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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS CURSO DE DIREITO

ANÁLISE DA COMPETÊNCIA PARA CONCESSÃO DE LICENÇA NAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

KARINE SGROTT

DECLARAÇÃO

“DECLARO QUE A MONOGRAFIA ESTÁ APTA PARA DEFESA EM BANCA PUBLICA EXAMINADORA”.

ITAJAÍ (SC), junho de 2011.

___________________________________________ Professor Orientador: Mestre Denise Schmitt Siqueira Garcia

UNIVALI – Campus Itajaí-SC

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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ – UNIVALI CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E JURÍDICAS - CEJURPS CURSO DE DIREITO

ANÁLISE DA COMPETÊNCIA PARA CONCESSÃO DE LICENÇA NAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

KARINE SGROTT

Monografia submetida à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel

em Direito. Orientador: Professora Mestre Denise Schmitt Siqueira Garcia

Itajaí, junho de 2011.

3

AGRADECIMENTO

A minha orientadora, Professora Mestre Denise

Schmitt Siqueira Garcia pela compreensão e

dedicação durante a construção desta tarefa;

A todos os professores do Curso de Direito da

UNIVALI que conheci durante o início da jornada

pela busco do conhecimento;

Aos colegas e amigos, em especial Mariane Elisa

Duarte e Maiara Karine Ceruti, pelo

companheirismo e pela sincera amizade.

4

DEDICATÓRIA

A Deus pela oportunidade de evoluir através do

conhecimento;

Aos meus pais, Ademir e Leoni, pelo amor, carinho,

apoio e dedicação em todas as horas;

A minha irmã Andreza pela paciência e amor.

Ao meu cunhado Adriano pelo apoio e força.

Ao meu amor e amigo, Tadeu.

5

TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE

Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte

ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Vale do

Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de

toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.


Karine Sgrott Graduando

6

PÁGINA DE APROVAÇÃO

A presente monografia de conclusão do Curso de Direito da Universidade do Vale do

Itajaí – UNIVALI, elaborada pela graduanda Karine Sgrott, sob o título Análise da

Competência para Concessão de Licença nas Áreas de Preservação Permanente,

foi submetida em 06 de junho de 2011 à banca examinadora composta pelos

seguintes professores: Professora Mestre Denise Schmitt Siqueira Garcia

(Presidente), Professora Mestre Fernanda Sell de Souto Goulart e Professora Marisa

Schmitt Siqueira Mendes, e aprovada com a nota [Nota] ([nota Extenso]).


Professora Mestre Denise Schmitt Siqueira Garcia Orientadora e Presidente da Banca

Professora Mestre Maria Cláudia da S. Antunes de Souza

Coordenação da Monografia

7

ROL DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ART Artigo CC/1916 Código Civil Brasileiro de 1916 CC/2002 Código Civil Brasileiro de 2002 CRFB/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 EIA Estudo de Impacto Ambiental IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente RIMA Relatório de Impacto Ambiental

8

ROL DE CATEGORIAS

Rol de categorias que a Autora considera estratégicas à

compreensão do seu trabalho, com seus respectivos conceitos operacionais.

Competência

A faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão ou agente do

Poder Público para emitir decisões. Competência são as diversas modalidades de

poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas

funções.1

Estudo de Impacto Ambiental

O estudo de impacto tem por finalidade avaliar as proporções das possíveis

alterações que um empreendimento, público ou privado, pode ocasionar ao meio

ambiente. Trata-se de um meio de atuação preventiva, que visa evitar as

consequências danosas, sobre o ambiente, de um projeto de obras, de urbanização

oi qualquer atividade.2

Licenciamento Ambiental

O procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a

localização, instalação, ampliação, modificação e operação de empreendimentos e

atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou

potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar

degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as

normas técnicas aplicáveis ao caso.3

Poder de Polícia

1 SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 5 ed. São Paulo: RT, 1989. p. 413

2 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 1995.

p. 196/197.

3 Resolução nº 237, de Dezembro de 1997, do Conselho Nacional do Mio Ambiente – CONAMA.

9

O poder de polícia é o instrumento jurídico pelo qual o Estado define os limites dos

direitos individuais, em beneficio da coletividade, visto que não existem direitos

absolutos.4

Relatório de Impacto Ambiental

O relatório transmite - por escrito – as atividades totais do EPIA, importando se

acentuar que não se pode criar uma parte transparente das atividades (o RIMA) e

uma parte não transparente das atividades (o EPIA). Dissociado do EPIA, o RIMA

perde a validade.5

4 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 91

5 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004.p. 214.

x

SUMÁRIO

RESUMO.......................................................................................... XII

CAPÍTULO 01 ................................................................................... 15

LICENCIAMENTO AMBIENTAL ....................................................... 15

1.1 LICENÇA AMBIENTAL ................................................................................. 15

1.2 ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA .................................................. 19

1.3 ESPÉCIES DE LICENÇAS AMBIENTAIS ..................................................... 22

1.3.1 LICENÇA PRÉVIA .................................................................................... 23

1.3.2 LICENÇA DE INSTALAÇÃO ........................................................................ 24

1.3.3 LICENÇA DE OPERAÇÃO ......................................................................... 25

1.4 ATIVIDADES SUJEITAS AO LICENCIAMENTO .......................................... 26

1.5 INSTRUMENTOS DE CONTROLE ................................................................ 28

1.5.1 AUTORIZAÇÃO ....................................................................................... 29

1.5.2 CONCESSÃO .......................................................................................... 29

1.5.3 PERMISSÃO ........................................................................................... 30

CAPÍTULO 02 ................................................................................... 32

ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE .................................... 32

xi

2.1FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE .................................................................................................... 32

2.1.1 EVOLUÇÃO LEGISLATIVA DO DIREITO AMBIENTAL ............................................ 32

2.1.2 RELAÇÃO DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 COM O

DIREITO AMBIENTAL ............................................................................................... 35

2.1.3 PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS DO DIREITO AMBIENTAL ........................................ 39 2.1.3.1 Princípio da Participação ..................................................................................39 2.1.3.2 Princípio do Poluidor Pagador ..........................................................................40 2.1.3.3 Princípio da Informação ....................................................................................41 2.1.3.4 Princípio da Prevenção .....................................................................................41 2.1.3.5 Princípio da Precaução .....................................................................................42

2.2 CONCEITO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE ....................... 43

2.3 LEGISLAÇÃO INFRA-CONSTITUCIONAL DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE .................................................................................................... 47

CAPITULO 03 ................................................................................... 50

COMPETÊNCIA PARA CONCESSÃO DE LICENÇA ....................... 50

3.1 COMPETÊNCIA LEGISLATIVA .................................................................... 50

3.2. COMPETÊNCIA EXECUTIVA ...................................................................... 54

3.3 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE .................................................................................................... 55

3.4 COMPETÊNCIA PARA LICENCIAMENTO EM APP LOCALIZADA NA ZONA URBANA .............................................................................................................. 59

CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................. 63

REFERÊNCIA DAS FONTES CITADAS ........................................... 66

xii

RESUMO

A presente monografia versa analisar a competência dos

Municípios para conceder licença ambiental em área de preservação permanente

localizada em zona urbana diante das normas vigentes, vez que possui competência

suplementar as leis federais e estaduais. O Licenciamento Ambiental está previsto

no art. 10 da Lei nº 6.938/81 e na Resolução 237/97 do Conselho Nacional do Meio

Ambiente – CONAMA, sendo divergentes no que tange a competência dos

municípios já que a primeira não inclui o mesmo. O objetivo é centrado na tutela

tanto dos Estados quanto dos Municípios na regulamentação das atividades que

consistem na degradação do meio ambiente, por ser direito público e difuso. Logo,

infere-se no posicionamento doutrinário acerca da competência para o licenciamento

Ambiental do Município desde que preenchidos os requisitos necessários para fazê-

lo.

Palavras-Chaves: Licenciamento Ambiental, Municípios, competência.

13

INTRODUÇÃO

A presente Monografia tem como objeto a análise da

competência para conceder licença em área de preservação permanente localizada

em zona urbana.

O objetivo institucional é produzir a presente monografia para

obtenção do Grau de Bacharel em Direito, pela Universidade do Vale do Itajaí –

UNIVALI, Campus de Itajaí (SC).

O seu objetivo geral é analisar a distribuição da competência

conforme a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e a competência

em conceder licença em área de preservação permanente.

No Capítulo 1 é conhecer o procedimento administrativo que

objetiva a concessão das licenças, cada uma em determinada fase; no Capítulo 2 é

analisar os fundamentos Constitucionais e infraconstitucionais aplicáveis à área de

preservação permanente, e no Capítulo 3 é determinar o ente federativo que possui

competência legislativa, executiva e para conceder Licenciamento Ambiental na área

de preservação permanente localizada em zona urbana.

Para tanto, iniciar-se-á, no Capítulo 1, com a Licença

Ambiental, suas fases e procedimentos, como o Estudo de Impacto Ambiental – EIA,

tipos de licença e seus prazos, bem como atividades sujeitas ao licenciamento e

instrumentos de controle.

No Capítulo 2, tratar-se-á de Área de Preservação

Permanente, seu fundamento Constitucional, com breve síntese da evolução

legislativa e princípios; e infraconstitucional, citando as principais normas

relacionadas com o tema principal da monografia.

No Capítulo 3, tratar-se-á da Competência para a Concessão

de Licença, com a análise das formas de competência legislativa e executiva,

especificando a distribuição entre os entes federados, a seguir com a competência

14

para licenciamento em área de preservação permanente e concluir-se-á com a

análise da competência em tais áreas localizadas em zona urbana.

O presente Relatório de Pesquisa se encerra com as

Considerações Finais, nas quais são apresentados pontos conclusivos destacados,

seguidos da estimulação à continuidade dos estudos e das reflexões sobre o

Licenciamento Ambiental.

Para a presente monografia foram levantadas as seguintes

hipóteses:

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

estabelece divisão de competência entre os entes federativos - União, Estados,

Distrito Federal, Município - em matéria ambiental;

O Município possui competência para conceder licença

ambiental em área de preservação permanente localiza em seu território.

Quanto à Metodologia empregada, registra-se que, na Fase de

Investigação foi utilizado o Método Indutivo, na Fase de Tratamento de Dados o

Método Cartesiano, e, o Relatório dos Resultados expresso na presente Monografia

é composto na base lógica Indutiva.

Nas diversas fases da Pesquisa, foram acionadas as Técnicas

do Referente, da Categoria, do Conceito Operacional e da Pesquisa Bibliográfica.

