Análise do Plano-Processo na Urbanização de Cidades no Baixo ...
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PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO NÚCLEO DE ESTUDOS E PESQUISA EM QUALIDADE DE VIDA E MEIO AMBIENTE MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE URBANO JADER DUARTE FERREIRA ANÁLISE DO PLANO-PROCESSO NA URBANIZAÇÃO DE CIDADES NO BAIXO AMAZONAS: O CASO DE SANTARÉM-BRASIL BELÉM 2011
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PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO
NÚCLEO DE ESTUDOS E PESQUISA EM QUALIDADE DE VIDA E MEIO
AMBIENTE
MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE URBANO
JADER DUARTE FERREIRA
ANÁLISE DO PLANO-PROCESSO NA URBANIZAÇÃO DE CIDADES NO
BAIXO AMAZONAS: O CASO DE SANTARÉM-BRASIL
BELÉM
2011
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA, PÓS-GRADUAÇÃO E EXTENSÃO
PROGRAMA DE MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO E MEIO AMBIENTE
URBANO
JADER DUARTE FERREIRA
ANÁLISE DO PLANO-PROCESSO NA URBANIZAÇÃO DE CIDADES NO
BAIXO AMAZONAS: O CASO DE SANTARÉM-BRASIL
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em Desenvolvimento e Meio Ambiente Urbano da Universidade da Amazônia como requisito para a obtenção do grau de Mestre em Desenvolvimento e Meio Ambiente Urbano. Orientadora: Profa. Dra. Maisa Sales Gama Tobias
BELÉM
2011
ANÁLISE DO PLANO-PROCESSO NA URBAIZAÇÃO DE CIDADES NO
BAIXO AMAZONAS: O CASO DE SANTARÉM-BRASIL
JADER DUARTE FERREIRA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação da Universidade da
Amazônia como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em
Desenvolvimento e Meio Ambiente Urbano.
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________ Profa. Dr. Maisa Sales Gama Tobias - Orientador
Universidade da Amazônia
_____________________________________________ Prof. Dr. Marco Aurélio Arbage Lobo – Examinador Interno
Universidade da Amazônia
_____________________________________________ Profa. Dr. Janete Marília Gentil Coimbra de Oliveira – Examinador Externo
Universidade Federal do Pará
Aprovado: _________________________
Belém, ____de _________________2011.
A minha família, minha esposa Maria
Auxiliadora e meus filhos, Ana Beatriz e
Thiago Henrique, motivos da milha luta
por um futuro próspero e digno dos
vencedores.
AGRADECIMENTOS
A Deus pai todo poderoso, pelo dom da vida e por todas as coisas que aconteceram e acontecem na minha vida, sempre no momento e na hora certa. À minha família, por entender as ausências nas brincadeiras, nos passeios de domingo e, também, pelo apoio incondicional em todos os momentos. À minha esposa, Maria Auxiliadora, pelo amor, carinho, paciência e apoio incondicional em todos os momentos desta jornada. Aos meus filhos Thiago Henrique e Ana Beatriz, pela certeza que vocês impulsionaram vontade de buscar essa conquista. À minha irmã Lena Vânia Duarte Ferreira, por ter assumido o papel de mãe em várias ocasiões da minha vida. Aos irmãos Raimundo Paulo, Ivair, Lilian e sobrinhos: essa conquista também é de vocês. À minha irmã Sônia Maria Sombra Soares Luz pelo carinho, amizade, pelos conselhos e pelo incentivo nos momentos de dificuldades. Ao meu irmão José Mauricio Sombra Soares pelo carinho, amizade e incentivo em todos os momentos. Aos irmãos José Antonio, José Francisco e Maria Elvira pelo carinho e amizade. À minha mãe (in memorian) Darci Duarte Ferreira pelo amor, carinho, dedicação e por ter me conduzido em boa parte da minha vida e ensinado o caminho do bem. Aos meus irmãos (in memorian) Orival Duarte Ferreira José Claudio Sombra Soares só pelo fato de terem existido em minha vida. À minha irmã (in memorian) Maria Eunice Soares Penner, grande incentivadora, sempre lembrando, “e o mestrado”. À minha irmã (in memorian) Ana Maria Sombra Soares pelo carinho, amizade e solidariedade em vários momentos da minha vida. À minha cunhada Maria do Socorro pela disponibilidade em cuidar dos meus filhos nos momentos da minha ausência e da minha esposa. À Professora Maísa Sales Gama Tobias, minha orientadora, pela presteza e firmeza com que conduziu a orientação, acreditando na vitória quando eu já não acreditava. À professora Julia Lourenço pela orientação indireta e por ter contribuído com preciosas informações sobre o plano-processo. À professora Janete Marília Gentil Coimbra de Oliveira pela disponibilidade e presteza em informações sobre Santarém. A todos os professores do Mestrado, em especial ao professor Marco Aurélio Arbage Lobo pela amizade e presteza das informações. Aos amigos e colegas da turma de Mestrado de 2009 pelos momentos que passamos juntos no período dos créditos e, depois, durante a elaboração de trabalhos, em especial ao Paulo Ávila, Paulo Costa, João Gabriel Huffner e Lucas, meus agradecimentos pela amizade e pelo companheirismo.
.
“Tudo o que um sonho precisa para ser
realizado é alguém que acredite que ele
possa ser realizado.”
(Roberto Shinyashiki)
RESUMO
O presente trabalho apresenta a aplicação da teoria do plano-processo, do ponto de vista analítico, mediante uma visão holística caracterizada pela integração de fatores, variáveis, ações e dimensões para o planejamento territorial de Santarém, face a sua realidade atual de expansão urbana. Inicialmente, há uma explanação sobre os aspectos conceituais do planejamento e da Teoria do Plano-Processo, seguido da sistematização dos períodos históricos do planejamento e desenvolvimento urbano da Amazônia. Na sequência, tem-se o estudo de caso em Santarém, Pará, aspectos naturais, demográficos, econômicos, históricos e relativos à sua urbanização. Finalmente, aplica-se a análise do plano-processo, elencando os fatores determinantes do plano-processo: bio-físicos, de fundamentação técnica e de ordem cultural, seguidos dos fatores críticos em termos de persistência no desígnio e de percepção das inovações. Com base na leitura desses fatores, tem-se a análise crítica do plano-processo em Santarém, com elucidações do ciclo de vida do planejamento do município e dos aspectos relevantes do planejamento a serem postos em prática para a efetiva materialização das ações previstas. Dentre os resultados mais relevantes, evidenciou-se como fatores determinantes do plano-processo em Santarém a ausência de atuação dos poderes municipal e estadual nas decisões sobre o planejamento territorial; linhas de descontinuidades da execução de projetos de infraestruturas e a pouca participação popular nos processos decisórios no município. Destacou-se como fatores críticos, as ações do Governo brasileiro em Santarém em função, principalmente, da sua localização regional estratégica do ponto de vista da integração e da segurança nacional e o processo de descentralização administrativa do território, sendo delegada muito lentamente à sociedade, aquém dos desejos das comunidades locais e das capacidades institucionais dos municípios, de serem verdadeiramente donos de seus destinos.
Palavras-chave: planejamento territorial, plano-processo, Santarém, urbano.
ABSTRACT
This paper presents the application of the plane-process theory, under point of view analytical, through a holistic approach characterized by the integration of factors, variables, actions and dimensions for the territorial planning in Santarem, in the face of its current reality of urban expansion. Initially, there is an explanation about conceptual aspects of planning and the plane-process theory, followed by the systematization in historical periods of planning and urban development in Amazon. Further, there is the case study in Santarém, Pará, reporting natural, demographic, economic, historical and urbanization features. Finally, it applies the plane-process analysis, indentifying determinants factors of plane-process analysis: bio-physical factors, technical basis and cultural, followed by critics, factors in terms of persistency in the design and perception of innovations. The reading of these factors permits the critical plane-process analysis in Santarem, with elucidation of the planning life cycle with the city and the relevant aspects of the planning to be implemented for the effective materialization of planned actions. Among the most relevant results, has come up as determinants factors of the plan-process in Santarém the absence of state and local governments in decisions about land planning, lines of discontinuities in implementation of infrastructure projects and limited popular participation in decision making in the region. Stood out as critical factors, the actions of the Brazilian Government in Santarem, due mainly from its regional strategic location in terms of integration and national security and the process of administrative decentralization in territory being delegated to the regional society very slowly, below the wishes of local communities and the institutional capacity of municipalities, as truly masters of their destinies.
Keywords: territorial planning, plan-process, Santarém, urban
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Configurações da Rede Urbana Amazônica.......................................... 42
Figura 2: Principais Rodovias de Integração Nacional.......................................... 43
Figura 3: Frentes Pioneiras Antigas e Recentes................................................... 51
Figura 4: Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento............................... 54
Figura 5: Programas Brasil em Ação e Avança Brasil: Obras prioritárias
com financiamento garantido................................................................. 54
Figura 6: Principais Investimentos do Programa Brasil de Todos......................... 56
Figura 7: Investimentos do PAC para a Região Norte........................................... 57
Figura 8: Localização de Santarém-PA.................................................................. 61
Figura 9: Bairros de Santarém-PA.......................................................................... 80
Figura 10: Mapa da expansão Urbana de Santarém-PA........................................ 86
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Quase-Modelo de Holton....................................................................... 35
Gráfico 2: Modelo Idealizado por Lourenço........................................................... 37
Gráfico 3: Crescimento da população da Região Norte........................................ 51
Gráfico 4: População Rural e Urbana da Região Norte......................................... 52
Gráfico 5: População Total, Urbana e Rural de Santarém em 1980, 91/96-2010. 64
Gráfico 6: Evolução dos Setores Econômicos e do PIB........................................ 67
Gráfico 7: Plano-Processo de Santarém-PA.......................................................... 97
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Distribuição dos Recursos do Programa de Emergência da SPVEA
por Setores de Atividades...................................................................... 48
Tabela 2: Recursos Orçados Para o Período de 1955 – 1959 da SPVEA............. 48
Tabela 3: Evolução da População Total, Urbana e Rural de Santarém-Pa
1980, 91,96 até 2010.............................................................................. 63
Tabela 4: Santarém Composição do PIB 2000 – 2007........................................... 66
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Períodos de Desenvolvimento da Rede Urbana Amazônica................. 40
Quadro 2: Ações do Estado brasileiro nas décadas de 1960 e 1970 do século
XX na Amazônia................................................................................... 45
Quadro 3: Planejamento Territorial para Amazônia no Século XX, pós década
de 80...................................................................................................... 53
Quadro 4: Fatores Determinantes de Planos Territoriais........................................ 83
LISTA DE SIGLAS
PNSB PESQUINA NACIONAL DE SANEAMENTO BÁSICO
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATÍSTICA
SPVEA SUPERINTENDÊNCIA DO PLANO DE VALORIZAÇÃO
ECONOMICA DA AMAZONIA
SUDAM SUPERINTENDÊNCIA DO DESENVOLVIMENTO DA
AMAZÔNIA
BASA BANCO DA AMAZÔNIA
INCRA INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA
AGRÁRIA
ZFM ZONA FRANCA DE MANAUS
PND PLANO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
PDA PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA AMAZÔNIA
PPA PLANO PLURIANUAL
PAC PLANO DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO
COSANPA COMPANHIA DE SANEAMENTO DO PARÁ
COHAB COMPANHIA DE HABITAÇÃO DO PARÁ
DNIT DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE
TRANSPORTES
PIB PRODUTO INTERNO BRUTO
BEC BATALHÃO DE ENGENHARIA E CONSTRUÇÃO
EMBRATEL EMPRESA BRASILEIRA DE TELECOMUNICAÇÕES
UEPA UNIVERSIDADE DO ESTADO DO PARÁ
UFPA UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ
UFOPA UNIVERSIDADE FEDERAL DO OESTE DO PARÁ
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO...................................................................................................... 16
2 TEORIA DO PLANO-PROCESSO...................................................................... 22
2.1 PLANEJAMENTO E PLANO-PROCESSO........................................................ 22
2.2 MODELOS PARA AVALIAÇÃO E ACOMPANHAMENTO DO
PLANO-PROCESSO......................................................................................... 35
2.2.1 O “quase-modelo” de Holton.......................................................................... 35
2.2.2 Modelo idealizado por Lourenço..................................................................... 36
3 PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO URBANO NA AMAZÔNIA............ 40
3.1 A ATUAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO À PARTIR DA SPVEA..................... 44
3.2 AS POLÍTICAS PÚBLICAS E O PLANEJAMENTO TERRITORIAL
NA AMAZÔNIA DA DÉCADA DE 1940 ATÉ A DÉCADA DE 1980................... 47
3.3 AS POLÍTICAS PÚBLICAS E PLANEJAMENTO TERRITORIAL NA
AMAZÔNIA APÓS A DÉCADA DE 1980.......................................................... 52
4 ESTUDO DE CASO: SANTARÉM, PARÁ.......................................................... 60
4.1 APRESENTAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO....................................................... 60
4.2 ASPECTOS SOCIO-DEMOGRÁFICOS E ECONÔMICOS............................... 62
4.3 FORMAÇÃO DO TERRITÓRIO E O DESENVOLVIMENTO URBANO............. 67
5 ANÁLISE DO PLANO-PROCESSO..................................................................... 82
5.1 FATORES DETERMINANTES DO PLANO-PROCESSO.................................. 82
5.1.1 Fatores bio-físicos............................................................................................ 82
5.1.2 Fatores de fundamentação técnica.................................................................. 88
5.1.3 Fatores de ordem cultural................................................................................ 91
5.2 FATORES CRÍTICOS DO PLANO-PROCESSO............................................... 92
5.2.1 A Persistência no desígnio............................................................................... 93
5.2.2 Percepção das Inovações................................................................................ 93
5.3 SÍNTESE ANALÍTICA DO PLANO-PROCESSO................................................ 93
6 CONCLUSÃO...................................................................................................... 100
REFERÊNCIAS....................................................................................................... 109
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA........................................................................... 114
16
1 - INTRODUÇÃO
O planejamento territorial e urbano, dentre outras finalidades, tem a função de
ordenar e estruturar o território para atender às necessidades do cidadão, bem
como, viabilizar o provimento de condições básicas tais como saneamento básico,
saúde, transporte, meio ambiente saudável, entre outros direitos garantidos em lei e
fundamentais à materialização da qualidade de vida.
