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SUMÁRIO EXECUTIVO Agricultura de Baixa Emissão de Carbono: Observatório ABC Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC Abril de 2017
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SUMÁRIO EXECUTIVO
Agricultura de Baixa Emissão de Carbono:
Observatório ABC
Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC
Abril de 2017
Desafios e restrições dos produtores rurais na adoção de tecnologias de baixo carbono ABC
PROJETOObservatório ABC
APOIOAliança pelo Clima e Uso da Terra (CLUA)
ORGANIZAÇÃO RESPONSÁVEL PELO PROJETOFundação Getulio Vargas (FGV)Centro de Agronegócio (GV Agro), Escola de Economia de São Paulo (EESP)
COORDENAÇÃO DO GV AGRORoberto Rodrigues
COORDENAÇÃO DO PROJETOAngelo Costa GurgelCecília Fagan Costa
AUTOR DO ESTUDOAlexandre Mendonça de Barros
EDIÇÃO DO SUMÁRIO: Maura Campanili
REVISÃO DE TEXTO: Alexandre Sobreiro
PROJETO GRÁFICO E DIAGRAMAÇÃO: Alexandre Monteiro
Abril de 2017
GV AGROCENTRO DE ESTUDOSDO AGRONEGÓCIO
EESP
VEJA O ESTUDO COMPLETO EM: http://observatorioabc.com.br/publicacoes
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Divulgação/Pecsa
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Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC
APRESENTAÇÃO
O Programa ABC foi criado para acelerar, por meio de uma linha de financiamento atrelada ao Plano Safra, a implantação da agricultura de baixo carbono no Brasil. Passados sete anos, porém, constata-se um uso relativamente baixo dessa modalidade de crédito, apesar de o volume de área degradada ser relativamente grande, ou seja, existe demanda potencial para investimentos robustos para ampliação de tecnologias de baixo carbono com que se atinjam as metas do Plano ABC.
O Plano de Agricultura de Baixa Emissão de Carbono (ABC) é uma política do governo federal lançada em 2010, composta por ações voltadas a reduzir as emissões de gases do efeito estufa (GEE) na agropecuária e com metas estabelecidas até 2020. No escopo do Plano, o Programa ABC é uma linha de crédito rural desenvolvida para financiar as tecnologias de baixa emissão de GEE. Desde seu lançamento, no Plano Safra 2010/11, até junho de 2016, foram contratados R$ 13,8 bilhões dos R$ 20,5 bilhões disponibilizados pelo Programa ABC até 2016.
O objetivo deste trabalho foi avaliar os critérios para a determinação das áreas prioritárias do Programa, a fim de, eventualmente, sugerir uma alteração nos critérios desta seleção. Para tal, buscou-se identificar possíveis causas para o descompasso entre recursos disponibilizados e contratados, para, então, se proporem mudanças no desenho dos contratos a fim de elevar a captação por parte dos agricultores.
Após conversar com um leque de pessoas envolvidas no setor (agentes de crédito de três bancos relevantes no crédito rural, tomadores de empréstimos, analistas e estudiosos de mercado) e avaliar as regiões com potencial de recuperação, o estudo mostra que o risco embutido na recuperação de áreas degradadas não assegura demanda relevante pelo crédito na modalidade ABC.
Além disso, muitas áreas selecionadas como prioritárias apresentam risco econômico elevado, o que exige algum tipo de apoio quase permanente para que o Programa tenha sucesso. Ou seja, o critério de seleção de áreas prioritárias deveria levar em consideração, além de parâmetros técnicos, também os econômicos.
AS ÁREAS PRIORITÁRIAS
O governo federal não tem uma definição conceitual explícita ou um de-talhamento da lógica por trás do foco prioritário de recuperação de áreas degradadas do Programa ABC do ponto de vista da geografia agropecuária brasileira. Mesmo que esses critérios não tenham sido escritos, entrevistas com lideranças técnicas do Plano ABC deixam evidente que o principal ele-
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mento de priorização é a presença de pastagens degradadas. Para tanto, os técnicos selecionaram indicadores de produtividade da pecuária, principalmente o número de cabeças por hectare (ou unidade animal por hectare), como critério de seleção de áreas prioritárias.
Um estudo do Observatório ABC com base em trabalhos georrefenciados da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) também trabalha com o critério de taxa de lotação de pastagens para selecionar regiões prioritárias para estimular o uso do crédito para implantação de agricultura de baixa emissão de carbono, coincidindo com o critério adotado pelos formuladores do Plano ABC1. Tomando por base indicadores do número de cabeças por hectare de pastagem em todos os municípios brasileiros, estabeleceu-se uma nota de corte selecionando as regiões com lotação menor do que 0,7 cabeça por hectare (Figura 1). É possível notar que há uma concentração relevante destas áreas em municípios da região Nordeste, embora existam áreas degradadas em diversas regiões do País que convivem com produtividade bem mais elevada.
