Instituto de Proteção e Assistência na Doença, IP
Estabelecimento Publico do SNS (Hospitais do Sector Publico Administrativo
Organismos periféricos
Administração Regional de Saúde do Norte, IP
Administração Regional de Saúde do Centro, IP
Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, IP
Administração Regional de Saúde do Alentejo, IP
Administração Regional de Saúde do Algarve, IP
10
- ARS de Lisboa e Vale do Tejo - inclui os distritos de Lisboa, Santarém e Setúbal; - ARS do Alentejo - inclui os distritos de Beja, Évora e Portalegre; - ARS do Algarve - com sede em Faro, inclui as entidades de saúde do distrito Faro.
• Setor Público Empresarial. É composto pelas Unidades Locais de Saúde EPE;
Centros Hospitalares EPE e Hospitais EPE, como descrito na Tabela 1.
Tabela 1 – Lista dos estabelecimentos de saúde do SPE (SNS, 2017)
O estatuto do SNS que foi definido inicialmente pelo Decreto-Lei n.º 11/93 tem sofrido
diversas alterações, a última introduzida pelo Decreto-Lei nº18/2017 relativa ao nível da sua
eficiência organizativa e da autonomia dos gestores e das suas unidades. O Estatuto do SNS
aplica-se a todas as instituições e serviços que o constituem e tem a constante preocupação
de “propiciar aos utentes cuidados compreensivos e de elevada qualidade” (cf. Decreto-Lei
n.º 11/93 de 15 de Janeiro). As constantes alterações políticas, via decretos-lei ou diplomas,
levaram a profundas mudanças organizativas que resultaram na transformação dos hospitais
do setor público administrativo (SPA) em sociedade anónimas de capitais exclusivamente
públicos (SA) e mais recentemente em entidades públicas empresariais (EPE), como se
resume na Tabela 2.
11
Tabela 2 – Evolução dos hospitais do setor público por modelo organizacional (adaptado de Nunes, 2016)
Em 2013, o número de unidades com o estatuto jurídico de EPE representava 81% e as
SPAs 19%. Ao nível das EPE os centros hospitalares são predominantes (54%), seguindo-
se os hospitais singulares (26%) e as unidades locais de saúde (21%). As unidades hospitalares
remanescentes, no total de quatro, estão a funcionar sob o regime de Parceria Publicas
Privadas (PPP) (Nunes, 2016).
Como as entidades de saúde do Setor Público Empresarial (SPE), assim como as suas
regiões de administração, são objeto deste estudo, é importante caraterizar a sua evolução ao
longo da última década, por regime jurídico e modelo organizacional. A Tabela 3 resume essa
evolução e organização por ARS, tendo por base a informação institucional disponibilizada
no sítio do MS (Ministério da Saúde, 2017).
Hosp. C.Hosp ULS TOTAL
2002 93 - - - - - - 93
2003 58 26 4 1 - - - 89
2004 56 24 6 1 - - - 87
2006 51 - - - 21 9 1 82
2007 29 - - - 16 16 2 63
2008 23 - - - 17 16 5 61
2010 13 - - - 17 19 6 55
2013 7 - - - 10 21 8 46
EPE
Ano Hospitais
SPA
Hospitais
S.A.
C.H.
S.A. ULS
S.A.
12
Tabela 3 – Regimes jurídicos e modelos de organização por ARS, entre 2001 e 2013.
Como se observa e para o período referido, tem havido uma constante e progressiva
conversão das SPAs para EPEs. Nas ARS Norte, Alentejo e Algarve as EPEs já são a forma
organizacional exclusiva.
2.4. O Referencial Teórico do ITIL
A gestão de serviços de TI (ITSM) compreende a prestação de um serviço de qualidade,
assegurando que os requisitos e as expectativas do cliente são atendidos em todos os
momentos (Tan et al., 2009). A maioria das organizações que implementaram este conceito
adotaram o quadro ITIL que é um conjunto de documentos de orientação descritiva,
Hosp. C.Hosp ULS TOTAL
Norte 30 - - - - - - 30
Centro 26 - - - - - - 26
LVT 28 - - - - - - 28
Alentejo 6 - - - - - - 6
Algarve 3 - - - - - - 3
Total 93 - - - - - - 93
Norte 17 10 2 1 - - - 30
Centro 19 4 1 0 - - - 24
LVT 15 10 1 0 - - - 26
Alentejo 5 1 0 0 - - - 6
Algarve 2 1 0 0 - - - 3
Total 58 26 4 1 - - - 89
Norte 17 10 2 1 - - - 30
Centro 19 4 1 0 - - - 24
LVT 15 10 1 0 - - - 26
Alentejo 4 0 1 0 - - - 5
Algarve 1 0 1 0 - - - 2
Total 56 24 6 1 - - - 87
Norte 14 - - - 9 3 1 27
Centro 19 - - - 5 1 0 25
LVT 13 - - - 7 3 0 23
Alentejo 4 - - - 0 1 0 5
Algarve 1 - - - 0 1 0 2
Total 51 - - - 21 9 1 82
Norte 5 - - - 4 8 1 18
Centro 14 - - - 5 2 0 21
LVT 10 - - - 6 4 0 20
Alentejo 1 - - - 1 1 1 4
Algarve 1 - - - 0 1 0 2
Total 31 - - - 16 16 2 65
Norte 4 - - - 4 8 2 18
Centro 10 - - - 6 2 1 19
LVT 10 - - - 5 5 0 20
Alentejo 1 - - - 1 0 2 4
Algarve 0 - - - 1 1 0 2
Total 25 - - - 17 16 5 63
Norte 1 - - - 4 9 2 16
Centro 9 - - - 6 2 2 19
LVT 6 - - - 4 7 0 17
Alentejo 0 - - - 2 0 2 4
Algarve 0 - - - 1 1 0 2
Total 16 - - - 17 19 6 58
Norte 0 - - - 3 9 3 15
Centro 4 - - - 2 5 2 13
LVT 3 - - - 4 6 0 13
Alentejo 0 - - - 1 0 3 4
Algarve 0 - - - 0 1 0 1
Total 7 - - - 10 21 8 46
2010
2013
2001
2003
2004
2006
2007
2008
Hospitais
SPA
Hospitais
S.A.
C.H.
S.A.
ULS
S.A.
EPE
Ano ARS
13
desenvolvido na década de 1980 pela agência do governo do Reino Unido, Agência Central
de Informática e Telecomunicações (CCTA). O ITIL, na sua conceção original, visava
promover operações de TI rentáveis dentro de centros de computação controlados pelo
governo (Tan et al., 2009), sendo atualmente de aplicação generalizada noutras organizações
(Lourenço et al., 2014).
Pode dizer-se que o ITSM é o conceito e ITIL é a estrutura que as funções de TI podem
aplicar para gerir os serviços de TI (Iden & Eikenbrokk, 2013). Os dois termos têm sido
usados indistintamente na literatura. Por exemplo, quando se questionam as empresas sobre
a adoção do conceito ITSM, a maior parte das vezes a resposta é baseada no estado atual de
implementação do seu projeto de ITIL (Cervone, 2008).
Nos últimos anos surgiram diversas metodologias, também consideradas como boas
práticas na gestão de serviços de TI, permitindo otimizar os processos e gestão de negócios
das empresas clientes. A Figura 2 sistematiza algumas das boas práticas e referenciais ITSM,
assim como a sua relação com o ITIL e respetiva evolução ao longo do tempo.
Figura 2 - Exemplos de referenciais ITSM e sua relação com o ITIL (Adapatado de Iden & Eikenbrokk,
2013, p. 513)
O ITIL é o referencial mais usado e define um conjunto de boas práticas prescritas para
a função de gestão de serviços de TI. Tem como objetivo principal servir de referência para
as organizações governamentais e não-governamentais, tendo sido adaptado, revisto e
ampliado para se aplicar a uma estrutura mais abrangente de serviços de TI (Iden &
Eikebrokk, 2013). Por exemplo, Nehme, Persson, & Lahiji (2009) mostraram que o ITIL
tem um impacto positivo na implementação da terceirização de serviços de TI. Os efeitos
positivos do ITIL foram observados em quatro empresas do setor das TI na Suécia, ao ter
melhorado a comunicação entre os prestadores de serviços e os clientes. O mesmo estudo
revelou que o ITIL pode servir também como facilitador do crescimento das empresas de
TI, ao dar estrutura às atividades que estas desenvolvem, ainda que o uso de estruturas ITIL
Principais características:
Referências ITSM:
Qualificações:
Serviços de TI, Clientes, SLA´s, Processos
ITILMicrosoft
MOFHP
ITSMIBM ITPM
ITIL Foundation
ITIL Intermediate
ITIL LyfeCycle
ITIL Expert
ITIL Master
Evolução do ITIL:ITIL V1 ITIL V2 ITIL V3 ITIL V3 – Ed. 2011
1980s 2000-2002 2007 2011
14
possa tornar os procedimentos de trabalho mais complexos e exigentes, sobretudo nas
empresas de pequeno e médio porte (Nehme et al., 2009)
De acordo com a revisão da literatura efetuada por Iden & Eikebrokk (2013), os temas
mais pesquisados na gestão de serviços de TI referem-se aos motivos para usar o
ITSM/ITIL, os referenciais teóricos usados, os fatores críticos para o sucesso, a
implementação e os resultados obtidos. Há quatro motivos que se destacam para usar o
ITSM/ITIL (Iden & Eikebrokk, 2013): (1) melhorar a eficiência operacional e reduzir os
custos de TI; (2) melhorar a orientação para o serviço e o serviço ao cliente; (3) melhorar o
alinhamento interno das funções TI e estas com as expectativas dos clientes; (4) melhorar a
qualidade do serviço prestado e a satisfação do cliente. Quanto aos fatores mais importantes
para uma implementação bem-sucedida, o apoio, competência e o envolvimento da gestão
de topo são reportados como fatores críticos de sucesso Acrescenta-se a formação específica
em gestão de projetos com base no ITIL e uma cultura organizacional alinhada e consistente
com os princípios de orientação para o cliente (Iden & Eikebrokk, 2013). Entre os obstáculos
mais importantes, regista-se a falta de recursos e a resistência organizacional, ambos com
tendência a diminuir à medida que a implementação progride (Iden & Eikebrokk, 2013).
Relativamente aos desafios da implementação, a maior parte dos estudos reportam o uso de
parte do referencial ITSM/ITIL, havendo a expectativa de que a sua adoção aumente no
futuro (Iden & Eikebrokk, 2013). Por fim, existe evidência de diversos benefícios associados
ao uso do ITSM/ITIL, entre os mais importantes a melhoria da qualidade de serviço e a
satisfação do cliente. Os dados também evidenciam melhoria da estrutura e coordenação das
funções de TI, clarificação de funções e papéis, estandardização e documentação de
processos e maior transparência, contributos importantes para a melhoria do retorno do
investimento em TI (Iden & Eikebrokk, 2013).
A versão mais recente do ITIL é a versão v3, atualizada em 2011 (ITIL, 2011). Contempla
os seguintes grandes processos de gestão de serviços:
1. Estratégias de Serviço (Service Strategies). Identifica os objetivos organizacionais
e as necessidades dos clientes para as quais se devem desenvolver serviços. O
resultado é uma estratégia para o desenho, implementação e melhoria contínua de
um serviço.
2. Desenho do Serviço (Service Design). Transforma a estratégia de serviço num
plano para entregar os objetivos pretendidos. Foco nas atividades para definição de
um ou mais serviços (ou alterações em serviços existentes), designado por catálogo
de serviços, incluindo os processos para o suportar. É importante referir o processo
Service Level Management (SLM) onde são definidos os níveis de serviços que mais
tarde irão dar origem ao acordo dos níveis de serviço (SLAs).
3. Transição de Serviço (Service Transition). Desenvolve e melhora as capacidades
para a introdução de novos serviços, ou seja, a implementação do resultado da fase
anterior através da criação de um novo serviço ou modificação de um existente.
4. Operação de Serviço (Service Operation). Foco nos detalhes de suporte e entrega
do serviço, sendo de relevo os processos de gestão de incidentes, problemas e apoio
15
ao cliente (service desk); na operação do serviço e manutenção das suas
funcionalidades conforme definidas nos SLAs.
5. Melhoria Contínua do Serviço (Continual Service Improvement). Prescreve a
capacidade para implementar de forma contínua as melhorias na qualidade dos
serviços de TI que a organização disponibiliza, bem como fornece métricas e medidas
relacionadas com a monitorização de qualidade e custo dos serviços.
No seu conjunto, esta última versão ITIL v3 é constituída por cinco serviços, 27 processos
e quatro funções (ITIL, 2011) como se ilustra na Figura 3. É foco deste estudo o processo
de gestão de nível de serviço (SLM) através do acordo de níveis de serviço (SLAs).