Numa perspectiva histórica, na década de 1970, os planos territoriais se
caracterizavam como conservadores, na dinâmica físico-territorial, sem levar em
conta que a dinâmica social, econômica, política, cultural e espacial iria requerer
mudanças dos planos. Na década de 1990 do século passado, a análise dos planos
territoriais se constituiu em novo paradigma do planejamento territorial e instrumento
de realização do planejamento dinâmico, destinado a abranger a complexidade de
fatores, variáveis e segmentos sociais presentes na realidade.
A orientação de análise do planejamento urbano, como percurso, denominado de
“plano-processo”, foi um conceito desenvolvido a partir dos anos 1970 do século XX
e teve como principal instrumento o estabelecimento de planos definidos entre a
decisão e o ato de investir, bem como, entre a ação planejada e sua execução. A
partir dos anos 90, do século passado, que o plano-processo ganhou importância
por representar a alternativa de realizar o planejamento urbano por meio de
processos contínuos de retroalimentação, ou seja, do feed-back entre o planejado,
executado e as mudanças verificadas na realidade.
Neste sentido, pode-se dizer que a análise do plano-processo envolve processos
contínuos de planejamento, por meio do qual os planos são considerados
instrumentos essenciais. A maneira de planejar a partir do plano-processo leva em
conta a complexidade do processo de decisão, haja vista as distintas dimensões
vinculadas aos fenômenos da urbanização: econômica, social, política, cultural e
ambiental. Nessa perspectiva o planejador necessita de uma visão holística,
abrangente porque cada dimensão está integrada a outra.
17
Nesse modelo de análise, cada plano elaborado é implementado e acompanhado
mediante uma avaliação. Ao se estabelecer um novo plano, inicia-se novo ciclo do
plano-processo (LOURENÇO, 2003).
Em termos de Brasil, torna-se interessante a aplicação do modelo de plano-processo
como modalidade de planejamento urbano porque a rede urbana brasileira vem se
tornando mais complexa devido às mudanças ocorridas no formato das redes
regionais, reflexo de diferentes articulações sócio-espaciais desenhadas entre as
cidades. A complexidade, também, se expressa pela desconcentração das
atividades produtivas e o surgimento de novos espaços dinamicamente econômicos,
bem como, a estagnação de outros (MOTTA, 2004).
Segundo Motta (2004), a complexidade é um dos fatores que justifica o uso do
plano-processo, porque sua abordagem no planejamento requer o acompanhamento
e avaliação contínua, resultando em ajustamento dos planos. Nesse contexto, as
estruturas urbanas no Brasil se diferenciam segundo três características espaciais
básicas: o ritmo da urbanização; o nível de adensamento da rede de cidades; e o
grau de complementaridade entre os centros urbanos que as compõem. Além disso,
é preciso levar em conta fatores de ordem social, como os níveis de
desenvolvimento humano alcançados pelos habitantes dos centros urbanos,
expressos nos indicadores de renda, alfabetização e acesso aos serviços urbanos
básicos.
A precariedade das condições de habitação, de infra-estrutura e de serviços básicos,
a insuficiência de ações direcionadas à regularização administrativa, urbanística e
jurídica se faz notória nas áreas informais da periferia das grandes cidades
brasileiras, pequenas e médias. O déficit habitacional brasileiro atinge atualmente
cerca de 20 milhões de pessoas (MOTTA, 2004).
Na Amazônia, a situação da urbanização, também, apresenta situações de
precariedade e, a maioria delas, decorrente da falta de um planejamento territorial
comprometido com as necessidades da maioria social. O emprego da análise do
plano-processo ainda não é visível na região, haja vista a política de ordenamento
territorial ter sido historicamente imposta de fora e com a prioridade de ocupar os
18
vazios demográficos, integrar a região aos interesses do capitalismo nacional e
internacional e valorizar economicamente as riquezas naturais (PEREIRA, 2006).
A urbanização na Amazônia foi orientada pela criação de infra-estrutura,
especialmente a construção de estradas, no entorno das quais se foi formando a
rede urbana sem as condições adequadas de habitação. Embora a cada momento
histórico das várias atividades econômicas tenha se observado manifestações
distintas de urbanização, a exemplo da época da borracha, quando Belém e Manaus
se tornaram as cidades mais importantes da região, recebendo investimentos
significativos para sua modernização e algumas ações desenvolvidas em termos de
planejamento urbano, não se verificou a continuidade desse processo, após a crise
da borracha.
Assim, a urbanização foi se constituindo nas margens dos rios e das estradas, sem a
implementação de um planejamento urbano capaz de evitar o surgimento de
problemas futuros como, o inchaço das periferias, criminalidade, especulação
imobiliária, ocupação desordenada de áreas de marinha e falta de saneamento
básico. De acordo com dados da Pesquisa Nacional de Saneamento Básico (PNSB)
de 2008, publicada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, em
termos de saneamento o Estado do Pará continua entre os piores do Brasil. Apenas
1,7% de municípios paraenses possuem rede de esgoto sanitário, deixando o Pará
em segunda pior posição do país, ficando à frente apenas de Rondônia. Dentre os
municípios que fazem tratamento do esgoto, o Pará encontra-se no quarto pior
resultado, com 4,2% de cidades com a realização do serviço.
No conjunto do país, entre os municípios que possuíam o serviço, o número
de domicílios com acesso à rede geral de esgotamento sanitário teve um
avanço de 39,5% no período. As maiores altas foram registradas no
Nordeste (64,7%) e no Norte (89,9%). O percentual de domicílios com
acesso à rede geral de esgoto passou de 33,5% em 2000 para 44% em
2008. Apenas no Sudeste mais da metade dos domicílios (69,8%) tinham
acesso à rede geral, seguido do Centro-Oeste (33,7%), Sul (30,2%),
Nordeste (22,4%) e Norte (3,8%). As únicas unidades da federação com
mais da metade dos domicílios atendidos eram Distrito Federal (86,3%),
São Paulo (82,1%), e Minas Gerais (68,9%). Rio de Janeiro (49,2%) e
Paraná (46,3%) ficavam próximos da marca de 50% e se situavam acima da
19
média nacional (44%). Os demais estados tinham menos de um terço dos
domicílios atendidos, ficando Amapá (3,5%), Pará (1,7%) e Rondônia (1,6%)
com as menores coberturas. (Pesquisa Nacional de Saneamento Básico,
2008). Disponível em: www.ibge.com.br/home/presidencia/noticias/noticia.
Acesso em 10.12.2010.
Esses problemas se agravam com a expansão urbana das cidades amazônicas, a
exemplo de Santarém, onde se constata o crescimento de áreas informais, o
adensamento populacional e de novas atividades econômicas, sem o efetivo
acompanhamento por ações planejadas de intervenção por parte do poder público.
Com o crescimento da cidade, ampliou-se o número de domicílios sem rede de
esgoto adequada, a quantidade de lixo produzida, a demanda por novos serviços de
saúde, educação, energia, telefonia e transporte.
A situação de Santarém, embora tenha suas peculiaridades à parte, é idêntica à
maioria das cidades brasileiras, e um estudo de análise do plano-processo, cuja
proposta se fundamenta na perspectiva holística de abranger a complexidade do
fenômeno urbano, reconhecendo as especificidades físicas, sociais, econômicas,
cultuais, técnicas e políticas de cada lugar, tem o mérito de contribuir com
informações relevantes sobre a viabilidade de se empregar o plano-processo para
buscar alternativas de solução aos problemas urbanos de um caso regional, pouco
explorado pela pesquisa acadêmica.
O estudo tem a relevância de esclarecer o significado do plano-processo dos planos
territoriais sob o espaço urbano em questão, na intenção de identificar as
especificidades do plano-processo e contribuir para o direcionamento do
planejamento territorial urbano. Esta dissertação parte da seguinte questão-
problema: Qual o ciclo de vida do planejamento territorial e urbano no município de
Santarém na perspectiva da análise do plano-processo?
Em resposta ao problema levantado, foram elaboradas as seguintes hipóteses:
a) Santarém é um município cuja urbanização foi historicamente construída por um
processo de planejamento autoritário e descontínuo, sem levar em conta as
principais necessidades da população local e os impactos de ordem social e
20
ambiental causados pelas diversas atividades econômicas da Amazônia. A
adoção do modelo de análise do plano-processo poderia ser útil para ajudar a
compreender os diversos problemas urbanos atualmente existentes;
b) A adequação da metodologia de análise do plano-processo ao planejamento
territorial de Santarém se justifica por estar fundamentada numa visão holística,
considerando os vários fatores, variáveis e dimensões da dinâmica urbana de
maneira integrada.
c) A proposta de um planejamento urbano com o emprego da análise do plano-
processo abre caminhos para a participação da sociedade local na tomada de
decisões, favorecendo conhecer mais claramente os problemas e as prioridades
a serem definidas nas estratégias e linhas de ação.
Diante do exposto, este trabalho tem como objetivos:
Geral: analisar o plano-processo da expansão urbana de cidades amazônicas, tendo
como estudo de caso a cidade de Santarém, no Estado do Pará.
Específicos:
- Periodização histórica do processo de planejamento e desenvolvimento urbano na
Amazônia, com destaque para a cidade de Santarém;
- Apresentação do estudo de caso em Santarém, a partir de referenciais físicos,
socio-ambientais e econômicos do município;
- Análise do plano-processo do planejamento territorial de Santarém;
- Conclusões a respeito dos fatores críticos e determinantes do plano-processo, com
recomendações de direcionamentos para o ciclo de planejamento atual.
A dissertação está estruturada em seis partes. Inicialmente, pela introdução, na qual
são elucidadas as primeiras aproximações ao tema e os parâmetros de
fundamentação da dissertação. O segundo capitulo aborda os aspectos conceituais
do planejamento e da Teoria do Plano-Processo. No terceiro capítulo, destacam-se
os períodos históricos do planejamento e desenvolvimento urbano na Amazônia. O
21
quarto capítulo apresenta o estudo de caso - Santarém, descrevendo aspectos
naturais, demográficos, econômicos, históricos e relativos à sua urbanização. No
quinto capítulo tem-se a análise do plano-processo, onde são elencados os fatores
determinantes: bio-físicos, de fundamentação técnica, de ordem cultural e, ainda, os
fatores críticos do plano-processo. Encerra-se este capítulo com a análise do plano
processo. No sexto capítulo estão as conclusões e recomendações.
22
2 A TEORIA DO PLANO PROCESSO
O referencial teórico está pautado nos fundamentos da questão urbana no que se
refere ao planejamento e seus resultados práticos sobre a vida da cidade. Parte-se
da explanação sobre o método, onde a Teoria do Plano Processo é caracterizada
em termos de modelo e operacionalizada através da identificação e análise de
fatores determinantes e críticos no processo atual de ciclo de vida do planejamento
na região sob estudo.
2.1 PLANEJAMENTO E PLANO-PROCESSO
Para compreender a relevância do plano-processo no ordenamento territorial é
imprescindível considerar o planejamento como um contínuo adaptado às mudanças
da realidade, necessário para se definir tarefas, metas e otimizar o uso de seus
recursos, com continuidade no tempo. Planejar é tomar um conjunto de decisões
antecipadas, realizar previsões sobre determinadas variáveis, adquirir informações
internas e externas, criar cenários (hipóteses), problematizar a realidade e indicar
ações a seguir, que serão avaliadas conforme as mudanças ocorridas no âmbito
real. No entender de Peleias (2002, p.22):
Planejar pressupõe a existência de um processo decisório contínuo, que
contemple as atividades dos gestores de forma individual e conjunta. De
modo individual, as decisões tomadas por um gestor podem ter influência
nos níveis superiores, pares e subordinados, além da preocupação com os
melhores resultados para a área de sua responsabilidade, para seus
produtos e serviços. De modo conjunto, as decisões individuais e coletivas
afetam a empresa e devem ser tomadas à luz dos objetivos que se espera
atingir, tendo sempre em mente a sobrevivência, a continuidade e o
crescimento da organização.
É importante esclarecer que o Planejamento perfaz um processo contínuo,
permanente e dinâmico que visa antecipar-se às mudanças, como evidenciam
Miranda e Libonati (2002, p.53):
Planejamento é o processo de definir objetivos e desenvolver estratégias
para atingi-las. Prover mecanismos para coordenar o desenvolvimento de
23
estratégias e a sua execução. Requer o comprometimento definido da
administração no sentido de atingir tais objetivos. Planejamento é, portanto,
a atividade de antecipar-se às mudanças, organizando as ações que serão
tomadas e os recursos que serão alocados.
Na concepção de Lourenço (2003, p.218):
[...] o plano é um elemento determinante do processo de planejamento. Isto
é, de um modo mais afirmativo, um processo de planejamento não pode ser
iniciado sem um plano, já que este se constitui como essência e motor
desse processo. Deste modo, é idealizado o desenrolar de um ciclo de
planejamento que se sucede no tempo sem descontinuidades, mas que vai
dando origem a variáveis de intensidade do ciclo (IC) [...].
Portanto, essencialmente, o plano não pode ser estático, ele precisa acompanhar a
evolução do espaço-tempo, ser flexível, conter mecanismos de ajuste, sofrer
monitoramento e avaliação permanente, principalmente nos dias atuais,
caracterizados pelo avanço da globalização.
A globalização é um processo amplo, ela não envolve apenas a questão
econômica, mas inclui múltiplas dimensões, como o crescimento do
consumo de drogas e seu combate, a ampliação de doenças, a
reestruturação dos organismos internacionais para se adequarem à nova
realidade. Por isso, os problemas econômicos, financeiros, políticos, sociais,
científicos, tecnológicos, ambientais e outros passam a ser vistos em âmbito
global (SANTANA, 2009, p.45).