FIGURA 1. LOTAÇÃO DAS PASTAGENS POR MUNICÍPIO (VALORES MENORES DO QUE 0,7 CABEÇA POR HECTARE)2
Fonte: Embrapa
1 Vide, em especial, OBSERVATÓRIO ABC. Agricultura de baixa emissão de carbono: a evolução de um novo paradigma. Disponível em: www.observatorioabc.com.br.2 Por metodologia do software de geoprocessamento, os municípios selecionados são coloridos em sua totalidade geográfica, o que não representa a realidade. No caso da Amazônia, por exemplo, os municípios são grandes, e o mapa faz parecer que todo município está recoberto por pastagens, o que claramente não é verdadeiro, posto que a maior parte é
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Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC
Estudos do Laboratório de Processamento de Imagens e Geoprocessamento (Lapig), da Universidade Federal de Goiás (UFG)3, usaram um critério de lotação alternativo, transformando as diferentes categorias do rebanho (bezerros, novilhas, matrizes, garrotes e bois) em peso equivalente a 450 quilos, pois há diferença significativa no peso de cada uma destas categorias e todas elas podem ser contadas em cabeças. Os resultados encontrados são bastante semelhantes aos levantados pela Embrapa. Com base nesse critério de prioridade, o total de área a ser priorizada para a agricultura de baixo carbono seria de aproximadamente 52 milhões de hectares de pastagens degradadas.
Mas, segundo levantamento do uso dos recursos do Programa ABC realizado anualmente pelo Observatório ABC, essas regiões prioritárias – que mais necessitam de recursos para recuperação de pastagens – são justamente onde estão as menores demandas por esse tipo de crédito. O motivo é que muitas das regiões eleitas como prioritárias carecem de um ou mais elementos que, somados, produzem um risco econômico elevado.
RISCO CLIMÁTICO
Seja por problemas de alta variabilidade nas chuvas, seja por solos arenosos ou declivosos, entre outros, boa parte das áreas degradadas é composta por aquelas de maior risco climático, onde investimentos em agricultura são naturalmente mais arriscados. Ainda que tecnologias de recupe-ração de pastagens, integração lavoura-pecuária-floresta e plantio direto mitiguem os riscos da alta variância das chuvas, elas não os eliminam.
A percepção de risco para implantação de sistemas de integração é ainda mais elevada, pois agri-cultura exige alta tecnologia de produção (que os pecuaristas não dominam) e alto uso de insumos modernos (ou seja, mais capital), trazendo receio maior de endividamento.
A Figura 2 traz as curvas de precipitação no País e mostra que muitas áreas do Maranhão, do Piauí, da Bahia e do Tocantins apresentam precipitação relativamente baixa (e, em alguns casos, mal distribuída no tempo).
composta por floresta nativa. Mapas mais detalhados baseados em imagens de satélite podem ser encontrados no sítio do Lapig (https://www.lapig.iesa.ufg.br/lapig/).3 Por metodologia do software de geoprocessamento, os municípios com taxa de lotação média inferior a 0,7 cabeça por hectare são coloridos em sua totalidade geográfica, o que não representa a taxa de lotação em cada ponto específico colorido do mapa (vide Nota 2).
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FIGURA 2. ISOIETAS ANUAIS MÉDIAS (CHUVAS EM MILÍMETROS POR ANO)
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2200
1900
2100
2000
1800
1000
2500
1500
900
1200
2700
800
2700
1700
1500
1300
2400
2700
1000
2400
2400
1400
1600
2300
2600
1200
1500
1700
2400
3100
2500
900
1500
1300
21002000
1600
1700
2600
2000
2300
1700
1200
1100
2000
24003000
2300
1200
1900
2700
1700
1400
2500
2500
2700
2700
2700
1900
1300
2000
1800
1200
130015
00
1800
1600
26002400
1900
1800
2300
1600
400
900
1600
1100
1900
2600
2500
1300
2300
1600
1500
2800
1900
1500
2900
1300
1400
1300
2200
1600
1400
1400
2600
1000
2200
2400
2600
2600
1100
2700
1300
1300
1100
800
2000