15

CAPÍTULO 01

LICENCIAMENTO AMBIENTAL

1.1 LICENÇA AMBIENTAL

O Estado visando restringir o nível de agressão das atividades

econômicas e produção de riquezas implementa, através de uma Política de

Proteção Ambiental, o licenciamento ambiental que se trata de uma verificação

preventiva da utilização dos recursos naturais da forma indicada pela lei6 através do

seu poder de polícia, uma vez que é dever constitucional da Administração Pública a

defesa do meio ambiente.

Como mencionado por Machado:

A Administração Pública não pode, intencionalmente, desconsiderar os valores ambientais constitucionais. São valores indisponíveis, que não lhe pertencem. Contudo, como as normas constitucionais, na maioria das vezes, não fornece regras específicas para a proteção ambiental, poderemos encontrar na atividade discricionária da Administração Pública diferenças de entendimentos e percepções.7

Desse modo, quando não houver previsão legal para o caso

concreto, poderá a Administração Pública utilizar de seu poder discricionário para

aplicar a solução que acreditar mais sensata, todavia não estará isenta de reparar os

prejuízos causados tanto ao meio ambiente quanto aos seres humanos.

Percebe-se que no sistema jurídico brasileiro há diversas

ciências que se relacionam com o Direito Ambiental, em especial o Direito

Administrativo, pois as atividades deste estão intimamente ligadas com os atos

administrativos do Poder Público.

Meirelles observa o seguinte a respeito do tema:

6 MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de Direito Ambiental. 2 ed. São Paulo: Editora Atlas, 2004. p. 85

7 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 12 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2004. p. 342

16

Licença é o ato administrativo vinculado e definitivo pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular [...] resulta de um direito subjetivo do interessado, razão pela qual a Administração não pode negá-la quando o requerente satisfaz todos os requisitos para sua obtenção e, uma vez expedida, traz a presunção de definitividade.8

Assim, vê-se que licença é o ato administrativo unilateral e

vinculado pelo qual a Administração faculta àquele que preencha os requisitos legais

o exercício de uma atividade9, exigindo um procedimento de fiscalização efetivo dos

seus membros, impondo condições e limites para a execução de determinadas

atividades, expedindo documento para assegurando o seu exercício legal, não

podendo negar sem justificação ao administrado quando preenchidos os requisitos.

Quanto a Licença no âmbito do Direito Ambiental, denota-se

que veio ao ordenamento jurídico com a Lei n° 6.938/81:

Art 9º - São instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente:

[...]

IV - o licenciamento e a revisão de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;

[...]

Antunes sustenta que:

Uma das principais atribuições do Direito Ambiental é fixar parâmetros normativos capazes de assegurar um mínimo de salubridade ambiental. A ordem pública do meio ambiente é o respeito aos parâmetros estabelecidos. Se os níveis ambientais legalmente estabelecidos estiverem sendo observados, a ordem pública ambiental estará sendo cumprida. A polícia do meio ambiente, no intuito de assegurar a obediência às normas ambientais, poderá agir preventivamente e repressivamente. A

8 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29 ed. São Paulo: Malheiros, 2004. p. 185/186.

9 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 19 ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 237.

17

autuação preventiva ou repressiva faz-se mediante a utilização de medidas de policia ambiental.10

Já, referente ao conceito normativo de Licença Ambiental é

definido com base na Resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente -

CONAMA11 de n° 237/97, art. 1°, inciso I como sendo:

Art. 1° [...]

I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.

Ainda, a Resolução de n° 237/97 do CONAMA define licença

ambiental (art. 1°, inciso II):

Art. 1° [...]

I - [...]

II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente, estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

[...]

Explica Fink que:

[...] o procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente verifica a localização, instalação, ampliação e operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais considerados efetivos ou potencialmente poluidores ou que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.

10

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 8 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p.102/103.

11 No decorrer da pesquisa será utilizada a nomenclatura CONAMA.

18

Esse procedimento naturalmente vincula-se às disposições legais e regulamentares, bem assim às normas técnicas aplicáveis ao caso.12

Portanto, percebe-se que o órgão ambiental possui um

importante papel na preservação, uma vez que sua função é avaliar o local, a

atividade e os riscos que a atividade apresenta ao meio ambiente, estando o

procedimento vinculado ao ordenamento jurídico brasileiro e demais disposições

legais.

Moraes, na mesma linha de raciocínio, complementa que:

[...] muitas vezes a atividade retira dos recursos naturais mais do que a natureza possa sozinha compensar e mesmo assim é licenciada em face das necessidades humanas. Isso é fato que ninguém pode se contrapor, mas ajustá-lo com o bom-senso. E assim fazendo, criou-se no sistema jurídico o instituto das medidas mitigadoras, utilizadas exatamente para, artificialmente, repor esse déficit, como meio de se manter indene os recursos naturais, comentando-se, afinal, que isso significa o retorno ao status quo ante ao do desenvolvimento da atividade, ou seja, indenização pessoal e no caso concreto, pois as exigências anteriores disso são caracterizadas como opção política e não mais subsunção legal, motivo pelo qual devem ser repartidos os cursos pela coletividade. 13

Logo, destaca-se que a função do Direito Ambiental é muito

mais do que preservar e proteger o meio ambiente de possíveis danos causados

pelas atividades humanas, mas também observar a necessidade da sociedade e a

possibilidade da natureza em compensar danos que podem ser reparados de forma

compensatória pela ação humana, levando a concluir que nem toda degradação é

considerada ilícita por respeitar os limites legalmente impostos, em que se observa o

uso, gozo, promoção e proteção do meio ambiente, sendo esse o motivo pelo qual

se concede o licenciamento.

Ademais, o art. 10 da Lei nº 6.938/81 dispõe quanto à

necessidade do Licenciamento Ambiental:

Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os

12

FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. Rio de Janeiro: Editora Forence Universitária, 2000. p. 2.

13 MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de Direito Ambiental. p. 86.

19

capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

Por derradeiro, pode-se dizer que o licenciamento ambiental é

o complexo de etapas que compõe o procedimento administrativo, a qual objetiva a

concessão de licença ambiental14, no qual estão sob a responsabilidade da

Administração Pública através do órgão ambiental competente, uma vez que é o

detentor do poder de polícia e que irá ou não outorgar a licença mediante o

preenchimento dos requisitos necessários, devendo respeitar cada etapa do

empreendimento.

As etapas que compõem o licenciamento ambiental são: o

Estudo do Impacto Ambiental, a Licença Prévia, a Licença de Instalação e a Licença

de Operação, cada uma com seus respectivos requisitos e prazos de validade.

1.2 ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA

O Estudo de Impacto Ambiental surgiu da necessidade de

construção de uma sociedade em que as preocupações com o homem e seu

“habitat” fossem preponderantes15, sendo definidos como aqueles relativos aos

aspectos de natureza ambiental relacionados à localização, instalação, operação e

ampliação de uma atividade ou empreendimento, de modo a subsidiar a análise da

licença pleiteada. 16

Silva define que:

O estudo de impacto tem por finalidade avaliar as proporções das possíveis alterações que um empreendimento, público ou privado, pode ocasionar ao meio ambiente. Trata-se de um meio de atuação preventiva, que visa evitar as consequências danosas, sobre o

14

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 9 ed. São Paulo: Saraiva, 2008. p. 91.

15 FERNANDES, Paulo Victor. Impacto Ambiental: doutrina e jurisprudência. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2005. p.175.

16 FERNANDES, Paulo Victor. Impacto Ambiental: doutrina e jurisprudência. p. 90.

20

ambiente, de um projeto de obras, de urbanização oi qualquer atividade.17

Fernandes complementa:

Sendo o Estudo de Impacto Ambiental um instrumento fundamental da Política Nacional do Meio Ambiente, seu objetivo essencial é a aplicação, nos projetos de empreendimento causadores em potencial, de alguma forma de degradação ambiental, dos princípios estabelecidos na Lei 6.938/81 (dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências). 18

No que tange a competência para requerer o Estudo Prévio de

Impacto Ambiental, tem-se o titular da obra ou atividade para cuja licença se

pretende e que será responsável, também, pelo custeio total das despesas

necessárias19, mas o executor do Estudo não será o proponente do projeto e sim

uma equipe multidisciplinar, formada por especialistas de distinta formação,

dependendo da natureza da obra ou empreendimento20, sendo necessariamente a

mesma que integrará o relatório final (RIMA).

O art. 225 da Constituição da República Federativa do Brasil de

198821 dispõe:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

[...]

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio

17

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 2 ed. São Paulo: Malheiros, 1995.

p. 196/197.

18 FERNANDES, Paulo Victor. Impacto Ambiental: doutrina e jurisprudência. p. 96.

19 FERNANDES, Paulo Victor. Impacto Ambiental: doutrina e jurisprudência. p.65.


21 No decorrer da pesquisa será utilizada a nomenclatura CRFB/88.

21

ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

E a Resolução nº 001 do CONAMA prevê:

Artigo 2º - Dependerá de elaboração de estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto ambiental - RIMA, a serem submetidos à aprovação do órgão estadual competente, e do IBAMA em caráter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente. 22

Assim, apesar de a CRFB/88 estabelecer a competência

legislativa comum entre todos os entes federados em matéria ambiental, é o órgão

estadual, conforme a Resolução do CONAMA, que aprova ou não o Relatório de

Impacto Ambiental (RIMA) e o IBAMA em caráter supletivo.

O Estudo de Impacto Ambiental possui quatro fases técnicas

distintas, sendo a primeira a de diagnóstico ambiental que caracteriza a situação

ambiental “da área antes da implantação do projeto, abrangendo o estudo do meio

físico, biológicos (os ecossistemas naturais), e o socioeconômico”.23

A segunda fase é conhecida pela análise dos impactos

ambientais, visa à identificação da magnitude e interpretação da importância dos

prováveis impactos relevantes, com especificação dos impactos positivos e

negativos24, bem como o grau de reversibilidade; suas propriedades cumulativas e

sinérgicas e a distribuição dos ônus e benefícios sociais. 25

Já na terceira fase, o objetivo é identificar as formas de

controle e sistema de tratamentos dos despejos26 e a quarta fase há o que se chama

de programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos positivos e

negativos.

Ainda, acrescenta Machado ao abordar o assunto:

22

Resolução 001, de Janeiro de 1986, do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA.

23 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p. 218/219.




22

O relatório transmite - por escrito – as atividades totais do EPIA, importando se acentuar que não se pode criar uma parte transparente das atividades (o RIMA) e uma parte não transparente das atividades (o EPIA). Dissociado do EPIA, o RIMA perde a validade.27

Então, no término da fase de estudo, inicia-se o Relatório de

Impacto Ambiental que é a exteriorização das conclusões em que a equipe

multidisciplinar emite parecer com linguagem clara e documentos de comunicação

visual.