Além da complexidade marcante no mundo atual, a mudança rápida e acelerada nas
distintas dimensões do espaço geográfico se processa em períodos de curto a
curtíssimo prazo. Novas tecnologias e inovações alteram o comportamento e hábitos
das pessoas, diversificam-se as formas de criminalidade, a ocupação dos espaços
urbanos ocorre sem previsão e de maneira muito rápida. Tais fatos exigem um
planejamento cada vez mais flexível, ou seja, aberto a alterações e avaliações
contínuas.
Nesse cenário, o plano-processo envolve um conjunto de planos sucessivos
adaptados às necessidades da sociedade, contemplando transparência, direitos,
deveres e outras prioridades, como explica Lourenço (2003, p. 37):
24
A noção da existência permanente de plano implica a sua explicitação e
gestão [...]. Efetivamente, a consideração do plano-processo implica a
avaliação de um conjunto de planos que se sucedem ou podem coexistir no
tempo, para um determinado espaço territorial. A implementação dos vários
planos contribuirá para instrumentar o plano-processo [...]. A explicação
residirá nas garantias que os Planos Territoriais oferecem como sejam, uma
maior: transparência do processo; consagração de regras, direitos e
deveres; ponderação e análise conjunta de situações e problemas.
De acordo com Souza (2004), as técnicas de predição em projeções de curvas,
como são empregadas no plano-processo já vem sendo operacionalizado há vários
anos, com maior ou menor sofisticação no campo do planejamento. Mas, foi com a
construção de cenários que ocorreu uma ruptura qualitativa, epistemológica na teoria
do planejamento. Todavia, construir cenários significa apenas simular
desdobramentos, sem ter a preocupação de quantificar probabilidades e sem se
restringir a identificar um único desdobramento esperado, considerado como uma
tendência mais plausível.
Vale ressaltar que, a primeira experiência efetiva de planejamento ocorreu em 1933,
nos Estados Unidos, com a criação do TVA (Tennesse Valley Autorithy), criado no
governo de Roosevelt, como parte do programa New Deal (1933-1937), de
recuperação da economia face à crise econômica iniciada em 1929, o qual visava
combater o desemprego. Foram criadas naquele momento dezenas de agências ou
autarquias, planos para a recuperação da agricultura e metas para a indústria,
legislação para controlar o setor financeiro. Essa experiência também possibilitou
realizar obras de infraestrutura vinculadas ao rio Tennessee, como a construção de
hidrelétricas, rodovias, pontes, abastecimento de água e irrigação. Atualmente, são
desenvolvidos projetos na área de meio ambiente.1
No entendimento de Pagnussat e Giacomoni (2006) não há uma teoria específica
sobre o planejamento, mas um pensamento crítico-teórico acerca de seu conceito, o
qual evoluiu ao longo do tempo. Foi a partir de 1945 que ocorreu uma “explosão” a
respeito do tema.
1 Planejamento Regional. Disponível em:<www.fag.ed.br/professor/.../planejamento%20regional.p.p.t.>Acesso
em: 23 mar 2011.
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As correntes do pensamento crítico-teórico sobre o planejamento são: análise de
políticas, aprendizagem social, reforma social e mobilização social. A primeira foi
conservadora e incluiu autores ligados à análise de sistemas, à economia
neoclássica e suas vertentes na economia do bem-estar e na ciência política e na
administração pública. Essa corrente o planejamento se caracterizou como uma
forma de tomada de decisão antecipada, um processo cognitivo que empregou a
razão técnica para explorar e avaliar possíveis linhas de ação. Tal visão norteou a
elaboração do plano-processo, os quais começaram a ter seus primeiros ensaios,
segundo Kauchakje (2004), após a 2ª Guerra Mundial, quando a intervenção estatal,
até o momento centrada na área econômica, passou a ser ampliada para diversas
áreas da vida social.
O Plano Marshall (1946-1953) ao buscar reconstruir a Europa após a 2ª Guerra
Mundial contribuiu para difundir a importância do planejamento, em especial a
adoção da prática do planejamento de médio prazo para a maioria dos países.
Segundo Kauchakje (2004), foi na década de 1950 que ocorreu o crescimento do
papel do Estado e sua intervenção na economia, inclusive em países como o Brasil.
Nesse período a sistemática do plano-processo começa a ser implementada para
promover serviços básicos de saúde, educação e infraestrutura. No âmbito urbano,
um exemplo foi o planejamento desenvolvido na cidade de Curitiba.
Retomando a questão do pensamento crítico-teórico do planejamento, Pagnussat e
Giacomoni (2006) explicam que outra importante corrente foi a abordagem da
Aprendizagem Social. Esta atribuiu relevância à ação. O conhecimento derivado da
experiência foi visto como se validando na prática, constituindo-se parte da ação e
centrou sua atenção nos processos sociais. Nessa perspectiva, o conceito de
entorno social passou a ser usado como categoria para análise das situações de
aprendizagem e destacou a importância do diálogo para a prática social. Tal visão,
também, influenciou o plano-processo no que diz respeito à dimensão social do
planejamento. Foi uma abordagem com a relevante contribuição de Taylor, Follett,
Person e Mayo e consolidou-se com o novo campo de análise do desenvolvimento
organizacional.
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Outra abordagem que contribuiu para a visão do plano-processo foi a Reforma
Social. Para Pagnussat e Giacomoni (2006) esta foi uma corrente central na teoria
do planejamento que constituiu o berço da concepção moderna de planejamento.
Surgiu na França, no início do século XIX, e seus principais representantes foram
Claude-Henry de Rouvroy, o Conde Saint-Simon (1760-1852).
A sociologia de Augusto Comte, por intermédio de uma perspectiva evolucionista e
positivista, ancorou a idéia do planejamento à inelutabilidade do progresso e às
etapas da história, a qual concebeu os planejadores como conhecedores das leis do
movimento histórico, por isso, conseguem organizar os meios mais eficientes para
atingir o progresso.
Para a abordagem da Reforma Social, o planejamento é a aplicação do
conhecimento científico aos assuntos públicos e preconiza uma forte presença do
Estado nesse processo, desempenhando um papel condutivo e/ou mediador. Tem a
preocupação de elaborar instrumentos necessários ao Estado para dirigir a
economia em razão do interesse público.
Pode-se dizer que no Brasil a abordagem da Reforma Social também gerou
influências, pois entre 1930 até 1980, como explica Kauchakje (2004), o
planejamento no país teve uma retórica liberal e de prática intervencionista e
protecionista. Houve o planejamento de políticas setoriais. Somente após os anos
1990, os governos passaram a empreender planos econômicos e a estruturar
políticas sociais, afetando positivamente a sistemática do plano-processo no sentido
de abranger a constelação das necessidades sociais, inclusive, no meio urbano.
A corrente da mobilização social, segundo Giacomoni e Pagnussat (2006), resultou
da interação das linhas de pensamento marxista, anarquista e utópica. Contribuiu ao
plano-processo no sentido de reconhecer as causas e consequências dos
problemas estruturais de uma sociedade dividida em classe, bem como, deu suporte
ao planejamento em países de regime socialista.
Após essa breve explanação sobre o pensamento crítico-teórico do planejamento e
gênese do plano-processo nesse contexto, é válido ressaltar que um plano processo
está em função de três pilares básicos para sua continuidade no tempo: 1) empenho
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político; 2) a capacidade técnica; 3) aceitação cultural. Quanto aos fatores-chave,
Lourenço (2003) os divide nos seguintes grupos: fatores de ordem física, fatores de
fundamentação técnica e fatores de ordem cultural.
Os fatores de ordem física são os seguintes:
Ocupação do solo – é um fator que pode facilitar a ação;
Morfologia e constituição do solo – a constituição dos solos, além do relevo e da
geologia tem significativa determinação em decisões sobre o tipo de construção, o
traçado das vias a serem pavimentadas, entre outras;
Acessibilidades – são catalisadores ou inibidores de urbanização;
Cadastro – é um elemento que pode faltar ou estar presente de maneira demasiada
nos planos. No primeiro caso, pode acarretar problemas subseqüentes na
implementação do plano; no segundo, diminuir o significado técnico.
Os fatores de fundamentação técnica são os de grande relevância para os
planejadores/urbanistas, mas não podem ser isolados dos fatores de ordem física e
cultural, sob o risco de provocarem o fracasso do plano.
a) Propostas de planos – são a ponderação de normas e ações idealizadas,
em determinada escala de tempo, destinadas ao desenvolvimento de um
território. Estabelecem determinações mais ou menos restritas em relação
ao uso atual e potencial desse território. Em parte estão associados ou
dependentes da maior ou menor formação, criatividade, conhecimento e
capacitação técnica dos seus atores;
b) Indicações de viabilidade técnica e econômica – constituem indicadores
como Taxa Interna de Retorno, Play Back, Taxa de Crescimento, entre
outros que permitem mensurar o realismo de aplicação das propostas;
c) Gestão Urbanística – constitui o acompanhamento das propostas do
plano, traduzida na sua componente de licenciamento. Abrange o modo
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de administrar os recursos, negociar com os grupos sociais, discutir as
prioridades, entre outras ações;
d) Imposição de sanções – representa a ação e vigilância para o
cumprimento de regras estabelecidas no âmbito do Estado de direito. O
Ministério Público, os Órgãos Ambientais e as Agências de Regulação
possuem relevância em zelar por este fator.
Quanto aos fatores de nível cultural, possuem relevância determinante nas ações no
curto prazo, são eles:
a) Medidas de política ou políticas – representam as vias escolhidas pelos
agentes de decisão para o alcance dos fins em geral e objetivos em
particular, assim propostos. São importantes no sentido de orientar, dar
coerência e continuidade às formas de atuação. Essas medidas podem se
apresentar de modo mais geral e globalizante. De acordo com Solesbury
(1974) apud Lourenço (2003), as políticas podem ser orientadoras,
subdivididas em de caráter indicativo ou de tipo normativo; e políticas
operacionais, direcionadas para o curto prazo. Na concepção de Lowi
(1964) apud Lourenço (2003), as políticas podem ser regulatórias,
distributivas e redistributivas.
b) Políticas de Solos – são as vias seguidas pelos poderes públicos na
função de agentes reguladores e coordenadores do consumo ou utilização
do solo. Estas abrangem diversas ações, normatizações, instrumentos e
mecanismos, tais como: aquisição, expropriação do solo e os variados
mecanismos regulatórios dos processos de planejamento (legislação
sobre o solo e aspectos jurídicos pertinentes à propriedade e utilização
/avaliação do solo, gestão fundiária do patrimônio municipal).
É importante ressaltar que no Brasil se destaca em termos de legislação das
políticas do solo, o Estatuto da Cidade (Lei n. 10.257), aprovado em 2001,
cujo enfoque do planejamento ambiental se refere ao equilíbrio ecológico,
defende a preservação do meio ambiente em consonância com as
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competências e determinações da Constituição Federal de 1988.2 No enfoque
urbano, o Estatuto contempla normas de ordem pública e interesse social que
regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança
e do bem-estar dos cidadãos (parágrafo único do art. 1º). Nesse particular, a
propriedade urbana tem como fundamento a sua função social.
A função social da propriedade não se confunde com os sistemas de limitação
da propriedade, pois estes se relacionam com o respeito ao direito do
proprietário, enquanto a função social da propriedade integra a própria
estrutura do direito de propriedade. Como determina o § 2° do art. 182 da
Constituição Federal de 1988, a propriedade urbana cumprirá sua função
social quando atender às exigências fundamentais de ordenação da cidade
expressas no Plano Diretor. Caso a política de desenvolvimento urbano
municipal, estabelecida no Plano Diretor, não tenha como prioridade atender
às necessidades essenciais da população marginalizada e excluída das
cidades, estará em pleno conflito com as normas constitucionais norteadoras
da política urbana, com o sistema internacional de proteção dos direitos
humanos, em especial, com o princípio internacional do desenvolvimento
sustentável.
c) Organização Institucional – representa a instituição de um grupo técnico
de acompanhamento das propostas do plano-processo, assim como, a
articulação intersetorial, a cooperação intermunicipal e, eventualmente,
associação entre público e privado, originada de parcerias na realização
de serviços e investimentos em estrutura física, principalmente, aqueles de
grande envergadura econômica e relevância social.
d) Participação pública – é essencial para a transparência do plano-processo.
Segundo Lourenço (2003), nas sociedades desenvolvidas é comum se
definir, primeiramente, a população-alvo para avançar nas propostas dos
planos. Essa é uma forma de garantir o espaço democrático para
2 Municípios e Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.mundodireito.com/node/3>. Acesso em: 27 ago 2010.
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aceitação ou crítica sobre o que se propõe no planejamento, antes de
qualquer tentativa de alteração.
O princípio da participação é explicado por Catalan (2008) da seguinte maneira:
A participação envolve „querer, saber e poder‟, um querer que se denota na
vontade de construir algo para a sociedade e não apenas para si próprio;
um saber como participar e que precisa ser constantemente apreendido
para que as medidas tomadas sejam eficazes; e, enfim, um poder que se
extrai da concretude dos comportamentos internalizados quando a
participação se fizer necessária (p. 76).
Mas, a participação das comunidades no Brasil ainda é limitada, seja porque não se
criam canais para sua fruição, seja pelo fato da falta de politização da sociedade. Na
visão de Nogueira (2004), não pode haver controle social, participação, se a
mentalidade política sem transparência continuar interferindo nos canais decisórios.
Segundo o autor, é necessário que a sociedade esteja habilitada para assimilar a
perspectiva de negociação e lutar por soluções políticas, fundamentadas em
debates, embates e acordos, caso contrário esta sociedade se torna presa fácil,
fragilizada ou até “deslegitimada”. Assim, uma sociedade que não é politizada acaba
não tendo representação e maior será o protagonismo das cortes e dos tribunais e o
peso da esfera administrativa com seus técnicos e burocratas.