Figura 3 - Processos e funções do ITIL v3 2011 (cf. Lourenço et al., 2014; Nehme et al., 2009)
O processo de gestão do nível de serviço, conhecido na literatura por SLM, é responsável
pela negociação dos SLAs e pela garantia de que os mesmos são cumpridos, assim como a
sua contínua revisão (ITIL, 2011). Este processo inclui quatro subprocessos (ITIL, 2011):
(1) manutenção do referencial de SLM; (2) identificação dos requisitos do serviço; (3) acordos
e ativação dos níveis de serviço (SLA); (4) monitorização e reporte dos níveis de serviço.
Dado que em qualquer hospital qualquer interrupção dos serviços prestados aos utentes
pode ter um impacto desastroso, é facilmente compreensível que a utilização do conceito de
ITSM e do referencial ITIL seja critico para assegurar que as necessidades dos hospitais sejam
melhor atendidas e possam gerar valor. Neste contexto, o processo de gestão de níveis de
16
serviço em geral e, o subprocesso de acordo e ativação de níveis de serviços (SLA), em
particular, são dos processos mais importantes de ITIL, sobretudo quando ocorre a
terceirização dos serviços de TI. Apesar dessas vantagens, existe escassa evidência empírica
em Portugal sobre o uso dos acordos contratuais de nível de serviço (SLA) em geral e, sobre
a sua utilização no setor da saúde, em particular. Dada esta lacuna na literatura, este estudo
tem como principal objetivo determinar como as instituições de saúde pública Portuguesas
usam os SLAs para gerirem a terceirização dos serviços de tecnologias de informação.
2.5. Gestão de SLAs
Um acordo de nível de serviço ou SLA (Service Level Agreement na nomenclatura anglo-
saxónica) é um instrumento de gestão que descreve os critérios mínimos de desempenho e
qualidade que o fornecedor promete cumprir ao entregar um serviço, assim como as medidas
corretivas e as penalidades impostas ao fornecedor, caso o serviço não corresponda ao
prometido ao cliente (Goo et al., 2009; Lourenço et al., 2014). Segundo Goo et al. (2009), os
SLA são contratos escritos e formais, desenvolvidos em conjunto entre o destinatário e o
provedor do serviço, para os quais se especifica um produto ou serviço a ser fornecido num
determinado nível, de modo a se atingirem os resultados finais pretendidos. Dada a
importância destes contratos formais para a gestão dos níveis de serviços e, em particular,
para a gestão de serviços de IT terceirizados, é fundamental conhecer que elementos
caracterizam estes contratos, designadamente na contratação pública feita pelas entidades de
saúde.
A área da saúde e, em particular, o sector empresarial do estado (SEE), onde se incluem
os centros hospitalares EPE e as unidades de saúde local, tem sofrido diversas mudanças ao
longo da última década, quer a nível político, organizativo e económico. Como estas
organizações têm adotado novos modelos de gestão empresarial, os SLA tornam-se
essenciais para garantir a gestão adequada dos serviços de TI que subcontratam a entidades
externas. Neste contexto, os SLAs firmados entre o prestador de serviços de TI (SP) e as
entidades recetoras dos serviços (SR) permitem (Lourenço et al., 2014):
• Gerir as expetativas do cliente. O SLA prevê que serviços serão
disponibilizados e incluídos no contrato e como se procederá em situação de
alteração do serviço. Define, documenta e monitoriza os níveis de serviços de TI
que são disponibilizados etc. Ao fazê-lo alinha as necessidades das entidades de
saúde com o seu prestador de serviços, garantido que ambos têm uma visão única
do nível de serviço acordado.
• Criar indicadores de Desempenho. O SLA inclui o impacto previsível quando
os serviços não estão operacionais, as ações corretivas necessárias que podem ser
tomadas por ambas as partes e inclui as métricas para avaliar a qualidade do
serviço, entre outros aspetos. Ao fazê-lo, melhora o relacionamento e a
comunicação entre o prestador e o recetor dos serviços.
17
• Criar penalizações por incumprimentos. O SLA prevê as responsabilidades
em caso de incumprimento, isto é, as penalizações a aplicar, assim como demais
aspetos relacionados com aspetos não previstos no contrato. Ao fazê-lo, permite
que medidas pró-ativas seja implementadas.
Existem vários aspetos a considerar na definição de um SLA, nomeadamente ao nível da
negociação, quantificação dos níveis de serviço e definição de responsabilidades e
formalização do acordo. Dada a sua importância, a sua operacionalização deve ser simples,
objetiva, realista e mensurável (Lourenço et al., 2014). Embora existam vários referenciais
que contemplam os requisitos e fatores a ter em consideração na elaboração de um SLA, a
maioria provém das melhores práticas relacionadas com a terceirização de serviços (cf.
Gartner Group), não sendo específicos das TI. Recentemente Goo (2010) desenvolveu e
testou empiricamente um modelo de SLA para enquadrar especificamente os serviços
terceirizados de TI, incorporando para o efeito diversos contributos anteriores. Este modelo
é usado como referência neste estudo dada a sua robustez teórica e empírica e a adequação
aos contratos de terceirização dos serviços de TI. A secção seguinte descreve os fundamentos
deste modelo.
2.6. Um Modelo para o SLA
A crescente dependência das organizações na terceirização de serviços de TI voltou a
atenção dos gestores para um conjunto de mecanismos de gestão e controlo dos
relacionamentos entre os prestadores de serviços (SP) e os recetores dos mesmos (SR). Estes
mecanismos podem ser formais, por exemplo através da celebração de contratos, ou
informais, através de comportamentos de relacionamento social e confiança entre as partes
(Goo, 2010). Dado que as práticas de terceirização substituem uma base de conhecimento
mais ampla dentro dos SR, é natural que as partes tentem desenvolver compromissos mútuos
mais longos para com isso aumentarem a estabilidade dos serviços terceirizados e diminuírem
os custos de transação. Num estudo inicial sobre os fatores que contribuem para o sucesso
da terceirização de TI, Goo, Kishore, Nam, Rao, & Song (2007) identificaram cinco fatores
essenciais:
1) Aquisição de conhecimento (Knowledge Acquisition), significando que um elevado conhecimento inicial da organização cliente permite gastar menos tempo para o desenvolvimento da relação, ganhando-se capacidade de absorção e aprendizagem organizacional.
2) Importância estratégica da atividade de TI (Strategic Importance of IT Activity). Um SR é encorajado a aproveitar a experiência de outras empresas nas TI para a sua linha de negócios, pois não só promovem a sua função de TI como criam impacto no seu negócio ao longo do tempo, diminuindo a dependência de recursos.
3) Investimento específico no relacionamento (Relationship Specific Investment). Investimentos específicos e recíprocos feitos ao longo do tempo desencorajam o oportunismo e reforçam a confiança e o comprometimento,
18
diminuindo os custos de transação. 4) Extensão da substituição (Extent of Substitution). As práticas de terceirização
podem substituir a totalidade ou parte da base de conhecimento dentro do SR, o que exige que as partes - SR e SP - desenvolvam compromissos mútuos mais longos para facilitarem a transição e conseguirem uma maior estabilidade nos serviços terceirizados, diminuindo os custos de transação (i.e. os custos de coordenação e os custos irrecuperáveis ou sank costs);
5) Satisfação com a qualidade dos resultados (Satisfaction with Output Quality). A satisfação favorecerá os relacionamentos continuados, promovendo trocas sociais ao nível da sua função e desempenho.
Estes fatores contribuem significativamente para a duração da relação entre SR e SP,
dependendo de algumas variáveis de controlo, tais como o tamanho da organização e o tipo
de atividade de TI que é terceirizada (Goo et al., 2007).
Embora a importância dos aspetos relacionais seja amplamente reconhecida para
melhorar o desempenho inter-organizacional em geral e, em particular, a terceirização de
serviços de TI, sabe-se menos sobre o modo como os aspetos formais e contratuais
relacionados com os SLAs influenciam o relacionamento e a confiança entre as partes. Para
abordar esta questão, Goo et al. (2009) inquiriu 92 responsáveis de TI Coreanos, de vários
setores de atividade, sobre as dimensões e cláusulas incluídas nos acordos de nível de serviço
(SLAs), examinando igualmente a sua relação com algumas varáveis relacionais, como a
resolução harmoniosa de conflitos, o grau de satisfação com a resolução de conflitos, a
confiança, o empenhamento e o grau de atingimento dos benefícios do SLA para as partes.
Os resultados evidenciaram empiricamente a adequação da estrutura concetual de SLA usada
e revelaram que os aspetos da governação relacional, como as normas relacionais, a resolução
harmoniosa dos conflitos e a dependência mútua, medeiam os efeitos das cláusulas
contratuais sobre a confiança e o empenhamento recíprocos. Em síntese, estes resultados
confirmam que os mecanismos formais e contratuais previstos e incluídos nos SLAs ajudam
a reforçar os mecanismos de gestão e controlo informais e relacionais. Aparentemente, os
SLAs terão dois efeitos, ou seja, não só regulam o relacionamento entre as partes como
também proporcionam um meio efetivo de avaliação de desempenho do fornecedor e
prevenção do incumprimento. Os resultados deste estudo evidenciaram também a
necessidade de que os SLAs incluam especificações detalhadas para lidar com as necessidades
de mudança dos negócios, a tomada de decisão conjunta, a comunicação e a resolução de
conflitos, além dos níveis de serviço alvo habituais dos SLAs. Como estas especificações têm
um impacto importante na gestão dos níveis de serviço e no potencial de resolução de
conflitos, a sua discussão e inclusão proactiva nos SLAs terá também um impacto positivo
sobre os aspetos relacionais (Goo et al., 2009).
O modelo concetual desenvolvido e testado por Goo (2010) para estruturar os SLAs de
TI incorpora estas especificações e diversas contribuições teóricas, designadamente a
perspetiva do intercâmbio relacional em geral (Macneil, 1980); a abordagem de terceirização
de serviços (Ang e Beath, 1993); as melhores práticas da indústria sobre os componentes
fundamentais de um SLA (Stone 2001) e a teoria do controlo no relacionamento inter-
19
organizacional (Kirsch 1997). Para terceirizar os serviços TI e estruturar os acordos de nível
de serviço (SLAs) estes aspetos devem ser contemplados, tendo por base a ideia de que
existem controlos formais e informais que devem ser acionados (Goo, 2010). A maioria dos
relacionamentos inter-organizacionais adotam um contrato formal, como mecanismo de
controlo, permitindo colocar limites exequíveis e credíveis nas ações de cada parte,
restringindo assim a capacidade de uma das partes extrair rendas adicionais da outra pelo não
cumprimento do acordado. Tipicamente um contrato formal especifica as regras e
responsabilidades a serem executadas, os procedimentos de monitorização, as penalidades
para o incumprimento e as recompensas pelos resultados alcançados, entre outros aspetos.
O modelo final para os SLA proposto por Goo (2010) contempla três dimensões principais
que agrupam 11 cláusulas contratuais, como se resume na Tabela 4.
Tabela 4 - Dimensões e elementos contratuais do modelo de Goo (2010; Goo et al., 2009)
1. Características de Fundação (FC - Foundation and Clan Control Characteristics).
Esta dimensão permite o controlo do relacionamento e implementa mecanismos que
minimizam as diferenças entre o SP e o SR, promovendo valores, crenças e filosofias
comuns dentro de um grupo de indivíduos que são interdependentes e que
compartilham objetivos comuns. Os três elementos contratuais empiricamente
identificados (cf. Goo et al., 2009) incluem: (1.1) Objetivos para o nível de serviço
(Service Level Objetives); (1.2) Processo, proprietário e plano, ou seja, participantes
no processo (Process Ownership Plan) e (1.3) Conteúdos do nível de serviço (e
respetivas especificações).
2. Características associadas às mudanças e controlo (CC - Change Management
2.1 - Plano de Gestão, Futuro e Procura
2.2 - Plano de Alterações
Dimensão CC
Características Associadas às
Mudanças e Controlo
(Change Characteristics)
Dimensão GC
Características de Governanção e
Controlo dos Resultados
(Governance Characteristics )
Elementos contratuaisDimensões
1
2
3
2.3 - Plano de Feedback
2.4 - Plano de Inovação
3.1 - Plano de Comunicação
3.2 - Métricas Acordadas
3.3. - Arbitragem de Conflitos
3.4 - Garantir a Execução do Plano
1.1 - Objetivos do nível de serviço
1.2 - Processo, Proprietário, Plano
1.3 - Conteúdo do nível de serviço
Dimensão FC
Características da Fundação
(Foundation Characteristics)
20
Characteristics and Behavior Control). Esta dimensão especifica regras e
procedimentos que conduzem aos resultados desejados se seguidos pelo SR e SP,
especifica os mecanismos que facilitam a resolução conjunta dos problemas
levantados por mudanças imprevisíveis no contrato, documenta os processos de
feedback e fornece um roteiro para um ajuste eficiente em face de mudanças nas áreas
e recursos afetados. Identifica ainda a estrutura e os processos de introdução de
inovações. Em síntese, esta dimensão compreende quatro elementos contratuais: (2.1)
Plano de execução e procura futura; (2.2) Plano de mudança antecipada/previsional;
(2.3) Plano de feedback; e (2.4) Plano de inovação.