1.3 ESPÉCIES DE LICENÇAS AMBIENTAIS

A licença ambiental, como já exposto, trata-se de um

instrumento pertencente à Administração Pública que através de seu poder de

polícia limita atividades humanas potencialmente causadoras de degradação

ambiental, sendo dividas em etapas que para Fiorillo são três distintas e

insuprimíveis: a) outorga da licença prévia; b) outorga da licença de instalação; e c)

outorga da licença de operação.28

Moraes afirma que:

[...] Dentro dessa dinâmica, poderão ocorrer algumas suspensões, normalmente causadas pela solicitação de especificações ou complementação de documentos pela autoridade licenciante que, não sendo abusivas, devem ser atendidas, caso contrário, excedendo a exigência os limites da lei, devem ser combatidas via mandado de segurança.29

Assim, preenchidos os requisitos e apresentados os

documentos solicitados pela Administração Pública, que muitas vezes são de custo

elevado, vez que seu objetivo é a implantação de uma atividade utilizadora de

recursos ambientais, será concedida a licença ambiental que não pode ser reduzida

à condição Jurídica de simples autorização por esse motivo. Por outro lado, a

concessão de licenças com prazos fixos e determinados demonstra que o sentido de

27

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p. 214.

28FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. p. 94.

29MORAES, Luís Carlos Silva de. Curso de Direito Ambiental. p. 101.

23

tais documentos é o de impedir a perenização de padrões que, sempre, são

ultrapassados tecnologicamente.30

Antunes observa o possível acordo voluntário entre requerente

e Administração Pública:

[...] enquanto a licença for vigente, a eventual modificação de padrões ambientais não pode ser obrigatória para aquele que esteja regularmente licenciado segundo os padrões vigentes à época da concessão da licença. O Poder Público, entretanto, poderá negociar com o empreendedor a adoção voluntária de novos parâmetros de proteção ambiental, os novos padrões são imediatamente exigíveis.31

Destarte, preenchidos os requisitos necessários será

concedida a licença ambiental, porém caso seja negado o Poder Público é obrigado

a se justificar através da motivação, razoabilidade, proporcionalidade, e da

legalidade, interesse público, eficiência e ampla defesa.32

1.3.1 Licença Prévia

A Licença Prévia é concedida na fase preliminar do

planejamento da atividade ou empreendimento, aprovando a sua localidade e

concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos

e condicionadores a serem atendidos.33

O art. 19 do Decreto n° 99.274/91, inciso I dispõe quanto a

expedição de Licença Prévia:

Art. 19 [...]

I - Licença Prévia (LP), na fase preliminar do planejamento de atividade, contendo requisitos básicos a serem atendidos nas fases de localização, instalação e operação, observados os planos municipais, estaduais ou federais de uso do solo;

[...]

30

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 10 ed. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2007. p.131.

31 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p.131.

32 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p. 258.

33 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. p. 94.

24

Assegura-se dos ensinamentos de Machado que:

A “Licença Ambiental Prévia” é uma fase em que a Administração Pública mostra ao requerente suas pretensões, lastreadas estas no seu poder vinculado e no seu poder discricionário. Vinculada está a Administração àquilo que a legislação expressa ou implicitamente já exigir. Além disso, a Administração ambiental poderá acrescentar requisitos que a ciência e o interesse público lhe ditarem.

Destarte, a Licença Prévia não gera direitos ao requerente,

mesmo que tenha despendido recursos com o planejamento da obra ou da

atividade34, tratando de estudo que não compromete a Administração, sendo de

grande importância salientar que caso deferida possui validade de até cinco anos,

conforme art. 18, inciso I da Resolução de n° 237 do CONAMA.

1.3.2 Licença de Instalação

A Licença de Instalação, prevista no inciso II, do art. 19 do

Decreto n° 99.274/91, dispõe que o empreendimento ou atividade será implantada

observando as especificações contidas no projeto aprovado.

Art. 19 [...]

I – [...]

II - Licença de Instalação (LI), autorizando o início da implantação, de acordo com as especificações constantes do Projeto Executivo aprovado; e

[...]

Observa Costa Neto que:

[...] a licença de instalação, que autoriza a instalação do empreendimento ou da atividade consoante as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante [...]35

34

MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p.248.

35 COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e. Proteção Jurídica do Meio Ambiente. Belo Horizonte: Del Rey, 2003. p.377.

25

Portanto, a licença de instalação também deverá observar as

especificações e medidas de controle contidas no motivo determinante, devendo

respeitar a validade, que não superará seis anos. 36

1.3.3 Licença de Operação

A Licença de Operação também é chamada de Licença de

Funcionamento e tem por finalidade autorizar a “operação da atividade ou

empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das

licenças anteriores [...]”37, estando prevista no art. 19 do Decreto n° 99.274/91, inciso

III:

Art. 19 [...]

I [...]

II [...]

III - Licença de Operação (LO), autorizando, após as verificações necessárias, o início da atividade licenciada e o funcionamento de seus equipamentos de controle de poluição, de acordo com o previsto nas Licença Prévia e de Instalação.

Como delineado acima, Machado sustenta:

[...] Como se vê do inc. III do art. 20 do decreto mencionado a LP e LI são antecedentes da LO, isto é, guardam com a última fase um relacionamento que deve estar presente no licenciamento, pois a “licença de operação” vai depender do cumprimento daquilo que foi examinado e deferido nas fases de “licença prévia” e da “licença de instalação”. A expressão contida no inc. III do art. 20 – “após as verificações necessárias” – mostra que a licença de operação só poderá ser concedida após a vistoria do órgão público ambiental, na qual constate que as exigências das fases anteriores foram cumpridas.38

Sendo assim, a licença de operação será concedida caso

observado o cumprimento do que foi examinado e deferido nas licenças anteriores,

ou seja, na licença prévia e de instalação, devendo, ainda, respeita o de validade

36

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. p. 95.


38 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p.267.

26

que será no mínimo de quatro anos e no máximo de dez anos, conforme Resolução

nº 237/97 do CONAMA.

1.4 ATIVIDADES SUJEITAS AO LICENCIAMENTO

As atividades sujeitas ao licenciamento ambiental não estão

previstas em uma única fonte, até mesmo porque neste sentido o legislador

estabeleceu de forma genérica as situações que a norma objetiva proteger, sendo,

ainda, que no próprio texto constitucional, o fez: obras ou atividades potencialmente

causadoras de significativa degradação do meio ambiente.39

Ademais, é oportunamente lembrado por Fink:

[...] pode o legislador – ou o poder regulamentar – indicar uma lista de situações específicas nas quais é recomendável o licenciamento. E foi exatamente o que fez o Conselho Nacional do Meio Ambiente por meio da Resolução CONAMA n° 237/97, de 19 de dezembro [...]40

E acrescenta:

Contudo, é bom lembrar que esse rol é meramente exemplificativo, podendo ser complementado pelo órgão ambiental, conforme a dicção do § 2°, do art. 2°, da citada Resolução. Isso implica a possibilidade de exigir-se o licenciamento mesmo para obras ou atividades não listadas (e desde que haja impactos significativos).41

Com isso, nota-se que, apesar de haver na Resolução um

artigo definindo as situações que necessitam de licenciamento, a mesma deixa claro

que esse rol não é taxativo, ou seja, é apenas para que os requerentes tenham a

vaga ideia do que é recomendável.

Apresenta-se alguns exemplos de situações modificadoras do

meio ambiente que dependerão de licenciamento, previstas no art. 2° da Resolução

nº 001/86 do CONAMA:

39

FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. p. 12.

40 FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. p. 12.

41 FINK, Daniel Roberto; ALONSO JR, Hamilton; DAWALIBI, Marcelo. Aspectos Jurídicos do Licenciamento Ambiental. p. 12.

27

I - Estradas de rodagem com duas ou mais faixas de rolamento;

II - Ferrovias;

III - Portos e terminais de minério, petróleo e produtos químicos;

IV - Aeroportos, conforme definidos pelo inciso 1, artigo 48, do Decreto-Lei nº 32, de 18.11.66;

V - Oleodutos, gasodutos, minerodutos, troncos coletores e emissários de esgotos sanitários;

VI - Linhas de transmissão de energia elétrica, acima de 230KV;

VII - Obras hidráulicas para exploração de recursos hídricos, tais como: barragem para fins hidrelétricos, acima de 10MW, de saneamento ou de irrigação, abertura de canais para navegação, drenagem e irrigação, retificação de cursos d'água, abertura de barras e embocaduras, transposição de bacias, diques;

VIII - Extração de combustível fóssil (petróleo, xisto, carvão);

IX - Extração de minério, inclusive os da classe II, definidas no Código de Mineração;

X - Aterros sanitários, processamento e destino final de resíduos tóxicos ou perigosos;

Xl - Usinas de geração de eletricidade, qualquer que seja a fonte de energia primária, acima de 10MW;

XII - Complexo e unidades industriais e agro-industriais (petroquímicos, siderúrgicos, cloroquímicos, destilarias de álcool, hulha, extração e cultivo de recursos hídricos);

XIII - Distritos industriais e zonas estritamente industriais - ZEI;

XIV - Exploração econômica de madeira ou de lenha, em áreas acima de 100 hectares ou menores, quando atingir áreas significativas em termos percentuais ou de importância do ponto de vista ambiental;

XV - Projetos urbanísticos, acima de 100ha. ou em áreas consideradas de relevante interesse ambiental a critério da SEMA e dos órgãos municipais e estaduais competentes;

XVI - Qualquer atividade que utilize carvão vegetal, em quantidade superior a dez toneladas por dia.

28

A seguir, serão abordadas as demais medidas que a

Administração Pública possui para o controle e fiscalização das normas ambientais,

bem como seus destinatários.

1.5 INSTRUMENTOS DE CONTROLE

Juntamente com o Licenciamento Ambiental, a Administração

Pública possui outros instrumentos de controle ambiental que são atos e medidas

destinados a verificar a observância das normas de Direito Ambiental pelos seus

destinatários42, podendo ser de iniciativa deste ou de interessados particulares,

dentro os quais se destacam a autorização, concessão e permissão.