Na concepção de Lourenço (2003, p. 236-237), duas condições são relevantes no
sucesso do planejamento: alargamento da participação pública e competência das
estruturas organizacionais:
Embora, atualmente, a concepção do cidadão passivo governado pelos
representantes eleitos esteja a ser alterada, para uma outra ligada ao
cidadão ativo que se dispõe a participar em todo o processo de mudança,
numa óptica antecipativa, intervindo também na escolha de opções de
desenvolvimento, importa ter presente a importância das estruturas
organizacionais, principalmente, do seu corpo técnico.
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Além dos fatores abordados anteriormente, Lourenço (2003) ressaltou a existência
de outros dois que, caso não sejam aplicados, podem colocar em risco o sucesso do
plano-processo aplicado ao ordenamento territorial, são eles:
a) Persistência no desígnio: é vital para a execução de qualquer plano e se
relaciona diretamente com o empenho político e a aceitação cultural.
b) Percepção das inovações: é a ação de perceber a distinção entre uma rotina
que já não corresponde à finalidade de fazer avançar o processo e uma nova
forma de conceber o existente ou operacionalizar o proposto, viabilizando a
aceitação técnica. Neste particular, Schumpeter (1988) explica que, inovar é
criar coisas novas ainda não experimentadas. Nos planos, também, é
possível acontecer isso, haja vista a inovação não ser somente tecnológica,
ela se configura como novos métodos e combinações na maneira de
administrar, planejar e organizar.
Todo plano necessita de um processo de avaliação para verificar seus erros e
acertos e poder viabilizar ajustes. Segundo Lourenço (2003), os planos territoriais
podem ser avaliados de duas maneiras:
i. avaliação do plano em si;
ii. avaliação do funcionamento do plano.
A avaliação do plano em si pode acontecer nas várias etapas de elaboração e
implementação. Nesse particular, três vertentes são consideradas: processual,
baseada na legalidade; técnica/funcional, a qual é subdividida em normal para áreas
com propostas de urbanizações-tipo e excepcional para aquelas de caráter arrojado
ou de inovação; e cultural, com subordinação a valores históricos, estéticos,
imagéticas e voluntaristas. A vertente processual do plano, geralmente, é realizada
desde que este alcance a fase de aprovação. A avaliação técnica-funcional, em
razão da dificuldade de estabelecer análises comparativo-dedutivas,
excepcionalmente é aprofundada. Por sua vez, a avaliação de caráter excepcional é
pouco aplicada.
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A avaliação do funcionamento do plano ainda é uma forma excepcional, dado o seu
caráter de inovação. Para Lourenço (2003), mesmo nos países mais avançados no
planejamento territorial esse tipo de avaliar é raramente executado. Uma condição,
no entanto, tem se verificado: os métodos de avaliação estritamente financeiros,
predominantes na década de 1970 do século passado, perderam espaço para os
métodos de apoio à decisão (LOURENÇO, 2003).
Nos dias atuais não se pode afastar por completo o emprego de métodos objetivos
como a avaliação financeira de investimentos, chek-list de critérios, análise multi-
objetivos, avaliação de custos dos recursos, custos de operação, análise de limiares,
análise custos benefícios, técnicas de otimização aplicadas à análise setorializadas
dos planos. Todavia, diante da complexidade de variáveis envolvidas no plano-
processo, é coerente reconhecer a interação entre avaliação, a geração de
alternativas e a tomada de decisões (LICHEFIELD, 1975 apud LOURENÇO, 2003).
Na atualidade, continua válido o conceito de interatividade e não de hierarquia entre
os processos de implementação e avaliação.
É importante ressaltar que, a avaliação de funcionamento de um plano, geralmente,
é norteada pela contraposição entre conformidade e desempenho. Esta última pode
ser avaliada pela eficiência, eficácia e adaptação dos objetivos. As experiências
internacionais demonstram o zoneamento como o principal meio de implementação
dos planos locais de âmbito geral.
Outra questão importante é avaliar o empenho de todos os envolvidos na execução
do plano. Lourenço (2003, p.56) cita o seguinte exemplo:
Mesmo em países como a Holanda, onde os planejadores têm,
supostamente, a possibilidade de um maior comando do processo de
urbanização, o consenso é a maneira preferida de concretizar as propostas
dos planos. Isto é, a título exemplificativo, quando preparam um plano de
pormenor (bestemmingsplan), farão consultas a todos os que virão a estar
envolvidos na sua implementação incluindo as empresas de fornecimento
de infra-estrutura e serviços, os promotores e construtores, a Câmaras de
Comércio local etc., antes de finalizarem o plano. O objetivo em vista é
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conseguir o empenho de todos no plano e, se for necessário, o conteúdo do
plano é adaptado de modo a conseguir esse empenho [...]
Compreende-se dessas considerações a importância do esforço de todos os
agentes envolvidos com o processo de planejamento para o sucesso do plano. Esse
esforço, também, deve ser avaliado porque ele é o criador da sinergia
impulsionadora do plano. Atualmente, planejar não se resume em definir diretrizes,
estratégias, e linhas de ação e colocá-las em prática a partir de decisões
hierarquizadas, é preciso o diálogo com os distintos segmentos e agentes co-
responsáveis na implementação do plano e no alcance dos seus objetivos. Por
essas razões, considerou-se nesta dissertação a importância da escala regional e
local, haja vista Santarém estar inserida na Amazônia, uma região específica do
Brasil, e ser um local com peculiaridades próprias.
Segundo Souza (2004), as escalas não são imutáveis e naturais, elas são produtos
de mudanças tecnológicas, modos de organização humana e da luta política. A
escala local constitui os recortes espaciais que, variando do tamanho, expressam a
possibilidade de uma vivência pessoal intensa do espaço e a formação de
identidades socioespaciais sobre a base dessa vivência. A escala local é por
excelência empregada no planejamento e gestão das cidades. De acordo com
Souza (2004), nessa escala se situam os níveis mais baixos da administração
estatal, a exemplo do municipal e as suas subdivisões político administrativas, bem
como, os organismos metropolitanos. Além disso, na escala local a participação
política direta se apresenta como mais viável, porque localmente os grupos sociais
vivenciam os problemas do planejamento.
A escala regional, para ser compreendida, é preciso compreender o conceito de
região, o qual, na visão de Souza (2004) não é definida exclusivamente em função
de particularidades objetivas, como o tipo de passagem, a economia predominante,
mas em espacial pela condição de ser um espaço vivido, sentido e percebido,
caracterizado pela densidade cultural, imagética, simbólica e histórica, situada entre
o nível local e a escala do país.
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Segundo Souza (2004), na escala regional é possível encontrar dois, três e até mais
níveis regionais. Há o deslocamento em sub-regiões, a exemplo das microrregiões
e, ao mesmo tempo, inserido em um conjunto regional maior, denominado de
macrorregião.
Quanto à eficácia do plano, avalia-se o grau de realização dos objetivos propostos,
pressupondo a mensuração quantitativa de desvios específicos como, por exemplo,
as ocorrências de usos fora das áreas previstas nos planos. No âmbito da eficiência
faz-se a avaliação das dificuldades na realização das quantificações, ou seja, avalia-
se qualitativamente a função da gestão do plano, a exemplo da avaliação dos custos
de urbanização por hectare ou da porcentagem de área do território infraestruturado
antes da construção ser iniciada.
Lourenço (2003) ressaltou que a avaliação do funcionamento do plano, na
perspectiva ex-Post, resulta em implicâncias para a noção ex-Ante. Neste sentido, é
preciso discutir a previsão de alterações, o grau de encorajamento da participação, a
existência de esquemas dilatórios ou de delegação de competências fundamentados
em análise de circunstâncias nas quais se esperam a realização do plano. Em suma,
é indispensável à adaptação da avaliação a natureza do plano inserida no plano-
processo, bem como, obedecer ao princípio da accountability, isto é, avaliar se o
plano dispõe de mecanismos para a prestação de contas.
Quanto às metodologias de avaliação, elas podem ser classificadas em: a) ex-Ante,
desenvolvida principalmente nos domínios da economia, do urbanismo e da
investigação operacional e visa estabelecer o melhor direcionamento das ações
futuras; b) ex-Post, mais usada nos campos de aplicação da sociologia, psicologia e
ciência política com o objetivo de apreciar a eficácia das políticas e programas
definidos; c) contínua, é a mais apropriada para o plano-processo, em razão da
complexidade e abrangência deste nos campos das ciências físicas e sociais, sua
preocupação com o passado, o presente e o futuro.
2.2 MODELOS PARA AVALIAÇÃO E ACOMPANHAMENTO DO PLANO-
PROCESSO.
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Neste trabalho, aborda-se os modelos básicos de avaliação do plano-processo, já
consagrados em estudos anteriores, na Europa e EUA, tidos assim como referência
para a análise pretendida neste trabalho.
2.2.1 O “quase-modelo” de Holton
É um modelo de análise utilizado para acompanhar e prever o desenvolvimento de
um plano-processo, associado a uma matriz de interdependência dos agentes
envolvidos no planejamento. Segundo Lourenço (2003), como no meio urbano há
vários fatores e informações a considerar no planejamento, a proposta de Holton é
utilizar a abordagem heurística e aplicar determinadas técnicas de inferência. Essa
opção é mais aproximada da realidade comparadamente ao uso de sistemas
convencionais baseados em algoritmos.
Para garantir maior qualidade nos planos-processo, o “quase-modelo” de Holton
propõe a participação da sociedade na investigação de base. Esta tem seu ápice no
primeiro período temporal, ente 0 e 2T (Gráfico 1), quando cresce um afluxo de
investigadores (descobridores). Após o 2T a participação nessa investigação de
base começa a declinar.
Gráfico 1: “Quase-modelo de Holton.
Fonte: LOURENÇO, 2003, p.221.
Nesse modelo pode-se observar que as idéias de base interessantes apresentam o
ponto máximo ainda no período 0 (zero), ou seja, 1ª descoberta, depois começa a
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declinar com o crescimento do tempo. Enquanto que, a curva de conhecimentos
aplicados tende a crescer com o tempo e a intensidade do ciclo de planejamento
(LOURENÇO, 2003).
De acordo com Lourenço (2003), o modelo de Holton pode ser usado para explicar
teoricamente a urbanização planejada de uma zona, denominando-se a curva de
idéias de base interessante como a curva do planejamento, a curva da participação
investigação de base associada às ações realizadas pelo planejamento e a curva de
conhecimento e idéias aplicadas à curva de vivência. Ainda, para Lourenço (2003), a
intensidade do planejamento é representada pelo número de planos produzidos
pelas verbas gastas com a realização consecutiva de planos, projetos e consultorias.
2.2.2 Modelo idealizado por Lourenço
Lourenço (2003) utiliza o “quase-modelo” de Holton com a diferença de delimitar a
variável tempo em décadas. O planejamento enquanto variável é incluído pelo
número de planos elaborados e pelas verbas gastas em consultoria (recursos
humanos) e técnicos para elaboração do planejamento.
No Gráfico 2 é possível identificar que a curva de cor sólida verde representa o
planejamento, constituída pelo número de planos elaborados e os recursos
despendidos em consultoria, ou seja, recursos humanos/técnicos, haja vista o
planejamento urbano requerer profissionais qualificados, como arquitetos,
urbanistas, geógrafos, topógrafos, economistas, principalmente, porque a
urbanização é um fenômeno complexo, que envolve a questão ambiental, os
problemas de ordem social, a racionalização no emprego dos recursos, entre outros
aspectos a serem planejados de modo interdisciplinar.
A curva das ações (curva da participação na investigação de base) é representada
de maneira tracejada na cor vinho. Ela abrange a mensuração dos recursos
financeiros despendidos para a materialização dos planos estabelecidos. Esses
recursos, também, mudam com o tempo em razão das necessidades urbanas e da
maneira como são distribuídos. Por exemplo, na década de 1970 não existia o
Fundo de Participação dos Municípios, hoje o planejamento urbano conta com esse
canal para a aquisição de recursos e aplicação na solução de seus problemas.
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A curva de vivência é representada pela linha pontilhada de cor azul no Gráfico 2.
Ela expressa a evolução da área urbanizável ou o crescimento demográfico (similar
à curva dos conhecimentos e idéias aplicadas descrita no modelo conceitual de
Holton). Neste sentido, o modelo procura mensurar o quanto cresceu a área
urbanizável, quais as mudanças sofridas, como ocupação do solo, acessibilidade,
verticalização, favelização, metropolização, redução ou ampliação da cobertura
florestal, segregação socioespacial, circulação de veículos e pedestres, entre outras
coisas.
Tais curvas são exponenciais, por definição de Lourenço (2003), que afirmou ser o
ciclo de expansão urbana de aproximadamente 70 anos. Em seu modelo divide a
variável tempo de 10 em 10 anos e o ciclo de intensidade do planejamento em três
níveis (I, II e III), como mostra o Gráfico 2.
Gráfico 2: Modelo idealiza do por Lourenço (2003)
Fonte: ALVARES, 2008, p.69.
A interpretação do planejamento em seus três níveis, no que se refere às curvas do
Gráfico 2 e o seu interelacionamento tem a seguinte conceituação:
Nível I: ocorre durante o período transcorrido de 20 anos, quando se tem a produção
do planejamento. Ao final dos primeiros 10 anos, essa produção começa a diminuir
significativamente.
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Nível II: é constituído de 20 anos, quando a curva de ações apresenta o início de
sua ascensão. A curva de vivência, também, aumenta no nível II, porém, mais
lentamente que a curva das ações.
Nível III: é o período no qual o modelo de comportamento ideal ocorre na área
urbana. A curva das ações alcança seu máximo depois de transcorridos 20 anos e,
começa a declinar. É no nível III que a curva de vivência atinge seu ápice e se
mantém estável entre 40 aos 70 anos do plano processo, sofrendo depois desse
período nova queda.