3. Governação e controlo dos resultados (GC - Governance Characteristics and
Outcomes Control). Esta dimensão especifica os mecanismos que atenuam as
interrupções, define as recompensas ou sanções para os incumprimentos, estabelece
os parâmetros para o envolvimento de terceiros na resolução de conflitos entre SR e
SP, assim como regras de conduta para preservar a independência destes. Estabelece
também os incentivos e penalidades negociados. Estes aspetos correspondem
empiricamente a quatro elementos contratuais: (3.1.) Plano de comunicação; (3.2)
Quadro de mensuração/métricas acordadas; (3.3) Arbitragem e resolução de
conflitos; e (3.4) Garantia de execução e cumprimento.
Como resultado desta sistematização, Goo (2010) identificou e confirmou empiricamente
a adequação de 33 itens contratuais necessárias num SLA de serviços de TI, reunidos na
Tabela 5.
21
Tabela 5 – Dimensões, elementos contratuais e itens do SLA no sourcing de TI (adaptado de Goo, 2010)
Embora estudos recentes (e.g. Goo et al., 2009) tenham demonstrado que a capacidade
para gerir efetivamente os intercâmbios relacionais contribua para melhorar as várias
dimensões do desempenho organizacional, poucas análises existem sobre o modo como as
entidades de saúde usam estrategicamente os contratos mais formais. Em Portugal, e apesar
do aumento da terceirização das atividades de TI, existe escassa evidência empírica sobre o
uso dos acordos contratuais de nível de serviço (SLAs) em geral e, sobre a sua utilização no
setor da saúde, em particular. Uma exceção é o trabalho recente de Lourenço e colegas
(Lourenço et al., 2014), incidente sobre a análise de 38 propostas de serviço de TI dirigidas
a dois hospitais nacionais. Os resultados evidenciaram, por comparação com os requisitos
habituais dos SLAs, que as propostas eram omissas quanto a diversos itens importantes,
como a descrição detalhada do pedido, as responsabilidades das partes, os procedimentos de
emergência ou as exclusões. Este resultado evidenciou a necessidade de melhorias
significativas quer nas dimensões consideradas quer no grau de detalhe e especificação dos
SLAs.
DimensãoElementos
contratuaisItem
1. Declaração das expectativas do SR quanto à estrutura e gestão do serviço, findo o contrato
3. Declaração de expectativas e capacidades de inovação do SP
3. Declaração dos objetivos de negócio do SR provenientes do contrato
4. Declaração de papéis, autoridades e responsabilidades de propriedade do processo
5. Declaração de processos que são necessários para gerir o acordo entre SR e SP
6. Declaração de processos diretamente afetados pelos serviços incluídos no contrato
7. Compilação dos níveis de serviço mais comuns que serão para cada nível de serviço
8. Definição de prazo de serviço, declaração de qualidade, etc.
9. Descrição geral dos serviços necessários, das principais categorias de serviços e dos
elementos de serviço específicos
10. Processo de previsão da procura conjunta (SR /SP). Suposições feitas e processo de
atualização dos principais pressupostos que afetam a procura
11. Metodologia de priorização para as procuras atuais e futuras
12. Processo de agendamento, custeio e modificação de acordos
13. Definições claras das principais categorias de mudança
14. Funções, responsabilidades e procedimentos de tomada de decisão para a SR e SP para
cada categoria de mudança. Os principais condutores para a mudança, revisados regularmente
15. Principais drivers para alterações, revisados regularmente
16. Declaração de como as mudanças serão implementadas com base nos resultados das
medições
17. Feedback sobre as desvantagens identificadas
18. Metodologia de priorização para tarefas atuais e feedback
19. Processo de inovação, incluindo implementação e priorização
20. Processo de avanço tecnológico (melhoria de âmbito e atualizações de tecnologia)
21. Inovação medida pelos negócios (melhoria dos processos de negócios)
22. Estrutura dos relatórios de reporte organizacionais
23. Iniciativas de comunicação identificadas / proprietários de iniciativas
24. Destinatários identificados para várias iniciativas de comunicação
25. Declaração de metodologia de medição Definição do que deve ser medido
26. Definição de processos para mensurar periodicamente as categorias definidas
27. Interfaces com o plano de feedback
28. Declaração dos parâmetros para envolvimento de terceiros na arbitragem entre SR e SP
29. Cronograma para interações regulares entre as partes, e cronogramas para resolver
questões entre o SR e SP
30. Declaração das práticas e regras de conduta necessárias para preservar a interdependência
do consultor independente
31. Definições de penalidades/recompensas pela execução
32. Condições em que a rescisão pode ocorrer
33. Lista detalhada de todas as suposições de penalidade por incumprimento
IP_Plano de Inovação
CP_Plano de
comunicação
MC_Quadro de
mensuração/métricas
acordadas
CAC_Arbitragem e
resolução de conflitos
EP_Garantia de
execução e
cumprimento
FC_Características
de Fundação
CC_Características
associadas às
mudanças e
controlo
CG_Governação e
controlo dos
resultados
SLO_Objetivos de
nivel de serviço
POP_Processo,
proprietário, plano
SLC_Contéudos do
nível serviço
FDMP_Plano de
execução e procura
futura
ACP_Plano de
mudança
antecipada/previsional
FP_Plano de
Feedback
22
O presente estudo visa proceder a uma extensão dessa análise, usando os contratos
efetivos e tendo como referencial teórico o modelo de Goo (2010). Para o efeito, adota-se a
definição de SLAs subjacente ao modelo, segundo a qual estes contratos definem e
documentam os requisitos e os níveis de serviços acordados entre o recipiente do serviço
(SR) de TI e o prestador do serviço (SP), especificando as várias atividades necessárias à
prestação de um serviço de qualidade (Goo et al., 2009, p. 122). A existência destes SLAs e
o seu conteúdo será reveladora do modo como as partes planeiam, executam e controlam a
gestão das atividades de TI.
23
3. Metodologia
3.1. Objetivos do Estudo e Abordagem Metodológica
Tendo por base as boas práticas de gestão de serviços ITSM/ITIL e o referencial teórico
de Goo (2010) para os SLAs, este estudo tem como objetivo principal determinar como as
instituições de saúde Portuguesas usam os SLAs para gerirem os serviços de TI. Tem por
objetivos específicos: (a) analisar e caraterizar os contratos de gestão de serviços de TI em
EPEs; (b) avaliar a qualidade e o grau de maturidade dos SLAs de TI na contratação pública
das EPEs; e (c) formular recomendações tendentes a melhorar esta contratação e diminuir
os riscos de incumprimento.
Este estudo adota uma abordagem pós-positivista, segundo a qual o conhecimento é
historicamente construído e a compreensão dos fenómenos é sempre relativa e não absoluta
(Patton 2015 p. 106). Tratando-se de um estudo descritivo que utiliza um design de
investigação do mesmo tipo (descritivo), usam-se todos os dados secundários
disponibilizados sobre os contratos públicos de TI no sector da saúde para o período de
2008 a 2016.
3.2. Procedimento de Recolha de Dados
O Código dos Contratos Públicos (CCP) regula os procedimentos obrigatórios para a
realização de contratos públicos e estabelece ainda um regime aplicável à sua execução. Este
Código prevê a criação de um portal dedicado aos contratos públicos que agrega informação
sobre a contratação pública. Para dar cumprimento a esta obrigação legal foi criado o portal
BASE (www.base.gov.pt), onde é comunicada a informação sobre todos os contratos
celebrados ao abrigo do CCP. As bases de dados ligadas ao portal são alimentadas,
permanentemente, pela informação transmitida a partir do Diário da República Eletrónico
(DRE), pelas plataformas eletrónicas de contratação pública e pelas entidades adjudicantes
(BASE, 2017). A informação introduzida é, posteriormente, analisada e tratada e servirá de
base ao desenvolvimento de diversos estudos, análises estatísticas e consulta pública na
aproximação entre as instituições e os cidadãos. A figura seguinte ilustra o esquema geral do
portal BASE (cf. BASE, 2017).
24
Figura 4 - Esquema geral do Portal BASE – Fonte: www.base.gov.pt
No portal BASE existe a possibilidade de os contratos reportados não serem,
efetivamente, todos os contratos celebrados por entidades adjudicantes. Para além de
entidades que possam não ter procedido ao registo dos seus contratos por desconhecimento,
ou por outras razões, existem outros contratos que, devido à sua natureza e enquadramento
jurídico, poderão não ter sido integralmente reportados ao portal, nomeadamente aqueles
que reúnam pelo menos uma das seguintes condições (BASE, 2017):
a) Contratos cujo valor contratual seja inferior a 5 000 euros;
b) Contratos de aquisição de serviços de água e energia elétrica;
c) Contratos das entidades inseridas nos sectores especiais (água, energia, transportes
e serviços postais) abaixo dos limiares comunitários;
d) Contratos excluídos nos termos do artigo 4.º do CCP;
e) Contratos resultantes de procedimentos não sujeitos à parte II do CCP, nos termos
do respetivo artigo 5.º (i.e. contratação “in house”)
Apesar destas limitações, esta base de dados é aquela que reúne mais informação sobre os
contratos públicos, pelo que foi utilizada para aceder aos contratos de TI.
Entre fevereiro e março de 2017 foram realizadas diversas consultas sobre os contratos
públicos registados no portal BASE ( www.base.gov.pt) e recolhida a informação necessária
à composição final da amostra. Foram selecionados todos os registos para o período
compreendido entre 2008 (correspondente ao ano de lançamento da plataforma) e 2016
(último ano completo), que correspondiam aos seguintes critérios:
- Tipo de contrato = “Aquisição de Serviços”;
25
- CPV1= “72000000-5” (corresponde ao código para serviços de TI: consultoria,
desenvolvimento de software, internet e apoio);
- Entidade adjudicante = “Hospitais + Centros Hospitalares + Unidades Saúde
Local” (EPE);
- Data de Publicação: ≥ 2008.01.01 e <= 2016.12.31 (compreendendo todos os
contratos publicados nos anos de 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014,
2015 e 2016);
- Local de execução: Portugal
A figura seguinte ilustra os campos do portal que serviram estes critérios de pesquisa.
Figura 5 – Critérios de seleção de contratos publicados no portal BASE
1 O CPV estabelece um sistema único de classificação aplicável aos contratos públicos, com o objetivo de
normalizar as referências que as autoridades e entidades adjudicantes utilizam para caracterizar o objeto dos seus contratos públicos.
26
No total, foram reunidos 189 registos para o período de 2008-2016, dos quais 109
apresentavam contratos públicos possíveis de serem lidos e classificados de acordo com o
referencial teórico dos SLAs (Goo, 2010). Os 189 registos foram usados para caraterizar os
montantes e os serviços de TI contratados durante o período pelas EPEs, enquanto a
amostra final dos 109 contratos completos (57.7% do número total de registos) foi usada
para avaliar a qualidade e o grau de maturidade dos SLAs.
3.3. Análise de Dados
O procedimento de análise de dados incluiu cinco fases. Na primeira fase procedeu-se à
limpeza e uniformização dos registos, dada a existência de algumas gralhas de texto e nomes
com caracteres adicionais e sem valor. A segunda etapa envolveu a categorização das
variáveis texto (e.g. nome da unidade de saúde) em variáveis numéricas. A terceira fase
implicou a realização de diversas análises exploratórias e descritivas (e.g. tabelas de
frequências) dos 189 registos para efetuar a caraterização desenvolvida na primeira parte do
capítulo seguinte. A quarta etapa envolveu a leitura e codificação dos 109 contratos,
consoante estes evidenciavam ou não a informação respeitante aos 33 itens que compõem o
modelo teórico usado por Goo (2010), na tradução Portuguesa apresentada anteriormente.
Para cada item o registo foi dicotomizado, de acordo com a presença (= 1) ou ausência (=
0) da informação no contrato. Para efeitos de caraterização foram determinadas as
frequências por item, por elemento contratual e dimensão. Por fim, a última etapa envolveu
a categorização da qualidade dos 109 SLAs, de acordo com o número de itens contratuais
observados, o que permitiu usar o teste não-paramétrico do Qui-quadrado para determinar
possíveis associações entre as variáveis nominais em estudo. Estas análises foram executadas
com o recurso à aplicação IBM SPSS, versão 24. O capítulo seguinte apresenta e resume os
principais resultados.
27
4. Resultados
Os resultados estão apresentados de acordo com os objetivos específicos deste estudo,
ou seja, para (a) analisar e caraterizar os contratos de gestão de serviços de TI em EPEs
apresenta-se uma análise descritiva e detalhada dos 189 registos obtidos para o período em
análise; enquanto para (b) avaliar a qualidade e o grau de maturidade dos SLAs na contratação
pública, se utilizam apenas os 109 contratos completos, classificados de acordo com o
modelo teórico de Goo (2010).
4.1. Caraterização dos Registos Contratuais
4.1.1. Caraterização Geral
No total e para o período de 2008-2016 foram identificados 189 registos contratuais para
serviços de TI, correspondentes ao valor total de 6 478 540,65 euros. Os 109 contratos
disponibilizados, no valor total 5 783 390, 09 euros representam 57.7% do número total de
registos e 89.2% do valor total contratado.
