A l i c e B i a n c h i n i

A l u s io I u n e s M o n t i R u g g e r i R

B r u n o C s a r d a . S il v a

B r u n o D i a z N a p o l i t a n o

B r u n o F e r r e i r a

B r u n o R i c a r d o M i r a g a i a S o u z a

B r u n o S h i m i z u

C a m i l o Z u f e i a t o

C a r l o s W e is

C a r m e u c e F a i t a o B a l b i n o t P a v i

C a r o l i n a d e M e l o T e u b l G a g l i a t o

C l a u d i a A o u n T a n n u r i

D a n i e l G u i m a r e s Z v e i b i l

O r g a n i z a d o r

A L U S I O I U N E S M O N T I R U G G E R I R

C o l a b o r a d o r e s

F e l i p e P ir e s P e r e i r a .

G u s t a v o A u g u s t o S o a r e s d q s R e is

H o r c i o X a v i e r F r a n c o N e t o

NGO W o L fG A N G SARLET

^ a i r o S a l v a d o r d e S o u z a

J o s A u g u s t o G a r c i a d e S o u s a

J o s M o a c y r D o r e t t o N a s c i m e n t o

J u l i a n a A v a n c i

L u c i a n a It i h a w a

L u c i a n a Z a f f a l o n L e m e C a r d o s o

L us G u s t a v o F . A l v e s d a S ilv a

L u i z E d u a r d o S o a r e s

L u i z R a s c o v s k i

M a iq u e l n g e l o D. W e rm u th

M a r i a A lic e C a n z i Am es

M a r i a A p a r e c id a L u c c a C a o v illa

M a r i a T e r e z a A i n a Sadeh

M a r i a n a F ilc h t in e r Figue ired o

M a t e u s O l i v e i r a M o r o

P a u la C a r o lin a B . D. Nascim ento

R a fa e l F o l a d o r S tr a n o

R o d r ig o T a d e u Bedoni

S a b r in a N a s s e r de C a r v a lh o

T ia g o Fe n s te rs e ife r

V i c t o r H u g o A l b e r n a z J n io r

t e m a s a p r o f u n d a d o s d a\

PBLICA2 0 1 3

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Rua Mato Grosso, 175 Pituba, CEP: 41830-151 - Salvador BahiaTel: (71) 3363-8617 /Fax: (71) 3363-5050 E-mail: fale@editorajuspodivm.com.br

Conselho Editorial: Dirley da Cunha Jr., Leonardo de Medeiros Garcia, Fredie Didier Jr., Jos Henrique Mouca, Jos Marcelo Vigliar, Marcos Ehrhardc Jnior, Nestor Tvora, Robrio Nunes Filho, Roberval Rocha Ferreira Filho, Rodolfo Pamplona Filho, Rodrigo Reis Mazzei e Rogrio Sanches Cunha.

Capa: Rene Bueno e Daniela Jardim (www.buenojardim .com .br)

Diagramao: Caet Coelho (caetel984@ gtnail.com)

Todos os direitos desta edio reservados Edies/mjPODIVM.

Copyright: Edies JusPODIVM

E terminantemente proibida a reproduo total ou parcial desta obra, por qualquer meio ou processo, sem a expressa autorizao do autor e da Edies /jPODIVM. A violao dos direitos autorais caracteriza crime descrito na legislao em vigor, sem prejuzo das sanes civis cabveis.

SUMRIO

APRESENTAO DA OBRAA w l s i o I u n e s M o n t i R u c g e r ! R

PARTE 1 ACESS JSTA E A DEFENSORIA PBLICA f

DEFENSORIA PBLICA: A CONQUISTA DA CIDADANIA.........................M a m a T e reza. A in a S a d e k

FENDAS DEMOCRATIZANTES: MECANISMOS DE PARTICIPAO POPULAR NA DEFENSORIA PBLICA E O EQUACIONAMENTO DA LUTA SOCIAL POR OPORTUNIDADE DE ACESSO JUSTIA..............L u c ia n a Z a f f a l o n L e m e C a r d o so

A DEFENSORIA PBLICAE O ACESSO JUSTIA NA AMRICA LATINA................................................B r u n o F e r reir a ,

C a r a e j c e F a it o B a l b in o t P a v j e

M a r ia A pa r ec id a L ucca C a o v illa

A DIMENSO QUNTICA DO ACESSO JUSTIA.........................................A l u s io I u n e s M o n t i R u c c e r i R

O DIREITO FUNDAMENTAL PROTEO E PROMOO DA SADE NO BRASIL: PRINCIPAIS ASPECTOS E PROBLEMASI n c o W o l f c a n g Sa r l e t e

M a r ia n a F jl c h t in e r F jc u e jr e d o

A IMPLEMENTAO DAS DECISES E RECOMENDAES INTERNACIONAIS DE DIREITOS HUMANOS EM MATRIA DE TORTURA: A ATUAO DA DEFENSORIA PBLICA..........................C a r l o s W e is

r , PARTE 2 DIREITOS H U M A N O S ,.;:;:;.. : J DIREITOS IsCA S E DEFENSO

MEDICAMENTOS: UMA ABORDAGEM PRTICA DO TRATAMENTO DADO PELO PODER JUDICIRIOLuiz R a sc o v sk i

50 ATUAES COLETIVAS DA DEFENSORIA PBLICA: UM ESTUDO EMPRICO ATENTO AOS CONSUMIDORES DO SISTEMA DE JUSTIA............................................................................. ........J o s A u c u s r o G a r c ia d e S o u s a

DEFENSORIA PBLICA E PROCESSOS COLETIVOS: DESAFIOS NA IMPLEMENTAO DOS DIREITOS DE CIDADANIA.....................................S a b r in a N a s s e r d e C a r v a l h o

A PARTICIPAO DA DEFENSORIA PBLICA NOS PROCESSOS COLETIVOS DE HIPOSSUFICIENTES: DA LEGITIMIDADE ATIVA INTERVENO A D C O A D J U V A N D U M ....................................................................................................C a m il o Z u f e l a t o

A LEGITIMIDADE DA DEFENSORIA PBLICA PARA A AO CIVIL PBLICA AMBIENTAL E A CONDIO DE PESSOA NECESSITADA EM TERMOS (S O C l O) AMBIENTAIS: UMA QUESTO DE ACESSO JUSTIA (SOCIO)AMBIENTAL......................................................................................T ia g o F e n st e r se if e r

\ PARTE 4 DIREITO PENAL, CRIMINOLOGIA, .. EXECUO PENAL A DEFENSORIA PBLICA

O DEFENSOR PBLICO E A CRIMINOLOGIA:DA DESALIENAO RESISTNCIA...............................................................B r u x o S h im iz u e

R afael F o l a d o r S t r a n o

ARQUITETURA INSTITUCIONAL DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL: TRS PROPOSTAS DE REFORMA CONSTITUCIONAL.......................L u iz E d u a r d o S o a r e s

O BRASIL E A CRIMINALIZAO DA POBREZA: A IMPOSIODO MEDO DO DIREITO PENAL COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE SOCIAL E DE DESRESPEITO DIGNIDADE HUMANA...........M a iq u e l n g e l o D e z o r d i W e r m u t h

A INDEPENDNCIA FUNCIONAL NA DEFESA PBLICA CRIMINAL:O PEDIDO DE ABSOLVIO SEMPRE OBRIGATRIO:.............................D a n ie l G u im a r e s Z veibil

EXECUO PENAL: ASPECTOS CONTROVERTIDOS.VISO DA DEFENSORIA PBLICA E DOS TRIBUNAIS....................... ..................R o d r ig o Ta d e u B e d o n i

DIREITO MORADIA, REMOES FORADAS E A AUAO DA DEFENSORIA PBLICA NA CONSTRUO DE ESFERAS DE DEFESA........ 497

J a ir o S alvador d e S o u z a

BREVES CONSIDERAES SOBRE A EFICCIA POSITIVA DODIREITO FUNDAMENTAL SOCIAL MORADIA....................................................... 529F e l ip e P ir es P e r eira *

A INSCRIO DO NOME 4 ;DO DEVEDOR DE ALIMENTOS NOS CADASTROS DE PROTEOAO CRDITO............... ............................................................................... ..................................... 585C a r o lina d e M el o T e u b l Ga g l ia t o e

C la u d ia A o u n T a n n u r i

DIREITO AO RESPEITO E DIGNIDADEDOS ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI.O CASO EMBLEMTICO DA RASPAGEM INDISCRIMINADA E INVOLUNTRIA DE CABELOS NA FUNDAO CASA............................................. 601V ic t o r H ugo A l b e r n a z J n io r

ADOLESCENTE INTERNVEirE COMRCIO DE DROGAS: ANLISE DE PROCESSOS, DISCURSOS, DECISES E VIOLAES DE DIREITOS.......................................................................... 611M a t e u s O liveira M o ro

A DEFENSORIA PBLICA COMO MEIO DE EFETIVAO DODIREITO PARTICIPAO PROCESSUAL DE CRIANAS EADOLESCENTES............................................................................................................................... 633B r u n o C sar da S ilva

- ' r . . . f U PARTE7 CONSUMIDOR . .V. * 7 . ,/ !> * ' E A DEFENSORIA PBLICA ' v ' v

A DEFENSORIA PBUCA E O CONSUMIDOR ENQUANTONECESSITADO JURDICO.......................................................................................................... 651H orAcio Xa vier F r a n c o N et o

7

CENTRO DE ATENDIMENTO MULTIDISCIPLINAR DA DEFENSORIA PBLICA DO ESTADO DE SO PAULO -COMPARTILHANDO REFLEXES E EXPERINCIAS.............................................. 663P a u la C a r o l in a B a r b o n i D a n t a s N a s c im e n t o

MEDIAO DE CONFLITOSE ACESSO JUSTIA........................... ...................................................................................... 689B r u n o D ia z N a p o l it a n o

EDUCAO EM DIREITOS E DEFENSORIA PBLICA: REFLEXES A PARTIR DA LEI COMPLEMENTAR N 132/09.............................................................. 717G u st a v o A u g u s t o S o a r e s D o s R e is

CONEXES ENTRE JUSTIA RESTAURATIVA E EDUCAO EM DIREITOS HUM AN O S................................................................................................................. 745M aria A l i c e C a n z j A m e s

A NCONSTITUCIONALIDADE E ILEGALIDADE DO TOQUE DE RECOLHER E A ATUAO DA DEFENSORIA PBLICA POR MEIO DE H A B E A S C O R P U S COLETIVO............................. ........................................................... 759Lus G u s t a v o F o s t a n e t t i A l v e s d a S /lv a

O DIREITO CIDADE COMO GARANTIA DE ACESSOAO ESPAO PBLICO PELO TRABALHADOR AMBULANTE ........................ 797B r u n o R ic a r d o M iragaia S o u z a ,

L u c ia n a I h k a v *a e

J u lia n a A v a n c i

P A R T e V i* A PROTEO DA PESSOA ' , ! " ' ' \ ^ ., ' ' V, .V' EM SITU D R^SCOE DEFENSORIA PBLICA . * ' '

A VIOLNCIA DOMSTICA CONTRAA MULHER NO CONTEXTO DA DEFENSORIA PBLICA.................................... 821A l ic e B ia n c h in i

O SER E O DEVER-SER DO PROCEDIMENTO VERIFICATRIO:TENTATIVA DE SISTEMATIZAO DA FUNO JURISDICIONAL E ADMINISTRATIVA NO SISTEMA DA PROTEO INTEGRAL....................... 833J o s M o a c y r D o r e t t o N a s c im e n t o

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APRESENTAO DA OBRA

Alusio Iunes Monti Ruggeri R

Por inmeros influxos oriundos do patrimonialismo nas relaes privadas e do burocratismo nas relaes pblicas, alm de outras foras hegemnicas, o Estado, suas Instituies e seus institutos sempre se viram refns de uma sociedade aristocrata e verticalizada, na titulao de direitos e dos meios para sua defesa inclusive, cujo cenrio sociopoltico e jurdico nunca permitira espao ou senda de acesso aos bens essenciais e aos direitos fundamentais em favor dos pobres e das minorias no Brasil.