Esse modelo leva em conta fatores fundamentais do processo de planejamento e da
implementação de planos nas áreas de expansão urbana, sendo dividido em duas
categorias: a) fatores determinantes e b) fatores críticos
No que se refere aos fatores críticos, Lourenço (2003) ressaltou dois tipos: a
persistência no desígnio e a percepção das inovações.
A persistência no desígnio significa o empenho político, o qual se relaciona à
dimensão cultural (aceitação), representada pela capacidade de apoio da
comunidade e dos governantes. A participação é um vetor relevante na análise
deste fator. É importante e necessário para o sucesso dos planos-processo os
técnicos levarem em conta o sistema de valores, as regras e filosofias
predominantes em determinada área para implementar o planejamento. Isso, na
visão de Lourenço (2003), favorece a aceitação dos planos-processo pela
sociedade.
A percepção das inovações é o fator crítico do plano-processo, que se traduz na
capacidade de perceber onde se deseja e como se pode inovar para marcar a
diferença entre o êxito de um plano-processo ou da urbanização de uma zona.
Ultimamente, tem se travado debates controversos acerca do valor da inovação em
si e de sua contribuição para o desenvolvimento do planejamento territorial, como
evidencia Lourenço (2003, p.238):
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Alguns autores afirmam que as inovações num processo se distinguem da
introdução de melhorias no mesmo, dado que estas últimas procuram um
menor nível de mudanças e não introduzem cortes radicais nos processos
em curso (DAVENPORT, 1995:11). Estes dois aspectos são considerados
muito importantes mais não está, ainda, sedimentada a validade de cada
um na literatura mais recente de planejamento territorial. Por outro lado,
registra-se a equiparação entre os dois conceitos, o de inovação e o de
melhoria agradável de qualidade, sendo apresentado como fator justificativo
a dificuldade da distinção entre ambos na análise da evolução do
planejamento territorial nos EUA (TEITZ, 1996:653). Por outro lado, a
concepção da inovação como mola impulsionadora dos processos é
contestada por alguns autores que afirmam que o essencial do progresso,
traduzido em ganhos de desempenho, vem de micro-inovações, de um
progresso contínuo (VELTZ, 1994:62).
Os comentários anteriores deixam clara a falta de consenso na literatura sobre o
significado e o papel da inovação no planejamento territorial, e sua distinção do
conceito de melhorias de qualidade. Para Lourenço (2003) os defensores da
inovação se encontram demasiadamente centralizados no aspecto técnico do
planejamento, por isso, concebem a noção schumpeteriana de inovação, ou seja, de
quebra, ruptura radical dos equilíbrios pré-existentes.
Como partido teórico-analítico dessa dissertação pretende-se utilizar a versão do
modelo de Lourenço na análise do plano-processo do estudo de caso, por entender
que o mesmo é adequado a problemática existente e ter à disposição o conjunto de
acontecimento e informações sobre a região que permitem a compreensão do
processo em si e com aderência ao que é exigido como input pelo modelo de
Lourenço.
Para destacar a aplicação do modelo de Lourenço, o mesmo já foi utilizado em
análises de plano-processo da cadeia do turismo em Portugal e no Brasil
(ALVARES, 2008) e, ainda, em estudos de cidades portuguesas, na análise da
expansão urbana (LOURENÇO, 2003), tendo sido verificada a sua aplicabilidade e
consistência nos resultados obtidos.
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3 PLANEJAMENTO E DESENVOLVIMENTO URBANO NA AMAZÔNIA.
O planejamento da Amazônia tem sua trajetória ancorada aos diferentes momentos
de ocupação dessa região, verificando-se na literatura em geral sobre a região que,
antes da década de 1960 do século passado, os modos de produção praticados não
eram orientados por uma economia de mercado. A partir do conhecimento sobre
este passado anterior aos anos da década de 1960, constatou-se que os primeiros
ensaios impulsionados pelos colonizadores se fizeram com a coleta das drogas do
sertão e, depois, o extrativismo foi se diversificando.
Para compreender o percurso do planejamento e desenvolvimento urbano na
Amazônia é importante caracterizar a periodização da rede urbana na região. Esta é
dividida por Corrêa (1987) em sete períodos, conforme o Quadro 1.
Quadro 1: Períodos de Desenvolvimento da Rede Urbana Amazônica
Período Marco Característico
1o Período A fundação da capital do Estado do Pará, Belém, em 1616, devido
à expansão colonial portuguesa.
2o Período – 1655
até 1750. Criação das aldeias missionárias e o extrativismo das drogas do sertão, realizado pelos Jesuítas, mediante a exploração do trabalho indígena e apoiado no sistema de aviamento.
3o Período – 1755
até 1778. Criação, por intermédio da ação mercantil monopolista, da Companhia do Grão-Pará e Maranhão, pelo Marquês de Pombal. Abrangeu a introdução da agricultura comercial, utilizando o trabalho escravo e do colono e a transformação das aldeias e vilas, como Aveiro, Faro, Óbidos e Santarém, no Estado do Pará.
4o Período- 1778 até
1850. Extinção da companhia pombalina e a estagnação econômica da região e da vida urbana.
5o Período - 1850
até 1920. Marcado pelo crescimento derivado da exploração da borracha e da valorização da economia regional, com a crescente demanda externa pela borracha natural. Houve a introdução da navegação a vapor, a migração nordestina para suprir a falta de mão-de-obra e a oferta de capitais externos para o financiamento da produção.
6 o
Período - 1920 a 1960.
Caracterizado pela crise da borracha e a conseqüente estagnação econômica da região.
7o Período- a partir
de 1960. Mudança na redefinição do papel da região na divisão territorial do trabalho e sua incorporação ao processo geral de expansão capitalista do País.
Fonte: CORRÊA, 1987.
Para Machado (1999) apud Pereira (2006) só é possível falar em desenvolvimento
urbano na Amazônia a partir da economia da borracha, quando as cidades de Belém
e Manaus se destacaram no cenário regional com a urbanização de ruas, construção
de monumentos, formação de novos bairros, implantação de serviços idênticos aos
estruturados nos demais centros urbanos do Brasil. Todavia, é na década de 1960
41
que se começa a desenhar uma presença mais clara do Estado brasileiro no
planejamento territorial, abrangendo o urbano.
Neste sentido, a realidade da urbanização ora observada no espaço amazônico
apresenta sua origem no século XIX, apoiada na economia gomífera, pois
anteriormente ocorria somente a ocupação do espaço, que teve início no século XVI
com atividades ligadas à coleta das drogas do sertão. Ainda, no século XVII, o
processo de ocupação se fazia através das missões jesuíticas, construções de
pequenas vilas e povoados, além das fortificações da coroa ibérica que foram
implantadas em áreas estratégicas na extensa planície de inundação dos
caudalosos rios amazônicos e em seus afluentes. O processo de urbanização que
se iniciou no século XIX, estaria apoiado na realidade proporcionada pela economia
e comércio da borracha, se desenvolvendo uma rede urbana com forma dendrítica.
A dinâmica desencadeada pela economia da borracha proporcionou o surgimento de
novas aglomerações urbanas e do que poderia se chamar de forma urbana. O
comércio da economia gomífera produziu uma hierarquia nas aglomerações
urbanas, fato que iria proporcionar o surgimento de cidades de grande importância
na realidade regional, pois o crescimento econômico conduziu ao desenvolvimento
de uma estrutura urbana primaz, evidenciando as diferenças entre as cidades
maiores e menores. Na visão de Kampel et al (2001), a evolução da economia da
borracha conduziu ao aparecimento da estrutura Urbana Primaz, onde se
destacavam as diferenças entre as cidades maiores e o conjunto das menores.
Nesta configuração primaz destacou-se, também, o papel desempenhado por Belém
e Manaus; a primeira mereceu destaque em função do conjunto populacional e do
poder de centralização do capital disponíveis para investimentos na infra-estrutura
urbana, enquanto a segunda caracterizou-se como a principal responsável pela
interiorização das atividades de coleta do látex e, também, por ser a segunda mais
importante na dinâmica econômica regional.
42
Com o declínio da economia da borracha na primeira metade do século XX, ocorreu
uma desestruturação no modelo dendrítico3 de rede urbana, pois muitas cidades
sofreram estagnação econômica, fato que provocou um grande êxodo populacional,
contribuindo, desta forma, para o surgimento de uma rede urbana complexa4 com o
surgimento de novos núcleos urbanos que passaram a desenvolver novas
atividades, como a criação de gado, a exploração mineral e a cultura do arroz, fora
das áreas de coleta do látex (ver a Figura 1).
Figura 1: Configurações da Rede Urbana Amazônica – dendrítica
Fonte : Autor
A desestruturação do modelo de rede urbana dendrítica desencadeado com a crise
da economia gomífera, juntamente com as políticas desenvolvidas pelo Estado
brasileiro no sentido ocupar o espaço amazônico e, com a abertura de grandes
rodovias, a exemplo da Belém-Brasília – BR-153/010, Transamazônica – BR-230,
Cuiaba-Santarém – BR-163 e Perimetral Norte – BR-210 (ver Figura 2) houve o
surgimento de um novo modelo de rede urbana, mais complexo, no qual se percebe
o surgimento de núcleos urbanos próximos dessas grandes rodovias.
3 Johnson apud Corrêa (1989) disse que entre outros atributos, a rede dendrítica caracteriza-se primeiramente
por sua origem colonial, ou seja, é no âmbito da valorização dos territórios conquistados pelo capital europeu que nasce e se estrutura uma rede dendrítica. Seu ponto de partida e a criação de uma cidade estratégica e excentricamente localizada em face de uma futura hinterlândia. Esta cidade, localizada junto ou próxima ao mar, é o ponto inicial de penetração e conquista do território à sua retaguarda, é sua porta de entrada e saída. 4 Corrêa (1989), disse que as redes urbanas com formas espaciais complexas apresentam um complexo padrão
locacional de centros. Este inclui localizações à confluências de rios, como é o caso da rede dendrítica, no contato de áreas distintas no que se refere as condições ecológicas e a produção – como se exemplifica com as cidades da “boca da mata” ou que formam um alinhamento de centros no sopé de montanha, em função de estuário ou junto a recursos naturais de ocorrência concentrada.
1a) Até 1960 – Rede Dendrítica e Fluvial Rios 1b) Após 1960 – Rede Complexa e Intermodal Rios
Rodovias
Rodovias
43
Figura 2: Principais Rodovias de Integração Nacional
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de informações de LINK, 2009.
Na segunda metade do século XX, o processo de ocupação e urbanização do
espaço amazônico vive uma nova realidade (ver Figura 3), agora atrelada
diretamente às políticas públicas de planejamento vinculadas às ações do Estado
Desenvolvimentista, principalmente, no período militar (1964-1985), fato que coloca
o Brasil em destaque no cenário mundial, pois, tem o seu papel alterado na divisão
internacional do trabalho, algo que é reforçado por Bresser-Pereira (2004, p. 15).
O Brasil pertence ao grupo de países que adotaram nos últimos 50 anos uma economia capitalista moderna e internacionalizada. Países que procuram implantar uma ordem capitalista moderna têm de criar novas instituições. A operação de sistema capitalista moderno exige comportamentos individuais e institucionais compatíveis com a lógica de produção econômica (BRESSER-PEREIRA, 2004, p. 15).
O Estado desenvolveu um importante papel no povoamento e na valorização das
terras amazônicas, principalmente, através dos planos de desenvolvimento
vinculados à Doutrina de Segurança Nacional. Segundo Barcelar (2000) apud
Cardoso (2006, p. 60), a decisão do governo brasileiro de manter o crescimento da
economia do país, a partir da década de 1960, com um ambicioso programa de
investimentos públicos, financiados com o endividamento externo, caracterizou o
Estado brasileiro como desenvolvimentista.
Na perspectiva de alargar o desenvolvimento e a valorização das terras amazônicas
foi criado pelo governo brasileiro no início da década de 1950, a Superintendência
44
do Plano de Valorização Econômica da Amazônia – SPVEA5, no qual o objetivo
principal estava assentado na elaboração de planos para a valorização econômica
da região (ver figura 3), fato que desencadeou profundas transformações no espaço
geográfico amazônico, a partir da apropriação, pelos grandes empresários, de
riquezas regionais.
3.1 A atuação do Estado brasileiro a partir da SPVEA
Na década de 1960, o espaço amazônico passa a vivenciar, a partir de iniciativas
estatais, um intenso processo de urbanização que na visão de Becker (1999, p. 30)
caracterizou-se como uma nova tecnologia espacial do poder estatal que se
desenvolveu, impondo ao espaço nacional uma poderosa malha de duplo controle –
técnico e político – correspondente ao conjunto de programas e projetos
governamentais (...) capazes de interligar os circuitos nacionais e internacionais de
fluxos financeiros e de mercadorias na Amazônia com a criação de novos territórios
diretamente geridos por instituições federais.
Tal aspecto é reforçado por Nunes (1997), quando diz que a criação de novas
instituições se tornaram inevitáveis e, muitas delas, tradicionalmente permeadas
pelo caráter do personalismo, passaram a ser construídas com a lógica da
impessoalidade advindas das modernas relações de mercado. Em contrapartida,
Pereira (2006) destacou a importância do papel do Estado na Amazônia afirmando
que:
A urbanização na Amazônia, em grande parte, guarda profunda relação
com a intervenção estatal, principalmente a partir da década de 1960. O
controle da terra, a política de migração induzida e financiada pelo Estado e
o incentivo a grandes empreendimentos asseguraram o desenvolvimento da
fronteira urbana (PEREIRA 2006, p. 24).
As explicações expressas na citação permitem compreender a peculiaridade da
urbanização desenvolvida na Amazônia, a qual foi estimulada pelo Estado para fins
de ocupação, criação de um mercado consumidor e orientada pela ideologia da
5 A SPVEA foi criada pela Lei 1.806 de 06/01/1953 para fomentar a política de desenvolvimento para a região.
No Artigo 22º, foi criada a Superintendência para a Valorização Econômica da Amazônia, a SPVEA, com sede em Belém, mas subordinada diretamente à Presidência da República. Suas metas seriam executadas por Planos Qüinqüenais, enquadrados em um Plano Geral, detalhado no Artigo 7º.