1500
2100
1500
1800
1300
2000
2300
1400
1300
2400
1000
2300
2500
2700
900
2600
1100
1900
700
1700
2000
1900
2000
2800
2200
2200
2100
1500
2400
4100
500
17002200
1400
1900
1400
1500
2300
1200
2800
1500
1900
1400
1700
800
1500
1500
1000
1800
1800
2200
13001800
1600
4000
400
900
400
1500
1800
2000
1500
2200
1500
1200
1700
2000
1800
1600
2100
2500
1900
2200
1700
1700
700
2300
2100
1600
2200
1000
1700
500
2200
2900
1800
2100
1800
1500
2300
1900
1600
2100
1100
2500
2000
1500
1700
1900
2100
2000
1700
600
1800
1400
2500
1500
1200
1900
1600
1800
1600
700
1600
1300
2700
1600
1000
2200
2100
1900
1400
1700
1900
500
2400
2100
1200
1900
2000
1800
1600
1600
800
1400
2200
1300
1900
1200
1800
1100
1000
2100
1800
3900
1400
1800
2100
1700
1000
1500
2200
1900
1800
1800
1800 1800
1700
1800
900
1800
1700
2200
1000
2200
1600
1300
1800
1900
1700
1700
2300
1400
3800
1900
1600
2800
900
1100
700
1700
2500
1700
1900
2600
2600
1700
800
1900
1400
1000
1300
2300
1300
2000
3700
1700
2700
1500
1600
2700
800
1700
1700
1600
1400
2300
28002600
3600
1400
2300
1500
3500
2900
3000
3400
3100
2500
3300
700
2100
3200
1700
1700
1500
1500
1900
1500
1500
1400
3200
700
700
1300
800
2400
1400
2400
1700
1900
3100
1500
2300
1500
700
2200
1100
1800
600
1200
2500
600
1400
2500
1400
1500
1600
800
2000
1800
2200
600
1700
2600
1600
2700
1700
2400
1900
1800
1900
1800
2300
2000
2200
1600
1600
2500
2500
1900
1400
1900
2000
2000
1100
1800
500
1700
1500
600
1600
1000
2000
1300
1600
1300
1300
2500
2700
2500
1900
2000
1200
500
700
1300
2100
1800
2400
1200
1500
1600
3000
1700
2100
2300 2600
900
2100
800
2100
1200
1500
900
1600
600
800
1100
1600
700
1300
1000
1800
1700
1400
2000
2400
1400
2200
2300
1500
40°W
40°W
50°W
50°W
60°W
60°W
70°W
70°W
0° 0°
10°S10°S
20°S
20°S
30°S
30°S
OC
EA
NO
AT
LÂ
NT
I CO
O C E A N OA T L Â N T I C O
Guiana FrancesaSuriname
Guiana
Venezuela
Colômbia
Peru
Paraguaí
µ
Região HidrográficaAmazônica
Região HidrográficaTocantins
Região HidrográficaAtlântico Nordeste
Ocidental
Região HidrográficaParnaíba
Região HidrográficaAtlântico Nordeste
Oriental
Região HidrográficaAtlântico Sudeste
Região HidrográficaSão Francisco
Região HidrográficaAtlântico Leste
Região HidrográficaParaná
Região HidrográficaParaguaí
Região HidrográficaAtlântico Sul
Acre
Amazonas
Roraima
Rondônia
Mato Grosso
Pará
Maranhão
Tocantins
Piauí
Ceará
Rio Grandedo Norte
Paraíba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahía
Minas Gerais
EspíritoSanto
Rio de JaneiroSão Paulo
Paraná
Santa Catarina
Rio Grandedo Sul
Mato Grossodo Sul
GoiásDistritoFederal
Amapá
Bolívia
Uruguaí
Argentina
Região HidrográficaUruguaí
0 90 180 270 36045km
Informações cartográficas:
Escala de impressão: 1:5.000.000
Set/2011
< 300 300,1 a 400 400,1 a 500500,1 a 600600,1 a 700700,1 a 800800,1 a 900900,1 a 1.0001.000,1 a 1.1001.100,1 a 1.200
1.200,1 a 1.3001.300,1 a 1.4001.400,1 a 1.5001.500,1 a 1.6001.600,1 a 1.7001.700,1 a 1.8001.800,1 a 1.9001.900,1 a 2.0002.000,1 a 2.1002.100,1 a 2.200
2.200,1 a 2.3002.300,1 a 2.4002.400,1 a 2.5002.500,1 a 2.6002.600,1 a 2.7002.700,1 a 2.8002.800,1 a 2.9002.900,1 a 3.0003.000,1 a 3.100> 3.000
Isoietas anuais médias (mm)
LegendaP Capital estadual
Divisão política
Isoietas anuais médias (mm)900
scala 1:1.000.000E
Fonte: MME
LOGÍSTICA E INFRAESTRUTURA
Mesmo que muitos estudos técnicos apontem diversas áreas com elevado potencial de integração sob os pontos de vista edafloclimático e agronômico, muitas regiões carecem de boa logística. A Figura 3 apresenta as rotas logísticas existentes nas regiões Norte e Nordeste e mostra que diversas regiões eleitas como prioritárias para o Programa ABC não são cobertas por tais rotas. O alto custo logístico eleva significativamente o risco operacional da atividade agrícola, pois implica um alto preço pago pelos insumos e uma redução no preço recebido pelos produtores em relação ao custo, reduzindo a margem da atividade.