Entre os anos de 2008 a 2012, tendo por base os critérios de inclusão e os dados analisados
do portal BASE, não se identificaram registos de contratos de TI para as unidades de saúde
do Sector Empresarial Publico (EPE). O ano com o maior número foi 2015, respetivamente
com 59 registos e 39 contratos. No entanto, o ano com maior valor registado foi 2016, com
2 350 091,63 euros, ou seja, 36.3% do valor total contratado em todo o período (2008-2016).
Por EPE, as entidades com maior número de registos foram os centros hospitalares e
hospitais respetivamente com 61 registos (e 36 contratos), conforme o detalhe da Tabela 6.
Tabela 6 - Nº e montante de registos e contratos por ano e tipo de EPE
R C % C em € % R C % C em € % R C % C em € % R C % C em € %
Centro Hospitalar 161 90 5,600,320.75 €
2013 8 1 100% 137,023.63 € 100% 8 1 137,023.63 €
2014 9 6 19% 183,279.62 € 13% 38 20 81% 1,261,946.85 € 87% 47 26 1,445,226.47 €
2015 7 0 16% 58,875.44 € 5% 38 27 84% 1,212,839.02 € 95% 45 27 1,271,714.46 €
2016 11 5 18% 512,354.06 € 19% 50 31 82% 2,234,002.13 € 81% 61 36 2,746,356.19 €
Unidade Saúde Local 28 20 878,219.90 €
2013 4 3 100% 178,612.00 € 100% 4 3 178,612.00 €
2014 3 2 100% 53,596.67 € 100% 3 2 53,596.67 €
2015 5 4 50% 107,118.00 € 25% 5 4 50% 319,993.00 € 75% 10 8 427,111.00 €
2016 5 3 45% 102,810.73 € 47% 6 4 55% 116,089.50 € 53% 11 7 218,900.23 €
21 10 53 26 59 39 56 35 189 110 6,478,540.65 €
48% 49% 66% 63% 58%
Notas: R - Registos; C - Contratos; C em € - Valor dos contratos em euros;
Total
2013 2015 20162014
Nº
TO
TA
L
Reg
ista
do
s
Nº
To
tal
con
trato
s
Valor
TOTAL
2,350,091.63 €498,915.25 € 1,481,536.96 € 2,147,996.81 €
28
Para o período de 2008-2016, o valor médio reportado nos 189 registos foi de 34 277,99
euros enquanto o valor médio para os 109 contratos completos foi 53 058,62 euros. Estes
dados, a par do aumento do valor contratado reportado em 2016, sugerem que os contratos
com um valor médio mais elevado estão a ser registados indicando um aumento progressivo
do grau de formalização.
4.1.2. Registos por Tipologia de Serviço
Dos contratos analisados e tendo por base a classificação dos serviços, a categoria
“Serviços de Manutenção e Assistência Técnica” é a que apresenta um maior número de
contratos (61.3%) e o maior montante (77.7%), conforme Tabela 7. Esta tendência é
verificada na análise anual e no acumulado do período. Seguem-se os serviços: “Aquisição
de Software/Aplicações e Licenças/Upgrade” e “Serviços de Interface” com os valores mais
altos. Os serviços que apresentam uma menor dispersão de valores são os serviços de
Plataformas Eletrónicas, provavelmente pela maior normalização destes serviços.
Tabela 7 - Classificação dos registos e contratos por tipo de serviço e montante
Relativamente aos serviços com maior número de dias contratados, os serviços de
“Plataforma Eletrónica e Serviços Associados”, os “Serviços de Manutenção e Assistência
Técnica” e os “Serviços de Interface” são os mais representativos com valores médios de
442, 293 e 248 dias, respetivamente. A diversidade de dias contratados (medida pelo desvio
padrão) é elevada para todos os serviços, conforme o detalhe da Tabela 8.
Reg
ista
do
s
Co
ntr
ato
s
Montante
Reg
ista
do
s
Co
ntr
ato
s
Montante
Reg
ista
do
s
Co
ntr
ato
s
Montante
Reg
ista
do
s
Co
ntr
ato
s
Montante
Reg
ista
do
s
Co
ntr
ato
s
Montante
dos Registos
Serviços de Manutenção e Assistência Técnica 7 3 204,659.39 € 33 17 1,103,416.57 € 38 29 1,385,971.52 € 38 29 2,341,137.23 € 116 78 5,035,184.71 €
Aquisição de Software/Aplicações e Licenças/upgrade 1 0 9,750.00 € 8 5 187,218.11 € 6 1 164,873.68 € 14 5 324,525.90 € 29 11 686,367.69 €
Serviços Júridicos, Consultadoria e Afins 1 1 26,982.00 € 3 3 77,726.50 € 3 3 50,100.00 € 9 4 137,347.23 € 16 11 292,155.73 €
Serviços de Interfaces 1 0 63,713.76 € 2 2 72,203.76 € 2 0 15,900.00 € 2 0 17,650.00 € 7 2 169,467.52 €
Subscrição e Renovação de Base de Dados 1 0 3,500.00 € 2 0 39,868.20 € 4 2 66,810.51 € 3 2 48,850.06 € 10 4 159,028.77 €
Plataforma Electrónica e Serviços associados 2 0 18,390.00 € 1 0 9,990.00 € 2 1 22,446.00 € 5 1 50,826.00 €
Serviços de informática (não especificos) 1 0 5,179.75 € 3 1 39,300.00 € 4 1 44,479.75 €
Aquisição de Hardware e Storage 1 0 7,030.48 € 1 1 34,000.00 € 2 1 41,030.48 €
Total 12 4 315,635.63 € 50 27 1,498,823.14 € 55 35 1,698,825.46 € 72 43 2,965,256.42 € 189 109 6,478,540.65 €
TOTAL
Tipo de Serviços
2013 2014 2015 2016
29
Tabela 8 - Tipo de serviços por registo, montante e dias de contrato
4.1.3. Registos por Entidade (SR) e por Ano
No período de 2013 a 2016, os centros hospitalares e os hospitais individuais foram as
entidades de saúde com mais contratos registados no portal BASE, com um total de 161
registos (85.2%), 90 contratos disponibilizados (82.6%) e um montante de 5 600 milhões de
euros (86.4%) adjudicados. Embora o número total de contratos disponibilizados
publicamente (109) represente 57.7% dos registos totais, essa percentagem tem vindo a
aumentar nos anos de 2015 e 2016, com 66% e 63% dos registos anuais respetivamente. A
tabela seguinte resume os principais indicadores relativamente aos contratos, por ano e por
entidade de saúde.
N % Total % MédiaDesvio
padrãoTotal Média
Desvio
padrão
Serviços de Manutenção e Assistência
Técnica116 61% 5,035,184.71 € 78% 43,406.76 € 53,614.81 € 33,945 293 148
Aquisição de Software/Aplicações e
Licenças/upgrade29 15% 686,367.69 € 11% 23,667.85 € 31,652.13 € 5,367 185 150
Serviços Júridicos, Consultadoria e
Afins16 8% 292,155.73 € 5% 18,259.73 € 9,402.87 € 3,968 248 135
Subscrição e Renovação de Base de
Dados10 5% 159,028.77 € 2% 15,902.88 € 10,587.37 € 1,882 188 167
Serviços de Interfaces 7 4% 169,467.52 € 3% 24,209.65 € 25,197.79 € 1,666 238 163
Plataforma Electrónica e Serviços
associados5 3% 50,826.00 € 1% 10,165.20 € 2,080.42 € 2,212 442 394
Serviços de informática (não
especificos)4 2% 44,479.75 € 1% 11,119.94 € 9,192.53 € 63 16 12
Aquisição de Hardware e Storage 2 1% 41,030.48 € 1% 20,515.24 € 19,070.33 € 485 243 173
Total 189 100% 6,478,540.65 € 100% 34,277.99 € 45,660.53 € 49588 262 167
Dias de contratoPreço Total Efetivo
30
Tabela 9 - Contratos registados por ARS, nº, montante e ano (Portal BASE)
Analisando-se os registos por ARS, a ARS do Centro é a que apresenta o maior número
de registos e o montante total de contratação mais elevado: 38% e 50% respetivamente. Em
seguida, a ARS de Lisboa e Vale do Tejo (LVT), com 32% do número de registos e 23% do
montante respetivamente. A Tabela 10 detalha esta informação por entidade de saúde. Como
se observa, o Centro Hospitalar da Universidade de Coimbra e de Lisboa Ocidental
representam mais de metade dos registos (53%), dos contratos disponibilizados (51%) e do
valor total contratado (63%). No conjunto, as quatros primeiras entidades de saúde da Tabela
10 (20% das entidades analisadas) representam respetivamente 67%, 69% e 78%
respetivamente, do total de registos, contratos disponibilizados e montante contratado.
2013 2014 2015 2016 % Total 2013 2014 2015 2016 % Total
Administração Regional de Saude de LVT 0.00 €
2013 7 4% 7 133,523.63 € 2% 133,523.63 €
2014 3 8 6% 11 42,702.50 € 286,828.90 € 5% 329,531.40 €
2015 6 15 11% 21 51,825.44 € 363,110.20 € 6% 414,935.64 €
2016 4 18 12% 22 131,067.60 € 439,485.21 € 9% 570,552.81 €
Sub-Total 10 14 19 18 32% 61 176,226.13 € 338,654.34 € 494,177.80 € 439,485.21 € 22% 1,448,543.48 €
Administração Regional de Saude do Alentejo 0% 0
2013 4 2% 4 178,612.00 € 3% 178,612.00 €
2014 3 2% 3 53,596.67 € 1% 53,596.67 €
2015 5 2 4% 7 107,118.00 € 172,294.00 € 4% 279,412.00 €
2016 3 2% 3 67,645.93 € 1% 67,645.93 €
Sub-Total 4 8 5 9% 17 178,612.00 € 160,714.67 € 239,939.93 € 9% 579,266.60 €
Administração Regional de Saude do Centro
2013 1 1% 1 3,500.00 € 0% 3,500.00 €
2014 5 24 15% 29 128,577.12 € 843,316.95 € 15% 971,894.07 €
2015 16 8% 16 701,504.82 € 11% 701,504.82 €
2016 4 21 13% 25 314,699.50 € 1,255,547.77 € 24% 1,570,247.27 €
Sub-Total 6 24 20 21 38% 71 132,077.12 € 843,316.95 € 1,016,204.32 € 1,255,547.77 € 50% 3,247,146.16 €
Administração Regional de Saude do Norte 0.00 €
2014 1 6 4% 7 12,000.00 € 131,801.00 € 2% 143,801.00 €
2015 1 9 5% 10 7,050.00 € 271,853.75 € 4% 278,903.75 €
2016 5 17 12% 22 101,751.76 € 655,058.65 € 12% 756,810.41 €
Sub-Total 1 7 14 17 21% 39 12,000.00 € 138,851.00 € 373,605.51 € 655,058.65 € 18% 1,179,515.16 €
Serviço Regional de Saude dos Açores 0
2015 1 1% 1 24,069.25 € 0% 24,069.25 €
Sub-Total 1 1% 1 24,069.25 € 0% 24,069.25 €
TOTAL 21 53 59 56 100% 189 498,915.25 € 1,481,536.96 € 2,147,996.81 € 2,350,091.63 € 100% 6,478,540.65 €
Nº Registos Montante dos Registos
31
Tabela 10 – Registos, contratos e montantes por unidade de saúde e por ano
Estes dados sugerem uma evidente concentração dos SLAs (em número e em valor) em
apenas quatro entidades de saúde: o Centro Hospitalar Universitário de Coimbra EPE; o
Centro Hospitalar de Lisboa Ocidental, o Centro e Unidade Local de Saúde do Norte
Alentejano EPE e o Centro Hospitalar S. João EPE.
4.1.4. Registos por Fornecedor (SP) e por Ano
No período em referência houve 40 fornecedores identificados nos 189 registos, a maioria
dos quais com menos de 10 contratos. O fornecedor com maior número de registos,
contratos e o maior valor total adjudicado foi a GLINT, seguido pelo conjunto de “Outros”
que agrupa todos os fornecedores com um só registo neste período. A HP Services
representa o terceiro maior fornecedor em valor de contratação A Tabela 11 lista os registos
por fornecedores, quer em número total de registos, quer em valor médio contratado e
respetivo desvio padrão.