45
Segurança Nacional. Todavia, não foi contemplada com uma política urbana de
desenvolvimento, capaz de propiciar o bem-estar social adequado à população
instalada nessas áreas. Por isso, até hoje, as cidades da região sofrem de graves
problemas estruturais e sofrem as consequências da concentração fundiária
vinculada ao controle da terra, dos efeitos provocados pelos grandes projetos, bem
como das recentes mudanças ocasionadas pela mecanização das atividades
agrícolas.
Santarém faz parte desse cenário, muitas famílias não só de outras partes da
Amazônia, como do Nordeste passam a buscar na cidade a esperança de uma vida
melhor, porém, a capacidade de atender aos anseios de emprego, geração de
renda, locais de moradia adequados, saúde, educação, transporte encontra-se
aquém do esperado.
Quadro 2: As ações do Estado Brasileiro nas décadas de 60 e 70 do século XX na Amazônia
Década de 60 Década de 70
Operação Amazônia Criação do I Plano de Integração Nacional –
PIN6 - 1970
Abertura de Grandes Rodovias: Belém-
Brasília – BR 153/010 e Cuiaba-Santarém –
BR 163
Criação do Instituto Nacional de Colonização
e Reforma Agrária - INCRA
Transformação da SPVEA em SUDAM –
1966.
Abertura das Grandes Rodovias:
Transamazônica – BR 230 e Perimetral Norte
– BR 210.
Criação do Banco da Amazônia – BASA -
1966.
Criação do II Plano Nacional de
Desenvolvimento - 1974
Criação da Superintendência da Zona Franca
de Manaus7
Criação do POLAMAZÔNIA e POLOCENTRO
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de informações de BENCHIMOLl, 1991; BOMFIM,
2010;KAMPEL, 2002 e OLIVEIRA, 2008a.
6 O governo militar brasileiro, tendo à frente o Presidente Médici institui por meio do Decreto-Lei Nº1106, de 16
de julho de 1970, o Plano de Integração Nacional - PIN. Utilizando mão-de-obra nordestina liberada pelas grandes secas de 1969 e 1970 e a noção de vazios demográficos amazônicos, são cunhados os lemas "integrar para não entregar" e "uma terra sem homens para homens sem terra". 7 Criada pela Lei 3.173 de 6/6/1957, a Zona Franca de Manaus (ZFM) foi instituída para o armazenamento,
beneficiamento e comércio de mercadorias estrangeiras na Amazônia com os países limítrofes. Teve sua função alterada 1967 pelo Artigo 1º, Decreto-Lei 288 de 28/2/1967 que versou que a Zona Franca de Manaus é uma área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitissem seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distância a que se encontram os centros consumidores de seus produtos.
46
Neste contexto, as políticas estatais tiveram um importante papel em moldar o
cenário cujos resultados se fazem perceber na atualidade. Elas levaram à
intensificação do processo de urbanização e impulsionaram a ocupação da
Amazônia via espaço urbano mediante programas, planos e projetos definidos pelo
governo central (Quadro 2).
A nota de roda pé anteriormente explicitada deixa clara a intenção dos militares com
o PIN em tentar resolver três problemas ao mesmo tempo: viabilizar mão-de-obra
braçal para os grandes projetos, ampliar a ocupação da Amazônia e reduzir as
tensões sociais da região Nordeste, acentuadas pela seca e a miséria.
A atuação do estado desenvolvimentista com investimentos, na abertura de rodovias
implantação de núcleos de povoamento a exemplo das Rurópolis, Agrópolis e
Agrovilas foi determinante, pois, estimulou a mobilidade de migrantes em direção às
novas fronteiras de povoamento no espaço amazônico, ao longo das grandes
rodovias. Todavia, não se criou qualquer tipo de política social que garantisse
qualidade de vida a todos da população migrante, nem a inclusão da mesma em
atividades econômicas estáveis. Muitos, ao término dos projetos ficaram
desempregados, sem perspectiva.
Neste período, o fluxo migratório em direção ao espaço Amazônico provocou um
significativo incremento populacional que segundo Benchimol (1991) cresceu 38,5%
entre 1960/1970 e 62,7% entre 1970/1980, obtendo um ganho líquido absoluto de
3.256.154 habitantes. Assim, a população da Região Norte saltou de 332.847 em
1872 para 5.866.673 habitantes em 1980.
Esse crescimento acentuado, como já elucidado anteriormente, não foi
acompanhado de uma política urbana, social e econômica capaz de gerar bem-estar
social nas cidades a partir de moradia adequada, saneamento, oferta de serviços
básicos como saúde e educação no grau necessário, nem eficaz no sentido de
minimizar os efeitos “nocivos” do sistema capitalista, como desemprego,
criminalidade e desigualdade social.
47
Por outro lado, a Zona Franca de Manaus, inspirada na Teoria dos Pólos de
François Perroux, embora tenha gerado emprego, renda e montagem de
eletrodomésticos e outros produtos, não proporcionou um grande impacto no
processo de desenvolvimento regional. A própria cidade de Manaus sofreu um
“inchaço” populacional advindo de outras partes da Amazônia e do Brasil, sem poder
garantir qualidade de vida em termos de moradias dignas, saneamento básico,
saúde e educação para todos.
3.2 AS POLÍTICAS PÚBLICAS E O PLANEJAMENTO TERRITORIAL NA
AMAZÔNIA DA DÉCADA DE 1940 A DÉCADA DE 1980
Segundo BUCCI apud SILVA (2008, p.2)8, as políticas públicas são programas de
ação governamental visando coordenar os meios à disposição do Estado e às
atividades privadas, para realização de objetivos socialmente relevantes e
politicamente determinados.
Para se ter a real percepção da atuação do Estado na região Amazônica,
considerando as ações que visaram o desenvolvimento e a integração da região ao
restante do espaço nacional e internacional, se faz necessário ressaltar como o
Estado tem atuado na região amazônica.
Fazendo uma regressão até a década de 1940, encontra-se em ação política o
Estado tentando acabar com a dependência amazônica em relação à borracha,
quando o Governo Dutra criou em 1946, como parte do Plano SALTE9 e em prol da
Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA),
instituiu uma nova determinação constitucional em que 3% da receita tributária
federal, por um período de vinte anos, deveria ser usada pela SPVEA em projetos
de desenvolvimento da Amazônia, fundo orçamentário previsto e que nunca foi
cumprido (OLIVEIRA, 2008).
A partir de 1954, através da SPVEA, o Governo brasileiro orçou investimentos para o
espaço Amazônico que seriam destinados para diversos setores de atividades 8 Disponível em: ˂http:www3.esmpu.gov.br. /Solange_Teles_Politicas_publicas_e_sustentabilidade.pdf˃.
9 Criado em 1946, cuja sigla identificava os objetivos do plano: investir em saúde, alimentação, transporte e
energia.
48
priorizando, principalmente, investimentos nos setores vinculados ao
desenvolvimento de infraestrutura para o ano de 1954 e para o período de 1955 a
1959, conforme mostram as Tabelas 1 e 2.
A prioridade dos investimentos na infraestrutura (Tabela 1) revela a preocupação do
governo federal em dotar a Amazônia de vias de acesso por onde seria escoada a
produção do Sudeste, ou seja, estava vinculado ao projeto nacional de integração da
região aos interesses do capital nacional e internacional, fazendo dela uma
consumidora de mercadorias produzidas fora de seu espaço geográfico, bem como
criar as bases para explorar os recursos naturais utilizados como matéria-prima.
Tabela 1: Distribuição dos recursos do Programa de Emergência da SPVEA por setores de
atividades (em milhões de cruzeiros) – ano de 1954.
Setor Valor %
Burocracia 40.000 12
Agropecuária, agricultura e colonização 65.820 20
Transportes, comunicações, energia 87.760 26
Educação e cultura 20.000 6
Pesquisa e extração de recursos naturais 33.460 10
Saúde 84.960 26
Total 330.000 100
Fonte: Adaptado de FGV, 1955 e SPVEA, 1961.
Tabela 2: SPVEA – Recursos orçados para o período de 1955 e 1959 (em milhões de
cruzeiros)
Setor Valor %
Administração 266.300 3
Desenvolvimento agrícola 1.823,428 22
Recursos Naturais 585.915 7
Transportes, comunicações e energia 1.772,722 22
Comércio e crédito 1.449,781 17
Saúde 1.518,710 19
Desenvolvimento Cultural 809.590 10
Total 8.226,446 100
Fonte: Adaptado de FGV, 1955 e SPVEA, 1961.
A SPVEA fez investimentos para o desenvolvimento agrícola no mesmo percentual
direcionado ao setor de infraestrutura (Tabela 2) no período entre 1955 e 1959.
49
Todavia, esses investimentos não surtiram grandes efeitos no âmbito social porque
não contemplavam a agricultura familiar. Além disso, muitos dos projetos
apresentavam desvio de verba para outros fins, haja vista não haver um controle
eficiente do dinheiro público aplicado
O governo de Juscelino Kubitscheck continuou com uma política voltada para a
integração da região amazônica ao resto do país. No âmbito do Plano de Metas,
surgem as rodovias Belém-Brasília e Cuiabá-Porto Velho, que se configurariam nas
décadas seguintes importantes eixos de ocupação da Região Norte (ARBEX, 2005,
p. 34). A criação dessas rodovias está relacionada a integração da Amazônia ao
processo de acumulação de capital da região Centro-Sul brasileiro (OLIVEIRA,
2008).
Dentre as políticas públicas geradas pelos Planos Nacionais de Desenvolvimento
(PNDs), ligados diretamente aos governos militares, destinados a serem
instrumentos promotores do desenvolvimento sob a proposta de melhoria do padrão
econômico do país, destacou-se os planos de desenvolvimento aplicados, tendo
relevância para o espaço amazônico o I PND e o II PND no período de 1971 a 1974
e, entre 1975 e 1979, respectivamente, que retrataram o papel do governo Brasileiro
direcionado à promoção do desenvolvimento econômico, à estabilização da
economia e à redução das desigualdades regionais. No espaço regional, encontram-
se os Planos de Desenvolvimento da Amazônia, I e II PDA, cujo objetivo principal foi
o planejamento do desenvolvimento regional que a posteriori deu origem a ações do
poder central e, apoiado no paradigma da integração nacional, criou estratégia para
o desenvolvimento da Amazônia.
Ainda, com base nos planos vinculados ao I e II Planos de Desenvolvimento da
Amazônia, foi determinante o papel desempenhado pela SUDAM –
Superintendência para o Desenvolvimento da Amazônia10 pois, a mesma, enquanto
10 A SUDAM foi criada em 1966, pela Lei 5.173 de 27.10.1966, substituindo a SPVEA. A SUDAM tinha como objetivos coordenar e supervisionar os programas e planos destinados a Amazônia Legal, assim como decidir a respeito da distribuição de incentivos fiscais e creditícios.
50
representante do Estado na região, teve a função de planejar e coordenar as
diretrizes federais na Amazônia, enfatizando no plano de desenvolvimento regional a
proposta de implantar projetos agropecuários e minerais.
No I Plano de Desenvolvimento da Amazônia tem-se a elaboração de subsídios para
a atuação do Estado, cabendo a SUDAM o papel de articuladora entre o privado e
estatal para implementação de ações na ocupação e desenvolvimento da região,
fato destacado por Bonfim (2010, p. 19), quando diz que, deve-se notar que o
modelo brasileiro de planejamento proposto pelo I PDA consistia em que a SUDAM
se relacionasse com a iniciativa privada e com os organismos governamentais de
âmbitos federal, estadual e municipal da área de abrangência da Superintendência
(....).
O II Plano de Desenvolvimento da Amazônia trouxe, ainda, o POLAMAZONIA:
programa que tinha como objetivo o desenvolvimento de infraestrutura e pesquisas
nos setores agropecuários e minero metalúrgicos no sentido de implantar 15 pólos
de desenvolvimento na Amazônia. Segundo Cativo (1995) apud Pereira (2004), o
Programa de Pólos de Desenvolvimento da Amazônia (POLAMAZÔNIA) foi instituído
pelo Governo Federal (...), abrangendo todos os estados da Amazônia Legal, nos
quais se consolidaram mais de 100 projetos. Ao Estado do Pará coube o maior
volume do montante dos recursos, 47,2%; seguido pelo Estado do Amazonas,
18,2% e Acre, 9,7%. (Ver a Figura 3).
A atuação do Estado brasileiro no espaço Amazônico neste período, através dos
Programas e Planos de Desenvolvimento, já citados, que proporcionaram a
implantação de diversas obras de infraestrutura, a exemplo das grandes rodovias
que integraram o espaço Amazônico à dinâmica nacional, foram determinantes,
também, para alterar a realidade demográfica da região, pois, tornaram-se
elementos facilitadores para os deslocamentos populacionais das outras regiões do
Brasil, em especial do Nordeste, em direção à Amazônia. Porém, como ressaltado
anteriormente, não criaram condições adequadas para alavancar o desenvolvimento
econômico em suas três dimensões: crescimento, estabilidade e equidade social, a
prioridade foi dada ao crescimento econômico, deixando a desejar quanto às demais
dimensões.
51
Entre 1940 e 1980, a população da região Norte cresceu 302%, enquanto a
população do Brasil cresceu 188% no mesmo período. Em números totais absolutos,
a população do espaço Amazônico passou de 1.462.420 milhões para 5.880.706
milhões, fato que alterou, também, a participação relativa da Amazônia no contexto
nacional, passando de 3,5% na década de 1940 para 4,9% na década de 1980 (ver
o Gráfico 3).
Gráfico 3: Crescimento da população do Brasil da Região Norte
Fonte: Adaptado de IBGE/IPEADATA. Base de dados Regional, População. Disponível em:
˂www.ipeadata.gov.br˃. Acesso em: 10/12/2010.