9
Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC
FIGURA 3. ROTAS ATUAIS DE EXPORTAÇÃO NO BRASIL
Vitória
Santos
Paranaguá
Salvador
São Luís/Itaqui
BelémSantarém
Manaus
Porto Velho
Luís Eduardo Magalhães
Balsas
Araguari
Alto AraguaiaRondonópolis
Sorriso
Miritituba
RODOVIAFERROVIAHIDROVIA
Itacoatiara
Santana
Barcarena/Vila doConde
Sinop
Fonte: Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil; elaboração: MB Agro
Uma série de projetos logísticos estão sendo planejados para regiões que hoje carecem de in-fraestrutura apropriada para escoamento da produção agropecuária, como mostra a Figura 4. O desenvolvimento de um programa de inteligência territorial integrando diversas áreas de governo permitiria conciliar as políticas de transporte com as de produção agrícola. Um novo arranjo insti-tucional traria sinergias relevantes às políticas públicas e beneficiaria o Programa ABC.
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FIGURA 4. NOVAS ROTAS FERROVIÁRIAS PLANEJADAS
PECÉM
SUAPE
ILHÉUS
VITÓRIA
ITAQUIVILA DO CONDE
Palmas
Figueirópolis
Uruaçu
Anápolis
Estrela d’Oeste
Luís EduardoMagalhães
Baianópolis
Ibotirama
Brumado
Eliseu Martins
Patos do Piauí
Salgueiro
PiquetCarneiro
MissãoVelho
Estreito
Açailândia
Rondonópolis
Fonte: Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil; elaboração: MB Agro
COMBINAÇÃO DE RISCOS
Os problemas enfrentados atualmente na Bahia, no Piauí, no Maranhão e no Tocantins atestam que a combinação de risco climático com má logística pode gerar problemas de endividamento. Há cinco anos, estas regiões eram consideradas de alto potencial, e muitos enxergaram risco apenas moderado, o que não se mostrou verdadeiro em diversas áreas nas últimas quatro safras.
OUTRAS LIMITAÇÕES
Há outras limitações importantes, por vezes esquecidas, que tornam complexas as possibilidades de intensificação tecnológica nas regiões degradadas:
Presença de calcário: em muitas regiões, não há calcário para recuperação de solos. Como é um insumo essencial na recuperação da fertilidade dos solos e um produto de baixo valor agregado, o custo logístico afeta significativamente a viabilidade econômica de sua utilização.
Viabilidade econômica de poucas culturas: na prática, há poucas possibilidades de culturas para serem utilizadas nos processos de integração entre lavoura e pecuária. Embora as possibilidades agronômicas sejam inúmeras, somente a soja se mostra viável do ponto de vista econômico, espe-
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Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC
cialmente em regiões de logística limitada. Muitas áreas degradadas não permitem duas safras, o que restringe o potencial de ganho da agricultura.
Presença de frigoríficos: as principais regiões com pastagens degradadas não possuem estrutura de abate, o que acaba por limitar a integração destas regiões ao mercado internacional. Além disso, os preços recebidos pelos pecuaristas destas regiões são inferiores aos do restante do País.
Demanda por madeira de reflorestamento limitada geograficamente: diferentes sistemas de integração pecuária-floresta têm sido testados em diversas regiões, mas a demanda por madeira tem uma geografia muito restrita aos compradores do produto final, ou seja, produtores de celulose ou ferro-gusa. Madeira para serraria permite maior diversidade geográfica, mas tem demanda limitada. Dados da Associação Brasileira de Celulose e Papel (Bracelpa) indicam que 80% da madeira para celulose são oriundos de um raio inferior a 100 quilômetros da planta industrial. Pode-se constatar a mesma situação sobre o suprimento de madeira para a indústria de ferro-gusa. Assim, a concentração geográfica limita as regiões com potencial de demanda assegurada para madeira em atividades de larga escala e eficiência.
CONCLUSÃO
As áreas prioritárias para incentivo do Programa ABC precisam levar em consideração a conta eco-nômica dos produtores. É preciso desenvolver um sistema de avaliação que incorpore os resultados econômicos nos modelos de intensificação.
Avaliando a Figura 5, que consolida os dados analisados, é possível perceber que, ao se concilia-rem informações de lotação de pastagens (cabeças por hectare), precipitação (regiões inferiores a 900 mm) e estrutura logística (rodoviária, ferroviária e hidroviária), muitas áreas de potencial de recuperação de pastagens na região Nordeste carecem de precipitação e de logística. É difícil imaginar que, sem estes dois atributos, faça sentido esperar grandes movimentos de investimentos e intensificação das atividades pecuária e agrícola. Por outro lado, é possível que regiões de Minas Gerais, São Paulo e Rio Grande do Sul possam ser escolhidas como prioritárias para o Plano ABC por apresentarem precipitação superior (lembrando que essas afirmações dependem de análises regionais, posto que outras informações, como a declividade, também são essenciais para medir o potencial de uma área).