2013 2014 2015 2016 Total % 2013 2014 2015 2016 Total % 2013 2014 2015 2016 Total %
Centro Hospitalar e Universitário de Coimbra, EPE 1 24 14 19 58 31% 0 10 9 14 33 30% 3,500.00 € 843,316.95 € 682,104.82 € 1,477,969.20 € 3,006,890.97 € 46%
Centro Hospitalar de Lisboa Ocidental, EPE 3 8 17 15 43 23% 0 4 10 8 22 20% 26,147.39 € 238,860.14 € 368,688.14 € 449,058.09 € 1,082,753.76 € 17%
Unidade Local de Saúde do Norte Alentejano, EPE 4 3 7 2 16 8% 3 2 6 2 13 12% 178,612.00 € 53,596.67 € 279,412.00 € 59,516.93 € 571,137.60 € 9%
Centro Hospitalar de São João, EPE 2 8 10 5% 2 5 7 6% 32,250.00 € 375,556.46 € 407,806.46 € 6%
Centro Hospitalar Vila Nova de Gaia - Espinho, EPE 2 6 8 4% 1 3 4 4% 23,179.75 € 250,745.15 € 273,924.90 € 4%
Unidade Local de Saúde de Matosinhos, EPE 1 6 7 4% 1 3 4 4% 128,299.00 € 113,893.80 € 242,192.80 € 4%
Centro Hospitalar Barreiro Montijo, EPE 1 3 1 2 7 4% 0 2 0 1 3 3% 63,713.76 € 90,671.26 € 9,990.00 € 39,014.66 € 203,389.68 € 3%
Centro Hospitalar Tondela-Viseu, EPE 5 5 3% 4 4 4% 128,577.12 € 128,577.12 € 2%
Centro Hospitalar do Alto Ave, EPE 2 4 6 3% 1 3 4 4% 51,399.00 € 57,932.00 € 109,331.00 € 2%
Centro Hospitalar de Setúbal, EPE 1 3 4 2% 1 3 4 4% 20,400.00 € 68,900.06 € 89,300.06 € 1%
Hospital da Senhora da Oliveira Guimarães, EPE 3 1 4 2% 2 0 2 2% 69,493.00 € 8,215.00 € 77,708.00 € 1%
Unidade Local de Saúde da Guarda, EPE 2 3 5 3% 1 2 3 3% 19,400.00 € 45,489.50 € 64,889.50 € 1%
Centro Hospitalar de Lisboa Central, EPE 1 2 1 4 2% 1 0 0 1 1% 26,982.00 € 15,857.50 € 9,950.00 € 52,789.50 € 1%
Centro Hospitalar de Leiria, EPE 3 3 2% 1 1 1% 46,788.57 € 46,788.57 € 1%
Centro Hospitalar do Tâmega e Sousa, EPE 1 1 1% 1 1 1% 36,867.00 € 36,867.00 € 1%
Hospital de Santo Espírito de Angra do Heroísmo, EPE 1 1 1% 1 1 1% 24,069.25 € 24,069.25 € 0%
Centro Hospitalar Lisboa Norte, EPE 2 2 1% 0 0 0% 16,680.48 € 16,680.48 € 0%
Centro Hospitalar Porto, EPE 1 1 1% 1 1 1% 12,000.00 € 12,000.00 € 0%
Centro Hospitalar do Baixo Vouga, EPE 1 1 1% 1 1 1% 11,285.00 € 11,285.00 € 0%
Centro Hospitalar de Entre o Douro e Vouga, EPE 1 1 1% 0 0 0% 8,400.00 € 8,400.00 € 0%
Hospital do Espírito Santo de Évora, EPE 1 1 1% 0 0 0% 8,129.00 € 8,129.00 € 0%
Hospital Distrital de Santarém, EPE 1 1 1% 0 0 0% 3,630.00 € 3,630.00 € 0%
Grand Total 12 50 55 72 189 100% 4 28 35 42 109 100% 315,635.63 € 1,498,823.14 € 1,698,825.46 € 2,965,256.42 € 6,478,540.65 € 100%
Montantes registadosNome da Unidade de Saúde
Contratos registados Contratos disponibilizados
32
Tabela 11 – Preço total registado por fornecedor no período em análise
N MédiaDesvio
PadrãoTotal
GLINTT 19 72,908.95 € 88,283.36 € 1,385,269.97 €
Outros 34 15,804.40 € 11,247.81 € 537,349.45 €
HP ENTERPRISE SERVICES PTG 9 54,181.41 € 38,330.48 € 487,632.70 €
SIEMENS, S.A. 7 60,158.01 € 54,862.18 € 421,106.09 €
Art Ces 3 134,868.24 € 85,668.31 € 404,604.73 €
MAXDATA SOFTWARE SA 10 39,650.39 € 34,904.85 € 396,503.94 €
Advancing To 6 54,477.96 € 34,861.07 € 326,867.74 €
ALERT - LIFE SCIENCES COMPUTING,
S.A.
6 44,936.83 € 25,797.10 € 269,621.00 €
HealthySystems Lda. 3 64,834.33 € 52,775.03 € 194,503.00 €
SECTRA 1 189,983.00 € 189,983.00 €
GENERAL ELECTRIC PORTUGUESA SA 4 47,375.00 € 38,609.96 € 189,500.00 €
FIRST SOLUTIONS SA 5 31,752.30 € 15,685.59 € 158,761.50 €
Proside 1 128,299.00 € 128,299.00 €
PT Comunicações SA 2 60,833.76 € 4,072.94 € 121,667.52 €
Carestream Health Portugal, Lda. 1 120,400.00 € 120,400.00 €
GONKSYS SA 4 27,123.91 € 29,484.65 € 108,495.62 €
ITEN Solutions -Sistemas de Informação,S.A. 10 9,857.85 € 4,502.87 € 98,578.47 €
IMAGIOTERA 2 47,500.00 € 36,062.45 € 95,000.00 €
STI, Lda 4 17,860.50 € 6,952.90 € 71,442.00 €
DevScope - Soluções de Sistemas e
Tecnologias de Informação, SA
1 68,400.00 € 68,400.00 €
BAS, Brito & Associados - Sociedade de
Advogados, R.L.
2 31,699.50 € 15,979.91 € 63,399.00 €
LUSODOC-DOCUMENTACAO TECNICO-
CIENTIFICA, LDA
3 20,856.09 € 15,073.53 € 62,568.26 €
Vortal, S.A. 6 9,076.00 € 3,252.79 € 54,456.00 €
INFORTUCANO, LDA 6 8,623.33 € 784.15 € 51,739.96 €
DECUNIFY- SOLUÇÕES DE
COMUNICAÇÃOES SA
3 14,690.92 € 6,142.00 € 44,072.77 €
Iasist Portugal, Consultoria na Área da Saúde,
Unipessoal, Lda
2 21,491.00 € 7,765.45 € 42,982.00 €
INDRA SISTEMAS PORTUGAL, S.A. 6 6,816.81 € 928.84 € 40,900.84 €
Normatica 2 19,629.96 € 23,140.72 € 39,259.92 €
Engur - Estudos e Projectos, Lda 2 19,544.29 € 3,541.59 € 39,088.57 €
B-Simple Sistemas de Informação.Lda 3 12,666.67 € 5,033.22 € 38,000.00 €
Connect Generation - Comunicação e Imagem,
Lda
2 18,000.00 € 0.00 € 36,000.00 €
SISQUAL 3 11,707.32 € 1,507.72 € 35,121.97 €
UpToDate, Inc 2 17,200.26 € 11,314.07 € 34,400.51 €
INTERSYSTEMS IBERIA, S.L. 3 9,975.18 € 10.73 € 29,925.55 €
AstriMed, Lda 3 7,722.99 € 437.29 € 23,168.96 €
LINK 2 11,000.00 € 0.00 € 22,000.00 €
Adminsaúde Lda 2 9,750.00 € 0.00 € 19,500.00 €
SISBIT 2 7,779.07 € 111.81 € 15,558.13 €
isinet integração serviços informaticos lda 1 7,030.48 € 7,030.48 €
Novalec 2 2,691.00 € 0.00 € 5,382.00 €
TOTAL 189 34,277.99 € 45,660.53 € 6,478,540.65 €
Preço Total Efetivo
Designação do Fornecedor
33
4.2. Elementos Contratuais dos SLAs Como se referiu, no total e para o período de 2008-2016 foram identificados 189 registos
e 109 contratos de serviços de TI suscetíveis de análise mais detalhada. O conteúdo desses
contratos públicos foi lido e classificado tendo por base o modelo conceptual de Goo (2010),
ou seja, considerando a presença ou ausência no contrato dos 33 itens (ou informação
relacionada), agrupáveis em 11 elementos contratuais e três dimensões principais (i.e. FC-
fundacionais, CC- mudança e GC- governação). A tabela seguinte resume os principais
resultados.
Tabela 12 – Frequências observadas nos 109 contratos para cada item do modelo
A contagem das frequências observadas para cada item revela que 9 dos 33 itens estão
presentes nos 109 contratos (100%), designadamente os itens 1 a 9, relacionados com a
dimensão fundacional (FC), ou seja, os três elementos contratuais referentes aos objetivos
34
do nível de serviço (SLO), processo, proprietário e plano (POP) e conteúdo do nível de
serviço (SLC). A dimensão fundacional é reconhecida como a mais importante pelas partes,
não sendo, portanto, distintiva nestes contratos.
Ainda por ordem decrescente de referência, há seis itens que são adicionalmente
mencionados em 70 contratos (60%), designadamente o item 17 (“Feedback sobre as
desvantagens identificadas”), o item 23 (“Iniciativas de comunicação identificadas”), o item
28 (“Declaração dos parâmetros para envolvimento de terceiros em discussões entre SR e
SP”), o item 31 (“Definições de penalidades/recompensas pela execução”), o item 32
(“Condições em que a rescisão pode ocorrer”) e o item 33 (“Lista detalhada de todas as
suposições de penalidade por incumprimento”). Estes resultados sugerem que a maioria dos
contratos (70 em 109) já preveem os diversos aspetos associados à governação, em especial
no caso de incumprimento, ainda que estes itens ainda estejam omissos em 36% dos
contratos. Igualmente, há quatro itens observados em 50 (46%) dos 109 contratos analisados,
designadamente os itens 24 a 27, relacionados com a comunicação e as métricas acordadas,
o que revela a importância decrescente atribuída a este conteúdo.
Por fim, há 14 itens omissos em todos os contratos, designadamente os itens 10 a 16,
relativos à dimensão “características associadas às mudanças e controlo” (CC) e os itens 18
a 21 pertencentes à mesma dimensão e o item 22 relativo ao plano de comunicação.
Acrescem omissos em todos os contratos o item 29 (“Cronograma para interações regulares
entre as partes e cronograma para resolver questões entre SR e SP”) e o item 30 (“Declaração
das práticas e regras de conduta necessárias para preservar a independência de um consultor
independente”), estes últimos relacionados com a dimensão governação (GC).
No seu conjunto, estes resultados revelam que dos 33 itens recomendados por Goo
(2010) para os SLAs de serviços de IT, 14 (42.4%) estão omissos em todos os contratos.
Ainda que a dimensão fundacional esteja adequadamente representada, há elementos
contratuais completamente omissos relacionados com a antecipação de mudanças e a atuação
previsional, o que significa que a maioria das instituições de saúde não segue as
recomendações de Goo (2010) o que significará que não usam um SLA bem estruturado para
gerirem os serviços de TI terceirizados, apesar de seguirem os regulamentos legais.
4.3. Qualidade dos SLAs
Do conjunto dos 109 contratos analisados, 39 (35.8%) contêm apenas um mínimo de 9
itens, relativos à dimensão fundacional, 20 contratos (18.3%) contêm 15 itens, contemplando
os itens anteriores e sete itens relacionados com a governação, enquanto 50 contratos
(45.9%) apresentam um maior detalhe, incluindo 19 dos 33 itens recomendados. Será de
acreditar que um SLA mais estruturado e que inclua os itens indicados por Goo (2010), possa
levar a uma melhor qualidade e conteúdo do SLA, até porque estes SLAs influenciam
positivamente o relacionalmente social entre as partes (Goo et al., 2009). Com base neste
raciocínio foi criada a variável “cumprimento da framework de Goo” que por simplificação
35
aqui se designa de “Qualidade” dos SLA´s, com três níveis: (1) mínima observância das
melhores práticas (9 dos 33 itens presentes); (2) média observância (15 dos 33 itens
presentes), e (3) elevada observância (19 itens presentes de um total de 33). Todos os
contratos foram classificados numa destas categorias nominais, de acordo com o número de
itens abrangidos. Posteriormente os testes de independência do qui-quadrado foram
calculados para determinar a relação desta variável com outras variáveis nominais
disponíveis, como: (a) o tipo de serviço; (b) a entidade contratante (SR), (c) a entidade
prestadora do serviço (SP), (d) a duração, e (e) o valor total do contrato. O SPSS permite
efetuar o cálculo do Qui-quadrado e das medidas de associação baseadas neste teste, como
o coeficiente de Phi, coeficiente de contingência e o coeficiente V de Cramer que indicam a
intensidade da associação entre as variáveis (Pestana & Gageiro, 2003). Como o teste do Qui-
quadrado tem como pressuposto um mínimo de cinco registos por célula, em tabelas 2 x 2
(Pestana & Gageiro, 2003, p. 138) esse é o motivo por que em algumas tabelas abaixo esses
valores aparecem omissos. Acresce que para o mesmo teste, os resíduos ajustados (adjusted
residuals) na forma estandardizada informam sobre os valores observados que mais se
afastam do esperado, ou seja, os resíduos são positivos (e superiores a +1.96) sempre que o
valor observado for maior do que o esperado e serão negativos (e inferiores a -1.96) sempre
que o valor observado for menor que o valor esperado (Pestana & Gageiro, 2003, p. 140).