Alis, essa era uma realidade mantida por uma aristocracia rural em crise, mas ainda poderosa; por uma classe poltica com tez nitidamente patrimo- nialista, com permanente fluxo e refluxo de interesses dominantes obscuros; e por uma alternncia militar e totalitria no poder, que, conjugados, tais fatores marcaram grande parte do sculo XX.

Ocorre que o ltimo processo de redemocratizao brasileiro (dcada de 80) obteve graus mais elevados de sustentabilidade, legitimidade e afirmao, cujas bases slidas acabaram, felizmente, por infirmar aquele antigo ciclo vicioso e viciado que garantia o status a quo e a manuteno dos poderes hegemnicos no Brasil.

A Defensoria Pblica, prevista constitucionalmente apenas em 1988, constitui uma dessas bases, cuja essencialidade para a democracia e para o acesso efetivo Justia independe de outras palavras ou argumentos evi- denciadores.

Agora, a Defensoria Pblica est aqui. J uma realidade no Brasil, conquanto carea de fortalecimento, de reconhecimento e de efetiva autonomia institucional. Contudo, de rigor conhec-la para, finalmente, explor-la e aliment-la. Ela do povo e existe para inclu-lo, inform-lo, defend-lo, pacific-lo. E ele no pode mais esperar.

Por isso, esta obra tem especial relevncia. Uma Instituio nova, um fato recente, mas de fundamental relevncia para o desenvolvimento do

A LU S IO IU N ES M O N TI R U G G ER I R

projeto constitucional de 1988 clama por espao e vitrine slidos, no para si mesmo ou para seus membros, mas em benefcio de seus usurios, quais sejam, os miserveis; os torturados; os oprimidos pela violncia estatal ou familiar; os desabrigados pelas grandes construtoras e incorporadoras; os presos por um sistema penal meramente retributivo, simblico e miditico, voltado e armado, sempre, contra pobres e negros; os destitudos/subtrados do convvio familiar, enfim, de todos aqueles que jamais tiveram acesso a um servio pblico eficiente de assistncia jurdica, a partir de um modelo restaurativo, construtivo, interdisciplinar e coletivizado de ao, de atendimento, de monitoramento, de interveno e de resultados.

Diante dessa nobre misso, no podamos prescindir de um escrito doutrinrio variado e rico que, sob vrios prismas, pudesse desvendar o principal papel da Defensoria Pblica no Brasil, os obstculos e as solues, para que possamos atingir seu fortalecimento e sua afirmao no processo de emancipao dos mais carentes.

Assim, ele contempla tanto questes sensveis ligadas s suas atividades- -meio, quanto questes vinculadas s suas atividades-fim, sob o aspecto da efetividade, da eficincia e da multidisciplinaridade.

Pois . Por mrito que deposito na conta dos co-autores desta coletnea que, com primor mpar e dedicao, aderiram a este projeto, cada qual na sua especialidade, como autoridades nacionais nos respectivos temas, o que me obriga a dizer que este livro um divisor de guas na academia da Defensoria Pblica brasileira. E disso muito me orgulho.

Destarte, a partir de temas centrais como o do acesso Justia, o da pacificao extrajudicial dos litgios, da criminologia crtica, da proteo integral da infncia, da dimenso ecolgica da dignidade da pessoa humana, dentre outros, o que eles fizeram, no a partir exclusivamente de abordagens dogmticas e abstratas, pois isso qualquer outro estudioso o faria, mas especialmente sob o olhar emprico de profissionais que vivem entrincheirados na guerra contra a excluso, a violncia, os poderes econmicos e polticos, digno de aclamao e de reconhecimento.

Por isso, digo com ousadia que esta obra apresenta a Defensoria Pblica num cenrio ps-moderno do humanismo ascendente, para impulsion- -lo e aliment-lo ainda mais e mais, numa onda, desejamos, irreversvel e irresistvel.

A P R E S E N T A O D A O B R A

Destarte, urge profunda reflexo: at quando admitiremos nossos presdios superlotados, verdadeiras pocilgas? At quando crianas sero abandonadas nos chamados abrigos, furtando-as da necessria convivncia familiar? At quando dezenas de famlias sero expulsas de suas moradias, sem um mnimo de respaldo assistencial, para que os interesses econmicos das grandes imobilirias e construtoras sejam atendidors? t quando admitiremos pacientes mordendo nas infinitas filas de tratamentos e cirurgias de sade? At quando? ;

Para responder (011 no)^ssas'questes, contamos, no projeto ora apresentado, com um preparado e autorizado grupo de profissionais que, com zelo e carinho, se debruaram sobre tais celeumas para desvend-las ou ainda mais problematiz-las, mas no sem indicarem caminhos seguros, mesmo que espinhosos e rduos s vezes.

Assim, em geral, a partir de uma abordagem crtica e nica, da crise que gravita ao redor do Poder Judicirio e dos modelos clssicos, seno arcaicos, de prestao jurisdicional, bem como dos entraves de acesso Justia, a obra chega a indicar, nos seus variados meandros, a Defensoria Pblica como importante instrumento nesse enfrentamento, que visa incluso jurdica da populao carente, ainda marginalizada e descrente. Mas indica, como condio, seu imediato fortalecimento e sua ampliao para que cumpra a contento seu democrtico desiderato, a partir de um modelo moderno de gesto e restaurativo das relaes e dos dilogos.

Ainda, o livro pontua, com preciso, a relevncia da educao em direitos prestada pela Defensoria Pblica e por seus parceiros, os projetos correlatos, como forma de concretizao da cidadania e efetiva emancipao social.

Outrossim, contra a cultura do encarceramento, o texto toca no tema da execuo penal com o cinzel da defesa e da liberdade, finalmente, sem descuidar das recentes alteraes legislativas e da boa e responsvel jurisprudncia.

Ademais, o livro apresenta-nos as mazelas da organizao jurdico-ad- ministrativa e os vcios da segurana pblica no Brasil, sem deixar de nos denunciar como a persecuo penal e o incontido aprisionamento atingem m ajoritariam ente o setor mais pobre da sociedade, o que tem gerado e alimentado uma excluso social e tnica de movimento cclico e cada vez mais irreversvel, cujo contexto e manuteno se apoiam em trs pilares principais: numa polcia despreparada e com setores dominantes corruptos; na ausncia de combate efeito s razes e s fontes de financiamento e de inteligncia do crime organizado; e na ausncia de uma Defensoria Pblica forte e autnoma.

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A LU S IO IU N E S M O N T I R U G G E R I R

Outrossim, os autores invadem a sensvel e crucial questo do atendimento multidisciplinar, mormente quando a situao ftica no comporta mero atendimento jurdico, mas, ao contrrio, nos convida a um mundo mais amplo e de distantes horizontes, onde gravitam fatores sociais, psicolgicos, psiquitricos, culturais. Dizem, e provam, que a ps-modernidade, iniciada no fim do sculo XX, cobra-nos esse dinamismo eficaz, e no a simples e bsica dogmtica enciclopedista de anlise e enfrenramento dos conflitos.

Alis, com esse mtodo (ou, melhor, sem um mtodo ou forma) que a Defensoria Pblica tem enfrentado as questes jurdicas e as angstias dos usurios, pessoas pobres e desinformadas, mas que depositam nela a esperana de um caminho seguro e de paz.

Enfim, o modelo pblico aqui adotado prope um novo conceito de prestao de Justia queles que quase sempre tiveram seus direitos ignorados e banalizados pelos setores dominantes da sociedade.

Portanto, esperamos que, finalmente, a Defensoria Pblica no Brasil cumpra seu papel emancipatrio e transformador dessa degradante realidade, alis, triste inspirao:

"A polcia apresenta suas armas.Escudos transparentes, cacetetes Capacetes reluzentes E a determinao de manter tudo Em seu lugar

O governo apresenta suas armas Discurso reticente, novidade inconsistente E a liberdade cai por terra Aos ps de um filme de Godard

A cidade apresenta suas armas Meninos nos sinais, mendigos pelos cantos E o espanto est nos olhos de quem v O grande monstro a se criar

Os negros apresentam suas armas As costas marcadas, as mos calejadas E a esperteza que s tem quem t Cansado de apanhar1

1. Msica Selvagem , de Os Paralamas do sucesso, com letra disponvel em: http://www.vaga- lume.com.br/paralamas-do-sucesso/selvagem.html

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A P R E S E N T A O O A O B R A

Eu> s vezes, tambm me sinto invadido e tomado por um desconforto diante de tamanho ,d e s c a s o em relao pessoa e das formas sorrateiras e obscuras de manifestao das foras hegemnicas e do poder. Vivemos, ao menos no Brasil atual; uma realidade de contradies: desenvolvimento econmico e elevada pobreza; mercado imobilirio e dficit habitacional em proporcional expanso; princpio da dignidade humana na Constituio e pessoas que dormem nas ruas, no frio, dentro de caixotes, nas ruas das grandes cidades; um direito penal altamente violento e punitivista diante dos pobres, e tolerante aos ricos e aos corruptos. Enfim, tudo fora do lugar:

Para que tanto ouro, se no temos brilho?S o do olhar faminto reluz. O choro.Se trouxer a Copa, no nos deixa campo, mas nos marca a casa.Pra que tanto ouro, ento?

Se o nosso povo. Agora;No tiver a graa de ser;Mas sc trouxer um sonho de ter;Pra que tanto ouro, Senhora?

Mesmo que o filme passe para ele;At a banda ele pode ver!Mas, cm sua casa, do nada, tudo se tem;E em seu barraco no passa trem.

Para cue tanto ouro, ento?Se no temos brilhos pra ver;S em fevereiro que h;Se no temos nada de ser?

A polcia passa por mim;Mas da casa arranca ele. Flagrou-se.Se no acredita em tu;L no "beco" o sangue que corre.

E o bicho come, duvida?Corre ou no corre, o bicho come;Entrou pelo cano, pobre homem. Calibre 12 e serrado;Mas come quieco, porm. No gueto.

Doutra banda, a loucura tudo pra ele;Assim, no sentir o cho. Qui, o cu;Assim, no sentir a caixa de papelo;No sentir o cho e, jamais, o mel.