Da mesma maneira, se verificarmos, ainda, a localização das plantas de celulose e ferro-gusa e das minas de calcário conhecidas no País – não necessariamente em operação, o que exigiria um estudo mais aprofundado para determinar quais estão em funcionamento –, é possível notar que há, mais uma vez, regiões em Minas Gerais e São Paulo com potencial de serem eleitas como prioritárias.
Este exercício tem a finalidade de reforçar a importância de ampliar o conjunto de variáveis para a determinação de áreas prioritárias para o Programa ABC.
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FIGURA 5. EXERCÍCIO DE CONSOLIDAÇÃO DOS DADOS DE PRECIPITAÇÃO (EM MM), ROTAS LOGÍSTICAS, PRECIPITAÇÃO INFERIOR A 900 MM E LOCALIZAÇÃO DAS PLANTAS DE CELULOSE, FERRO-GUSA E CALCÁRIO PARA A DETERMINAÇÃO DAS ÁREAS PRIORITÁRIAS DO PLANO ABC
Lotação de pastagens(cabeças/hectare)
Região com precipitação anual < 900 mm
0,010 a 0,210
0,211 a 0,351
0,352 a 0,489
0,490 a 0,623
0,624 a 0,750
Vitória
Santos
Paranaguá
Salvador
São Luís/Itaqui
BelémSantarém
Manaus
Porto Velho
LEM
Balsas
Araguari
Alto AraguaiaRondonópolis
Sorriso
Miritituba
RODOVIAFERROVIAHIDROVIA
Itacoatira
Santana
Barcarena/Vila doConde
Sinop
Logística – rotas de escoamento de grãos
Portos principais
Guseiras
Celulose – plantas
Calcário
Fonte: Lapig; DPI/INPE; Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil; elaboração: MB Agro
POLÍTICA PÚBLICA E RISCOS AGRÍCOLAS: O SEGURO RURAL
São vários os fatores que influenciam a produção agropecuária brasileira, e seu sucesso é o resultado de grandes investimentos, do enfrentamento de instabilidades decorrentes de fatores inerentes à produção agrícola e, também, das transformações da macroeconomia no País e no exterior:
Clima: como já foi dito, o risco climático é inerente à agricultura. Redução na quantidade de chuva, geadas, granizo e vendavais são elementos altamente nocivos às culturas. Variações de temperatura e luminosidade também acarretam perdas de produtividade.
Pragas: infestação de pragas e ervas daninhas, ataque de bactérias, fungos e vírus afetam tanto a produção vegetal, como a animal.
Problemas sanitários: no setor pecuário, são vários os exemplos de problemas sanitários capazes de gerar graves prejuízos econômicos, mas também de promover diferencial competitivo. Exemplo disso foi a ocorrência da doença “da vaca louca” nos Estados Unidos, que derrubou em mais de 80%
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Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC
as exportações de carne bovina naquele país e gerou oportunidade ímpar para que o Brasil passasse a ocupar esse espaço e conquistasse o status de maior exportador de carne bovina do mundo. O recente episódio que ficou conhecido como operação Carne Fraca no Brasil mostra como o mercado internacional pode reduzir drasticamente as compras de carne brasileira devido a qualquer ameaça de problemas sanitários.
Variação de preços: os mercados agrícolas estão sujeitos a relevantes variações de preços. Por se tratar de um produto básico, essencial à vida, a demanda por alimentos varia pouco, mas a oferta destes produtos demora a responder a estímulos de preço, por haver um ciclo longo de produção. No curto prazo, o ajuste de oferta e demanda dá-se pelo preço. A consequência é que a volatilidade dos preços agrícolas é maior do que a dos demais mercados:
n A volatilidade nos preços dos alimentos aumentou nos últimos anos por conta da forte expansão na demanda dos países emergentes, somada ao desenvolvimento do mercado de biocombustí-veis, em especial o etanol de milho nos Estados Unidos, o que gerou uma procura por produtos agrícolas que a oferta não foi capaz de responder. Como consequência, os estoques agrícolas diminuíram na última década, tornando os riscos da quebra de safra por questões climáticas mais relevantes.
n A variância de preços foi intensificada, ainda, pela alta liquidez dos mercados internacionais de-corrente da expansão monetária nos EUA e na Europa, o que trouxe investidores dos mercados financeiros para os mercados agrícolas. Diversos fundos de investimento passaram a investir nos mercados de commodities.
n Muitos produtos agrícolas são precificados em relação aos mercados internacionais, trazendo o risco das oscilações na taxa de câmbio, que podem produzir ganhos ou perdas consideráveis na atividade agrícola.