Para medir a associação entre as variáveis, por simplicidade, reporta-se o coeficiente de Phi,
porque os restantes coeficientes (coeficiente de contingência e de V de Cramer), sugerem
interpretações similares para os dados.
4.3.1. Qualidade dos SLAs por Tipo de Serviço
Como a maioria dos contratos de TI se referem a serviços de manutenção e assistência,
procedeu-se à reclassificação da variável “tipo de serviço” em três categorias mais amplas,
designadamente: (1) serviços de manutenção e assistência; (2) aquisições de
software/hardware/licenças e plataformas; e (3) outros.
O teste do Qui-quadrado aplicado às variáveis “qualidade do SLA” (i.e. mínima, média e
elevada) x “tipo de serviço” (i.e. manutenção, aquisição e outros) permite determinar se as
duas variáveis são ou não independentes. O Qui-quadrado é significativo (x2 = 35.097; df =
4; p <0.01) o que confirma a existência de uma associação entre estas medidas. Esta
associação é elevada conforme indicado pelo coeficiente de Phi (Phi = 0.567; p <0.01).
36
Tabela 13 – Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por tipo de serviço
Como se observa na Tabela 13, os SLAs de qualidade superior referem-se principalmente
aos serviços de manutenção (59% - esperava-se 35.8 contratos e observaram-se 46), enquanto
os outros serviços estão mais associados a SLAs de qualidade média (61%) ou mínima
(38.9%). Os serviços de aquisição estão associados a SLAs de qualidade mínima (53.5%),
para os quais se esperavam 4.7 contratos e se observaram 7 contratos.
4.3.2. Qualidade dos SLAs por Entidade Contratante (SR)
Para determinar a independência destas variáveis calculou-se o teste do Qui-quadrado
para as variáveis “qualidade do SLA” (i.e. mínima, média e elevada) x “SPE” (i.e. centro
hospitalar e unidade local de saúde). Verifica-se que o Qui-quadrado é significativo (x2 =
9.102; df = 2; p <0.05) o que confirma a existência de uma associação entre estas medidas.
Esta associação, no entanto, é fraca (Phi = 0.289; p <0.05).
Como se observa na Tabela 14, existem 109 contratos, dos quais 89 (81.7%) são subscritos
pelos centros hospitalares. Verifica-se que estes têm um número superior ao esperado de
contratos de elevada qualidade (50.6%) e um número inferior ao esperado de SLAs de
qualidade mínima (29.2%). O inverso acontece para as ULS, onde o número de contratos de
qualidade mínima é superior ao esperado, o que revela a menor capacidade de formalização
por parte destas entidades.
37
Tabela 14 - Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por SPE
Ainda relacionado com a entidade contratante, determinou-se a independência entre a
qualidade dos SLAs e a ARS. O resultado do teste de Qui-quadrado confirma a dependência
entre estas variáveis (x2 = 25.566; df = 8; p <0.01), sendo a associação média (Phi =0.484, p
<0.01). A observação da Tabela 15 ajuda a interpretar estes resultados.
Tabela 15 - Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por ARS
ULS CH Total
Count 5 45 50
Expected Count 9.2 40.8 50
% within QUAL 10.00% 90.00% 100.00%
% within SERVIÇOS 25.00% 50.60% 45.90%
Adjusted Residual -2.1 2.1
Count 2 18 20
Expected Count 3.7 16.3 20
% within QUAL 10.00% 90.00% 100.00%
% within SERVIÇOS 10.00% 20.20% 18.30%
Adjusted Residual -1.1 1.1
Count 13 26 39
Expected Count 7.2 31.8 39
% within QUAL 33.30% 66.70% 100.00%
% within SERVIÇOS 65.00% 29.20% 35.80%
Adjusted Residual 3 -3
Count 20 89 109
Expected Count 20 89 109
% within QUAL 18.30% 81.70% 100.00%
% within SERVIÇOS 100.00% 100.00% 100.00%
Qualidade
Total
Elevada
Média
Minima
ARS
Norte
ARS
LVT
ARS
Centro
ARS
Alentejo
ARS
Açores Total
Count 9 14 25 <5 <5 50
Expected Count 11 13.8 18.8 6 n<5 50
% within QUAL 18.00% 28.00% 50.00% n<5 n<5 100.00%
% within SERVIÇOS 37.50% 46.70% 61.00% n<5 n<5 45.90%
Adjusted Residual -0.9 0.1 2.5 n<5 n<5
Count 5 11 <5 <5 <5 20
Expected Count 4.4 5.5 7.5 2.4 n<5 20
% within QUAL 25.00% 55.00% n<5 n<5 n<5 100.00%
% within SERVIÇOS 20.80% 36.70% n<5 n<5 n<5 18.30%
Adjusted Residual 0.4 3 n<5 n<5 n<5
Count 10 5 13 10 <5 39
Expected Count 8.6 10.7 14.7 4.7 n<5 39
% within QUAL 25.60% 12.80% 33.30% 25.60% n<5 100.00%
% within SERVIÇOS 41.70% 16.70% 31.70% 76.90% n<5 35.80%
Adjusted Residual 0.7 -2.6 -0.7 3.3 n<5
Count 24 30 41 13 <5 109
Expected Count 24 30 41 13 <5 109
% within QUAL 22.00% 27.50% 37.60% 11.90% n<5 100.00%
% within SERVIÇOS 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%
Qualidade
Total
Elevada
Média
Minima
38
Os resíduos ajustados observados no quadro para os contratos de qualidade superior são
positivos apenas para a ARS Centro, indicando que o número de SLAs observado é superior
ao esperado (contaram-se 25 contratos e esperavam-se 18.8), o que distingue esta ARS pelo
cuidado em formalizar os SLAs. No caso dos contratos de qualidade média, o número
observado é superior ao esperado para a ARS de Lisboa e Vale do Tejo, para quem o número
de contratos observados de qualidade mínima é inferior ao esperado (contaram-se 11
contratos e esperavam-se 5.5). Estes resultados sugerem um maior cuidado com a
formalização dos SLAs também por parte desta ARS. Por fim, os resíduos ajustados são
positivos para a ARS Alentejo no caso dos contratos de qualidade mínima, indicando uma
frequência observada destes contratos superior ao esperado, o que evidencia maiores
dificuldades de formalização dos SLAs (contaram-se 10 contratos e esperavam-se 4.7). A
ARS Norte tem contratos registados em todos os níveis de qualidade, ainda assim em maior
número do que o esperado para o nível de observância mínimo.
Procurando detalhar esta associação entre a qualidade dos SLAs e o SR, explorou-se a
independência entre a variável qualidade e a entidade de saúde. Como há 22 entidades de
saúde registadas e muitas com um número inferior a cinco contratos, selecionaram-se as
quatro entidades de saúde com mais SLAs registados no período em análise, ou seja: o Centro
Hospitalar Universitário de Coimbra EPE (33 contratos); o Centro Hospitalar de Lisboa
Ocidental (22 contratos), o Centro e Unidade Local de Saúde do Norte Alentejano EPE (13
contratos) e o Centro Hospitalar S. João EPE (7 contratos). Assim o teste do Qui-quadrado
foi calculado para as variáveis qualidade dos SLAs (i.e. mínima, média e elevada) x entidade
de saúde (CHU Coimbra, CH Lisboa Ocidental, ULS Norte Alentejano e CH S João). O
valor de teste é significativo (x2 = 29.945; df = 6; p <0.01) o que confirma a existência de
uma associação entre estas medidas. Esta associação é elevada conforme indicado pelo
coeficiente de Phi (Phi = 0.632; p <0.01). A tabela seguinte ajuda a interpretar este resultado.
39
Tabela 16 – Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por entidade de saúde
Como se observa, o Centro Hospitalar Universitário de Coimbra apresenta o maior
número de contratos no período em análise (33 em 109), dos quais mais contratos de elevada
qualidade observados (22) do que o esperado (16.7) e, menos do que o esperado para os
contratos com o nível mínimo de observância. Este resultado sugere um grau de formalização
dos SLAs superior ao das restantes entidades de saúde por parte deste centro hospitalar. O
Centro Hospitalar de Lisboa Ocidental é a segunda entidade contraente, em número de
contratos, e revela também um número superior ao esperado de contratos de qualidade
elevada e média. A ULS do Norte Alentejano é a terceira entidade de saúde em número de
contratos divulgados no período em análise e distingue-se por uma frequência superior ao
esperado de contratos com o nível de observância mínima. O mesmo resultado é observado
para o Centro Hospitalar S. João, com 6 dos 7 contratos divulgados com um nível de
observância mínimo.
4.3.3. Qualidade dos SLAs por Prestador de Serviço (SP)
Como há 32 fornecedores identificados nos SLAs do período em análise, procedeu-se
como anteriormente e selecionaram-se apenas os fornecedores com maior número de
contratos e valor total de contratação, designadamente a GLINT (com 15 contratos e o
primeiro fornecedor em valor), a HP Services (com 7 contratos e o segundo fornecedor em
valor) e a categoria “Outros” (com 17 contratos de diversas entidades com menos de um
contrato).
O teste do Qui-quadrado aplicado às variáveis “qualidade do SLA” (i.e. mínima, média e
elevada) x “SR-fornecedor” (i.e. GLINT, HP e Outros) não é significativo (x2 = 3.424; df =
CHU
Coimbra
CH Lisboa
Ocid
ULS Nor
Alentejano
CH S
João Total
Count 22 14 <5 <5 38
Expected Count 16.7 11.1 6.6 3.5 38
% within QUAL 57.90% 36.80% n<5 n<5 100.00%
% within SERVIÇOS 66.70% 63.60% n<5 n<5 50.70%
Adjusted Residual 2.5 1.4 n<5 n<5
Count <5 6 <5 <5 10
Expected Count 4.4 2.9 1.7 0.9 10
% within QUAL n<5 60.00% n<5 n<5 100.00%
% within SERVIÇOS n<5 27.30% n<5 n<5 13.30%
Adjusted Residual n<5 2.3 n<5 n<5
Count 9 <5 10 6 27
Expected Count 11.9 7.9 4.7 2.5 27
% within QUAL 33.30% n<5 37.00% 22.20% 100.00%
% within SERVIÇOS 27.30% n<5 76.90% 85.70% 36.00%
Adjusted Residual -1.4 n<5 3.4 2.9
Count 33 22 13 7 75
Expected Count 33 22 13 7 75
% within QUAL 44.00% 29.30% 17.30% 9.30% 100.00%
% within SERVIÇOS 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%
Qualidade
Total
Elevada
Média
Minima
40
4; p> 0.05) o que indica que estas medidas são independentes. Este resultado revela que a
qualidade dos SLAs, para esta amostra, não está associada à entidade fornecedora (SP) do
serviço de TI.
4.3.4. Qualidade dos SLAs por Duração
Para determinar se a variáveis “qualidade do SLA” (i.e. mínima, média e elevada) x
“Duração” do contrato são ou não independentes, recategorizou-se a variável numérica
duração em quatro categorias: (1) contrato com duração igual ou inferior a 60 dias; (2) 60 a
180 dias de duração; (3) 180 a 365 dias; e (4) mais do que 365 dias. O valor do Qui-quadrado
é significativo (x2 = 21.586; df = 6; p <0.01) e a associação entre as variáveis é média (Phi =
0.445; p <0.01). A Tabela 17 revela que os contratos de maior duração têm uma frequência
superior ao esperado entre os contratos de melhor qualidade, o que indicia um maior grau
de formalização provavelmente pelo maior risco de incumprimento que os mesmos
representam.
Tabela 17 - Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por duração do contrato
4.3.5. Qualidade dos SLAs por Montante
Os 89 contratos divulgados no período em análise reportam valores mínimos e máximos
de 10 800 euros e 309 305 euros. O valor médio é de 53 058,6 euros. Este valor foi tomado
como referência para criar uma variável nominal “Montante” do SLA, com duas categorias,
designadamente: (1) para contratos com valores iguais ou inferiores à média e (2) acima da
média. O Qui-quadrado para determinar a independência entre as “qualidade do SLA” (i.e.