Machado, quando trata do assunto, ressalta:

A intervenção do Poder Público não se rege pelo sistema da presunção. A autorização, a licença, a permissão e a aprovação prévia só podem existir se previstas em lei. A Constituição, ao dizer “salvo nos casos previstos em lei”, obrigada à utilização da lei no seu sentido restrito. “Previsão em lei” e “na forma da lei” têm acepções diferentes. A primeira deve ser entendida conforme sua dimensão estrita e a segunda merece ser interpretada consoante seu sentido lato.43

Ainda, prossegue seu pensamento:

Razoável, portanto, concluir-se que as licenças, autorizações, aprovações prévias e permissões só possam ser criadas por lei ou a lei deverá prever a sua instituição por outro meio infralegal. O decreto do Presidente da República, do Governador do Estado ou do Prefeito Municipal somente poderá criar uma licença ambiental se a lei anterior expressamente cometer-lhe tal tarefa. Da mesma forma, as licenças ambientais não podem ser instituídas por portaria do IBAMA-Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, pelos órgãos públicos ambientais dos Estados e dos Municípios, pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA ou por outros conselhos.44

Cabe lembrar, também, que tanto a autorização quanto a

licença devem ser expedidas por órgãos competentes para tratar de matéria

relacionada ao meio ambiente, sendo que tais órgãos não precisam estar

42

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. p.189.



29

necessariamente inseridos numa secretaria que se denomine “Secretaria do Meio

Ambiente”.45

1.5.1 Autorização

A autorização é um ato precário e discricionário, porque não

pressupõe um direito anterior a ser exercido. Vale dizer, o direito ao exercício da

atividade autorizada nasce com a outorga da autorização.46

Neste sentido posiciona-se Meirelles:

[...] o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração, tais como o uso especial de bem público (...) decide discricionariamente sobre a conveniência ou não do atendimento da pretensão do interessado ou da concessão do ato autorizado, diversamente do que ocorre com a licença e a admissão, em que, satisfeitas as prescrições legais, fica a Administração obrigada a licenciar ou a admitir.47

Então, na autorização a Administração Pública consente-se

numa atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular48 e

havendo alguma imposição para que seja outorgada a autorização, não sendo

atendida ocorre a decadência da autorização como adequadamente saliente F.

Salvia, dizendo que “não se trata de revogação, mas de decadência, entretanto na

categoria que traz sua justificação na inobservância da obrigação por parte do titular

da obrigação.49

1.5.2 Concessão

A concessão é definida como sendo um contrato administrativo

pelo qual a Administração confere ao particular a execução remunerada de serviço

45


46 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental constitucional. p.190.

47 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 186.

48 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental constitucional. p.191.

49 F. Salvia apud MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p. 265.

30

público ou de obra pública, ou lhe cede o uso de bem público, para que explore pelo

prazo e nas condições regulamentares e contratuais.50

No dizer de Di Pietro:

É verdade que enquanto, em alguns casos, todas as condições decorrem do próprio ato de concessão, em outro, algumas das condições já constam de ordenamento jurídico previamente estabelecido, vinculando as partes contratantes. Mas isto não retira à concessão a natureza contratual, da mesma forma que não perdem essa natureza os contratos de adesão em geral, pois outorga do objeto do contrato (serviço público, obra pública ou uso privativo) somente se efetuará mediante manifestação expressa de ambas as partes, implicando, o consentimento do concessionário, aceitando das condições previamente estabelecidas pelo Poder Público.51

Logo, na concessão tem-se um contrato bilateral com a

Administração Pública que transfere de forma temporário a realização de serviço,

restringindo-se aos limites legais e contratuais, bem como regulamentação e

fiscalização.

1.5.3 Permissão

A permissão é o ato administrativo negocial, discricionário e

precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de

interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou

remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração.52

Meirelles acrescenta:

É admissível a permissão condicionada, ou seja, aquela em que o próprio Poder Público autolimita-se na faculdade discricionária de revogá-la a qualquer tempo, fixando em norma legal o prazo de sua vigência e/ou assegurando outras vantagens ao permissionário, como incentivo para a execução do serviço. Assim, reduzem-se a discricionariedade e a precariedade da permissão às condições legais de sua outorga.53

E, ainda, diferencia as três modalidades:

50

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito Administrativo. p. 294.

51 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito Administrativo. p. 295.


53 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 186/187.

31

Não se confunde com concessão, nem com a autorização: a concessão é um contrato administrativo bilateral; a autorização é um ato administrativo unilateral. Pela concessão contrata-se um serviço de utilidade pública; pela autorização consente-se numa atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular; pela permissão faculta-se a realização de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionário e do público.54

Consequentemente, caso a Administração queira revogar ou

alterar a permissão poderá fazê-lo desde que indeniza ao permissionário dos danos

que o descumprimento do prazo ou das condições da outorga lhe causar.55

No próximo capítulo será abordada a evolução legislativa das

normas ambientais, tanto no âmbito supraconstitucional quanto infraconstitucional,

bem como o conceito de área de preservação permanente.

54

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. p. 186/187.


32

CAPÍTULO 02

ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

2.1FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

2.1.1 Evolução Legislativa do Direito Ambiental

No Brasil, por um longo período, predominou a devastação da

floresta, sendo que diante da “concepção privatista do direito de propriedade

constituía uma forte barreira à atuação do Poder Público na administração do meio

ambiente”56, mas foi nesse cenário que surgiu as primeiras normas, sendo citadas

as mais notórias.

O artigo 554 do Código Civil de 1916 foi um dos primeiros a ser

utilizado para proteção do meio ambiente, sendo que seu objetivo era proteger o

proprietário ou inquilino do mau uso da propriedade, mas também era utilizada como

fundamento de ação cominatória, “visando impedir a contaminação do meio

ambiente por partes industriais”57.

Ainda, cabe lembrar que o referido Código, em seu artigo 584

proibia a construção que poderia “poluir, ou inutilizar, para o uso ordinário, a água de

poço ou fonte alheia, a elas preexistentes”.

Já em 1934 veio o Código Florestal (Decreto 23.793, de

23.1.1934) com diversos dispositivos de natureza penal, o Código das Águas

(Decreto 24.643, de 10.7.1934) e o Código de Pesca (Decreto-lei 794, de

19.10.1938), porém, apesar de a tutela jurídica aparecer nesses diplomas legais,

somente há pouco foi percebida a gravidade da situação em que se encontra o meio

56

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. p. 16.

57 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. p. 16.

33

ambiente, no qual passou a ser protegido mediante normas que previnem, controlam

e recompõem a qualidade.58

Nessa linha de raciocínio Silva assevera que:

[...] A proteção ambiental, abrangendo a preservação da natureza em todos os seus elementos essenciais à vida humana e à manutenção do equilíbrio ecológico, visa tutelar qualidade do meio ambiente em função da qualidade de vida, como forma de direito fundamental da pessoa humana. Encontramo-nos, assim, como nota de Santiago Anglada Gotor, diante de uma nova projeção do direito à vida, pois neste há de incluir-se a manutenção daquelas condições ambientais que são suportes da própria vida, e o ordenamento jurídico, a que compete tutelar o interesse público, há que dar resposta coerente e eficaz a essa nova necessidade social. 59

No mesmo ano, surgiu o Decreto 24.645, que visava a

proteção de animais e, em 30 de novembro 1937, foi editado o Decreto-lei 25 que

organizava o patrimônio histórico e artístico nacional, ainda em vigor. Ainda, há que

se ressaltar o Código Penal, de 07 de dezembro de 1940, “com vários artigos

reprimindo a ação contra a saúde ou o patrimônio, indiretamente protegendo o meio

ambiente (por exemplo, art. 165, que trata do dano da coisa de valor artístico,

arqueológico ou histórico)”, também em vigor.60

Freitas ensina:

Depois, com os anos da Segunda Guerra Mundial e os que a ela se seguiram, não houve grande avanço. Foi nos anos sessenta que surgiram os novos e importantes diplomas legais, agora sim com conotação de amparo à qualidade do meio ambiente. Entre outros, o novo Código Florestal (Lei 4.771, de 19.09.1965), a Lei de Proteção à Fauna (n. 5.197, de 03.01.1967) e o chamado Código da Pesca (Decreto-lei 221, de 28.02.1967).61

Seguindo a linha do tempo e a evolução legislativa ambiental,

têm-se os decretos-leis 248 e 303 de 1967, trazidos por Silva:

58

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. p. 16/17.


60 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. 2ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2002. p. 19.

61 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. p. 19.

34

A legislação federal começou com o Decreto-lei 248, de 28.2.1967, que instituiu a política nacional de saneamento básico, compreendendo o conjunto de diretrizes destinadas à fixação de programa governamental a aplicar-se nos setores de abastecimento de água e esgotos sanitários, e criou também o Conselho Nacional de Saneamento Básico a que cabia definir aquela política, elaborar o plano nacional de abastecimento de água e esgotos sanitários, entre outras atribuições necessárias a implementação daquela política. Preocupava-se, portanto, com a chamada poluição da pobreza.62

E prossegue:

Da mesma data é o Decreto-lei 303, que criou o Conselho Nacional de Controle da Poluição Ambiental, junto ao Ministério da Saúde, como único órgão de âmbito nacional, com a finalidade específica de promover e coordenar as atividades de controle da poluição ambiental (art. 5º). [...] A execução dessa política cabia aos Estados e Municípios (art.8º), segundo princípios e critérios definidos nos arts. 8º a 13,que também estabeleciam os conceitos básicos de poluição (arts. 1º a 4º) e as penalidades a serem aplicadas aos infratores das normas antipoluidoras (arts. 14 e 15).63

Apesar de estes dois decretos-leis serem insuficientes para a

proteção do meio ambiente, nem sequer foram aplicados, vez que apenas oito

meses após sua edição foram revogados pela Lei 5.318/67 que criou o Conselho

Nacional de Saneamento, sendo que reuniu tanto o saneamento básico, os esgotos

pluviais e a drenagem, quanto as ligações de controle da poluição ambiental, das

modificações artificiais de massa de água e das inundações e erosões64,

“merecendo crítica severa de Fábio Nusdeo, porque desfizera a orientação

imprimida nos Decretos-lei 248 e 303, atrasando o encaminhamento da solução do

problema nacional ambiental de cerca de oito anos”.65

Já em 1975, têm-se uma das primeiras legislações com o

intuito de proteção do meio ambiente, conforme dispõe Freitas:

Ainda no ano de 1975, em 14 de agosto, foi editado o Decreto-lei 1.413, que pode ser considerado o primeiro diploma legal brasileiro de objetiva proteção ambiental. Dispunha ele, no art. 1º que: “As indústrias instaladas no a se instalarem em território nacional são obrigadas a promover as medidas necessárias a prevenir ou corrigir

62

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. p. 17.