A combinação de todos esses riscos (de produção, mercado e financeiro) faz da agricultura brasi-leira um setor sujeito a grandes oscilações de renda dos produtores. Nas regiões Sul, Nordeste e em parcela de Mato Grosso do Sul e de São Paulo, o risco de produtividade de lavouras anuais é elevado. Em Mato Grosso e em boa parte do Centro-Oeste, esses riscos são mais modestos, mas, em decorrência dos altos custos logísticos, as margens de rentabilidade são bem menores, por conta do relativo alto preço dos insumos e do menor preço dos produtos. Com isso, oscilações dos preços afetam muito mais o Centro-Oeste do que o Sul do País.
MITIGAÇÃO DE RISCOS
As políticas agrícolas foram criadas, no Brasil e no mundo, exatamente para tentar minimizar os impactos sociais da perda de rentabilidade da atividade. Políticas de preço mínimo, controle de estoques, crédito para custeio, investimento e comercialização existem em todas as grandes e pequenas agriculturas do mundo. O principal instrumento de mitigação de risco na agricultura, porém, é o seguro rural.
Embora o seguro agrícola seja fundamental para assegurar estabilidade de renda aos produtores, existem poucos sistemas de seguro em larga escala no mundo. A natureza dos riscos da atividade agrícola torna improvável que o seguro rural surja espontaneamente. Isso acontece porque a ocor-rência de perda simultânea em várias propriedades quando da quebra de safra em alguma região é
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a realidade deste tipo de seguro, mas não a do mercado de seguro em geral, o que é considerado uma falha de mercado4.
Essa falha de mercado na agricultura é a razão pela qual, nos sistemas de seguro de larga escala para o setor no mundo, o setor público tenha papel vital.
Para entender a dificuldade da criação de um sistema totalmente privado de seguro rural, é funda-mental perceber, em primeiro lugar, que o cálculo exato da probabilidade de frustação de safra é bastante complexo. Este cálculo depende não só de atributos físicos, mas também de habilidades humanas (as capacidades gerencial e de detecção de problemas influenciam sobremaneira o resul-tado final). Em caso de sinistro, nem sempre é fácil separar o que é consequência dos choques da natureza (seca, geada, chuva de granizo, novas doenças e pragas etc.) daquilo que é fruto de má-fé (risco moral) ou imperícia do produtor.
Além disso, o custo de monitoramento da evolução da safra é elevado, mesmo considerando as novas tecnologias de imagem de satélite e monitoramento remoto. Além disso, pelas característi-cas de sazonalidade da produção agrícola, existe uma concentração de eventos muito grande, o que dificulta o dimensionamento da estrutura da empresa de seguros, que, muitas vezes, tem que trabalhar com ociosidade elevada durante parte do ano.
Tudo isso já torna os custos de precificação e acompanhamento do seguro rural elevados, mas há um outro elemento complicador que distingue este tipo de seguro de outros, como de vida, saúde, automóvel etc. Em todas estas outras modalidades, os eventos são independentes entre os segurados. No caso da agricultura, existe o fenômeno de catástrofe. Em geral, o sinistro em uma propriedade encontra-se associado a diversas outras na mesma região, dado que os fenômenos climáticos tendem a afetar regiões relativamente grandes. É preciso uma carteira enorme para dar conta de uma quebra de safra como a de 2011/12 no Rio Grande do Sul e no oeste do Paraná, provocada pela seca.
Tudo isso evidencia que a falha de mercado precisa ser corrigida pelo Estado. Todos os países que possuem seguro agrícola em larga escala têm no Estado ator fundamental na construção do modelo. Estados Unidos e Índia são exemplos nessa direção, além de México, Espanha, Chile, Peru, Portugal, Equador, Colômbia, Uruguai, Áustria, Canadá e Paquistão.
Nesses modelos, é fundamental manter um programa de subvenção ao prêmio no decorrer de um longo período de tempo, para dar condições de ampliar a carteira de seguro no país à medida que um número maior de produtores vai progressivamente aderindo ao mercado de seguro rural. O crescimento da carteira permite que o risco percebido pela seguradora vá diminuindo no tempo e, desta forma, reduzindo os custos e reforçando a expansão do mercado.
CONCLUSÃO
As áreas prioritárias de recuperação, por serem regiões de maior risco, deveriam ser apoiadas por um pro-grama de seguro subvencionado pelo Estado. A redução do risco percebido pelo produtor para a adoção de tecnologias que elevem a produtividade das pastagens degradadas por meio da garantia de renda mínima, promovida pelo seguro rural, seria essencial para o sucesso do Programa ABC nas áreas prioritárias.
4 Uma falha de mercado ocorre quando os mecanismos de mercado, não regulados pelo Estado e deixados livremente ao seu próprio funcionamento, originam resultados econômicos não eficientes ou indesejáveis do ponto de vista social.
15
Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC
RESTRIÇÕES DE DEMANDA
As entrevistas realizadas para este estudo mostram que a falta de crescimento adequado dos empréstimos para agricultura de baixo carbono tem muito mais relação com a demanda do que com a oferta de crédito. Como já discutido, o risco percebido pelos agentes econômicos tende a ser elevado nas regiões de maior degradação das pastagens e, por si só, sugere moderação nas expectativas de velocidade de avanço do Programa ABC.