Figura 3: Frentes pioneiras antigas e recentes
Fonte: MELLO, 2002.
1940 1950 1960 1970 1980
Pop Brasil 41.236.315 51.944.397 70.070.457 93.134.846 119.011.052
Pop R. Norte 1.462.420 1.844.655 2.561.782 3.603.679 5.880.706
0
20.000.000
40.000.000
60.000.000
80.000.000
100.000.000
120.000.000
140.000.000
Crescimento da população do Brasil e Região Norte (1940 - 1980)
52
Outra tendência observada no período entre as décadas de 1940 e 1980 na região
foi a relativa ao processo de urbanização, fato também, que ocorreu no espaço
nacional. Na região norte a população urbana que na década de 1940 representava
apenas 28%, superou a população rural, passando em 1980 a representar 52% da
população Total. Ver o Gráfico 4.
Gráfico 4: População Rural e Urbana da Região Norte.
Fonte: adaptado de IBGE/IPEADATA. Base de dados Regional, População. Disponível em:
˂www.ipeadata.gov.br˃. Acesso em 10/12/2010..
3.3 AS POLÍTICAS PÚBLICAS E PLANEJAMENTO TERRITORIAL NA AMAZÔNIA
APÓS A DÉCADA DE 1980.
Em meados da década de 1990, já findado o período de dominação militar no Brasil,
e apoiado na Constituição de 1988, o planejamento urbano na Amazônia passou a
ter em sua dinâmica novos investimentos, agora atrelados aos novos programas e
planos de desenvolvimento que em graus diferenciados atuaram e atuam sobre a
realidade territorial amazônica. Neste novo momento de planejamento, a questão
ambiental ganha papel de destaque com as políticas de proteção ambiental que
fazem parte da realidade presente na Constituição Federal. No novo modelo de
planejamento para a Amazônia temos os seguintes programas. Ver o Quadro 3.
1940 1980
Pop Rural 1.056.628 2.844.442
Pop Urbana 405.792 3.036.264
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
População Rural e Urbana da Região Norte (1940 - 1980)
53
Quadro 3: Planejamento Territorial para Amazônia no século XX, pós década de 1980.
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de informações de MELLO, 2002; NIGRIELO, 2009; TOLEDO, 2009 e Programa Avança Brasil, 2000-2003.
Essa nova estratégia pensada para Amazônia surgiu no governo do Presidente
Fernando Henrique Cardoso, no qual ocorreram os lançamentos dos Programas
Brasil em Ação e Avança Brasil, que traziam em destaque a criação de eixos de
desenvolvimento (ver Figuras 4 e 5) atrelados à necessidade de integração da
Amazônia nacional e internacional. Tais programas teriam como função principal, a
partir da redução dos custos de transportes, dinamizar o acesso e ampliar a
capacidade de competição dos sistemas econômicos regionais.
Apesar de novas idéias sobre a realidade das políticas de desenvolvimento, as
mesmas trazem o mesmo discurso do período anterior de integrar a Amazônia ao
circuito produtivo brasileiro e na consolidação da integração regional sul-americana.
Neste sentido, Locatelli (2009, p. 52) afirmou que se propagou a crença de que o
aumento da quantidade de recursos em infra-estrutura eliminaria os entraves do
crescimento econômico. Ainda, segundo Locatelli (2009, p.53), após uma década o
Estado brasileiro voltou a apresentar uma proposta de desenvolvimento para
Amazônia, no qual se restaura e produz rearranjos do modelo exógeno por meio da
implantação de corredores ou eixos de desenvolvimento. (ver Figura 4). 11
Segundo Toledo (2009, p.1) “o Programa consiste em um conjunto de medidas destinadas a estimular o investimento privado, aumentar os investimentos públicos em infra-estrutura e remover obstáculos (burocráticos, administrativos, normativos, jurídicos e legislativos) ao crescimento econômico do país. O principal objetivo do Programa é estimular o crescimento da economia brasileira, através do investimento em obras de infra-estrutura (portos, rodovias, aeroportos, redes de esgoto, geração de energia, hidrovias, ferrovias, etc.).”
ANOS PROGRAMA PRINCIPAIS PROJETOS
1995 - 1999
Programa Brasil em Ação – Plano Plurianual – PPA.
-Recuperação das BR -164 (Brasilia-Acre), BR -163 (Cuiaba-Santarém) e asfaltamento da BR -174 (Manaus - Boa Vista). - Implantação das hidrovias Araguaia-Tocantins e Madeira. - Gasoduto do Urucu e a linha de alta tensão conectando Tucuruí a Altamira e Itaituba.
2000 - 2003
Programa Avança Brasil – Plano Plurianual – PPA.
2004 - 2007 Programa Brasil de Todos – Plano Plurianual - PPA
- Hidrovia do Rio Madeira. - Hidroelétrica de Belo Monte. - Gasoduto Urucu – Porto Velho. - Asfaltamento da BR -163.
2008-atual Programa de Aceleração do Crescimento - PAC
11
- Ampliação do Porto de Santarém – PA - Ampliação do Porto de Vila do Conde – PA - Recuperação das BR – 156, 364, 163 e BR 319. - Implantação de Terminal Hidroviário na Amazônia – PA/AM. - Conclusão das Eclusas da Hidroelétrica de Tucurui.
54
Figura 4: – Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento (ENID)
Fonte: MELLO, 2002.
Figura 5: Programas Brasil em Ação e Avança Brasil: obras prioritárias com financiamento
garantido.
Fonte: Adaptado pelo autor, a partir de informações de NIGRIELO, 2009.
55
Na perspectiva consolidação dos projetos previstos nos programas desenvolvidos
para a Amazônia, (BRASILIANA 2000, p. 10 apud MELLO, 2002, p. 251), destacou-
se para o PPA de 2000 a 2003 o portfólio de investimentos suplementares que
atingiu a casa de 180 bilhões US$.
Para o PPA de 2004 a 2007 (BRASILIANA 2000, p.100 apud MELLO, 2002, p. 251),
destacaram-se investimentos suplementares, em torno de 560 bilhões US$, trazendo
para o foco da discussão a continuidade dos projetos anteriores, no entanto
abrangendo a questão vinculada ao Plano Amazônia Sustentável 12. Ver a Figura 6.
No contexto de criação do Plano Amazônia Sustentável que está vinculado
diretamente aos objetivos do PPA 2004 a 2007, temos o Plano de Desenvolvimento
Regional Sustentável para a área de influencia da BR-163, que traz em seu bojo,
segundo (BRASIL, 2005, p. 3) a importância da dinâmica regional, pois, a rodovia
Cuiabá-Santarém (BR-163) atravessa uma das regiões mais importantes da
Amazônia do ponto de vista do potencial econômico, diversidade biológica, riquezas
naturais e diversidade étnica e cultural. Nessa região, há uma paisagem diversa
formada pelos biomas da Floresta Amazônica e do Cerrado e por áreas de transição.
Além disso, a região possui três imensas bacias hidrográficas (Teles Pires/Tapajós,
Xingu e Amazonas) e dezenas de tributários. Dessa riqueza natural dependem
aproximadamente dois milhões de habitantes, envolvendo diversos grupos sociais e
econômicos. Além disso, a Região Centro-Norte do Mato Grosso abriga um dos
pólos agrícolas mais produtivos do País, com destaque para a produção de soja.
12
O Plano Amazônia Sustentável (PAS), lançado em 8 de maio de 2008, é um plano do Governo Federal brasileiro em parceria com os governadores dos estados da região amazônica (Acre, Amapá, Amazonas, Maranhão, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima e Tocantins). O plano tem como objetivo definir as diretrizes para o desenvolvimento sustentável na Amazônia brasileira. O PAS não é um plano operacional, mas sim, estratégico contendo as diretrizes gerais e as recomendações para sua implementação. As ações operacionais serão planos sub-regionais, alguns já elaborados ou em processo de elaboração, como o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável para a Área de Influência da Rodovia BR-163 (Cuiabá-Santarém), o Plano de Desenvolvimento Territorial Sustentável para o Arquipélago do Marajó e o Plano de Desenvolvimento Regional Sustentável do Xingu. Disponivel em: <www. pt.wikipedia.org/wiki/Plano_Amazônia_Sustentável>. Acesso em: 01/01/2011.
56
Ainda segundo (BRASIL, 2005, p. 4) com um conjunto de políticas públicas
estruturantes, o Plano BR-163 Sustentável está baseado na premissa de que é
possível conciliar o crescimento econômico e integração nacional com a justiça
social e a conservação e uso sustentável dos recursos naturais. Para isso, é
necessário que o asfaltamento da rodovia esteja inserido em um plano mais amplo,
contemplando ações de ordenamento do território, infra-estrutura, fomento a
atividades econômicas sustentáveis, melhoria dos serviços públicos e outras ações
voltadas à inclusão social e fortalecimento da cidadania.
Neste entendimento se tem a percepção da importância que a rodovia BR-163,
apresenta para a realidade regional amazônica, principalmente, hoje, com a
expansão da cultura da soja em direção a Amazônia que interfere na dinâmica
econômica e socioambiental de áreas de adjacentes a grande rodovia, então, se faz
necessário um plano que realmente contemple uma visão holística, na qual, temos
impactos que se relacionam diretamente a intensificação de fluxos migratórios para a
região que desencadeiam ocupações irregulares, grilagem em terras públicas,
concentração fundiária, queimadas, desmatamentos, além do desenvolvimento de
atividades não-sustentáveis vinculadas a biodiversidade regional.
Figura 6: Principais investimentos do Programa Brasil de Todos PPA 2004 -2007
Fonte: Adaptado pelo autor, a partir de informações de NIGRIELO, 2009.
57
Na sequência cronológica, o Programa Brasil de Todos (PPA 2004-2007), que surgiu
no governo do presidente Luis Inácio Lula da Silva e, se desenvolveu dando
continuidade aos programas desenvolvidos nos governos anteriores prosseguiu com
as políticas de eixos de integração e desenvolvimento do espaço amazônico, como
forma de dinamizar o desenvolvimento regional.
Seguindo a lógica dos programas anteriores, tem-se no segundo governo do
presidente Lula, a criação do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC), que traz
em seu bojo a proposta de eliminar os obstáculos à capacidade de obtenção de
divisas, ampliando o saldo de balança comercial e desencadeando a capitalização
do processo produtivo. O Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), de 2007 a
2010 contempla um conjunto de investimentos em infraestrutura e um conjunto de
normas vinculado à expansão do crédito no país, e que se estenderá até 2011.
No documento de apresentação do PAC (2007-2010), esse programa anuncia a
promoção da aceleração do crescimento econômico, o aumento do emprego e a
melhoria das condições de vida da população brasileira (PAC, 2007 apud TOLEDO,
2009). Ver a Figura 7.
Figura 7: Investimentos do PAC para a Região Norte.
Fonte: BRASIL, 2004.
Nessa perspectiva, o Estado brasileiro buscou eliminar os entraves ao
desenvolvimento econômico, trazendo para a região amazônica novas
possibilidades de investimentos, dinamizando as potencialidades regionais.
58
Em síntese, foram apresentadas neste capítulo as ações conhecidas e discutidas
por diversos autores especialistas no assunto, sobre a atuação do Estado e a
presença do capital na região Amazônica, bem como, as implicações no processo de
ocupação e desenvolvimento.
O município de Santarém encontra-se neste contexto regional, exercendo o papel de
pólo regional de uma rede urbana constituída ao longo do Baixo Amazonas. Como
tal, Santarém participou direta ou indiretamente do planejamento regional, sendo de
alguma maneira impactada por tais ações e que, atualmente, vem sendo acrescidas
algumas ações locais neste processo, a exemplo do Plano Diretor, que segundo
Holanda (2010) estará interligado às intervenções do PAC, implementadas pelas três
esferas de governo:
a) pela Prefeitura Municipal: 1- implantação da primeira etapa do sistema de
esgotamento sanitário na área central (Bacia do Tapajós), investimento total de R$
31,6 milhões. De acordo com Gambôa (2010), está prevista a ampliação de duas
estações de tratamento de esgoto para evitar que dejetos sejam jogados
diretamente no rio, em frente da cidade; 2 - urbanização dos assentamentos
precários Mapiri e Uruará, investimento o total de R$ 45,9 milhões (COHAB). Caldas
(2011) explica que, desse total foi liberado R$ 30 milhões e executado apenas 40%
das obras. No período de estiagem de 2010 as obras ficaram paradas e foram
retomadas no período chuvoso, demonstrando certa irregularidade na
operacionalização do programa. Por outro lado, as obras são lentas e a Prefeitura
não se pronuncia diante da situação. Em termos de acompanhamento, alguns
vereadores já ingressaram no Ministério Público solicitando esclarecimentos sobre
os investimentos do PAC.
b) pelo Governo do Estado através da Companhia de Saneamento do Pará -
COSANPA: implantação do sistema de abastecimento de água na área central
(Bacia do Tapajós), investimento total R$ 25 milhões (COHAB);
c) pelo Governo Federal: 1- construção e pavimentação de mil quilômetros da BR-
163 (Cuiabá-Santarém), investimento da ordem de R$ 1,5 bilhão. De acordo com
Caldas (2011), essa rodovia teria a função de unir o pólo do agronegócio do
59
Matogrosso ao Porto de Santarém, porém, as obras estão lentas e só foram
pavimentados 20 quilômetros em dois anos de trabalho. O revestimento é de baixa
qualidade, pois os engenheiros optaram pelo tratamento superficial duplo, uma
cobertura mais barata e com vida útil curta de dois a sete anos. 2- construção do
Píer 200 do Porto de Santarém, com 250 metros de extensão por 33 de largura,
investimento no valor de R$ 35 milhões (DNIT).