65 Fábio Nusdeo apud SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. p. 17.

35

os inconvenientes e prejuízos da poluição e da contaminação do meio ambiente”.66

Transcorrido os anos, tem-se em 24 de julho de 1985, a Lei da

Ação Civil Pública nº 7.437, que segundo Sirvinskas é um “instrumento

poderosíssimo colocada à disposição do cidadão, de modo geral, e, em particular,

do Ministério Público”, estando desde então na defesa do ecossistema.67

Por fim, tem-se a entrada em vigor da Lei 9.605/1998,

“conhecida como Lei Penal Ambiental. Com ela completa-se a terceira etapa da

proteção ambiental. Seus efeitos não se confiam à repressão criminal. Antes,

ampliam-se para iniciativas salutares.”68 Ademais, a lei aborda os crimes contra o

meio ambiente e as infração administrativas ambientais, bem como “sobre o

processo penal e cooperação internacional para a preservação do meio ambiente”.69

Tão logo se tem uma síntese da legislação ambiental, que

inicialmente já se apresentava insuficiente para as consequências trazidas ao meio

ambiente pela ação do homem, sendo que atualmente a sociedade possui uma

consciência mais ecológica que nos primórdios, destacando-se o conhecimento que

se tem do atual estágio de degradação ambiental.

2.1.2 Relação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 com o Direito Ambiental

A CRFB/88 foi a primeira das Constituições Brasileiras que

trouxe deliberadamente a questão ambiental, inserida no título da ordem social (Cap.

VI do Tít. VIII), tratando das obrigações da sociedade e do estado com as questões

ambientais.

Dispõe o artigo 225 da CRFB/88:

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia

66

FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. p. 23.

67 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. São Paulo: Saraiva, 2002. p. 18.

68 FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a Efetividade das Normas Ambientais. p. 25.


36

qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:

I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;

III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;

IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;

V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;

VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade.

§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.

§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.

§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.

37

§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.

§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.

Silva comenta sobre o assunto:

As Constituições brasileiras anteriores à de 1988 não traziam nada especificamente sobre a proteção do meio ambiente natural. Das mais recentes, desde 1946, apenas se extraía orientações protecionistas do preceito sobre a proteção da saúde e sobre a competência da União para legislar sobre água, florestas, caça e pesca, que possibilitavam a elaboração de leis protetoras com o Código Florestal e os Códigos de Saúde Pública, de Água e de Pesca.70

Ademais, a CRFB/88 estabeleceu uma harmonia entre os

dispositivos que objetivavam a proteção do meio ambiente, sendo a norma

constitucional ambiental parte integrante de um conjunto maior que faz a ligação

entre as normas de natureza econômica e as destinadas a proteção dos direitos

individuais, tornando o Direito Ambiental complexo, bem como sua aplicação e

prática.71

Antunes acrescenta:

[...] O que a Constituição fez foi criar uma categoria jurídica capaz de impor, a todos quantos se utilizem de recursos naturais, uma obrigação de zelo para o meio ambiente. Trata-se de uma modalidade de intervenção econômica que visa garantir a todos o acesso aos bens ambientais. Não se olvide, contudo, que o conceito de uso comum de todos rompe com o tradicional enfoque de que os bens de uso comum só podem ser bens públicos. [...]72

A atual CRFB/88 ressaltou que todos possuem o direito a um

Meio Ambiente equilibrado, cabendo “proteção do Estado e da própria sociedade

para usufruto de toda a nação”73, outorgando a qualquer cidadão a legitimidade para

70

SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. p. 25/26.

71 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p. 57.

72 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p. 60/61.

73 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 5ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p.149.

38

propor Ação Popular com o intuito de impedir ato lesivo ao Meio Ambiente, conforme

o artigo 5º, inciso LXXIII da CRFB.

Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[...]

LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;

[...]

Sirvinskas ensina, fazendo uma ligação entre os artigos 5º e

225 da CRFB/88:

Mas ambos os artigos devem ser conjugados, pois a inviolabilidade da vida é um dos princípios inseridos naquele dispositivo constitucional. Forsoço, assim, salientar que a tutela jurídica do meio ambiente protege a vida, a integridade física, a estabilidade emocional, a qualidade de vida e a felicidade, bem como a incolumidade, a saúde e a Administração Pública.74

Ainda, a CRFB/88 trouxe em seu texto a importância de

conceitos não jurídicos, como à Geografia, Ecologia e Mineralogia, trazendo ao

jurista um grande desafio, de como estabelecer a adequada mediação entre o fato

científico e o fato jurídico, a norma aplicável75, bem como “configurando-se, assim, a

interdisciplinariedade da matéria ambiental.” 76

Freitas ressalta:

Com a promulgação da CF de 1988 houve uma grande inovação, pois até então o meio ambiente era objeto de leis esparsas, entre as quais avulta, pela importância, a de nº 6938, de 31 de agosto de

74

SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. p.26.



39

1981, que dispõem sobre a política Nacional do Meio Ambiente, veio o Direito Positivo contar com o texto moderno e adequado à época.77

A CRFB/88 não deixou de considerar que as atividades

econômicas se fazem mediante a utilização de recursos ambientais, buscando o

legislador estabelecer um intermédio entre as tensões dos diferentes usuários dos

recursos ambientais para que a utilização se dê de forma racional. 78

Portanto, pode-se afirmar que a CRFB/88 foi um marco na

defesa do Meio Ambiente, já que o passou estabeleceu ser dever do Poder Público

e da Sociedade a defesa do mesmo de forma ecologicamente equilibrada, sendo

tratados a seguir os princípios que regem o Direito Ambiental.

2.1.3 Princípios Fundamentais do Direito Ambiental

Os princípios são a base normativa, sendo entendida também

como fonte, tendo no Direito Ambiental a finalidade de proteger toda a espécie de

vida no planeta, propiciando qualidade de vida ao ser humano na presente e futuras

gerações. 79

2.1.3.1 Princípio da Participação

O princípio da participação está inserido em um quadro amplo

de interesses difusos e coletivos da sociedade, vez que seu objetivo é a

conservação do meio ambiente, garantindo aos cidadãos o direito de participar das

políticas públicas ambientais de diversas maneiras, seja defendendo, opinando ou

participando através de instrumentos judiciais e administrativos.80

Fiorillo acrescenta:

[...] o resultado dessa omissão participativa é o prejuízo a ser suportado pela própria coletividade, porquanto o direito ao meio ambiente possui natureza difusa. Além disso, o fato de a administração desse bem ficar sob a custódia do Poder Público não

77

FREITAS, Vladimir Passos. Direito Administrativo do Meio Ambiente. 3 ed. Curitiba: Juruá, 2001. p.32.


79 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. p.28/29.

80 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. p.80/81.

40

elide o dever de o povo atuar na conservação e preservação do direito do qual é titular.81

Logo, entende-se que o direito que o cidadão tem de receber,

agir e articular sobre ações que atinjam diretamente ou não o meio ambiente através

dos meio administrativos, judiciais e legislativos nada mais é que o direito a

democracia, sendo este princípio um dos elementos do Estado Social de Direito, vez

que todos os direitos sociais fazem parte da estrutura base para uma saudável

qualidade de vida.82

2.1.3.2 Princípio do Poluidor Pagador

O princípio do poluidor pagador foi trazido em maio de 1972

pela OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico, em

sua Recomendação C(72) 12883, do Conselho que aborda os princípios dos

aspectos das políticas ambientais.

Ensina Fiorillo que:

[...] impõe-se ao poluidor o dever de arcar com as despesas de prevenção dos danos ambientais ao meio ambiente que sua atividade possa ocasionar. Cabe a ele o ônus de utilizar instrumentos necessários à prevenção dos danos. Numa segunda órbita de alcance, esclarece este princípio que, ocorrendo danos ao meio ambiente em razão da atividade desenvolvida, o poluidor será o responsável pela sua reparação. 84

E mais:

Com isso, é correto afirmar que o princípio do poluidor-pagador determina a incidência e aplicação de alguns aspectos do regime jurídico da responsabilidade civil aos danos ambientais: a) a responsabilidade civil objetiva; b) prioridade da reparação específica do dano ambiental; e c) solidariedade para suportar os danos causados ao meio ambiente.85

81

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 6 ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 41/42.


83 Organization for Economic Aspects of Environmental Policies. Recommendation C (72) 126. Documentos disponíveis em <http://www.oecd.org>. Acesso em 15 nov. 2010.



http://www.oecd.org/

41

Este princípio é utilizado na prevenção e nas medidas de

controle da poluição que a atividade pode ocasionar, fazendo com que os recursos

sejam utilizados de forma racional, sem que a coletividade arque com os custos

econômicos e sim o utilizador direto dos recursos.

2.1.3.3 Princípio da Informação

O princípio da informação serve para o processo de educação

de cada pessoa e da comunidade, bem como objetiva dar chance à pessoa

informada de pronunciar-se sobre a matéria informada.86

Machado relaciona:

Como já salientaram os juristas da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, os dados ambientais devem ser publicados. A publicidade está ligada à informação. O segredo, ao contrário, distancia e/ou elimina a informação. Contudo, tanto no exércicio da política como na prática empresarial, o culto do segredo tem sido apontado como um instrumento de sucesso. Daí, não é de surpreender a resistência de governos e de empresários em transmitir as informações ambientais.87

No ordenamento jurídico o princípio da informação aparece

com destaque, já que as informações recebidas pelos órgãos públicos devem ser

repassadas para a sociedade em tempo hábil para que se analisem as informações

e tome-se a atitude necessária diante da Administração Pública e do Poder

Judiciário.

2.1.3.4 Princípio da Prevenção

Pelo princípio da prevenção para que haja ação é necessário

que se forme o conhecimento do que deve ser prevenido, sendo que a necessidade

de prever, prevenir e evitar os danos comprovados na origem é com o intuito de

evitar transformações prejudiciais à saúde humana e ao meio ambiente.

86



42

Para Machado, “sem informações organizadas e sem pesquisa

não há prevenção”88, dessa forma o princípio da prevenção foi dividido em cinco

etapas para sua aplicação, assim:

1º) identificação e inventário das espécies animais e vegetais de um território, quanto à conservação da natureza e identificação das fontes contaminantes das águas e do mar, quanto ao controle da poluição; 2º) identificação e inventário dos ecossistemas, com a elaboração de um mapa ecológico; 3º) planejamento ambiental e econômico integrados; 4º) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de acordo com a sua aptidão; e 5º) Estudo de Impacto Ambiental.89

O Estudo de Impacto Ambiental é trazido como uma das

formas de prevenção, pois seu objetivo é analisar os efeitos de um empreendimento,

sendo utilizado para fundamentar a concessão ou a negativa para um requerimento

de licença, respeitando os princípios da publicidade e da informação.