Houve, entretanto, alterações no ambiente macroeconômico da produção agrícola nos últimos anos que seguramente afetaram a tomada de decisão quanto a empréstimos de mais longo prazo, nos quais se incluem as linhas de crédito ABC. O ponto central de mudança foi a elevação da taxa de juros associada à queda da inflação nos últimos anos, que subiu muito desde 2015 e apenas em 2017 iniciou trajetória de queda.
A Figura 6 apresenta a evolução da taxa de juros nominais cobrada no crédito rural de custeio nos últimos onze anos. Apresenta, também, a evolução da inflação no período. Descontada a inflação dos juros nominais, é possível calcular a taxa de juros reais efetiva existente nos contratos de crédito do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR). É possível notar que, na safra 2006/07, os juros reais do crédito estavam na faixa de 4,9%. A partir de então, a queda nos juros associada à elevação da inflação fez com que os juros reais caíssem significativamente. Na verdade, o período que vai de 2012 a 2015 foi marcado por uma taxa de juros reais negativa nos empréstimos rurais. Os juros de investimentos em máquinas, armazenagem e instalações chegaram a atingir a ordem de 2,5% ao ano em termos nominais. Do ponto de vista real, a taxa de juros cobrada no crédito de investimento era largamente negativa.
FIGURA 6. EVOLUÇÃO DA TAXA DE JUROS NOMINAIS, DA TAXA DE JUROS REAIS E DA INFLAÇÃO NO SISTEMA NACIONAL DE CRÉDITO RURAL (EM %)
8,75
6,75
6,75
6,75
6,75
6,75
5,50
5,50
6,50
8,75
9,50
4,88 0,
65
1,86
1,82 0,04
1,75
-1,1
2
-0,9
6 -2,2
0
-0,0
9
5,31
3,69
6,06
4,80
4,84
6,71
4,92
6,70
6,52
8,89
8,84
3,98
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
2006
/07
2007
/08
2008
/09
2009
/10
2010
/11
2011
/12
2012
/13
2013
/14
2014
/15
2015
/16
2016
/17*
Custeio nominal Custeio real IPCA
Taxa
de j
uros
(%)
* Previsão Nota: o IPCA apresentado refere-se ao acumulado de julho a junho
Fonte: MAPA; BACEN; MB Associados
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Na última safra, os juros reais voltaram a ser positivos, retornando para patamares superiores a 5,0%. A tendência para a safra 2017/18 é que os juros reais se mantenham em patamares superiores a 4,0%, posto que a sinalização da política pública é de manutenção da taxa de juros ao crédito no patamar de 8,5% e de que a inflação deve convergir para níveis ao redor de 4,0%.
O cenário de juros reais positivos por um longo período, caso a contratação do crédito seja feita hoje, é um vetor de desestímulo à tomada de recursos, especialmente nas regiões de maior risco. A forte mudança no cenário econômico indica que os produtores estão mais cautelosos com o endividamento.
Outra questão é o cenário atual da pecuária, de queda no preço do boi. Após um forte ciclo de alta dos preços de todas as categorias da pecuária de corte (bezerro, boi magro e boi gordo), 2016 marcou uma guinada relevante na tendência de preços. A forte queda no consumo interno decorrente da queda no poder aquisitivo da população fez com que os preços da pecuária mudassem de sinal.
FIGURA 7. EVOLUÇÃO DO PREÇO DO BOI GORDO ENTRE 2014 E 2017 (EM R$/@)
114 11
8 124
124
122
122
119 12
3 129 13
414
314
314
314
3 145 14
914
814
614
214
1 144 14
714
914
7 150 15
4 156 157
154 15
715
615
115
0 151
150
149
148
145
143
137
135
135
136
137
137
138
139
139
100105110115120125130135140145150155160165
jan-
14
abr-
14
jul-1
4
out-
14
jan-
15
abr-
15
jul-1
5
out-
15
jan-
16
abr-
16
jul-1
6
out-
16
jan-
17
abr-
17
jul-1
7
out-
17
R$/@
SP MT GOmar 17/mar 16: -8,0%mai 17/mar 17: -1,7%
mar 17/fev 17: -1,1%Previsão
Fonte: Cepea; BM&F; elaboração: MB Agro
As inversões de tendências geram perdas consideráveis ao sistema. Muitos pecuaristas estão estocados com reposição comprada em níveis de preços elevados. Pela primeira vez em muitos anos, observa-se o pecuarista endividado com os projetos de intensificação que fizeram no bojo da alta dos preços da pecuária. Analistas de reconhecida competência têm percebido momentos de venda acelerada de gado quando do vencimento das parcelas de crédito, situação raramente observada no passado.