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A L U S IO IU N E S M O N T I R U G G E R I R

De manh, gua que passa;Mas nada h de beber. Nem uma colher de ch sequer; S querem limpar a pista, para o dia que vai pousar;E o nosso povo quem paga, azar.

J noite nessa rotina, se a porta do Banco cerrada;E ali a sua morada, ali que a caixa se monta;Mas, o frio bate, Parceiro;E o caixo logo se fecha.

Pra que tanto ouro, ento?Se no temos brilho pra ver;S em fevereiro que h;Se no temos nada, qual ?

Se no viaduto do ch;A ateno no passa por ali;E no cruzamento se v;O que jamais quer se sencir.

No Congresso o "lobby" quem manda;E o povo nem passa por l;Na Capital, todo o centro vendido;E no entorno tudo e tomado.

Por um nada que no se v;Mas um nada que muito se sente, lamenta;Num horizonte que era pra ser;Hoje, nem Niemeyer desenha.

Ora, se o Marcos "Valeria";Ainda que no fosse um santo;Mas respeitasse nossos direitos;Seriamos, um pouco, Felicianos.

Brasil, cad a graa?Mostre sua cara! Sim.Afinal, j sabemos quem paga, e recebe, e "encuca"; Pra gente ficar assim...

Mas, quatro anos se passam, se v;E a Copa j est a;Ser que mais essa vez,Vo nos jogar para eles sorrir?

O me Brasil. Gentil?Queremos, sim, pensar e amar;Mas, no somos um filho nico;Nem temos nossa casa para olhar.

A P R E S E N T A O D A O B R A

Enfim, a Defensoria Pbiica colocada nesse contexto com a responsabilidade institucional de democratizao dos processos decisrios, da hu- manizao da interveno estatal sobre a esfera particular, da pacificao dos conflitos privados, do resgate afetivo nas relaes de famlias, da emancipao civil das pessoas num contexto mais soiabilizado de obrigaes e da formao de um ambiente de respeito e cidadania. *

Por derradeiro, aproveito para dedicar a organizao dessa obra a pessoas que participaram intensamente de minha formao enquanto pessoa e profissional, os meus tios: Tip Andr e T ia Vnia; Tia Fofa eTio Edmur; T ia Leila e Tio Lula; Tio Dod e Tia C intia; Tio Juca e Tia Lcia.

JDesejo bom estudo e muito sucesso a voc Leitor. As sugestes podem

ser enviadas pelo e-mail abaixo, com indicaes de textos para as futuras edies, inclusive. Forte abrao.

Alusio Iunes Monti Ruggeri R, contato pelo facebook ou, ento, pelo e-mail: aluisiore@yahoo.com.br.

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PARTE 1_______ '_______ _ ._ . ' - J

ACESSO JUSTIA E A DEFENSORIA PBLICA

DEFENSORIA PBLICA: A CONQUISTA DA CIDADANIA

Maria Tereza Aina Sadek1

______________________ 1 ____________._____________________SUMRIO Direitos e Acesso* Justia; Efetividade de Direitos e Justia; Defensoria Pblica e Incorporao de Direitos; Bibliografia

Defensoria Pblica e cidadania so termos de uma mesma equao. 0 denominador comum e. a supremacia da lei e a conseqente possibilidade de se efetivar a igualdade - igualdade em direitos civis, polticos, sociais e supra-individuais. A real prevalncia da lei a manifestao da igualdade, a imposio da lei sobre todos, no importando se rico ou pobre, homem ou mulher, poderoso ou humilde, jovem ou idoso, culto ou ietrado, governante ou governado.

A Constituio de 1988, qualificada como constituio cidad, deu vida a essa paridade - Defensoria Pblica e cidadania. O texto constitucional, diferentemente do que ocorria anteriormente, e mesmo na maior parte dos pases ocidentais, reservou espao para a instituio e determinou para a Defensoria Pblica um papel extremamente relevante. Ela foi reconhecida como essencial fu n o ju risd iciona l do Estado, incumbindo-lhe a orientao ju r d ica e a defesa , em todos os graus, dos necessitados (art. 134).

Ademais, as garantias dos objetivos que constam no prembulo da Constituio - assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurana , o bem-estar, o desenvolvimento , a igualdade e a ju stia - esto

1. Possui graduao cm Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica dc So Paulo (1969). mestrado cm Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica dc So Paulo (1977) e doutorado em Cicncia Poltica pela Universidade dc So Paulo (198-1). Atualmente colaboradora da Fundao Gctlio Vargas RJ, pesquisadora senior e diretora de pesquisas do Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais c professor doutor da Universidade de So Paulo. Tem experincia na rea de Cicncia Poltica, com nfase envTeoria Poltica, atuando principalmente nos seguintes temas: poder judicirio, ministrio pblico, defensoria pblica, acesso justia, constituio, justia e democracia.

19

BwariU

inrimamente ligadas s atribuies da Defensoria Pblica. Cabe a ela prestar assistncia jurdica integral e gratuita a todas as pessoas hipossuficientes. No se trata apenas de ingressar em juzo, mas de dispensar assistncia integral aos necessitados, com funes que vo desde a educao em direitos at a soluo de conflitos e a garantia de direitos, seja ajuizando aes no Poder Judicirio ou extrajudicialmente. Essa amplitude de atribuies permite que, legitimamente, se possa afirmar que a Defensoria Pblica se constitui na porta de entrada para a incluso. De seu desempenho depender a ampliao e a generalizao do exerccio dos direitos, a liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justia.

A Defensoria Pblica a mais nova instituio do sistema de justia. Constitucionalizada em 1988 ganhou maior flego com a Emenda Constitucional n. 45, de dezembro de 2004, que lhe conferiu autonomia. A expresso constitucional atribuda Defensoria Pblica parte indissocivel das preocupaes com a igualdade e com a incluso social que singularizam a Carta Magna de 1988. Com efeito, o texto estabelece um amplo conjunto de direitos, tanto de natureza individual como supra-individual. E, mais ainda, prescreve meios de alcan-los.

A Constituio de 1988 , sem dvida, um marco na histria dos direitos tanto individuais como coletivos e uma baliza no processo de assistncia jurdica no pas. Direitos individuais e supra-individuais foram reconhecidos e instituies foram arquitetadas para a salvaguarda desses direitos. O ro de direitos constitucionalizado amplo, abrangendo direitos de primeira, de segunda, de terceira e de quarta gerao. Do ponto de vista dos direitos, o Brasil foi alado a uma posio de destaque no concerto de naes democrticas. Em poucas palavras, a Constituio de 1988 formalizou a institucionalidade democrtica, baseada em princpios de igualdade e de liberdade.

O direito de acesso justia o direito primeiro, o direito garantidor dos demais direitos, o direito sem o qual todos os demais direitos so apenas ideais que no se concretizam. A assistncia jurdica voltada para os hipossuficientes , pois, o mvel indispensvel para a realizao dos direitos e, em conseqncia, da igualdade.

Em um Pas marcado por extremas desigualdades econmicas, sociais e culturais, os preceitos relativos igualdade e incluso poderiam soar como pura abstrao ou como componentes de uma carta de intenes. A possibilidade real, contudo, de transformao de mandamentos igualitrios em realidade concreta encontra na Defensoria Pblica o motor mais importante na luta pela efetivao dos direitos e pela prevalncia da igualdade.

20

DIREITOS E ACESSO JUSTIAAcesso justia um dos direitos mais bsicos da cidadania. um di

reito fundamental, erigido condio de clusula ptrea pelo constituinte de 1987-8. A orpria Constituio traz os instrumentos que asseguram o seu exerccio, como a impossibilidade de excluir da apreciao do Judicirio qualquer leso ou ameaa a direito, a proteo da ampla defesa e do contraditrio nos processos em geral e o dever estatal de prover a assistncia jurdica integral e gratuita aos necessitados.

O preceito contido no direito de acesso justia no se confunde nem se limita ao ingresso no Poder Judicirio. Esse direito muito mais abrangente e tambm muito menos formalista. Quanto abrangncia, refere-se a uma pluralidade de direitos que inclui desde o reconhecimento de direitos at a cincia sobre as diferentes formas de reclam-los e sobre as instituies encarregadas de garanti-los. No que diz respeito qualidade que extrapola o formalismo judicial, o direito de acesso justia envolve a resoluo de problemas por diferentes meios, como o acordo, a arbitragem, a conciliao, a mediao, enfim, tanto a utilizao da via judicial como extrajudicialmente.

O reconhecimento de direitos e sua efetivao provocam impactos na realidade. Um dos mais importantes efeitos da incorporao de direitos a reduo nos graus de desigualdades ou tornar socialmente insustentveis determinadas distines entre os indivduos. Historicamente, o processo de ampliao dos direitos e de construo da cidadania significou uma expressiva reduo nos nveis de excluso social. A admisso da igualdade perante a lei traduziu-se em ampliao das possibilidades de usufruto dos bens coletivos.

Teoricamente, pode-se, inclusive, supor que quanto mais desigual for uma sociedade, maiores sero os efeitos de uma agenda universalista de direitos. Isto , a igualdade prevista na lei teria condies de limitar e minimizar as conseqncias das desigualdades econmicas e sociais. Com efeito, em todos os pases em que houve a adoo efetiva de direitos e conseqentemente o reconhecimento da igualdade perante a lei ocorreu a quebra de privilgios, um aumento cio nmero de indivduos com chances de participar dos bens coletivos.

Marshall (1967), em seu estudo clssico sobre a cidadania, tomando como referncia emprica o mundo europeu ou mais particularmente a Inglaterra, aponta a existncia de trs conjuntos distintos de direitos: os direitos civis; os direitos polticos e os direitos sociais. No caso ingls, estes direitos foram gradualmente conquistados, sendo possvel estabelecer um perodo histrico correspondente a cada um deles - os civis no sculo XVIII, os polticos no XIX e os sociais no XX.

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A consagrao em lei de cada um desses conjuntos de direitos representou a delimitao de uma rea de igualdade. Ou seja, o reconhecimento dos direitos civis implica estabelecer que, a despeito de desigualdades econmicas e sociais, todos so iguais no que se refere liberdade de ir e vir, segurana, livre associao etc.

Da mesma forma, admitir os direitos polticos significa aceitar que, apesar das diferenas quanto riqueza e ao prestgio social, todos so iguais no que diz respeito participao na escolha dos governantes e que todos podem postular a posio de governante.

Tanto os direitos civis como os direitos polticos tm por referncia o indivduo e sua autonomia expressos no suposto jusnaturalista, segundo o qual todos os homens nascem livres e iguais 2. A prevalncia do indivduo significou, antes de tudo, que nenhum atributo externo teria fora para predeterminar qualquer distino social. O indivduo concebido como um ser de direitos e esses direitos antecedem a constituio do Estado e da sociedade.