Ainda, com o advento da Lei nº 6.938/81 que em seu art. 2º

dispõe a “proteção dos ecossistemas, com a preservação das áreas

representativas”, e “a proteção de áreas ameaçadas de degradação”, está indicando

a aplicação do princípio da prevenção, não citando qualquer possibilidade de

proteger sem aplicar medidas de prevenção.90

2.1.3.5 Princípio da Precaução

O princípio da precaução é um dos 27 princípios votados na

Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento91

reunido no Rio de Janeiro em 1992, sendo definido da seguinte forma:

De modo a proteger o meio-ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser

88




91 In Conferência das Nações unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, 1992, Rio de Janeiro. Disponível em <http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Repositorio/31/Documentos/Declara%C3%A7%C3%A3o%20do%20RJ%20sobre%20meio%20ambiente%20e%20desenvolvimento%20-%201992%20-%20OK.pdf>. Acesso em 3 dez. 2010.

http://www.defensoria.sp.gov.br/dpesp/Repositorio/31/Documentos/Declara%C3%A7%C3%A3o%20do%20RJ%20sobre%20meio%20ambiente%20e%20desenvolvimento%20-%201992%20-%20OK.pdf



43

utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.

Para Machado:

A implementação do princípio da precaução não tem por finalidade imobilizar as atividades humanas. Não se trata da precaução que tudo impede ou que em tudo vê catástrofes ou males. O princípio da precaução visa à durabilidade da sadia qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no planeta.92

No mais, o princípio da precaução é uma forma de combater a

poluição e degradação quando da incerteza da ofensividade de determinada

atividade, reduzindo a frequência ou a incerteza da ocorrência do dano.93

Estes princípios são de considerável relevância para o

Licenciamento Ambiental e para determinar quem possui competência legislativa,

executiva e para licenciar em Área de Preservação Permanente, o que será adiante

abordado.

2.2 CONCEITO DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

A área de preservação permanente são espaços territoriais

especialmente protegidos, ou seja, em caráter excepcional, pode ser determinada a

intervenção no seu meio94, estando disposta sua definição legal no artigo 1º, § 2º,

inciso II da Lei nº 4.771/65:

Art. 1º [...]

§1º [...]

§2º [...]

II - área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e

92



94 MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. p.693.

44

flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;

Ainda, no sentido técnico da expressão, tais áreas não são de

preservação muito menos permanente, pois se trata de espaço possível de ser

utilizado, ainda que para a finalidade das reservas ecológicas, não sendo, por

conseguinte respeitada sua intocabilidade que pressupõe o conceito de

preservação. Também, o vocábulo permanente não poder ser tratado como

perpetuo, pois, “uma vez tendo sido criado, por lei ou por ato de poder público, a sua

expressão ou alteração (em qualquer dos tipos de criação) é possível, obviamente

que somente por lei, consoante determina o art. 225, §1º, III da CF”.95

Milaré enfatiza:

De acordo com os ditames do Código Florestal, as florestas e demais formas de vegetação situadas em área de preservação permanente não podem ser exploradas, exceto aquelas localizadas em área indígena, e tão-somente pela própria comunidade e para sua subsistência. A supressão é admitida apenas quando necessária à execução de obras, planos, atividades e projetos de utilidade pública ou interesse social, com prévia autorização do órgão competente do Poder Executivo.96

As áreas de preservação permanente podem ser por efeito de

lei ou por ato declaratório, estando previstas nos artigos 2º e 3º da Lei 4.771/65,

respectivamente, e sua função ambiental é de preservar os recursos hídricos, a

paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora,

proteger o solo, bem como assegurar o bem-estar das populações humanas.

Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:

a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:

1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;

95

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de Direito Ambiental e Legislação Aplicável. p. 335.


45

2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;

3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;

4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;

5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;

b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;

c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;

d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;

f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;

g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;

h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.

Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.

Ainda, quanto ao artigo supracitado, ressalta-se a Deliberação

10/2000, em que os Conselheiros do CONSEMA – Conselho Estadual do Meio

Ambiente:

Recomenda-se à Secretaria Estadual do Meio Ambiente que, nos licenciamento de novos loteamentos, atente para a necessidade de preservação, ao longo das margens dos rios e demais cursos d’água,

46

de faixa de trinta (30) metros de largura, em áreas urbanas que ainda apresentem características rurais.97

Já em seu artigo 3º, o referido Código Florestal trás as áreas

de preservação permanente declaradas por lei, sendo que as “formas de vegetação

aí localizadas só poderão ser suprimidas total ou parcialmente, mediante

determinação legal proveniente de igual hierarquia. O decreto ou qualquer outro ato

administrativo não poderá modificar ou extinguir esses critérios legais.” 98

Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:

a) a atenuar a erosão das terras;

b) a fixar as dunas;

c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;

d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;

e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;

f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;

g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;

h) a assegurar condições de bem-estar público.

§ 1° A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social.

§ 2º As florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam sujeitas ao regime de preservação permanente (letra g) pelo só efeito desta Lei.

Logo, vê-se que no caso de área de preservação permanente

declarada por lei, o Poder Público possui a função de “identifica, demarca e declara

97

SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. p. 183/184.

98 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. p. 184.

47

como de preservação permanente uma determinada área, podendo fazê-lo por meio

de ato administrativo, e não necessariamente uma lei em sentido estrito”.99

Milaré ainda observa e cita a resolução nº 369/2006 do

CONAMA:

A nova norma do CONAMA estabelece, ainda, que a autorização para se intervir na vegetação ou para suprimi-la, nesses casos excepcionais, deve ser devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio perante o órgão ambiental estatual competente. Em se tratando de área de preservação permanente situada em área urbana, a supressão dependerá de autorização do órgão ambiental municipal – desde que o município possua Conselho de Meio Ambiente, com caráter deliberativo, e Plano Diretor -, mediante anuência previa do órgão ambiental estadual competente, fundamentada em parecer técnico (art. 4º).100

Desse modo, as áreas de preservação permanente possuem o

objetivo de proteger não apenas as florestas, mas também as “demais formas de

vegetação natural [...], ou seja, na ação recíproca entre cobertura vegetal e sua

preservação e a manutenção das características ecológicas do domínio em que ela

ocorre.”101

2.3 LEGISLAÇÃO INFRA-CONSTITUCIONAL DE ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Para a proteção da área de preservação permanente têm-se

leis e resoluções do CONAMA que se destacam, tais como o Código Florestal, Lei n°

4.771/1965, e as Leis nº 9.605/1998 e 9.985/2000, bem como as resoluções nº

303/2000 e 369/ 2006.

Com o advento do Código Florestal “(Lei 4.771, de 15-9-1965,

alterada pela Lei n. 7.803/90 e pela Lei n. 7.875/89), que disciplinam as normas

sobre as florestas existentes no território e as demais formas de vegetação”102,

demonstra-se que já há anos existe a preocupação em proteger o meio ambiente,

99

MILARÉ, Édis. Direito do Ambiente. p.695.



102 SIRVINSKAS, Luís Paulo. Manual de Direito Ambiental. p. 117.

48

tanto com a criação da Área de Preservação Permanente (APP) como da Reserva

Legal que até hoje possuem importância na efetiva proteção do meio ambiente.

A Lei nº 9.605/98 também demonstra sua importância quando

além de prever sobre as penalidades administrativas e penais derivadas de

condutas e atividades lesivas ao meio ambiente, traz a pessoa jurídica no âmbito de

ser responsabilizada administrativamente, civil e penalmente em infrações

cometidas contra o meio ambiente.

A terceira legislação infraconstitucional citada é a Lei n°

9.985/00 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza

– SNUC, bem como estabeleceu os critérios e normas para a criação, implantação e

gestão das unidades de conservação.

As legislações infraconstitucionais que mencionam

especificamente a área de preservação permanente são poucas, estando a maior

parte da legislação trazendo o meio ambiente como um todo, sem muitos detalhes,

vez que diante do atual cenário mundial, a proteção ambiental vem sendo

modificada diariamente, sendo que leis muito específicas acabam por engessar o

Poder Público e a sociedade na defesa ambiental.

O CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente foi criado

pela Lei nº 6.938/81, que trata da Política Nacional do Meio Ambiente, sendo em seu

art. 6º a previsão de sua função.

Art. 6º [...]

I [...]

II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;

Das Resoluções do CONAMA ressaltam-se duas delas que

trazem a área de preservação permanente em destaque, sendo que a primeira a ser

citada é a de nº 303, de 20 de março de 2002, dispõe quanto aos parâmetros e

49

limites das áreas de preservação permanente, porém Antunes alerta a que o art. 4º

da mencionada Resolução invade a “competência constitucional dos estados-

Membros da federação em legislar supletivamente às normas gerais estabelecidas

pela União sobre florestas, no caso o Código Florestal”.103

Já a resolução nº 369 do CONAMA, de 28 de março de 2006,

prevê a possibilidade de intervenção ou supressão de vegetação em área de

preservação permanente nos casos de utilidade pública, interesse social ou baixo

impacto ambiental.

Diante do que já foi abordado na presente monografia, bem

como da relevância da matéria diante do atual contexto mundial e do tão comentado

desenvolvimento sustentável, passa-se ao terceiro capítulo em que será analisada a

competência em conceder licenças ambientais em áreas de preservação

permanente.

103

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p. 495.

50

CAPITULO 03

COMPETÊNCIA PARA CONCESSÃO DE LICENÇA

3.1 COMPETÊNCIA LEGISLATIVA

O Brasil é um Estado Federal, ou seja, une vários Estados

membros e Municípios que abrem mão de sua soberania em favor de um governo

central, entretanto mantém determinada autonomia, conforme as delimitações feitas

pela CRFB/88.

Ademais, diante da atual forma de governo, a CRFB/88 em seu

art. 1º, dispõe três esferas de poder, o Federal, o Estadual e o Municipal,

pertencentes respectivamente a União, Estados e Municípios, possuindo, portanto,

competência.

Como anota Silva a respeito de competência:

A faculdade juridicamente atribuída a uma entidade, ou a um órgão ou agente do Poder Público para emitir decisões. Competência são as diversas modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções.104

A competência pode ser legislativa ou executiva, ou seja, ao

primeiro compete elaborar as leis, fixar orçamentos das agências ambientais e

controle das atividades desempenhadas pelo Executivo, já ao segundo compete o

licenciamento e controle das atividades utilizadoras de recursos naturais.105

A competência legislativa pode ser privativa, concorrente ou

suplementar e a executiva pode ser exclusiva ou comum.106

104

SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 5 ed. São Paulo: RT, 1989. p. 413.