≤ 60 dias60-180
dias
180-365
dias
> 365
dias Total
Count <5 <5 39 8 50
Expected Count 6.9 5.5 32.1 5.5 50
% within QUAL n<5 n<5 78.00% 16.00% 100.00%
% within SERVIÇOS n<5 n<5 55.70% 66.70% 45.90%
Adjusted Residual n<5 n<5 2.8 1.5
Count 5 <5 13 <5 20
Expected Count 2.8 2.2 12.8 2.2 20
% within QUAL 25.00% n<5 65.00% n<5 100.00%
% within SERVIÇOS 33.30% n<5 18.60% n<5 18.30%
Adjusted Residual 1.6 n<5 0.1 n<5
Count 9 8 18 <5 39
Expected Count 5.4 4.3 25 4.3 39
% within QUAL 23.10% 20.50% 46.20% n<5 100.00%
% within SERVIÇOS 60.00% 66.70% 25.70% n<5 35.80%
Adjusted Residual 2.1 2.4 -2.9 n<5
Count 15 12 70 12 109
Expected Count 15 12 70 12 109
% within QUAL 13.80% 11.00% 64.20% 11.00% 100.00%
% within SERVIÇOS 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% 100.00%
Qualidade
Total
Elevada
Média
Minima
41
mínima, média e elevada) x Montante, é significativo (x2 = 9.363; df = 2; p <0.01) mas a
associação entre as medidas é fraca (Phi = 0.293; p <0.01).
Como se observa na Tabela 18, os contratos com valor inferior ou igual à média têm
frequências observadas superiores ao esperado entre os contratos de qualidade mínima,
observando-se a inversa para os contratos de montante superior, que têm maior frequência
que o esperado entre os contratos de melhor qualidade.
Tabela 18 - Frequências observadas e esperadas para a qualidade dos SLAs por montante
No seu conjunto, estes resultados refletem um maior cuidado e grau de formalismo para
os contratos de serviço de TI de manutenção, de maior duração e maior montante. A
qualidade dos SLAs nesta amostra não está dependente do SP mas não é independente do
SR.
≤ à
média> média Total
Count 26 24 50
Expected Count 33.5 16.5 50
% within QUAL 52.00% 48.00% 100.00%
% within SERVIÇOS 35.60% 66.70% 45.90%
Adjusted Residual -3.1 3.1
Count 16 <5 20
Expected Count 13.4 6.6 20
% within QUAL 80.00% n<5 100.00%
% within SERVIÇOS 21.90% n<5 18.30%
Adjusted Residual 1.4 n<5
Count 31 8 39
Expected Count 26.1 12.9 39
% within QUAL 79.50% 20.50% 100.00%
% within SERVIÇOS 42.50% 22.20% 35.80%
Adjusted Residual 2.1 -2.1
Count 73 36 109
Expected Count 73 36 109
% within QUAL 67.00% 33.00% 100.00%
% within SERVIÇOS 100.00% 100.00% 100.00%
Qualidade
Total
Elevada
Média
Minima
42
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43
5. Discussão e Limitações
Este estudo tem como objetivo principal determinar como as instituições de saúde
Portuguesas usam os SLAs para gerirem os serviços de TI, tendo por base as boas práticas
de gestão de serviços ITSM/ITIL e o referencial teórico de Goo (2010) para os SLAs. Tem
por objetivos específicos: (a) analisar e caraterizar os contratos de gestão de serviços de TI
em EPEs; (b) avaliar a qualidade e o grau de maturidade dos SLAs de TI na contratação
pública das EPEs (conforme o modelo de referência); e (c) formular recomendações
tendentes a melhorar esta contratação e diminuir os riscos de incumprimento. Para o efeito
foram identificados os registos e contratos de TI disponibilizados na base de contratação
pública para o período de 2008-2016, que foram submetidos a posterior análise estatística
descritiva.
5.1. Caraterização dos SLAs de TI em EPEs
Em termos de caraterização geral, os resultados evidenciam 189 registos e 109 contratos
públicos correspondentes a serviços de TI contratados pelas entidades de saúde neste
período. Embora o valor total acumulado de 6 478 540,65 euros represente uma parcela
muito pequena dos custos totais de TI em saúde, é possível que no futuro deixem de existir
diferenças entre os registos e os contratos, em benefício de uma maior transparência. Dado
o montante que os mesmos podem envolver, é de esperar um maior grau de formalização
dos contratos de compra, sobretudo contendo itens relativos à dimensão governação. À
semelhança do que acontece noutros sectores, duas ARS (Centro e Norte) e quatro entidades
de saúde (Centro Hospitalar Universitário de Coimbra EPE; Centro Hospitalar de Lisboa
Ocidental, Centro e Unidade Local de Saúde do Norte Alentejano EPE e o Centro Hospitalar
S. João EPE) representam mais de 60% dos contratos e do valor adjudicado, o que justificará
uma especial atenção às práticas de gestão de serviços de TI destas entidades. Em relação às
restantes e, como anteriormente se referiu, é possível que ainda não estejam a usar o portal
BASE para registarem todos os serviços de TI, quer por estarem numa fase anterior de
terceirização, quer porque o valor máximo dos contratos não atinge o limiar mínimo para o
registo. Os serviços mais comprados são os de manutenção e assistência, embora existam
também referências a serviços de compra de software/hardware, licenças, apoio e
consultadoria diversa. No conjunto, foram identificados mais de 40 fornecedores, a maior
parte dos quais com um só contrato, o que revela a grande diversidade de prestadores de
44
serviços. Embora possa haver razões geográficas para essa dispersão, é possível que a mesma
reflita relacionamentos sociais e compromissos assentes na confiança. Como não se dispõe
de informação histórica relacionada com os contratos anteriores ao período em análise não
é possível concluir se esta diversidade é pontual ou se será regular.
5.2. Qualidade dos SLAs de TI em EPEs
Quanto à avaliação do grau de observância do modelo de Goo (2010), denominada
qualidade dos contratos, os resultados sugerem que a maioria das instituições de saúde não
usam um SLA bem estruturado para gerirem os serviços de TI terceirizados, apesar de
seguirem os regulamentos legais. Tendo por base este modelo pôde observar-se que dos 33
itens propostos pela literatura apenas nove estão contemplados em todos os contratos,
correspondendo ao nível mínimo de observância. Há, como estes números revelam, uma
grande semelhança entre os contratos, cujo conteúdo, número de páginas e cláusulas é
bastante similar entre si. É possível que a observância do clausulado legal associado ao receio
de partilhar informação negocial expliquem esta semelhança entre contratos. No seu
conjunto, estes nove itens correspondem à dimensão fundacional, descrita como a mais
rudimentar e a mais comummente usada nos contratos de TI tradicionais (Goo et al., 2009,
p. 122). No outro extremo, identificaram-se 50 contratos (45.9%) que já incluem um maior
grau de detalhe e contemplam 19 dos 33 itens, correspondendo ao nível máximo de
observância nesta amostra.
Como se reportou, a qualidade dos SLAs está positivamente associada ao tipo de serviço,
à duração e ao montante dos contratos, verificando-se que os contratos de manutenção e os
contratos de maior duração e maior montante são os que possuem maior grau de
formalização. Este resultado sinaliza a importância atribuída aos SLAs como mecanismo
formal de controlo. A qualidade dos SLAs não está, no entanto, associada ao fornecedor ou
SP, o que é consistente com a diversidade de entidades registada. No entanto e, menos
surpreendentemente, a qualidade dos SLAs está associada ao SR, ou entidade de saúde
contratante. Como se observou, os Centros Hospitalares Universitário de Coimbra e Lisboa
Centro destacam-se pelo maior grau de formalização e sistematização dos SLAs que
subscrevem. Embora não sigam, na sua totalidade, o modelo usado como referencia,
reconhece-se o esforço de sistematização provavelmente motivado pelo número e
complexidade dos serviços de TI que terceirizam.
5.3. Recomendações para melhorar os SLAs
No que diz respeito ao objetivo de formular recomendações tendentes a melhorar os
SLAs e a contratação de serviços de TI, diminuindo os riscos de incumprimento, será
importante detalhar em que diferem os SLAs desta amostra daquilo que é recomendado por
45
Goo (2010) e foi observado genericamente nas propostas analisadas por Lourenço et al.
(2014). A Tabela 19 detalha essas diferenças.
Tabela 19 – Comparação dos resultados com a literatura (Goo, 2010; Lourenço et al., 2014)
Como se observa, os SLAs analisados neste estudo evidenciam um avanço substantivo
no grau de detalhe e formalização face às propostas de serviços de TI recentemente
analisadas por Lourenço et al. (2014). Se esta diferença é expetável, porque este estudo analisa
contratos efetivos e não propostas, ainda assim, há itens que não são considerados nestes
SLAs (assinalados a vermelho), principalmente associados a cinco elementos contratuais.
Destaca-se também a ausência de dois itens relacionados com a arbitragem e gestão de
conflitos que podem ser importantes para prevenir o incumprimento. Os restantes elementos
contratuais omissos: FDMP_Plano de execução e procura futura; ACP_Plano de mudança
antecipada/previsional; IP_Plano de Inovação pertencem todos à dimensão mudança. Esta
dimensão especifica as regras e procedimentos que conduzem aos resultados desejados se
seguidos pelo SR e SP, especifica os mecanismos que facilitam a resolução conjunta dos
problemas levantados por mudanças imprevisíveis no contrato, documenta os processos de
feedback e fornece um roteiro para um ajuste eficiente em face de mudanças nas áreas e
recursos afetados. Identifica ainda a estrutura e os processos de introdução de inovações. Se
DimensãoElementos
contratuaisItem N
Lourenço et al.
(2014)
1. Declaração das expectativas do SR quanto à estrutura e gestão do serviço, findo o contrato 109
3. Declaração de expectativas e capacidades de inovação do SP 109
3. Declaração dos objetivos de negócio do SR provenientes do contrato 109
4. Declaração de papéis, autoridades e responsabilidades de propriedade do processo 109
5. Declaração de processos que são necessários para gerir o acordo entre SR e SP 109
6. Declaração de processos diretamente afetados pelos serviços incluídos no contrato 109
7. Compilação dos níveis de serviço mais comuns que serão para cada nível de serviço 109
8. Definição de prazo de serviço, declaração de qualidade, etc. 109
9. Descrição geral dos serviços necessários, das principais categorias de serviços e dos
elementos de serviço específicos109
10. Processo de previsão da procura conjunta (SR /SP). Suposições feitas e processo de
atualização dos principais pressupostos que afetam a procura0
11. Metodologia de priorização para as procuras atuais e futuras 0
12. Processo de agendamento, custeio e modificação de acordos 0
13. Definições claras das principais categorias de mudança 0
14. Funções, responsabilidades e procedimentos de tomada de decisão para a SR e SP para
cada categoria de mudança. Os principais condutores para a mudança, revisados regularmente0
15. Principais drivers para alterações, revisados regularmente 0
16. Declaração de como as mudanças serão implementadas com base nos resultados das
medições0
17. Feedback sobre as desvantagens identificadas 70
18. Metodologia de priorização para tarefas atuais e feedback 0
19. Processo de inovação, incluindo implementação e priorização 0
20. Processo de avanço tecnológico (melhoria de âmbito e atualizações de tecnologia) 0
21. Inovação medida pelos negócios (melhoria dos processos de negócios) 0
22. Estrutura dos relatórios de reporte organizacionais 0
23. Iniciativas de comunicação identificadas / proprietários de iniciativas 70
24. Destinatários identificados para várias iniciativas de comunicação 50
25. Declaração de metodologia de medição Definição do que deve ser medido 50
26. Definição de processos para mensurar periodicamente as categorias definidas 50
27. Interfaces com o plano de feedback 50
28. Declaração dos parâmetros para envolvimento de terceiros na arbitragem entre SR e SP 70
29. Cronograma para interações regulares entre as partes, e cronogramas para resolver
questões entre o SR e SP0
30. Declaração das práticas e regras de conduta necessárias para preservar a interdependência
do consultor independente0
31. Definições de penalidades/recompensas pela execução 70 √
32. Condições em que a rescisão pode ocorrer 70
33. Lista detalhada de todas as suposições de penalidade por incumprimento 70
X
X
Indicação do tempo de
resolução e
disponibilidade
Elementar: alguma
informação sobre tipo
e tempo de serviço,
missão, calendarização
serviço, % de
execução
X
X
X
X
IP_Plano de Inovação
CP_Plano de
comunicação
MC_Quadro de
mensuração/métricas
acordadas
CAC_Arbitragem e
resolução de conflitos
EP_Garantia de
execução e
cumprimento
X
FC_Características
de Fundação
CC_Características
associadas às
mudanças e
controlo
CG_Governação e
controlo dos
resultados
SLO_Objetivos de
nivel de serviço
POP_Processo,
proprietário, plano
SLC_Contéudos do
nível serviço
FDMP_Plano de
execução e procura
futura
ACP_Plano de
mudança
antecipada/previsional
FP_Plano de
Feedback
46
é compreensível que este último aspeto possa estar omisso nos SLAs relativos a serviços de
manutenção (dominantes nesta amostra), os itens que preveem os mecanismos de resolução
conjunta dos problemas seriam essenciais, principalmente num sector como o da saúde. Tal
como Goo et al. (2009, p.122) referem: “contratos bem-especificados limitam o âmbito e a
severidade do risco a que as trocas estão expostas e encorajam a cooperação e a confiança”.
Acresce que os SLAs que desconsideram aspetos importantes relacionados com a
governação (incluindo o plano de comunicação menos valorizado nestes SLAs), assim como
os elementos relacionados com a evolução dos contratos baseada na mudança das
necessidades dos SR, ignoram que o “processo para desenvolver um contrato complexo, mas
abrangente, envolvendo ambas as partes num processo conjunto de resolução de problemas
(…) tem inúmeros benefícios tangíveis e intangíveis” (p. 122).