No sculo XX, contudo, essa concepo a respeito da igualdade foi questionada, sendo qualificada como abstrata e idealista. Sobretudo depois da II Guerra Mundial, buscava-se equacionar a distncia entre os preceitos legais, assentados na igualdade, e a realidade marcada por extremas desigualdades e excluses. Nesse contexto, o conceito de indivduo, um ente abstrato, visto como igual, passa a incorporar e abre espao para o indivduo social, reconhecido em sua situao concreta, como desigual. Em decorrncia, esse ser com existncia material passa a ser credor de um tratamento que leve em conta sua condio social - sua situao real. Em outras palavras, procura- -se adequar a lei abstrata situao concreta, combinando-se o princpio da igualdade formal com a proposio que estabelece que desiguais devam ser tratados de forma desigual.

Assim, a lei, para cumprir suas funes, deveria ser desigual para indivduos que so desiguais. Trata-se de advogar polticas pblicas que tenham por finalidade dim inuir a desigualdade. Essa tese encontra sua justificativa na percepo de que o livre desenvolvimento das foras do mercado no tem a faculdade de atenuar as diferenas socioeconmidas. Ao contrrio, julga-se que o mercado, por si s, poderia, inclusive, acentuar a desigualdade. Da a

2. As elaboraes tericas ju$naturalistas> desenvolvidas nos sculos XVII e XVIII, apesar das diferenas entre os autores, tm cm comum no apenas a caracterizao dos homens como sujeitos, como portadores de direitos, como entes individuais autnomos, mas tambm a afirmao de que a realizao dos direitos naturais c da lei universal exige que a administrao da justia seja feita por uma instituio independente.

2 2

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necessidade de iniciativas que atuassem na direo de minimizar as distncias entre os mais ricos e os mais pobres, entre os mais favorecidos e os menos favorecidos, entre os mais integrados nos bens coletivos e os excludos. Polticas afirmativas traduzem a mxima segundo a qual cabe lei assim como ao poder pblico interferir na realidade, isto , na desigualdade concreta e em suas conseqncias. *

A admisso dos direitos sociais funda-se, pois, no reconhecimento da desigualdade e de seus reflexos na vida social. Esses direitos s puderam ser pensados, e mais do que isso, consagrados em textos legais - seja em textos constitucionais, seja em legislao ordinria - porque se passou a admitir que a igualdade legal, tal qual vigorava at ento, se constitua em uma abstrao que no afetava da mesma maneira a todos, e que amplos setores da sociedade viviam em situao de excluso. Os direitos sociais podem ser entendidos como decorrentes da considerao de atributos de indivduos concretos, em contraposio aos direitos civis e polticos que tm por referncia o indivduo abstrato. Assim, os direitos sociais, ao mesmo tempo em que partem do reconhecimento vda desigualdade, exigem intervenes deliberadas, ou a utilizao de uma srie de instrumentos e mecanismos que corrijam ou pelo menos restrinjam os efeitos das desigualdades. Exemplificando: o direito social expresso no preceito de que todos tm direito educao, impe ao poder pblico a obrigao dc oferecer escolas para aqueles que no teriam condies de acesso ao sistema educacional. Da mesma forma, quando se proclama o direito sade, como um direito social, assume-se que todos tm direito a um padro mnimo de vida saudvel, ou seja, direito a tratamento de doenas, de internao hospitalar, etc.. O usufruto desses direitos no depende da condio scio-econmica do indivduo. Cabe ao poder pblico providenciar respostas que satisfaam as exigncias e as garantias expressas nesses direitos. Ou seja, torna-se imperativa a necessidade de elaborao de polticas afirmativas, de aes concretas, visando propiciar a efetivao de um padro de vida considerado minimante satisfatrio e que possa ser compartilhado por todos.

Do ponto de vista das liberdades, a incluso dos direitos sociais no rol de direitos impe a passagem do conceito de liberdades negativas para a noo de liberdades positivas. No se trata apenas de liberdades de - para as quais importante que o poder pblico no atrapalhe ou que as grandes foras privadas no exeram nenhum tipo de constrangimento - para as liberdades vistas como positivas, ou seja, as liberdades para, cuja efetivao depende de aes afirmativas, de polticas pblicas criadas com essa finalidade.

Em resumo, os direitos civis e polticos, baseados no indivduo, requerem, para a sua efetivao, a limitao do poder pblico, um Estado mnimo. J

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os direitos sociais, tambm denominados de direitos de segunda gerao, demandam polticas pblicas que garantam a igualdade. Ou seja, necessrio um Estado atuante, no sentido de providenciar os direitos sade, ao trabalho, educao, aposentadoria etc.

O rol de direitos inclui tambm os chamados direitos de terceira gerao, referidos no mais a indivduos, mas a grupos. So os direitos do consumidor, de crianas, de idosos, de minorias etc.

Para a efetividade de todos os direitos, sejam eles individuais ou supra- -individuais, o acesso justia requisito fundamentai (Cappelletti e Garth, 1988). Assim, qualquer impedimento ao direito de acesso justia provoca limitaes ou mesmo impossibilita a efetivao da cidadania.

Do ponto de vista da realizao de direitos no significativo saber s em todos os pases a conquista da cidadania obedeceu s mesmas lutas e seguiu a mesma direo. O que importa salientar que, independentemente da seqncia na obteno dos direitos, sem a garantia de acesso justia no h hiptese de efetividade de direitos.

No Brasil, os supostos efeitos da legalidade sobre a realidade foram, durante muito tempo, seno nulos, de pouca monta. Dois aspectos chamam a ateno: de um lado, o fato de o pas apresentar elevados ndices de desigualdade; de outro, o ordenamento jurdico que, apesar de condizente com o das democracias liberais, durante um longo perodo, possuiu um significado mais simblico do que efetivo. A distncia entre estes dois aspectos foi observada pela maior parte dos analistas, sendo resumida em expresses que salientavam a existncia de dois Brasis: o Brasil legal e o Brasil real.

O Brasil legal seria o pas da igualdade, da incorporao de direitos, do respeito s normas. O Brasil real, em contraste, seria o pas da desigualdade, da excluso, do desrespeito aos princpios legais. No pas real, os direitos no so universalmente respeitados, sendo letra morta para uma parcela significativa da populao.

A aproximao entre esses dois brasis ou a efetividade dos direitos depende, em grande parte das instituies que compem o sistema de justia.

EFETIVIDADE DE DIREITOS E JUSTIA

A Constituio Federal de 1988 provocou mudanas nas instituies que compem o sistema de Justia, ao mesmo tempo em que consagrou ampla gama de direitos individuais e coletivos. Com efeito, um dos mais visveis sinais dessas mudanas est na procura por solues judiciais.

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O exame de dados relativos ao Poder Judicirio mostra claramente como tem sido crescente a demanda. Para resumir, bastaria registrar que em 1990 havia 5,1 milhes de processos na primeira instncia do Judicirio; em 2011, 26 milhes. Em 2009, registrava-se 86,6 milhes de processos em tramitao; em 2011, tramitaram nas diferentes instncias e ramos do Judicirio 90 milhes de processos novos e antigos. Esses nmeros ganham maior expresso quando se considera sua relao com o tamanho da populao: em 2003 havia 1 processo para cada 10,2 habitantes; em 2008, 1 processo para cada 3 habitantes; em 2011, um processo para cada 2 habitantes.

A crescente procura por solues judiciais no significa, contudo, uma equivalente abertura da instituio para a populao, ou correspondente ampliao do acesso justia. A rigor, se trata de um quadro composto por demandas de mais e demandas de menos. Ou seja, poucos procurando muito e muitos marginalizados, ingressando apenas quando constrangidos a ingressar no Judicirio (justia criminal).

A anlise dos dados mostra que se trata, de fato, de uma demanda concentrada em alguns poucos agentes. Os maiores litigantes se concentram no setor pblico federal, nos bancos, nas empresas de telefonia, nos rgos pblicos municipais e estaduais. O INSS o rgo mais envolvido em aes judiciais.

Pesquisa de Vitimizao realizada pelo IPEA corrobora essa situao, de desequilbrio na qualificao dos demandantes por soluo judicial: em 2010, 63% dos indivduos que declararam ter vivendado problema srio no procuraram o Poder Judicirio.

Ademais, so significativas as crticas ao desempenho da Justia estatal, bem como a descrena no sistema. A morosidade aparece como uma das principais caractersticas fundamentando a avaliao negativa. Enquetes de opinio registram que baixo o grau de confiana no Judicirio5.

Esses indicadores permitem afirmar a existncia de srios problemas na efetivao do direito de acesso Justia. Para alm da constatao de uma demanda reprimida, o quadro ainda agravado por indivduos que sequer conhecem seus direitos e que nem chegam a demandar.

O grau de deficincia, entretanto, no pode ser avaliado apenas a partir de dados relativos ao Poder Judicirio. Vrias iniciativas tm sido adotadas, e tm sido apreciveis as buscas por solues, lideradas por todas as instituies que compem o sistema de Justia, quer no prprio Poder Judicirio,

3. Ver especialmente as pesquisas desenvolvidas - ndice dc Confiana na Justia - pela Fundao Getlio Vargas - SP.

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no Ministrio Pblico e na Defensoria Pblica. No interior do Judicirio destacam-se os Juizados Especiais e as polticas voltadas conciliao. No Ministrio Pblico tm sido apreciveis as solues alcanadas a partir de Termos de Ajustamento de Conduta.

A Defensoria Pblica merece destaque especial. Toda a sua atuao pode ser entendida como uma interveno direta a favor do acesso justia e da incluso.

DEFENSORIA PBLICA E INCORPORAO DE DIREITOS

A atuao da Defensoria Pblica tem a possibilidade de romper com uma situao caracterizada por desigualdades cumulativas. Tal trao, definidor da realidade brasileira, retrata uma situao na qual a precariedade de renda implica precariedade em educao, precariedade em sade, precariedade em habitao, dficits em qualidade de vida. Isto , desigualdades que se agregam constituindo uma situao de excluso. Nessa situao, sobra pouco espao- se algum para a vivncia de direitos.

Jos Murilo de Carvalho (2005) em primorosa anlise voltada para o processo de efetivao da cidadania no Pas conclui haver uma significativa distncia entre o que a lei prescreve e a realidade. Ou seja, embora estejam consagrados constitucionalmente todos os direitos, a parcela que p od e contar com a p roteo da lei p equ ena , mesmo nos grandes centros. Do pon to de vista da ga ran tia dos direitos civis, o cidados brasileiros pod em ser d iv id idos em classes (2005: pag. 215). Da afirmar que a igualdade d e todos peran te a lei, estabelecida no artigo 5 da Constituio em vigor, balela ' (2005: pag. 276). Aqueles que compem a base da pirmide social esto excludos dos direitos e, conseqentemente, no so cidados. Conclui ele: a ju stia en tre ns, no sentido de garantia de direitos, existe apenas para a pequena m inoria de doutores. Ela inacessvel multido dos crentes e macumbeiros, isto , grande maioria dos brasileiros. Para eles, existe o Cdigo Penal, no o Cdigo Civil, assim como para os doutores existe apenas o Cdigo Civil. (pag. 286).

