29/05/2005 - Alteração Territorial de Estado-membro

Bom dia,

Examinaremos hoje os requisitos necessários para alteração dos limites territoriais dos Estados e Municípios.

Sabe-se que em um Estado Federal os entes que o compõem não dispõem do direito de secessão, isto é, os entes federados não podem se desgarrar do todo, do Estado Federal, para formar um novo Estado. Essa preocupação, na Constituição Federal de 1988, está manifesta logo no seu art. 1º, ao dispor que a República Federativa do Brasil é indissolúvel.

Entretanto, internamente, a divisão político-administrativa da República Federativa do Brasil não é imutável, perpétua. Poderá ser modificada a estrutura territorial interna, por meio da alteração dos limites territoriais dos diferentes entes federados existentes.

1) FORMAÇÃO DOS ESTADOS-MEMBROS

Estabelece a Constituição Federal que os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar (CF, art. 18, § 3º).

Esse dispositivo constitucional deve ser combinado com o inciso VI do art. 48, que faz referência à obrigatoriedade de manifestação das Assembléias Legislativas interessadas.

São, portanto, três os requisitos necessários para a incorporação, a subdivisão e o desmembramento de Estado:

a) consulta prévia às populações diretamente interessadas, por meio de plebiscito;

b) oitiva das respectivas Assembléias Legislativas dos Estados interessados, 

c) edição de lei complementar pelo Congresso Nacional.

Algumas considerações relevantes.

Sabe-se que os institutos plebiscito e referendo, conquanto sejam meios de manifestação popular, não se confundem.

O plebiscito é convocado com anterioridade a ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido (consulta prévia).

O referendo é convocado com posterioridade a ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição (consulta posterior).

Para a alteração dos limites territoriais do Estado, a consulta às populações interessadas deverá, obrigatoriamente, ser prévia, por meio de plebiscito, vedada a realização de consulta ulterior, por meio de referendo, mesmo que a Constituição do Estado tenha previsto esse meio de consulta.

Entende-se por população diretamente interessada tanto a do território que se pretende desmembrar, quanto a do que sofrerá desmembramento. Em caso de fusão ou anexação, deverá ser ouvida tanto a população da área que se quer anexar quanto a da que receberá o acréscimo.

O plebiscito tem poder de veto? No caso de resultado negativo, poderá o Congresso Nacional editar a lei complementar, formalizando a alteração territorial?

A aprovação plebiscitária é condição para a continuidade do procedimento. Assim, caso o resultado do plebiscito seja desfavorável, estará encerrado o procedimento, pois a aprovação das populações interessadas é condição indispensável para a modificação territorial. Porém, caso o resultado do plebiscito seja favorável, o Congresso Nacional decidirá, com plena soberania, pela aprovação ou não da lei complementar. Enfim, a reprovação no plebiscito impede o processo legislativo no Congresso Nacional, mas a aprovação plebiscitária não obriga o Congresso Nacional, que poderá, ainda assim, decidir pela não-aprovação da lei complementar formalizando a incorporação, a subdivisão ou o desmembramento do Estado.

E a consulta às Assembléias Legislativas, tem também poder de veto?

Não. A consulta às Assembléias Legislativas tem função meramente opinativa, isto é, a opinião negativa ou positiva das Assembléias Legislativas não obriga o Congresso Nacional. Mesmo com manifestação negativa das Assembléias Legislativas poderá o Congresso Nacional editar a lei complementar aprovando a incorporação, a subdivisão ou o desmembramento. Da mesma forma, a manifestação positiva das Assembléias Legislativas não obriga o Congresso Nacional, que poderá, soberanamente, decidir pela não-aprovação da respectiva lei complementar.

O procedimento de alteração dos limites territoriais dos Estados está disciplinado na Lei nº 9.709, de 18/11/98, e obedecerá, em síntese,

aos seguintes passos. O plebiscito será convocado mediante decreto legislativo, por proposta de um terço, no mínimo, dos membros que compõem qualquer das Casas do Congresso Nacional, e deverá ser realizado na mesma data e horário em cada um dos Estados. Proclamado o resultado da consulta plebiscitária, sendo favorável à alteração territorial, o projeto de lei complementar respectivo será proposto perante qualquer das Casas do Congresso Nacional. Caberá à Casa perante a qual tenha sido apresentado o projeto de lei complementar proceder à audiência das respectivas Assembléias Legislativas, que opinarão, sem caráter vinculativo, sobre a matéria, e fornecerão ao Congresso Nacional os detalhamentos técnicos concernentes aos aspectos administrativos, financeiros, sociais e econômicos da área geopolítica afetada (Lei nº 9.709, arts. 3º e 4º).

Para encerrarmos, apresentamos, a seguir, com apoio na lição do Prof. Alexandre de Moraes, as principais dessemelhanças entre as alterações territoriais pelas quais poderão passar os Estados-membros.

Ocorre a fusão (incorporação entre si) quando dois ou mais Estados se unem com outro nome, perdendo ambos os Estados incorporados sua personalidade, por se integrarem a um novo Estado. Na fusão entre dois, três ou mais Estados, estes perderão a sua personalidade e surgirá um novo Estado. Seria o caso, por exemplo, da fusão dos Estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul, desaparecendo estes e surgindo o novo “Estado dos Pampas”.

Ocorre a subdivisão quando um Estado divide-se em vários novos Estados-membros, todos com personalidades diferentes, desaparecendo por completo o Estado-originário. Seria o caso, por exemplo, da divisão do Estado de São Paulo, que desapareceria, surgindo os novos Estados de “São Paulo do Sul” e “São Paulo do Norte”.

O desmembramento consiste em separar uma ou mais partes de um Estado-membro, sem que ocorra a perda da identidade do ente federado originário. O Estado originário perderá parte do seu território e de sua população, mas continuará existindo juridicamente. O desmembramento poderá ser de dois tipos: desmembramento-anexação ou desmembramento-formação.

No desmembramento-anexação, a parte desmembrada será anexada a outro Estado-membro, hipótese em que não haverá criação de um novo ente federado, mas tão-somente alteração dos limites territoriais dos Estados envolvidos. Seria o caso, por exemplo, de parte do território do Estado de São Paulo desmembrar-se para se anexar ao Estado de Minas Gerais. Nesse caso não haverá criação de um novo Estado, mas sim alteração dos limites territoriais dos Estados envolvidos, qual seja, o Estado de São Paulo terá o seu

território reduzido e o Estado de Minas Gerais terá o seu território ampliado.

No desmembramento-formação, a parte desmembrada do Estado-originário constituirá um novo Estado ou Território Federal. Seria o caso, por exemplo, de desmembramento de parte do Estado de São Paulo para a criação do novo “Estado de Novo Horizonte”.

No nosso próximo encontro trataremos da criação, da incorporação, da fusão e do desmembramento de Município. Até breve.

Vicente Paulo