Assim, são recomendações deste estudo que: (a) todos os documentos referenciados nos
contratos (e.g. caderno de encargos, anexos etc.) sejam públicos e disponibilizados com o
contrato; (b) todos os SLAs de TI contemplem não apenas os elementos contratuais
fundacionais, mas sejam igualmente específicos quanto aos restantes. Reconhecendo-se que
haverá itens desadequados à natureza de um dado SLA (e.g. cronograma para interações
regulares entre as partes em contratos de muito curta duração), é importante que todos os
11 elementos contratuais estejam especificados. A Tabela 20 resume esta recomendação
tentativa que poderá ser considerada numa futura revisão do regime legal da contratação
pública. Igualmente, como os modelos tradicionais de gestão de contratos (e.g. execução de
scripts, monitorização e controlo manual ou semi-manual) já não são suficientes para a gestão
de níveis de serviços em grandes organizações, será necessário criar e implementar soluções
globais e interligadas para fazer a gestão, monitorização e controlo de serviços de TI
contratualizados, sem o que os SLAs não funcionarão.
47
Tabela 20 – Elementos contratuais recomendados para os SLAs de TI
5.4. Limitações
A interpretação dos resultados deste estudo deve ter em atenção algumas das suas
limitações. A primeira limitação é metodológica. Embora este seja um dos primeiros
trabalhos empíricos que analisa como as instituições de saúde pública Portuguesas usam os
acordos contratuais de nível de serviço (SLAs) para gerirem a terceirização dos serviços de
tecnologias de informação (TI), a seleção da informação disponibilizada publicamente,
através do portal BASE, não permitiu conhecer nem os cadernos de encargos nem as
propostas vencedoras (para os registos sem contrato). Por isso, é possível que estes cadernos
de encargos contenham, no todo ou em parte, a informação que está omissa nos SLAs
analisados. É publicamente reconhecido que o número de contratos efetivamente publicados
no portal é significativamente inferior ao realizado em termos dos valores conhecidos pela
execução orçamental, o que significa que os serviços de TI contratados durante o período
(em número de contratos e valor) foi bastante superior ao aqui reportado. Isso significa que
o retrato veiculado neste estudo é necessariamente parcelar. Outra dificuldade metodológica
diz respeito à constante evolução em termos legislativos, introduzindo uma maior
complexidade na comparação dos períodos homólogos, sendo por vezes difícil ou quase
DimensãoElementos
contratuaisItem
Explicitar como/em que circunstância o serviço será alvo de atualizações
Explicitar como/quando/quem manterá comunicação regular sobre a execução e as mudanças
do contrato e qual a forma/métricas deste reporte
Explicitar como a execução do serviço será medida e reportada e com que periodicidade.
Especificicar os desvios que devem ser escalados
Explicitar quem/como e com que independencia ocorrerá o envolvimento de terceiros na
arbitragem entre SR e SP
Especificar as penalidades/recompensas pela execução + condições de rescisão + lista
detalhada de todas as suposições de penalidade por incumprimento
EP_Garantia de
execução e
cumprimento
Especificar as expectativas do SR quanto à estrutura e gestão do serviço, findo o contrato +
explicitação das competências e capacidades do SP para a execução do serviço + declaraçãodos
objetivos do negócio do SR que serão impactados
Especificar os papéis, autoridades e responsabilidades de propriedade do processo para SR e SP
+ explicitação dos processos necessários e afetados pelo contrato
Explicitar os níveis de serviço que serão usados para cada nível de serviço ´prazo + qualidade
esperada + Descrição geral dos serviços necessários, das principais categorias de serviços e dos
elementos de serviço específicos
Explicitar previsões da procura futura e previsão da resposta acordada entre as partes (SR /SP)
+ prever como será reagedado o calendário do serviço e feito o custeio
Explicitar as principais categorias de mudança que poderão impactar o serviço e como as partes
farão a revisão do contrato confirmadas essas mudanças. Esclarecer quem/Quando o processo
será acionado
Explicitar como/quando/quem dará feedback regular sobre a execução e as mudanças do
contrato
FP_Plano de
Feedback
IP_Plano de Inovação
CG_Governação e
controlo dos
resultados
CP_Plano de
comunicação
MC_Quadro de
mensuração/métricas
acordadas
CAC_Arbitragem e
resolução de conflitos
FC_Características
de Fundação
SLO_Objetivos de
nivel de serviço
POP_Processo,
proprietário, plano
SLC_Contéudos do
nível serviço
CC_Características
associadas às
mudanças e
controlo
FDMP_Plano de
execução e procura
futura
ACP_Plano de
mudança
antecipada/previsional
48
impossível proceder a uma adequada comparação. Estas limitações condicionaram o trabalho
de análise dos SLAs e de enumeração de todas as cláusulas efetivamente acordadas que
poderia ter sido ultrapassada com o contato direto com as estruturas de TI das entidades de
saúde. Esta etapa permitiria explorar, com os vários intervenientes, as variáveis existentes
nos diversos contratos, as restrições e as propostas de melhoria. Dada a extensão destas ações
e a limitação temporal deste trabalho, a sua realização teve de ser excluída do seu âmbito.
A segunda limitação é concetual e refere-se ao potencial desconhecimento do Código de
Contratação Publica (CCP) na perspetiva legal, por parte do autor, com a apresentação de
recomendações que podem ser difíceis de concretizar legalmente. Propositadamente
excluíram-se quaisquer considerandos jurídicos deste trabalho, embora os desenvolvimentos
previstos para um novo código de contratação pública, que se prevê possam vir a ser
conhecidos em breve, possam auxiliar à investigação futura neste domínio.
49
6. Conclusão
6.1. Resumo do Trabalho Realizado
Este estudo analisa como as instituições de saúde pública Portuguesas usam os acordos
contratuais de nível de serviço (SLAs) para gerirem a terceirização dos serviços de tecnologias
de informação (TI), tendo por base o referencial teórico do ITIL e o modelo de SLAs de
Goo (2010). Seguindo este modelo, foram analisados e classificados todos os contratos
públicos referentes aos serviços de TI disponíveis na plataforma pública BASE, no período
de 2008 a 2016.
Os resultados permitiram identificar e caraterizar os SLAs usados pelas instituições de
saúde para gerirem os serviços de TI terceirizados. Como se evidenciou, os principais
atributos presentes em todos os contratos foram os relativos às características de fundação e
alguns elementos contratuais de governação, enquanto os elementos relativos às potenciais
alterações contratuais estão maioritariamente ausentes. Apesar de seguirem o quadro legal, a
análise dos SLAs revela a ausência de peças contratuais importantes em muitos contratos
(e.g. caderno de encargos e anexos), o que evidencia a necessidade de encorajar a cooperação
entre as partes (SR e SP) para elaborarem e redigirem contratos bem definidos que facilitem
a gestão das atividades de TI e evitem riscos de incumprimento. No seu conjunto e apesar
das limitações enunciadas, este estudo tem diversas contribuições teóricas e práticas que a
seguir se enunciam.
6.2. Contribuições Teóricas e Sugestões de
Investigação Futura
Os resultados deste estudo contribuem para a literatura sobre a gestão de serviços de TI
e, em particular, para a definição dos SLAs de TI no setor da saúde. Num contexto de
empresarialização das instituições de saúde motivada pela Nova Gestão Pública, conducente
à terceirização dos serviços de TI, é importante contar com um referencial teórico e empírico
sólido para a gestão destes serviços. Os resultados suportam a adequação do referencial
ITSM/ITIL neste setor e, em Portugal, ainda que a qualidade dos SLAs observada sugira
graus muito diferentes de implementação nas entidades de saúde estudadas.
Sobre o uso dos SLAs, este estudo fornece evidências de que as instituições portuguesas
do serviço de saúde não utilizam completamente a potencialidade dos contratos formais
específicos para gerirem a terceirização dos serviços de TI. Esta evidência sugere que a
50
execução dos contratos e a salvaguarda dos riscos podem estar muito dependentes dos
mecanismos de governação estritamente legais ou relacionais, ainda que a
complementaridade entre os aspetos formais e relacionais seja mais eficaz (Goo et al., 2009).
Os SLAs estudados são genericamente omissos sobre o que fazer/como e quando no caso
de ocorrerem mudanças no SR (e SP) durante a vigência do contrato, o que significa um
apreciável potencial de incumprimento dadas as constantes mudanças no setor da saúde.
Embora a maioria dos contratos seja de curta duração, é possível que a ausência destas
especificações esteja a ser solucionada pós-contrato, por um aumento do contencioso. Como
não se dispõe dessa informação, seria interessante que investigação futura, conduzida junto
dos responsáveis de TI das instituições de saúde, pudesse detalhar a análise reportada neste
trabalho. Igualmente, como este estudo não abordou qualquer dimensão relativa à governação
relacional (cf. Goo et al., 2009) é possível que a execução dos contratos e a relação entre as
entidades contratantes e contratadas, no caso de eventuais alterações, seja gerida através do
desenvolvimento de relações sociais entre as partes, o que representa outra sugestão de
investigação futura. Por exemplo, seria interessante explorar se e como esse relacionamento
é constituído, sobretudo tendo em conta a diversidade de entidades prestadoras de serviços
observada.
6.3. Contribuições Práticas
Os resultados deste estudo têm implicações práticas para os SR, ou seja, as instituições de
saúde em Portugal (e os seus responsáveis de TI), para os SP, ou seja, as empresas de
prestação de serviços neste domínio e para os decisores no setor da saúde.
Para as instituições de saúde, ou SR, os resultados revelam que a maioria não usa SLAs
bem estruturados para gerirem os serviços de TI terceirizados, o que pode expô-las a
dificuldades relacionais com os SP e riscos de incumprimento desnecessários. A maior
fragilidade reflete-se na antecipação do que será feito, como, quando e por quem, se
ocorrerem mudanças que afetem a execução dos contratos. O que se recomenda é a
negociação antecipada desses aspetos e a sua inclusão nos SLAs, para facilitar a gestão e o
controlo dos serviços de TI. Recomenda-se igualmente a publicação de todas as partes
contratuais mencionadas nos atuais SLAs, como o caderno de encargos e os anexos, para
garantir maior transparência de procedimentos. Como a qualidade dos SLAs está mais
associada ao SR do que ao SP, a iniciativa de liderar este processo caberá às instituições de
saúde.
Este estudo tem também implicações para os SP, ou seja, as empresas prestadoras de
serviços de TI no setor da saúde. Os resultados confirmam uma concorrência elevada,
representada pelo elevado número de empresas, mas também a concentração dos maiores
valores em duas ou três entidades. Estes dados, em conjunto com SLAs menos estruturados
e específicos, são suscetíveis de criarem situações de competição desfavoráveis pelo menos
para as empresas de menores dimensões. A não antecipação das ações a encetar no caso de
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mudanças que afetem a execução dos SLAs pode expor estas empresas a situações de
incumprimento que não sejam fáceis de resolver.
Para os decisores, os resultados refletem a dificuldade em tornar público e transparente
toda a informação contratual associada à contratação pública. Apesar dos progressos no
número de registos e quantidade de contratos disponibilizados no portal BASE, há
informação que persiste em não ser divulgada, sendo imputável aos cadernos de encargos
que permanecem de acesso circunscrito. Ainda assim, é de salientar o esforço de algumas
instituições para sistematizarem e formalizarem os seus SLAs. Como a qualidade dos SLAs
está, nesta amostra, positivamente associada aos SR, os esforços de melhoria futuros serão
mais eficazes se forem direcionados, em primeiro lugar, a estas entidades. A partilha das
melhores práticas inter-organizacionais será, nesse caso, recomendável.
6.4. Conclusão
Este estudo analisa como as instituições de saúde pública Portuguesas usam os acordos
contratuais de nível de serviço (SLAs) para gerirem a terceirização dos serviços de tecnologias
de informação (TI). É um dos primeiros estudos empíricos a usar os registos e contratos de
SLA disponibilizados pelas entidades de saúde no Portal Base, para o período de 2008 a 2016.
Os resultados revelam que a maioria das instituições de saúde não seguem as recomendações
de Goo (2010) e não usam SLAs bem estruturados para gerirem os serviços de TI
terceirizados, apesar de seguirem os regulamentos legais. A qualidade destes SLAs, por
comparação com as melhores práticas (Goo, 2010) é variável, estando associada ao tipo de
contrato, ao montante, à duração e à SR. Os contratos de serviços de manutenção e os
contratos de maior valor e duração revelam um nível de observância superior. No geral, são
necessários desenvolvimentos nestes SLAs, sobretudo nas dimensões “antecipação da
mudança” e “governação". Como as entidades contratantes (SR) podem determinar a
qualidade dos SLAs e elevar a sua qualidade, os esforços de melhoria futuros serão mais
eficazes se se concentrarem nas instituições de saúde.
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