Uma cultura impregnada de distines e privilgios parte integrante desse quadro. Seus traos mais caractersticos esto expressos na descrena na supremacia da lei, enquanto garantia da igualdade e em sua centenria justificativa: a impunidade de ricos, polticos e poderosos. Para ilustrar bastaria recorrer a mximas que compem nossa historiografia e a sabedoria popular: a lei, ora a lei; aos amigos tudo, aos inimigos a lei; todos so iguais perante a lei, mas alguns so mais iguais do que os outros; s pobres, pretos e prostitutas vo para a cadeia.

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Essas percepes e prticas decorrem ou tm estreita relao com condies de natureza objetiva. O Pas apresenta extremas desigualdades. Uma imagem, ainda que genrica, desta situao marcada por expressivas distncias sociais est representada no ndice de Gini4. Segundo este coeficiente, publicado em 2011, o pas apresenta um ndice de 0.718, sendo classificado na 84a posio em um ranking de 187 pases.^

O grau brasileiro de concentrao de renda e desigualdade social interfere diretamente fia universalizao dos bens coletivos. Na linha proposta por Amartya Sen, a pobreza deve ser vista como privao de capacidades bsicas, em vez de m eram ente como bgixo nvel de renda, que o critrio tradicional de identificao da pobreza '\5.

Neste contexto de desigualdades cumulativas e de privao de capacidades bsicas configura-se como um desafio de extraordinria magnitude a realizao de direitos e conseqentemente da incluso.

A Defensoria Pblica tem condies de romper com esse ciclo de desigualdades cumulativas, de privaes, impulsionando a possibilidade de acesso aos direitos. Nesse sentido, a instituio personifica, de uma s vez, as trs ondas referidas por Cappelletti e Garth (1988). jEsses autores identificaram no movimento de acesso justia trs ondas e barreiras que deveriam ser superadas para que os indivduos, especialmente os mais carentes, tivessem, de fato, seus direitos garantidos, transformando-se em cidados.

A primeira delas se caracteriza pela garantia de assistncia jurdica para os pobres. A segunda onda se manifesta na representao dos direitos difusos e a terceira na informalizao de procedimentos de resoluo de conflitos.

A primeira onda torna perceptveis os problemas decorrentes da pobreza. Da o entendimento de que o acesso justia dependeria basicamente:

a) do reconhecimento da existncia de um direito, juridicamente exigvel;

b) do conhecimento de como ajuizar uma demanda;

c) da disposio psicolgica para ingressar na justia.

Alm da identificao da existncia do direito so igualmente necessrios que se saiba como proceder para ajuizar ou apresentar uma demanda quando esse direito desrespeitado ou ameaado e tambm que haja condies que permitam avaliar positivamente os benficos decorrentes do ingresso na justia.

4. O Coeficiente de Gini uma medida de desigualdade dc distribuio dc renda, que varia dc 0 a 1, sendo 0 equivalente complcia igualdade e 1 completa desigualdade.

5. Sen (2000), pag. 109

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1 nwwnti

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Dentre as barreiras para o real acesso justia, os autores ainda apontam o linguajar hermtico, procedimentos complicados, formalismos em excesso, ambientes que provocam intim idao, como o dos tribunais. Referem-se tambm a juizes e a advogados como personagens normalmente vistos como distantes e impositivos, dificultando a aproximao do cidado com a justia.

Quanto segunda onda, qualificada como de representao dos direitos difusos, a preocupao central diz respeito extenso do direito de acesso justia no mais exclusivamente a indivduos, mas a grupos e categorias. Na terceira onda a nfase posta em frmulas para a simplificao de procedimentos da justia estatal e/ou a criao de meios extrajudiciais de resoluo de conflitos.

E nesse contexto, pouco favorvel realizao dos direitos, que cresce o significado da Defensoria Pblica. Sua atuao, ao navegar nas trs ondas referidas por Cappelletti e Garth, abre as portas para a incluso, providenciando respostas que vo desde a educao em direitos at a soluo de conflitos.

Trata-se, sem dvida, de um desafio. Esse desafio ainda maior quando se leva em conta alm das condies scio-econmicas da populao, as limitaes de natureza institucional da Defensoria Pblica. Embora no existam dados mais recentes, o III Diagnstico da Defensoria Pblica, publicado em 2009 mostra uma srie de aspectos que apontam debilidades institucionais. Um claro indicador dessa fragilidade o nmero insuficiente de defensores pblicos em todas as unidades da federao. A tabela abaixo indica o percentual de comarcas atendidas no pas, levando em conta o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).

Tabela 1: Comarcas Atendidas, em %

34,99

lillIllSIlI! 15,55MfSSS, 22,00

27,45

m m sm am 41,09Fonte: III Diagnstico, 2009

Como se observa, um nmero reduzido de comarcas possui Defensorias Pblicas. Isso significa que na maior parte das comarcas a parcela carente da populao no conta com os servios de defensores pblicos, vivncia uma situao crtica em relao aos direitos, o que intensifica o seu grau de excluso.

Dados mais recentes, publicados pelo site Migalhas mostra que em 2012 havia 5.294 defensores pblicos estaduais espalhados nas 26 Defensorias. No

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mbito da Justia Federal so 480 defensores. Tanto o nmero de defensores pblicos como a sua relao com o tamanho da populao podem ser examinados na tabela 2.

muito diversificada a situao entre as unidades da federao. Como se depreende dos dados na tabela 2> as situaes mais crticas so aquelas em que a relao populao por defensor pblico ultrapassa 80.000 (em azul, na tabela). Nesses casos, pode-se dizer que so mnimas as possibilidades de um trabalho da Defensoria Pblica que atenda minimamente s necessidades da populao.

Tabela 2: Nmero de Defensores e n. de habitantes por Defensor

'Rj" 989 16.171

M g 600 32.658SV'; 500 82.504

321 33.319PB., 306 12.309PA 302 25.126C 285 29.642P" 275 31.985DF 209 12.262

m" 196 71.537ES 163 21.550MS 160 15.308MT 140 21.671AP 110 6.078SE' 100 31.209PI 99 31.505TO 97 14.263

'MA- 76 86.443GO 75 80.053

68 44.584AC; 49 14.954

M 43 80.952ROr 43 36.290RN. 40 79.203RRi 38 11.874PR 10 1.043.960SC 0

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AT 30.000 AT 45,000 + DE 80.000Fonte: Migalhas, 2013

Alm da insuficincia no nmero de defensores pblicos6, o oramento das Defensorias o mais baixo entre todas as instituies do sistema de justia. Para que se tenha uma idia, de cada R$100,00 investidos na rea, em mdia, R$69 so destinados ao Poder Judicirio, R$26 para o Ministrio Pbico e somente R$5 para a Defensoria Pblica.

Essas informaes, ainda que incompletas, permitem que se tenha a dimenso dos entraves para um efetivo acesso justia. Defensorias Pblicas equipadas e valorizadas representam a porta de entrada para a incluso. Como j afirmamos, as reas de atuao da Defensoria Pblica so muito amplas, uma vez que abrangem todas as questes relacionadas aos direitos, tanto cveis como criminais, individuais e coletivos. Ademais, sua presena no se restringe atuao judicial. Muitos conflitos podem ser solucionados e muitos direitos podem ser garantidos a partir da utilizao de meios alternativos, extrajudicialmente. Tambm h uma atuao na rea de educao em direitos, de conscientizao da populao.

Em conseqncia, a luta por direitos, por uma sociedade mais igualitria, na qual a lei seja de fato para todos, se confunde com a luta por uma Defensoria Pblica mais forte, empenhada na defesa dos mais vulnerveis. Da se poder dizer, a Defensoria Pblica a porta de entrada para a incluso.

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6. Para cada cem mil habitantes, exisrem quase oito juizes (7,7), quatro promorores ou procuradores (4,2) c menos de dois defensores (1,4).

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FENDAS DEMOCRATIZANTES: MECANISMOS DE PARTICIPAO

POPULAR NA DEFENSORIA PBLICA E O EQUACIONAMENTO DA LUTA SOCIAL POR OPORTUNIDADE DE

ACESSO JUSTIA.

Luciana Zaffalon Leme Cardoso1

SUMRIO 1. Introduo; 2. Contexto; 3. Construo do paradigma: Uma Fenda na Justia; 4. Mecanismos de fiscalizao externa: A Defensoria Pblica de So Paulo como paradigma inicial; 5. Conselho Consultivo da Ouvidoria da Defensoria Pblica de So Paulo; 6. Ciclo de Conferncias para criao dos Planos anuais de atuao da Defensoria Pblica Paulista; 7. Histrico da criao das Ouvidorias das Defensorias Pblicas no pas; 8. Resistncias ao modelo de Ouvidoria Externa no mbito das Defensorias Pblicas; 9. Participao social - valorizao institucional do paradigma participativo (ou superao do carter mandatrio);10. Participao social - consideraes finais sobre o modelo consagrado pela Lei Complementar Federal 132, de 07.10.2009; 10.1. Modelo de Ouvidoria Externa como paradigma;11. Bibliografia e outras fonres

O sistema judicirio no est habituado a falar com outras instituies. Esta uma outra faceta do seu isolamento. A nossa meta deve ser.a criao de uma cultura jurdica que leve os cidados a sentirem-se mais prximos da Justia. No haver Justia mais prxima dos cidados, se os cidados no se sentirem mais prximos da Justia.

B o a v cn tu r a d c S ou sa S an tos, 2011

1. Advogada, mestra e doutoranda em administrao pblica e governo na FGV-SP, coordenou por 7 anos o 1DDD - Instituto de Defesa do Direiro dc Defesa c atualmente csr frente da Ouvidora- Geral da Defensoria Pblica de So Paulo e Diretora dc Assuntos Legislativos do Colgio de Ouvidorias de Defensorias Pblicas do Brasil. Empreendedora social Ashoka e membra do Grupo de Estudos e Trabalhos - Mulheres Encarceradas. Foi relatora do Grupo de Trabalho lnterminisrc- rial do Governo Federal Para Anlise e Estruturao de Polticas Pblicas Para 0 Encarceramento Feminino. Autora do Li\ro Uma Fenda na Justia - a Defensoria Pblica c a Construo de Inovaes Democrticas. Endereo eletrnico: lu/.at falo n(5>gmnil .com.

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LU C IA N A Z A F fA L O N L E M E C A R D O S O

1. INTRODUOEste artigo pretende, luz da administrao pblica, da cincia polrica

e dos direitos humanos, analisar as contribuies dos mecanismos de participao social das Defensorias Pblicas para a reduo da distncia observada entre o auspicioso universo de direitos e garantias previstos em lei e a realidade vivenciada por aqueles que se submetem ao Sistema de Justia por meio da assistncia jurdica gratuita.

Olhando para o histrico hermerismo das instituies que compem o Sistema de Justia no Brasil e considerando o papel do direito como ferramenta de mudana social, se busca traar um panorama do impacto do novo modelo de Defensoria, estabelecido especialmente a partir da entrada em vigor da Lei Complementar Federal no 132/2009", na democratizao do acesso ao direito e Justia-

As Ouvidorias Externas restaram inseridas no organograma das Defensorias como resultado de uma demanda social. Trata-se de experincia vivenciada inicialmente na Defensoria Pblica de So Paulo que, por fora de Lei Federal, no ano de 2009 foi expandida para todo pas com o objetivo primeiro de viabilizar e incrementar a aproximao da sociedade civil com a instituio.