106 SILVEIRA, Patricia Azevedo. Competência Ambiental. p. 62.

51

Silveira pondera quanto definição de competência trazida pela

CRFB/88:

Na elaboração do presente diploma constitucional, o constituinte preservou os dois métodos de corte de competência: a) o corte horizontal que consubstancia a competência privativa ou exclusiva e b) o corte vertical que caracteriza as competências comum e concorrente.107

A competência legislativa privativa ou exclusiva é “exercida por

um ente da federação com exclusão dos demais”108, ou seja, é atribuída a União a

competência legislativa privativa “que só pode ser exercida pelos Estados mediante

autorização dada por lei complementar federal para casos específicos”109, estando

prevista no art. 22, incisos IV e XXVI da CRFB/88.

Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:

[...]

IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;

[...]

XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;

[...]

A competência corrente é aquela na qual todos os “entes da

federação atuam em cooperação; cada qual incumbido de um poder de atuação

sobre determinada matéria, mas conservando-se um campo geral restritivamente à

União.”110

Moraes assinala:

No âmbito da legislação concorrente, a doutrina tradicionalmente classifica-a em cumulativa sempre que inexistirem limites prévios para o exercício da competência, por parte de um ente, seja a união, seja o Estado-membro, e em não cumulativa, que propriamente

107

SILVEIRA, Patricia Azevedo. Competência Ambiental. Curitiba: Juruá, 2006. p.62.




52

estabelece a chamada repartição vertical, pois, dentro de um mesmo campo material (concorrência material de competência), reserva-se um nível superior ao ente federativo União, que fixa os princípios e norma gerais, deixando-se ao Estado-membro a complementação.111

Ainda, a competência legislativa concorrente autoriza a União,

Estados e o Distrito Federal a disporem sobre a mesma matéria, cabendo ao ente

federal legislar acerca de normas gerais.

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:

[...]

VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;

VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

[...]

§ 2º - A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.

§ 3º - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender a suas peculiaridades.

[...]

Assim, vê-se que os entes federativos, exceto o município,

possuem competência legislativa concorrente em diversas matérias ligadas ao meio

ambiente, sendo que cabe a União estabelecer normas gerais e aos Estados e

Distrito Federal as normas complementares.

Silveira, no que se refere ao conceito de norma geral, afirma:

111

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24 ed. São Paulo: Atlas, 2009. p.308.

53

Em verdade, o conceito de norma geral pode representar idéias diferentes. Na prática, é tormentosa a fixação dos limites do que vem a significar generalidade e peculiaridade, de modo que não se afasta a ventilação de uma eventual inconstitucionalidade. Será fundamental a atuação do Poder judiciário no deslinde e fixação dos limites da norma geral.112

Já a competência suplementar ou complementar é quando a

União fica adstrita a estabelecer normas gerais, devendo os Estados e o Distrito

Federal especificá-las, através de suas respectivas leis, nas matérias discriminadas

no art. 24 da CRFB/88, havendo a possibilidade do Estado de exercer competência

legislativa plena nos casos em que não haja atuação normativa da União.113

Ademais, têm-se a competência legislativa do município,

conforme preleciona Moraes:

[...] a Constituição Federal prevê a chamada competência suplementar dos municípios, consistente na autorização de regulamentar as normas legislativas federais ou estaduais, para ajustar sua execução a peculiaridades locais, sempre em concordância com aquelas e desde que presente o requisito primordial de fixação de competência desse ente federativo: interesse local.114

A CRFB/88 dispõe em seu art. 30:

Art. 30. Compete aos Municípios:

[...]

II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;

[...]

Importante ressaltar que o exercício da competência legislativa

no Brasil, obedece a uma hierarquia, ou seja, uma lei municipal não pode

contradizer a uma lei estadual, ambas não podem contradizer uma lei federal e

todas não podem a Constituição Brasileira.

112

SILVEIRA, Patricia Azevedo. Competência Ambiental. p. 83.


114 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. p. 314.

54

Em matéria ambiental é importante ter a cautela de quem

compete legislar sobre qual matéria, vez que é da delimitação constitucional que

será observada a competência legislativa e consequentemente a competência

executiva.

3.2. COMPETÊNCIA EXECUTIVA

Como já citado anteriormente, a competência executiva é

responsável pelo licenciamento e controle das atividades utilizadoras de recursos

ambientais, podendo ser comum ou exclusiva.

A competência executiva comum “é uma imposição

constitucional para que os diversos integrantes da Federação atuem em cooperação

administrativa recíproca, visando resguardar os bens ambientais” 115, devendo cada

ente federativo aplicar suas próprias normas e em nível de igualdade.

A CRFB/88 prevê em seu art. 23, incisos III, IV, VI e VII, a

competência comum entre os entes federativos da matéria ambiental, que dispõe:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

[...]

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

[...]

115

ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. p. 76.

55

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

A competência exclusiva é aquela “atribuída a uma entidade

com exclusão das demais”116, estando prevista no art. 21, incisos IX e XIX, da

CRFB/88.

Art. 21. Compete à União:

[...]

IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social;

[...]

XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;

Como apresentado, a CRFB/88 distribuiu aos entes federados

tanto a competência legislativa quanto executiva para que pudessem estabelecer

critérios e parâmetros para a efetiva proteção do meio ambiente.

3.3 COMPETÊNCIA PARA O LICENCIAMENTO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE

Diante do que já foi exposto no decorrer do presente trabalho,

no âmbito ambiental, o licenciamento veio ao ordenamento jurídico brasileiro com a

Lei nº 6.938/81, responsável pela Política Nacional do Meio Ambiente, tendo seu

objetivo exposto em seu art. 2º, caput.

Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os seguintes princípios:

116

FIORILLO, Celso Antonio Pacheco; RODRIGUES, Marcelo Abelha. Manual de Direito Ambiental e Legislação Aplicável. p. 188.

56

Já quanto à competência dos órgãos em propor Licenciamento

Ambiental, tem-se no art. 10 da Lei supracitada, a atribuição dada aos órgãos

estaduais, todavia, em caráter supletivo, o ordenamento poderá ser exercido pelo

Instituto Brasileiro de Recursos Naturais Renováveis – IBAMA.

Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças exigíveis.

A Lei nº 6.938/81 não incluiu tão pouco excluiu a possibilidade

dos Municípios concederem licenciamento, mas a CRFB/88 em seu art. 23, incisos

VI, VII e XI dispõe a competência do mesmo para tanto.

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

[...]

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

[...]

Assim, vê-se que a competência executiva comum no âmbito

ambiental é atribuída de forma igual a todos os entes federados, conforme o artigo

supracitado.

Ainda, Marçal acrescenta:

A lei federal ordinária não pode retirar dos estados, Distrito Federal e dos Municípios poderes que constitucionalmente lhes são atribuídos.

57

Assim, é de se entender que o artigo 10 da Lei 6938/1981 (Lei da política Nacional do Meio Ambiente) não estabeleceu licenças ambientais exclusivas do IBAMA, porque somente uma lei complementar poderia fazê-lo (art. 23, parágrafo único da CF) e nem a Resolução do CONAMA nº 237/1997 poderia estabelecer um licenciamento único. Enquanto não se elabora essa lei complementar estabelecendo normas para cooperação entre essas pessoas jurídicas, é validada sustentar que todas elas, ao mesmo tempo, tem competência e interesse de intervir nos licenciamentos ambientais.117

Com a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente –

SISNAMA, responsável por integrar órgãos regionais e os locais que serão

executadas as regras estabelecidas pelo CONAMA, o legislador reconheceu a

tamanha importância dos Estados e Municípios na “proteção e melhora do meio

ambiente”118.

Em se tratando de área de preservação permanente, o Código

Florestal (Lei nº 4.771/65), em seu art. 4º, prevê:

Art. 4o. A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.

§ 1o A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo.

§ 2o A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.

Machado destaca as situações consideradas de utilidade

pública:

Estão compreendidas como utilidade pública: a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; b) as obras essenciais de

117

MARÇAL, Claudia. Análise da Distribuição de Competência no Licenciamento Ambiental: necessidade de estabelecimento de regras claras. Disponível em <http://bdjur.stj.jus.br/xmlui/handle/2011/29258> Acesso em 13 mai 2011.


58

infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia; e c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA.119

E prossegue, observando as atividades tidas por interesse

social:

O interesse social poderá se compreendido: a) nas atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do CONAMA; b) nas atividade de manejo agroflorestal sustentável praticados na pequena propriedade ou posse rural familiar que não descaracterizem a cobertura vegetal e não prejudiquem a função ambiental da área; e c) nas demais obras, panos, atividades ou projetos definidos em resolução do CONAMA.120

No que tange ao interesse social, têm-se duas situações

opostas que ilustram a realidade do país. A primeira que são “as irregularidades

urbanísticas provocadas pelo fenômeno da urbanização da pobreza”121, as quais são

indispensáveis à aplicação de políticas públicas de inclusão social, tais como

moradia e saneamento básico. Por outro norte, vê-se “as irregularidades

urbanísticas levadas a efeito pelos demais segmentos da sociedade, notadamente

por empreendedores imobiliários voltados ao atendimento de demandas da

população pertencente a patamares mais elevados da escala social e econômica.”

122

Yoshida chama a atenção para uma solução quanto à segunda

problemática apresentada:

Afora os instrumentos de sensibilização e conscientização da responsabilidade empresarial sócio-ambiental, há necessidade do concurso dos instrumentos econômicos, tributários e financeiros, estimulando-os ao cumprimento das exigências urbanísticas e

119



121 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Cidades, APP e Reserva Legal: as questões judiciais relevantes. In:10º Congresso Internacional de Direito Ambiental, 2006, São Paulo. Meio Ambiente e Acesso à Justiça: Flora, reserva legal e APP. v. 3. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2007. p. 72.

122 YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Cidades, APP e Reserva Legal: as questões judiciais relevantes. p. 72.

59

ambientais, pelos benefícios econômicos auferidos, ou, reversamente, desestimulando-os do descumprimento, pela perspectiva de custos econômicos mais significativos.123

Logo, tantos as atividades consideradas de utilidade pública

quanto às consideradas de interesse social, em área de preservação permanente, é

competente o órgão estatual licenciar, desde que não haja alternativa de técnica ou

local diferente, sendo que em existindo necessidade devem anuir o órgão federal ou

município.