CONCLUSÃO
O momento de elevação no custo real do capital e de queda nos preços agrícolas restringe a decisão de investimento, o que afeta todas as linhas de crédito de longo prazo, incluindo o Programa ABC.
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Avaliação do uso estratégico das áreas prioritárias do Programa ABC
DESENHO DOS CONTRATOS DE CRÉDITO ABC
As entrevistas realizadas para este estudo mostraram que, do ponto de vista macro, não há um erro de desenho no Programa ABC que limite estruturalmente sua funcionalidade. O desenho dos contratos parece adequado. A principal crítica refere-se à morosidade do processo de liberação, assunto já muito bem elaborado nos relatórios anteriores do Observatório ABC.
Do ponto de vista da concorrência com outras modalidades de crédito, porém, há relativa desvan-tagem no Programa ABC em relação à necessidade de comprovação, no uso dos insumos, por meio de notas fiscais para todas as atividades propostas. Há amarração entre o projeto apresentado e as despesas subsequentes. Em tese, isso não deverá ser um problema se o projeto não tiver que ser modificado no tempo, mas os diferentes sistemas de integração lavoura-pecuária-floresta estão sendo testados na prática e a realidade mostra que não há um único modelo vencedor. São inúmeras possibilidades, e a experiência mostra que é preciso se adaptar ao longo do tempo. É difícil imaginar que a implantação de um projeto por um período de oito anos não sofra nenhuma alteração em relação ao projeto original.
Esse engessamento do recurso ao projeto pode ser um limitador na demanda pela modalidade de crédito ABC e constitui um erro de hipótese, ao se imaginar que o modelo projetado seja perfeito e imutável. As linhas do Programa ABC competem com outras que são mais flexíveis em suas exigên-cias. Se considerarmos que boa parte das áreas plantadas no País são cultivadas sob plantio direto, todas as linhas que financiam a safra de grãos são, em tese, para uma agricultura de baixo carbono. Estas linhas não exigem detalhamento e comprovação tão rigorosos quanto os especificados pelo Programa ABC.
CONCLUSÃO
Uma maneira de tornar o crédito mais atrativo seria desenvolver um modelo no qual um seguro de renda ou de produtividade fosse atrelado ao Programa ABC, associando suas políticas públicas prioritárias: as linhas de agricultura de baixo carbono com o programa de seguro rural. Desta maneira, se reduziria a percepção de risco e se ampliaria a tomada de recursos para investimentos nos projetos ABC.
Em áreas degradadas e de maior risco climático, os prêmios cobrados seriam proibitivos no desenho atual do seguro rural no Brasil, e, por isso, seria importante que o Governo subvencionasse parte do prêmio, para viabilizar o custo na operação.
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RECOMENDAÇÕES
n Não há no País um arranjo institucional que coordene as ações e as políticas públicas relacionadas à inteligência territorial; assim, não há um acompanhamento da implantação do Programa ABC nas áreas prioritárias. Por isso, seria interessante avançar em um arranjo institucional que contasse com uma instituição de inteligência territorial nacional. Este arcabouço de inteligência deveria combinar as estratégias de expansão da infraestrutura logística com o programa de recuperação de áreas degradadas, por meio da agricultura de baixo carbono. Tal inteligência contemplaria modelos de avaliação de projetos de investimento que incorporassem dinamicamente as trans-formações da conta econômica dos produtores.
n É preciso remodelar o conceito de áreas prioritárias incorporando critérios econômicos. A escolha de área prioritária baseada na lotação das pastagens não leva em consideração os riscos percebidos pelos produtores, como instabilidade do clima, deficiência logística, falta de insumos essenciais, inexistência de estrutura de abate e recepção de grãos – limitações de difícil superação. A prio-ridade deveria ser dada às regiões que apresentassem um mínimo de viabilidade econômica. À medida que o macroambiente se transformasse, por exemplo com a criação de uma malha logística, a conta econômica mudaria e, então, a área passaria a ser prioritária para recuperação no Programa ABC. O monitoramento da rentabilidade do produtor é a chave para o sucesso.
n Um contrato de seguro rural deveria ser incorporado aos contratos do Programa ABC. O seguro daria maior segurança de renda ao produtor, reduzindo o risco percebido da transformação tecnológica da propriedade. A subvenção de parte do prêmio pelo Governo reduziria o custo da operação, o que poderia ser combinado a um juro menor, dado que o risco de não pagamento estaria reduzido.
Ao se redesenhar a escolha das áreas prioritárias, bem como o modelo de contrato do Programa ABC, incorporando o seguro rural, criam-se condições de avanço da agricultura de baixo carbono nas regiões degradadas. Seria muito interessante que uma instituição federal pudesse congregar a inteligência territorial para delinear e coordenar as ações conjuntas das políticas públicas.
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GV AGROCENTRO DE ESTUDOSDO AGRONEGÓCIO
EESP