Por se tratarem de mecanismos de alcance nacional as Ouvidorias Externas e suas diferentes configuraes serviro de fio condutor desre artigo, que buscar tambm resgatar os demais elementos desenhados pelo Movimento pela Defensoria Pblica3 como sustentao da arquitetura de uma nova instituio, comprometida com o momento histrico vivenciado em nosso pas, que no mais comporta a manuteno de estruturas burocratizantes e hierarquizadas: a histria j nos mostrou que, distantes deste pilares, as instituies e seus integrantes tendem a se afastar da realidade daqueles a quem devem servir e, na ausncia deles, muitas vezes tambm do interesse pblico.

2. CONTEXTOA Constituio de 1988 foi responsvel por notvel ampliao do rol de

direitos vigentes no pas, ampliando, paralelamente, as expectativas dos cidados de verem cumpridas as garantias que agora os alcanam. Esta mudana tambm impacta diretamente o Sistema de Justia, uma vez que a ausncia

2. Normativa que reforma a l ei Complementar Federal n 80/1994, que organiza e prescreve normas gerais relativas s Defensorias Pblicas dos Escados, Discriro Federa! e da Unio.

3. Como se ver detidamente mais a frente, o novo modelo de Defensoria cem origem no M ovim en to p e la D efensoria. que congregou, cm So Paulo, mais d e 400 en tidades e m ov im en tos sociais.

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de polticas sociais ou a execuo precria destas passam a ser tema cada vez mais recorrente de processos judiciais.

A constatao de que a oportunidade de acesso Defensoria Pblica se configura como condio primeira para a busca e promoo da igualdade de resultados atravs do direito merece especial destaque diante deste cenrio e, por sua natureza, configurao e importncia,*no causa espanto que esta tenha sido a primeira instituio de justia a dialogar com os princpios que, aps 88, necessariamente regem a administrao pblica.

Lembremos que a perspectiva de restaurao do Estado Democrtico de Direito no Brasil se fez acompanhar de novos preceitos esfruturantes, como a participao social e a valorizao de mecanismos de exerccio direto da vontade popular na administrao pblica. Pela primeira vez estes princpios se tornam eixos fundamentais de constituio das instituies pblicas, como so os casos do art. Io, pargrafo nico, e do art. 37, 3, incisos 1 a III4.

Com base nesses dispositivos, o Estado tem promovido a institucionalizao de diversos instrumentos destinados a viabilizar a participao e o controle social, cenrio vrio qual se insere a implementao de bem vindos mecanismos participativos nas Defensorias Pblicas.

A responsabilidade de identificar e protagonizar maior aproximao entre as necessidades das pessoas vulnerabilizadas e o Sistema de Justia restou, ainda de acordo com a Constituio, a cargo da Defensoria. Para tanto, e consolidando a experincia vivenciada inicialmente em So Paulo, a legislao federal dotou formalmente a Defensoria de instrumentos de gesto democrtica hbeis a maior interao entre os sujeitos sociais.

No cenrio nacional as Ouvidorias independentes das Defensorias se constituem como uma espcie de elo entre legalidade e legitimidade: trata-se de medida tomada pelo legislador para atender ao compromisso de democratizao tambm do acesso Justia.

F E N D A S D E M 0 C R A T I2 A N T E S : M E C A N IS M O S D E PA R T IC IP A O P O P U LA R N A D E F E N S O R IA P B LIC AE O E Q U A C IO N A M E N T O D A LU T A S O C IA L P O R O P O R T U N ID A D E D E A C E S S O A JU S TI A .

4. A rt. I o. (..). P a r g ra fo n i c o : Todo o p o d er em ana da p ovo, que o ex erce p o r m eio d e represen tantese le ito s ou d iretam en te.

A rt. 37. A adm in istra o p b lica direta e ind ireta d e qua lquer dos Poderes da Unio, d os Estados, do D istrito F edera l e dos M un icp io s ob ed ecer aos p r in c p io s d e lega lidade, impessoalidade, m oralidade, p u b lic id a d e e e fi c in c ia e, tam bm , ao s cgu in te :( ...) 3 A le i d iscip linar as fo rm a s d e p a rtic ip a o do usurio na adm in istrao pb lica d ireta e ind ireta, regu lando especia lm ente: I - as reclam aes relativas h p res ta o dos serv io s p b lico s em gera l, asseguradas a m anuteno d e servios d c a ten d im en to ao usurio e a ava lia o p er id ica , externa e in tern a , da q ua lidad e dos serv io s; I I o a cesso dos usurios a registros adm in istra tivos e a in fo rm a es sob re atos d e governo , ob servado o d isposto no art. 5 o, X e XXXIII; I I I - a d iscip lina da represen tao con tra o ex erccio n eg ligen te ou abusivo d e cargo , em prego ou fu n o na adm in istra o pb lica .

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L U C IA N A Z A F F A L O N L E M E C A R D O S O

Nos lembra Boaventura que at muito recentemente poucos de ns saberamos os nomes dos juizes, mesmo dos juizes dos tribunais superiores e que observamos, nas ltimas dcadas, o fenmeno que ficou conhecido como expanso global do poder judicirio, marcado pelo crescente protagonismo social e poltico do sistema judiciai. Esta expanso, especialmente no contexto brasileiro, no poderia passar ao largo do cenrio nacional de retomada da cidadania, do momento em que o que convencionamos chamar de sociedade civil toma corpo, ao lado dos veculos de comunicao que se reconfiguram aps a era da censura.

O professor Alexander Bickel, de Yale, apontava os Tribunais como o least dangerous branch o rgo de soberania menos perigoso ou mais fra co p o r no ter condies para aplicar as suas prprias sentenas. Viviam, pois, na obscuridade d e um insupervel low profile. No apenas no Brasil, mas tambm na Amrica Latina e Europa, o jud ici rio , na maior parte do sculo XX, no teve destaque na agenda poltica , mas, ao abandonar o low profile institucional, o ju d ici rio assume-se como pod er poltico, colocando-se em confronto com os outros poderes do Estado, em especia l com o Executivo. (SANTOS, 2010).

O Sistema de Ju stia brasileiro passa por uma notvel transformao, em especia l desde 2004*. farta a bibliografia que explicitar o papei diferenciado da Defensoria e sua importncia como instituio responsvel por, de maneira mais eficaz e abrangente, viabilizar o acesso ao direito. O protagonismo na adequao ao espirito democrtico de nosso tempo, no Sistema de Justia, at agora tem cabido Defensoria, em um caminho que no tardar a se refletir tambm nas demais instituies.

Paralelamente se verifica, como bem destaca Elida Lauris, que o atual debate sobre acesso Justia tambm se orienta pelo afunilamento e seletividade: pelas restries na definio dos beneficirios dos servios prestados pela Defensoria e pela reduo do alcance destes servios, entre outros, Temos, segundo Lauris, um afunilamento crescente na definio das necessidades jurdicas elegveis para a assistncia jurdica que, estando de acordo com os propsitos de racionalizao da gesto publica, colide com o projeto de um sistema jurdico igualitrio.

Se o projeto de universalizao do acesso Justia tem se distanciado da realidade, no menos verdade que as oportunidades de acesso podem contribuir significativamente para a produo de resultados socialmente mais justos (LAURIS, 2009). Quanto aos efeitos do afunilamento do acesso, aponta a autora:

5. Aprovao da Reforma do J u d ic i r io atravs da Emenda C on stitu ciona l n 4512004.

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A relao entre desigualdade, excluso, Justia e direitos assume os contornos de um circulo vicioso: em virtude dos nveis de desigualdade e dos mecanismos d excluso, o acesso Justia e aos direitos negado; sendo este negado, mantm os padres de desigualdade e excluso existentes. Consequentemente, o tema do acesso tem se destacado, sobretudo, pela sua negao, isto , pela perpetuao de processos de diferenciao e hierarquizao social enquanto causas e conseqncias das limitaes ao acesso Justia e aos direitos. (LAURIS, 2009, p. 122)

Quando se observa o Sistema de Justia no Brasil deve-se destacar que o pblico alvo da prestao jurisdicional, que legalmente deve ser atendido pelas Defensorias, nunca contou com qualquer espao de interveno nos modos de operao do Poder Judicirio, assim como no contou com espaos de dilogo ou possibilidades de fiscalizao das funes exercidas pelo Estado neste universo. Como lembra Boaventura, as classes populares, durante muito tempo, s tiveram contato com o sistema judicial pela via repressiva, como seus utilizadores forados. Raramente o utilizaram como mobilizadores ativos (SANTOS, 2010).

Por meio da abertura institucional das Defensorias passa a ser possvel uma compreenso mais exata do quadro de excluso da ordem jurdica que precisa ser superado, do que precisa ser priorizado. Consideramos, assim, a participao popular como instrumento para que as desigualdades aflorem na forma de questes prioritrias e possveis solues coletivas que caminhem para a efetivao da Justia, superando-se necessariamente os entraves lingsticos e operacionais vinculados ao exerccio do direito.

Diante do deslocamento histrico do hermetismo ainda hoje vivenciado no Sistema de Justia e dos desafios impostos concretizao de direitos sociais, a superao do encastelamento do operador pblico do direito e o seu bem vindo retorno condio primeira daquele que deve servir ao pblico que est em jogo. Segundo LAURIS, as tenses e contradies vivenciadas pelos agentes polticos, pelas profisses jurdicas e pelos cidados podem influenciar de maneira expressiva a configurao do sistema de acesso justia e se pretende, neste cenrio, apontar a potencialidade dos mecanismos de gesto democrtica neste equacionamento.

3. CONSTRUO DO PARADIGMA: UMA FENDA NA JUSTIAAs inovaes advindas da criao da Defensoria Pblica do Estado de

So Paulo, a qual passaremos a nos referir, a partir de agora, como DPESP, parecem representar uma fenda no inacessvel universo das instituies do Sistema de Justia, na medida em que se cria, de fato, um novo paradigma democrtico.

F E N D A S D E M O C R A T IZ A N T E S : M E C A N IS M O S D E PA R T IC IP A O P O P U LA R N A D E F E N S O R IA P B LIC AE O E Q U A C I O N A M E N T O D A LU T A S O C IA L P O R O P O R T U N ID A D E D E A C ES S O X JU S T I A .

L U C IA N A Z A F F A I O N L E M E C A R D O S O

O notvel atraso na criao da Defensoria Paulista, efetivada apenas no ano de 2006, desencadeou um intenso processo de participao popular que culminou com a criao do M ovim ento p e la Defensoria Pblica, que congregou mais d e 400 entidades p o liticam en te organizadas que ativamente passaram a dialogar* p rop or e cobrar dos Poderes Executivo e Legislativo os necessrios encam inham entos para a urgente observncia do texto constitucional que, desde 1988, disps sobre a cria o das Defensorias Estaduais.

O objetivo deste M ovimento, de acordo com seu manifesto aberto, era impulsionar a criao d e uma Defensoria democrtica, autnoma, descentralizada e transparente, o que restou consagrado no texto lega l d e criao da DPESP Como anotado acima, buscava-se, sobretudo, ev ita r a repetio dos hermticos modelos das j existentes institu ies d e Justia.