3.4 COMPETÊNCIA PARA LICENCIAMENTO EM APP LOCALIZADA NA ZONA URBANA

O art. 225 da CRFB/88 trás a ideia de um uma sociedade

ecologicamente equilibrada em todos os aspectos, ou seja, natural, cultural, artificial

e do trabalho, a expressão também é adequada quando se trata de “sociedade

urbana ambientalmente equilibrada, no sentido de sociedade urbana sustentável”124.

Ademais, diante da repartição de competência dos entes

federados, sem que ocorra uma hierarquia administrativa executiva, todos lutam de

maneira unida por um meio ambiente ecologicamente equilibrado, sem distinção de

ser urbano ou não.

A problemática trazida ao presente trabalho é referente a quem

competirá conceder ou não licença ambiental em área de preservação permanente

localizada em zona urbana.

Silveira ensina:

[...] a atual Constituição resgata o compromisso com a autonomia municipal e ainda traz em seu bojo o reconhecimento formal de que os Municípios integram a federação, nos termos dos artigos 1º e 18. O reconhecimento formal de o Município integrar a federação implica

123

YOSHIDA, Consuelo Yatsuda Moromizato. Cidades, APP e Reserva Legal: as questões judiciais relevantes. p. 72/73.


60

uma reestruturação do poder e passa a informar reconhecidamente o conteúdo do federalismo brasileiro.125

Machado acrescenta:

[...] Atualmente, com a Constituição Federal em vigor, pacífica é a competência municipal para legislar sobre a flora como um todo e, portanto, especificamente sobre legislação federal. Essa legislação, contudo, obedece ao sistema já anunciado, isto é, o Município deve seguir as normas gerais da União.126

Portanto, de acordo com o sistema constitucional de repartição

vertical de competências (concorrentes) não há como deixar de aplicar os limites

estabelecidos pelo Código Florestal para as áreas de preservação permanente

localizadas em áreas urbanas, com o intuito de fazer prevalecer legislação municipal

de uso e ordenamento do solo menos restritivas neste particular.127

O art. 6º da Resolução nº 237/98 do CONAMA estabelece:

Art. 6º - Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.

Assim, considerando a autonomia que a CRFB/88 concede ao

munícipio e o interesse local, tem o mesmo, consequentemente, competência para

conceder licenciamento ambiental, desde que presente o interesse local, sendo que

este “funcionará como um vetor dos poderes implícitos dos Municípios para atingir

tal desiderato acima descrito, o de suprir ou criar o novo, tendo em vista a sua

natureza instrumental.”128

Contudo, quando o objeto do licenciamento se tratar de área de

preservação permanente, para que o Município possa autorizar ele necessita ter um

Conselho de Meio Ambiente e um plano diretor129, devendo “o plano diretor não se

125

SILVEIRA, Patricia Azevedo. Competência Ambiental. p. 70.





61

limita simplesmente à sua existência. É preciso constar a informação sobre a

pretendida supressão da APP está de acordo com esse plano.”130

Pitombeira assevera:

Com efeito, o plano diretor apresenta-se com essa conotação multifuncional, buscando o desenvolvimento econômico, social, administrativo, bem como o desenvolvimento físico do território municipal. O que evidencia a imperiosa urgência em implementá-lo, fazê-lo acontecer, haja vista o inegável crescimento desordenado das cidades e os graves problemas decorrentes dessa desordem.131

Stifelman ressalva:

No caso específico das áreas de preservação permanente, as diretrizes gerais da ordenação físico-territorial do Município e os instrumentos de políticas alternativas de desenvolvimento urbano jamais poderão contrariar as limitações estabelecidas pelo Código Florestal Brasileiro, sob pena de afronta às próprias normas que regem a política urbana e a elaboração dos planos diretores.132

Como delineado acima, as normas editadas pelo município

devem respeitar os limites e princípios estabelecidos pelo Código Florestal e esse

limite deve ser tido como a impossibilidade legal de que os municípios tornem-se

mais flexíveis em seus parâmetros que a lei federal.133

O art. 4º, § 2º, do Código Florestal Federal determina:

Art. 4o - A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.

[...]

130


131 PITOMBEIRA, Sheila Cavalcante. A implementação dos Planos Diretores e a Proteção das Áreas de Preservação Permanente. In:10º Congresso Internacional de Direito Ambiental, 2006, São Paulo. Meio Ambiente e Acesso à Justiça: Flora, reserva legal e APP. v. 3. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2007. p. 385.

132 STIFELMAN, Anelise Grehs. Áreas de Preservação Permanente em Zona Urbana . In:10º Congresso Internacional de Direito Ambiental, 2006, São Paulo. Meio Ambiente e Acesso à Justiça: Flora, reserva legal e APP. v. 1. São Paulo: Imprensa Oficial do Estado de São Paulo, 2007. p. 105/106.


62

§ 2o A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.

[...]

E no mesmo sentido o art. 4º, §2º, da Resolução nº 369 do

CONAMA dispõe:

Art. 4º - Toda obra, plano, atividade ou projeto de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental, deverá obter do órgão ambiental competente a autorização para intervenção ou supressão de vegetação em APP, em processo administrativo próprio, nos termos previstos nesta resolução, no âmbito do processo de licenciamento ou autorização, motivado tecnicamente, observadas as normas ambientais aplicáveis.

[...]

§ 2º A intervenção ou supressão de vegetação em APP situada em área urbana dependerá de autorização do órgão ambiental municipal, desde que o município possua Conselho de Meio Ambiente, com caráter deliberativo, e Plano Diretor ou Lei de Diretrizes Urbanas, no caso de municípios com menos de vinte mil habitantes, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente, fundamentada em parecer técnico.

[...]

Por derradeiro, quanto à supressão de vegetação em área de

preservação permanente situada em zona urbana, os municípios que possuem

Conselho de Meio Ambiente, com caráter deliberativo, e plano diretor ou lei de

diretrizes urbanas, possuem competência desde que passe pelo crivo do órgão

ambiental estadual.134

134

STIFELMAN, Anelise Grehs. Áreas de Preservação Permanente em Zona Urbana. p. 107.

63

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente trabalho teve como objetivo aprimorar o

conhecimento quanto à competência para o Licenciamento Ambiental em área de

preservação permanente localizada em zona urbana.

Para o seu desenvolvimento da presente, com a pesquisa

realizada foram produzidos três capítulos.

No primeiro capítulo, têm-se o conceito de licença ambiental

como procedimento administrativo em que o Poder Público defende o meio ambiente

de forma preventiva, vez que analisa se a atividade ou empreendimento são

potencialmente poluidoras.

Ademais, tratou-se das fases que compreendem o

Licenciamento Ambiental, como o Estudo de Impacto Ambiental realizado por uma

equipe multidisciplinar para identificar e avaliar os prováveis danos que a obra ou

empreendimento causará ao meio ambiente; bem como licença prévia, em que se

estabelecem requisitos, aprova a localidade e concepção da atividade ou

empreendimento; na licença de instalação ocorre a implantação da atividade

observando as especificações da licença prévia; e, por fim, a licença de operação

que autoriza o funcionamento da atividade ou empreendimento após exame do que

foi deferido nas demais licenças.

Por fim, foram tratadas quais as atividades sujeitas ao

Licenciamento Ambiental, vez que o legislador estabeleceu uma lista, não taxativa,

de atividade em que se recomenda o licenciamento por possuir impacto ambiental

significativo; bem foram abordados os instrumentos de controle, quais sejam

autorização, na qual o Administração Pública consente numa situação de interesse

particular, concessão que trata de um contrato com a Administração Pública para

execução remunerada de serviço ou obra, e permissão em que a Administração

faculta ao particular a execução de serviço de interesse coletivo, gratuitamente ou

de forma onerosa.

64

No segundo capítulo, tratou-se, da evolução legislativa do

Direito Ambiental em que é possível perceber que nos primórdios do Direito

Ambiental não se tinha conhecimento nenhum das consequências que os atos do

homem traziam ao meio ambiente, tão pouco das consequências que seriam

sofridas pelo próprio homem, sendo que atualmente está ocorrendo uma mudança

de paradigma de forma lenta e gradativa e tendo consequência na proteção do meio

ambiente, já que o Poder Público tem aumentado o rigor na concessão de licenças e

na fiscalização.

Em seguida, abordou-se a relação do Direito Ambiental com a

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, concluindo-se que a

Constituição recepcionou e harmonizou muitas normas preexistentes que

objetivavam a proteção do meio ambiente, trazendo ainda a importância da

interdisciplinariedade que envolve a matéria.

Ademais, tratou-se do conceito de área de preservação

permanente trazidos pelos artigos 2º e 3º do Código Florestal e dos princípios do

Direito Ambiental, como o princípio da participação, do poluidor pagador, da

informação, da prevenção e da precaução, que estabelecem a necessidade do

Licenciamento como meio efetivo de proteção.

Ainda, tratou-se da legislação infraconstitucional pertinente a

área de preservação permanente, tais como as Resoluções nº 303/2000 e 369/2006,

Lei nº 4.771/65, Lei nº 9.605/98 e Lei nº 9.985/00.

No terceiro capítulo, tratou-se da Competência para Concessão

de Licenças, partindo das formas de competência legislativa que elabora leis, fixa

orçamentos das agências ambientais e controla as atividades do Executivo, e a

competência executiva, sendo distribuída pela CRFB/88 aos entes federativos

(União, Estados, Distrito Federal e Municípios) de forma comum, conforme prevê o

artigo 23 da CRFB/88.

Já a competência para o licenciamento ambiental em área de

preservação permanente pertence aos órgãos estaduais e supletivamente ao

Instituto Brasileiro de Recursos Naturais Renováveis – IBAMA, entretanto sem

excluir o Município desta tarefa.

65

Por último, foi vista a competência para conceder licença

ambiental em área de preservação permanente localizada em zona urbana

possuindo o Município competência para tanto desde que presente o interesse local,

bem como possuindo o mesmo um Conselho de Meio Ambiente e um plano diretor,

sempre respeitando os limites e princípios estabelecidos pelo Código Florestal.

Para concluir, registra-se que as hipóteses levantadas para a

presente monografia foram confirmadas:

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988

estabelece a divisão de competência legislativa e executiva entre os entes

federativos.

O Município possui competência para conceder licença

ambiental em área de preservação permanente localizada em zona urbana, desde

que possua um Conselho de Meio Ambiente e Plano Diretor.

Para conclui, o Licenciamento Ambiental é um instrumento que

o Poder Público possui para a devida proteção do meio ambiente, utilizando-se de

sua competência para legislar e controlar as atividades que utilizam os recursos

naturais.

66

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