As inovaes observadas na Lei Complementar Estadual no 988/2006, que criou a Defensoria Paulista (e em parte consolidadas na Lei Complementar no 132/2009, de alcance nacional), no constituem uma democratizao espontnea, mas so, em verdade, fruto de um contexto de atraso poltico que desencadeou uma mobilizao social capaz de viabilizar a incorporao, no texto legal, das prioridades construdas pelos protagonistas do Movimento pela Defensoria Publica.

E necessrio destacar, neste resgaste histrico, qtie coube ao SNDIPROESP- Sindicato dos Procuradores do Estado, das Autarquias, das Fundaes e das Universidades Pblicas do Estado de So Paulo, em setembro d e 2001, a elaborao do anteprojeto d e lei orgnica para a D efensoria Pblica de So Paulo, o qtte impulsionou d eterm inan tem en te a criao do M ovim ento pela Defensoria Pblica. A Procuradoria-G eral do Estado deu origem aos 87prim eiros Defensores Pblicos paulistas, que optaram pela nova carreira quando d e sua criao.

Quando olhamos para o novo modelo d e D efensoria partim os da concepo de que a deliberao um processo de discusso pb lica no qual os participantes oferecem propostas e ju stifica es para sustentar as decises coletivas em meio a conflitos sociais. A deliberao pb lica cria oportunidades para que os Usurios da Defensoria possam critic-la, aperfeio-la e even tualm ente transformar suas diretrizes. Esses m ecanism os poten cia lm en te aum entam a legitim idade da instituio, e consequen tem ente perm item , de fo rm a paradigm aticam ente positiva , um respiro democratizante dentro do Sistema d c Ju stia Brasileiro.

Utilizaremos aqui, como referen cia l de anlise, o caso da DPESP por se tratar da p rim eira experincia prtica neste sentido, tendo, assim, o condo de nos dar subsdios para a avaliao das poten cia lidades deste modelo participativo e de fiscalizao externa.

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4. MECANISMOS DE FISCALIZAO EXTERNA: A DEFENSORIA PBLICA DE SO PAULO COMO PARADIGMA INICIAL

Ouvidoria-Geral c seu Conselho Consultivo

A Defensoria de So Paulo, desde, sua criao, conta com a participao direta de entidades politicamente organizadas e movimentos sociais em sua estrutura e, tajnbm, tem em sua fundao o exerccio da fiscalizao externa, exercida pela Ouvidoria e seu Conselho Consultivo, composto por membros da sociedade civil, que acompanham as atividades da Defensoria, alm de formular criticas e sugestes para o aprimoramento de seus servios, constituindo canal permanente de comunicao com a Defensoria.

No que se refere nomeao dos membros do Conselho Consultivo, designados pelo Defensor Pblico-Geral com base em indicao feita pela Ouvidoria, a Lei n 988/2006 prescreve que deve atender os seguintes critrios: recair sobre pessoas e representantes de entidades notoriamente compromissadas com os princpio^ e atribuies da Defensoria.

Nos termos desta mesma normativa, a Ouvidoria-Geral rgo superior da Defensoria, devendo participar da gesto e fiscalizao da instituio e de seus membros e servidores e neste sentido lhe garantida a participao, como membro nato, do rgo deliberativo da Instituio, qual seja o Conselho Superior da Defensoria Pblica (CSDP).

As contribuies da Ouvidoria no se restringem aos resultados das polticas de atendimento e comunicaes feitas por este rgo, alcanam sobretudo aportes substanciais relativos avaliao e monitoramento das funes primordiais da Defensoria e, principalmente, ao impacto observvel no Sistema de Justia.

A base terica para as formulaes aqui apresentadas a partir do modelo de Ouvidoria advm, sobretudo, dos escudos empreendidos por Rubens Pinto Lyra, Bruno Konder Comparato e Maria de Ftima Veras Vilanova.

LYRA, ao analisar o histrico e as perspectivas dos modelos de ouvidorias existentes no pas, destaca:

C om o se v, a in flu n c ia do p arad igm a dem ocrtico , que enfatiza, na atuao da ouv idoria , a lm da autonom ia, a busca de mais Ju stia , in c lu so social e partic ipao , na realidade concreta das ouv ido rias ho je ex isten tes, e ainda lim itada , mas vem , p au latin am en te , con qu istando novos espaos instituc io nais.* (LYRA, 2 0 1 1 , p. 3)

F E N D A S D E M O C R A T IZ A N T E S : M E C A N IS M O S D E P A R T IC IP A O P O P U L A R N A D E F E N S O R IA P B L IC AE O E Q U A C I O N A M E N T O D A LU T A S O C IA L P O R O P O R T U N ID A D E O E A C ESS O |U S T I A .

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L U C I A N A Z A F F A L O N LE M F. C A R O O S O

Alinhada com o modelo ao qual se volta o presente artigo, Vilanova aponta o papel da Ouvidoria como instrumento de proteo e de defesa de direitos:

[...] o instituto da Ouvidoria propicia uma viso macroestru- tural da organizao, constituindo rica fonte de informaes para o planejamento interno> no sentido do redirecionamento de aes em sintonia com reais necessidades da comunidade, a partir da participao dos que esto na base do sistema.(VILANOVA, 2004, p. 86).

Os modelos de anlise construdos por Bruno Konder Comparato quando da realizao de estudos comparados de ouvidorias de polcia tambm contribuem com o aporte principiolgico que aqui se emprega. Observando a crise de representao poltica, COMPARATO aponta:

Neste vasto campo de discusso aberto por estas prticas de democracia participativa [gesto de proximidade, nova administrao pblica, modernizao da administrao local, democracia participativa, descentralizao administrativa, empoderamento do cidado], a proposta deste estudo contribuir para o debate com a experincia das ouvidorias pblicas que, segundo minha avaliao, ao mesmo tempo que fiscalizam o exerccio do poder, constituem um instrumento relevante de participao popular. Enquanto que a maioria dos mecanismos de democracia participativa introduzem a participao popular na definio e formulao de polticas pblicas, mesmo que apenas em carter consultivo, as ouvidorias influenciam o aspecto decisivo da implementao das polticas. (COMPARATO, 2011, p. 3-4)

5. CONSELHO CONSULTIVO DA OUVIDORIA DA DEFENSORIA PBLICA DE SO PAULO

No que se refere ao Conselho Consultivo da Ouvidoria-Geral da DPESP destaca-se que pela primeira vez se v nascer, no Sistema de Justia, uma instncia exclusivamente participativa, apta a compor um espao qualificado de dilogo entre atores sociais capacitados construo igualitria de argumentos nas instncias decisrias existentes.

Trata-se de um Conselho da sociedade politicamente organizada, originado no iderio do M ovim ento p e la Defensoria, voltado construo e , prin cipa lm en te , sustentao d e pau tas sociais que carecem de espao para suas justas legitimaes. Ou seja> in icia tiva gestada no movimento popular; destinada consolidao de argum entos estritam ente vinculados a pautas sociais e cu jo resu ltado se explicita na constitu io d e uma instncia participativa qualificada , composta exclusivamente p o r m em bros da sociedade civil.

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No caso paradigm tico aqui ilustrado verifica -se a presena de Conselheiros originrios de segmentos diversos, que adotaram uma linha de atuao que no se restringiu a responder as demandas apresentadas Ouvidoria, trazendo baila tambm questes que j haviam sido acumuladas em suas bases originrias (alm das surgidas no transcorrer de seus mandatos), contribuindo para o aprofundamento e qualificao dos dilogos estabelecidos com a Defensoria e suas instncias decisrias, assim como para a fiscalizao d e seus funcionam entos.

Desenhar um modelo de participao p opu la r no Sistema de Ju stia implica na considerao dos en tra v e i lingsticos e processuais vinculados ao exerccio pleno da cincia jurdica. O alcance do desejvel potencial da gesto participativa nesta esfera carecer de uma caminhada que, ao mesmo tempo, flexibilize os operadores do direito para outras formas de construo intelectual e capacite os movimentos sociais de forma a garantir uma emancipao macia quanto a obstculos tcnicos.

Neste sentido a estruturao de um Conselho Consultivo composto por pessoas que acumulem tanto a vivncia social de base quanto carreguem o conhecimento tcnico necessrio as prementes intervenes, corrobora o modelo de gesto pelo qual aqui se advoga, O que se d em duas dimenses: 1) de aplicao imediata, pela aptido j verificvel entre seus membros; e 2) em perspectiva, pelo carter educativo que o intercmbio, executado pelos Conselheiros, entre a instituio jurdica e as questes de base gera entre os sujeitos destes dois universos, historicamente to distantes.

Legalmente, na consecuo de suas atividades, este Conselho pode, respeitado o piano anual de atuao da DPESP: propor diretrizes Ouvidoria, sugerindo metas e prioridades de atuao, responder a consultas sobre matria de sua atribuio, opinar sobre as prioridades para aplicao de recursos, colaborar com a elaborao de pesquisas e realizar audincias pblicas para a discusso de temas pertinentes s suas atividade.

O modelo replicado pelas j implementadas Ouvidorias Externas das Defensorias Pblicas do Acre e da Bahia (nesta denominado Grupo Operativo),

F E N D A S D E M O C R A T IZ A N T E S : M E C A N IS M O S D E P A R T IC IP A O P O P U L A R N A D E F E N S O R IA P B LIC AE O E Q U A C I O N A M E N T O D A LU T A S O C IA L P O R O P O R T U N I D A D E D E A C ES S O JU S TI A .

6. Contribui com o entendimento dos entraves que se pretende explicitar o seguinte trecho do texto A m -f da ju s t i a , de Priscila Coutinho, que compe a obra A ra l brasileira : q u em c com o v iv e (2009), de Jesse So.iz.a: Dessa forma, quando pensamos no que o Direito, o pensamos como algo separado da sociedade c intimamente ligado ao Estado. Pensamos em papis, processos, ritos, togas e burocracia, todos esses elementos traduzindo autonomia da forma jurdica em relao ao mundo social. As partes comparecem para defender seus interesses ou prestar contas pela infrao norma, e o juiz, com base nas prescries e princpios do sistema jurdico, produz sentenas. K como se a sociedade tivesse um funcionamento autnomo, num plano paralelo c abaixo do Estado e, quando ocorresse o conflito, o Estado fosse chamado a olhar para baixo, interferir e dar a soluo. (COUTINHO In SOUZA, 2009, p. 529-30).

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LU C IA N A Z A F F A L O N L E M E C A R D O S O

que avanaram para a formal criao desses espaos participativos por meio da aprovao de Resolues nos respectivos Conselhos Superiores. Nos casos das Ouvidorias do Cear e Mato Grosso, por resistncia do Coegiado, que funciona como Legislativo da Instituio, a formal criao do Conselho Consultivo foi obstaculizada, contudo, na prtica, os Conselhos esto compostos e por meio de reunies peridicas acompanham e potencializam os trabalhos das Ouvidorias. Caminho semelhante percorre a Ouvidoria da Defensoria do Maranho, que assumiu a prtica de reunir o grupo que pretende formalizar como seu Conselho. Apenas a Ouvidoria da Defensoria do Rio Grande do Sul ainda no caminhou nesta direo7.

6. CICLO DE CONFERNCIAS PARA CRIAO DOS PLANOS ANUAIS DE ATUAO DA DEFENSORIA PBLICA PAULISTA

Paralelamente criao da Ouvidoria Externa, ainda caminhando no sentindo de democratizao da gesto da DPESP, a lei que a instituiu inovou ao prever tambm a participao social com foco na definio de suas diretrizes institucionais, atravs da realizao de Ciclos de Conferncias Regionais e Estaduais, que se operam com a participao dos destinatrios de seus servios.

A anlise da realizao, nos anos de 2007, 2009 e 2011, destas Conferncias Regionais e tambm das etapas estaduais, na quais se travaram debates sobre uma plural gama de demandas e onde se objetivou a construo de um documento representativo para todo o Estado, parece corresponder a um importante fator para a verificao da institucionalizao de um novo modelo de prestao de assistncia jurdica integral e gratuita.

A democratizao dos processos decisrios existentes na DPESP potencialmente implica na legitimao do exerccio de sua funo de garantidora da cidadania dentro do Poder Judicirio medida que, como j apontado, atravs da participao social, passa a ser possvel a compreenso do exato quadro de excluso da ordem jurdica que precisa ser superado, do que precisa ser priorizado. Consideramos, assim, a participao como instrumento para que as desigualdades aflorem na forma de questes prioritrias e possveis solues coletivas.

7. O panorama que este artigo traz do cenrio nacional tem como referncia cemporal mais recente as informaes prestadas por todos os Ouvidores Externos em exerccio, ern reunio do Colgio de Ouvidorias de Defensorias Pblicas do Brasil, realizada em Fortaleza nos dias 26 e 27 de fevereiro dc 2013.

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Associada ideia de democratizao, a participao tem sido amplamente celebrada. H, principalmente no mbito do Poder Executivo, mas tambm no do Legislativo, iniimeras experincias em que a participao popular foi considerada e includa, e muitas so as justificativas que sustentam a utilizao desse princpio, sugerindo diversos mecanismos nos quais a sociedade politicamente organizada teria a oportunidade#de dialogar com o poder pblico. Ocorre, no entanto, que a primeira vez que este modelo se insere no universo do Sistema de Justia. ;

A participao, no casotda Defensoria Paulista, atravs do processo de Conferncias, parece ilustrar'a inteno de construo de solues coletivas para os problemas vincufados ao acesso justia.

Olhemos, sem pretender esgotar a questo, para este tema. O Ciclo de Conferncias realizado a cada dois anos e tem como objetivo garantir ao cidado a participao na definio das diretrizes institucionais da Defensoria e o acompanhamento das aes e projetos desenvolvidos pela instituio, bem como pretende elaborar, em conjunto com a sociedade politicamente organizada, o Plano 'Attual de Atuao da Instituio.

A realizao da Conferncia da Defensoria Pblica ocorre em mbito estadual, sendo precedida de pr-conferncias regionais que devem produzir subsdios de acordo com a realidade de cada regio, para as discusses e deliberaes da etapa estadual.

As aes locais, indicadas nos relatrios produzidos nas pr-conferncias regionais, so submetidas ratificao pelo plenrio da Conferncia Estadual, sujeitas a eventuais ressalvas.

\ O plenrio da Conferncia Estadual, onde as deliberaes so tomadas em votao por maioria simples, composto por todos os delegados e delegadas eleitos nas etapas regionais, observadores e convidados presentes, e presidido pelo Defensor Piiblico-Geral do Estado, auxiliado pelo Diretor da Escola da Defensoria e pelo Ouvidor-Geral da Defensoria Pblica, que exerce a vice-presidncia dos trabalhos, atixiliados pelos representantes da sociedade politicamente organizada.

Na eleio dos delegados, havendo mais interessados do que vagas, deve sempre ser observada a seguinte porcentagem: 60% de representantes da sociedade civil e os 40% restantes composto por delegados da rea pblica, assim compreendido membros dos Poderes Executivos, Legislativos e Judicirio, Ministrio Pblico c Conselhos de Direitos.

A composio das delegaes regionais para a Conferncia Estadual deve buscar observar a diversidade temtica dos segmentos sociais e entidades inte

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i.

ressadas, comprometidas com a causa dos direitos humanos, com os princpios e atribuies da Defensoria Pblica, bem como das autoridades e instituies governamentais ligadas ao tema. Cada regio do Estado elege um determinado nmero de delegados, de acordo com sua representatividade populacional.

Do acmulo construdo por entidades, movimentos sociais e organizaes no governamentais, pode se valer a Defensoria para a potencializao, diversificao e aprofundamento dos trabalhos necessrios efetivao de suas atribuies, mas, para que alcance os princpios que a regem, a Instituio no apenas deve se apoderar desta construo, como, sobretudo, observ-la como parmetro para suas prioridades.

A pretendida governana democrtica pressupe a existncia de polticas pblicas deliberadas, o que tambm se aplica Defensoria medida que a definio de suas prioridades e a construo de possveis solues para seus conflitos e desafios so elaboradas de forma coletiva, com participao popular.

O Ciclo de Conferncias da DPESP configura-se em um espao educativo que busca incluir as diversas vozes que compem o pblico alvo da Defensoria, potencializando, de maneira emancipatria, os debates sobre a promoo do acesso justia.

Embora ocorra apenas na DPESP o modelo j reverbera. O Frum Justia, que se apresenta como um espao aberto a movimentos sociais, organizaes da sociedade civil, setores acadmicos, estudantes, agentes estatais e todas e todos interessados em discutir a justia como servio pblico e, nesse sentido, a importncia de se construir uma poltica judicial integradora para o sistema de justia, que compreenda aes voltadas para o reconhecimento de identidades e a redistribuio de riquezas, com participao popular, aponta, como primeira recomendao do Pacto Frum Justia ~ Rio de Janeiro8, a realizao de Conferncias, como algo que se espera ver concretizado em todo o Sistema de Justia.

7. HISTRICO DA CRIAO DAS OUVIDORIAS DAS DEFEN- SORIAS PBLICAS NO PAS

Entendemos que as inovaes advindas da criao da Defensoria paulista representaram uma fenda no hermtico universo das instituies do Sistema de Justia, significando um novo paradigma participativo, que encontra claro reflexo na estrutura da Lei Complementar Federal n 132, que, a partir

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8. A mcgra ilo Pacto Frum Justia - Rio de Janeiro pode ser acessada acravs do seguinte endereo eletrnico: w w w .fo ru jn iu M icn i.co m .b r, acessado pela ltima vez. em 26 dc fevereiro de 2012.

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do final do ano de 2009, ao alterar dispositivos da Lei Complementar n 80/1994, reorganiza as normas gerais das Defensorias Estaduais, prevendo, dentre outros avanos, as Ouvidorias necessariamente Externas.

As principais diferenas entre o dispositivo paulista e a lei de alcance nacional, no que se refere ao tema central desta reflexo, qual seja os mecanismos de participao social na Defensoria, que encontram na Ouvidoria Externa seu fio condutor, sero apontadas mais a frente, sendo que aqui nos deteremos no histrico da criao das novas Ouvidorias das Defensorias.

A Defensoria paulista j nasce com sua Ouvidoria Externa como parce integrante de sua estrutura original, no sendo sequer possvel analisar sua histria institucional desvinculadamente deste rgo de sua administrao superior. O mesmo no ocorre, no entanto, com as demais Defensorias Pblicas que passam, por fora da Lei Complementar n 132, a se ver diante do desafio de criar um novo rgo e lhe dar os contornos necessrios ao alcance dos objetivos e do esprito deste dispositivo legal.

Alm do significativo aspecto de adaptao institucional prpria ideia e concepo de incorporao, em j pacificadas estruturas organizacionais, de um novo rgo, as Defensorias tambm se viram diante de desafios operacionais vinculados implementao deste que se caracterizaria como seu rgo de fiscalizao externa, de promoo da qualidade de seus servios e que potencialmente se firmaria como sua ponte permanente com os movimentos e demandas sociais.

O texto legal provisiona os princpios gerais, cabendo aos estados, diante de suas realidades locais, avanar e normatizar sua concretizao. Em outras palavras: prev o artigo 105-B da Lei 132/2009, que O Ouvidor-Geral ser escolhido pelo Conselho Superior, dentre cidados de reputao ilibada, no integrante da Carreira, indicados em lista trplice formada pela sociedade civil, para mandato de 2 (dois) anos, permitida 1 (uma) reconduo., destacando em seguida que Io O Conselho Superior editar normas regulamentando a forma de elaborao da lista trplice.

Na esfera dos desafios operacionais vivenciados a forma de elaborao da lista trplice se constitui como primeiro e maior desafio para as Defensorias q.ue se vem diante da empreitada de criao de suas Ouvidorias. Este tambm o principal espao de violao por parte dos estados que optaram por atuar ilegalmente, afrontando os termos da Lei em nome da manuteno de uma gesto opaca, como se ver adiante.

Importante ressaltar que, uma vez elaborada e levada a cabo a lista trplice, caber, na prtica, ao Ouvidor ou Ouvidora eleita (e aos movimentos sociais e populares envolvidos no processo de sua escolha, que comumente se estruturam

FEN D A S D E M O C R A T IZ A N T E S : M E C A N IS M O S D E PA RTIC IPA O P O P U I A R N A D E F E N S O R IA P B LIC AE O E Q U A C IO N A M E N T O D A LU T A S O C IA L P O R O P O R T U N ID A D E D E A C ES S O JU S TI A .

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LU C IA N A Z A F F A L O N L E M E C A R D O S O

como primeira composio dos respectivos Conselhos Consultivos), os contornos dos prximos passos do novo rgo, que estar, ento, sb sua responsabilidade. A Defensoria importa o desafio de viabilizar esta sujeio, conduzindo um processo que implica, dentre outros importantes passos: 1) se apropriar deste novo instrumento de participao social; 2) difundir institucionalmente estes novos valores e seus desafios, enfrentando muitas vezes resistncias internas; 3) normatizar o tema (definindo, dentre outras questes, quais os requisitos para habilitao das candidaturas); 4) em alguns casos empreender mudanas legislativas que amparem e viabilizem a criao do rgo e dos cargos a ele afetos; 5) difundir externamente o conceito desta ouvidoria, apresentando sociedade de forma geral e aos movimentos sociais e conselhos de direitos em especial esta nova proposta; 6) estruturar um colgio eleitoral formado exclusivamente pela sociedade civil, que, depois de se apropriar do tema, poder compor a lista trplice; 7) fazer, diante da lista formalizada, a escolha e posterior nomeao daquele que restar eleito para ocupar o primeiro mandato de um novo rgo.

Importante resgatar que o modelo de Ouvidoria inserido no Universo do Sistema de Justia pela Defensoria tem como origem o mesmo estado em que se viu nascer a primeira ouvidoria externa, amparada em lista trplice: a Ouvidoria de Polcia,