A participação das ações do Governo do Estado na mesorregião do Baixo
Amazonas e em especial em Santarém é ampliada com as ações previstas em
Infraestrutura de Apoio ao Desenvolvimento Socioeconômico no Período 2007-2010
materializado em obras do Parque Tecnológico do Tapajós, Distrito industrial de
Santarém e infovia do Tapajós (MONTEIRO et al, 2010).
De acordo com Caldas (2011), as obras do PAC, no entanto, têm causado danos à
estrutura das ruas e casas nos bairros contemplados pelo programa. Com as chuvas
a água fica empossada nas ruas e os terrenos alagados. Quando foi iniciado o PAC
2 em dezembro de 2009, o presidente Luiz Inácio da Silva afirmou que iria ser
investido R$ 315 milhões para as cidades de Belém, Marabá, Ananindeua,
Castanhal, Breves, Marituba, Paragominas, Parauapebas e Santarém. Para esta
última foi liberado um milhão e meio para retomar as obras nos bairros.
É sobre esta temática do impacto do planejamento sobre este espaço contínuo, de
alterações direcionadas e outras espontâneas, que se pretendeu discutir neste
trabalho, o ciclo atual de planejamento do sítio urbano de Santarém e os impactos
dos diversos planos sobre desenvolvimento desse município. Segue-se, então, no
próximo capítulo, ao Estudo de Caso.
60
4 ESTUDO DE CASO: SANTARÉM , PARÁ
Como dito anteriormente, na perspectiva de análise do plano-processo de um
espaço urbano da região Amazônica, optou-se por escolher o município de
Santarém que, ao longo da calha do Amazonas, possui destaque como pólo regional
e representa a realidade de um conjunto de municípios do Baixo Amazonas. Assim,
Santarém, no Estado do Pará, tornou-se o estudo de caso a ser tratado neste
capítulo. Parte-se da apresentação da área, seguido dos aspectos socio-
demográficos e econômicos. Finalmente, encerra-se este capítulo com a
periodização histórica da formação do território no qual está inserido o município de
Santarém, com destaque para o desenvolvimento urbano.
4.1 Apresentação da área de estudo
Considerando a forma político-administrativa de como está regionalizado o Estado
do Pará, a cidade de Santarém está localizada na mesorregião do Baixo Amazonas,
na região norte do Brasil, a 700 km de Belém, da capital do Estado do Pará, no
Brasil, exercendo papel de suma importância como a cidade mais importante do
Oeste do Estado do Pará, em função de apresentar na área sede do município, a
mais desenvolvida infraestrutura, dentre os municípios do Baixo Amazonas, com
destaque para o setor de serviços e transportes, no qual chamam atenção a
presença de escolas, hospitais, universidades, porto e aeroporto. Santarém
apresenta limites territoriais com dez municípios: ao norte limita-se com os
municípios de Óbidos, Alenquer e Monte Alegre; ao sul limita-se com os municípios
de Aveiro, Rurópolis, Placas e Belterra; ao leste limita-se com os municípios de
Prainha e Uruará e a oeste limita-se com o município de Juruti (ver Figura 8).
Quanto aos fatores naturais, o clima predominante na região é o quente e úmido,
não estando sujeito a mudanças significativas de temperatura, devido sua
proximidade da linha do Equador. A temperatura média anual varia de 25º a 28ºC,
com umidade relativa média do ar de 86%. A precipitação pluvial média anual é de
1920 mm, com maior intensidade no chamado período de "inverno", que ocorre de
dezembro a maio, quando a precipitação média mensal varia de 170 mm a 300 mm.
Nos meses de junho a novembro ocorre o período mais seco, correspondendo ao
61
"verão" regional. Nesse período, ocorrem as menores precipitações pluviais
registradas na região, com valores médios inferiores a 60 mm, entre os meses de
agosto a outubro.
Figura 8: Mapa de localização de Santarém-Pa
O clima favorece a uma formação vegetal constituída de diversos tipos de vegetais,
que variam bastante em função dos tipos de solos e da drenagem hídrica. As áreas
de vegetação nativa apresentam maior representatividade, correspondendo a 69%
do município. Ocorrem na porção meridional, ao longo das principais bacias
hidrográficas. Em função de suas características, foi subdividida em Floresta,
Cerrado e Várzea, esta última com ampla ocorrência no extremo norte.
A rede hidrográfica do município é constituída por seis bacias hidrográficas com
destaque para as bacias do rio Amazonas e do Tapajós, importantes para
navegabilidade e atividades pesqueiras, além das bacias do rio Arapiuns, dos rios
Moju e Mojuí e do rio Curuá-Una.
A importância dos rios que formam a rede hidrográfica do município de Santarém se
mostram historicamente, pois, os mesmos tem influenciando diretamente na
Rio Tapajós
Rio Amazonas
62
dinâmica socioeconômica e espacial do município. Essa dinâmica é iniciada com o
surgimento do núcleo inicial da cidade e, posteriormente, servindo como via de
circulação para o comércio que se desenvolvia no local, com destaque para o
transporte das drogas do sertão e outros produtos coletados e produzidos ao longo
dos rios durante a dominação portuguesa, fato que é comprovado por Costa (2009,
p. 13) quando diz:
Santarém tem uma dinâmica que se desenvolve historicamente a partir de
atividades ligadas ao rio, sendo este estruturador da vida econômica,
política e social da cidade. Algumas atividades que se desenvolveram ao
longo da história nos ajudam a visualizar este processo, entre elas temos
alguns ciclos econômicos como a exploração das drogas do sertão, ainda
no período colonial, a extração do látex nas várzeas do tapajós, no início
do século XX a introdução da cultura da juta nas várzeas do baixo
amazonas, logo após o declínio dos seringais da região e, ainda, a corrida
do ouro a partir da década de 1970.
Mesmo com a abertura das grandes rodovias, a partir da segunda metade do século
XX, os rios continuaram a desempenhar papel de destaque na realidade local, sendo
aproveitados em diversas atividades econômicas, a exemplo dos portos de
Santarém e da CARGILL13, bem como, para a geração de energia elétrica através
da Hidrelétrica de Curua-Una e outras atividades que se densevolvem em
comunidades localizadas as margens desses rios.
4.2. Aspectos socio-demográficos e econômicos
A cidade de Santarém possui, segundo o IBGE (2010), população de 294.794
habitantes, com densidade demográfica de 11, 28 hab/Km2, ocupando a 3ª posição
em população por municípios do Estado do Pará. Essa população se apresenta em
215.947 habitantes vivendo no espaço urbano e 78.827 vivendo no espaço rural,
conforme a Tabela 13
A Cargill é uma empresa privada, multinacional, com sede no estado de Minnesota, EUA, cuja atividade é a
produção e o processamento de alimentos. Atualmente a Cargill, maior empresa do mundo de capital fechado, está presente nos 5 continentes e emprega mais de 160.000 pessoas em 67 países. Disponivel em: http://pt.wikipedia.org/wiki/Cargill. Acessado em 04/01/2011.
63
Tabela 3: Evolução da Pop. Total, Urbana e Rural de 1980 – 1991; 1996 - 2007 e 2010.
Anos Urbana Rural Total Taxa de
Crescimento % (base 1980)
Taxa de crescimento %
(Base ano anterior) 1980 111. 657 80.293 191. 950 - - 1991 180. 018 85.044 265. 062 38,09 38,09
1996(1) 166. 023 76.732 242.755 26,47 -8,42 1997(1) 165. 773 76.617 242.390 26,28 -0,15 1998(1) 165. 562 76.519 242.081 26,12 -0,13 1999(1) 165. 350 76.421 241.771 25,96 -0,13 2000(2) 186. 297 76.241 262.538 36,77 8,59 2001(1) 188. 038 76.954 264.992 38,05 0,93 2002(1) 189. 031 77.360 266.391 38,78 0,53 2003(1) 190. 301 77.879 268.180 39,71 0,67 2004(1) 193. 179 79.058 272.752 41,83 1,51 2005(1) 194. 439 79.573 274.012 42,75 0,65 2006(1) 195.902 80.172 276.074 43,83 0,75 2007(1) 197.353 80.765 278.118 44,89 0,74
2010 215.947 78.827 294.774 53,56 4,75
Fonte: Censos demográficos do IBGE
(1) População Estimada pelo IBGE
A evolução dos dados pertinentes à Tabela 3 encontra-se no Gráfico 5, para melhor
visualização do processo de crescimento demográfico. Os dados demográficos
verificados na Tabela 3 e no Gráfico 5 demonstram que, de um modo geral, a
população do município de Santarém, entre 1980 e 2010, cresceu em 53,56%. O
contingente populacional saltou de 191.950 para 294.774.000 habitantes. Observou-
se que a participação maior foi da população urbana, ou seja, 182%, enquanto a
população rural declinou em aproximadamente 2%.
Uma das explicações para esse declínio na população rural está no fato da fronteira
ter sua expansão impulsionada pelo controle do território para fins econômicos, o
qual se encontra articulado ao poder político notoriamente influenciado em
determinado município da Amazônia. Como ressalta Pereira (2006, p. 31), “a
fronteira é um espaço gerador de novas realidades e com elevado potencial político,
dependente da capacidade de intervenção de cada segmento social”. Em
consonância, a fronteira econômica ou geopolítica vem a ser a configuração de
limites estabelecidos por entidades nacionais ou supranacionais, mediante a
influência exercida pelo poder econômico e político.
64
Gráfico 5: População total, urbana e rural de Santarém - 1980/91/96 até 2010
Fonte: Censos demográficos do IBGE.
No Estado do Pará a expansão da fronteira está intimamente relacionada ao
controle dos recursos naturais e se manifesta na apropriação de consideráveis
glebas de terras, inclusive, para a ampliação da soja. Portanto, o poder econômico
de firmas e grandes grupos empresariais contribuiu para o exercício do poder sobre
áreas do território paraense, pelo fato de possuírem maiores possibilidades de
apropriação, como esclarece Cardoso e Lima (2006, p. 69):
De um modo geral, verifica-se que o fazendeiro de maiores posses resiste melhor às deficiências infra-estruturais do campo [...], podendo, dependendo do seu poder econômico, instalar condições de auto-suficiência a esse respeito [...]. Nos casos de grupos dedicados à exploração madeireira, o uso de máquinas pesadas permite a abertura de estradas particulares de acesso às fazendas, que não raro invadem lotes agrícolas do pequeno produtor. Nos casos de grupos dedicados à agroindústria, a dominação se manifesta pela semeadura de sementes de arroz, soja ou capim por aeronaves sobre o solo dos lotes agrícolas, comprometendo a produção familiar, e pressionando o abandono das propriedades.
Essa situação leva à expulsão dos colonos de sua terra, os quais não dispõem de
condições econômicas para manter a ocupação efetivamente e enfrentar a pressão
realizada por empresários e grupos poderosos, processo denominado por Martins
(1980, p. 35) de Frente Pioneira:
São as porções do espaço amazônico apropriadas por apenas algumas pessoas ou firmas, ou seja, é o espaço do capital que se expande sobre
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
350.000
Urbana Rural Total
65
as terras indígenas e de pequenos proprietários ou posseiros, contribuindo para o aumento do grupo de expropriados já existentes na região.
Outro fator que contribuiu para a expansão da população no município de Santarém
foi o fluxo populacional proveniente do Nordeste para trabalhar nos garimpos do
Tapajós na década de 1980, durante a chamada febre do ouro. Esse contingente
usou a cidade de Santarém como área de entreposto comercial para o
desenvolvimento de diversas atividades vinculadas à garimpagem.
No período entre 1991 e 1999 ocorreu um pequeno declínio em números absolutos
da população santarena, fato atribuído à crise na exploração aurífera. Além disso, às
políticas econômicas governamentais de contenção inflacionária implementadas pelo
governo do então Presidente Fernando Collor de Melo gerou, segundo Ramos
(2004), desvalorizam abruptamente com o confisco do ativo monetário do país,
inviabilizando a garimpagem artesanal no Vale do Tapajós. Porém, mesmo após a
queda desse ciclo, muitos garimpeiros sem ter para onde ir ficaram morando na
cidade, contribuindo para a formação de ocupações informais nas áreas de periferia.
No período de 1999 a 2010, a população total do município apresentou crescimento.
Neste período, a dinâmica demográfica sofreu influência direta da expansão da
cultura da soja, a qual atraiu para Santarém, através BR-163 significativo fluxo
populacional principalmente de sulistas que migraram com suas famílias para a
região.
Esses números não foram acompanhados pelo planejamento, de forma a evitar
problemas como impactos ambientais, a expansão de ocupações informais na
periferia da cidade, desprovidas de infraestrutura básica e serviços essenciais e
aumento da criminalidade. Tal situação confirma a explicação de Trindade Jr (2004
apud PEREIRA, 2006), ao considerar Santarém como uma das cidades médias da
Amazônia caracterizada pela precária qualidade de vida, um grande número de
desempregados, sem qualificação e empobrecidos.
Quanto aos aspectos econômicos, a economia do município de Santarém está
assentada nos três setores de atividades econômicas, o primário, o secundário e o
terciário, que juntos produziram em 2007 um PIB de 2.204 milhões de reais,
66
conforme distribuição por atividades mostrada na Tabela 4, tendo-se a evolução dos
dados no Gráfico 6.
Tabela 4: Santarém - composição do PIB a preço de mercado (em R$ 1 milhão),
2000 a 2007
Item Descrição/Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
PIB – SANTARÉM 718 832 965 1.235 1.372 1.610 1.986 2.204
1 Agropecuário (1) 160 189 270 375 395 459 506 564
2 Indústria extrativa mineral (2) 26 30 30 32 34 36 41 57
3 Indústria de transformação (2) 91 101 103 111 114 121 143 151
4 Construção Civil (2) 69 75 77 95 115 134 196 218
5 Serviço, indústria de utilidade
pública (3)
7 7 8 14 17 24 39 43
6 Comércio (3) 52 62 75 95 98 105 151 166
7 Transporte e armazenamento(3) 20 25 28 45 67 85 115 130
8 Alojamento e alimentação (3) 4 4 12 15 19 25 38 44
9 Aluguel (3) 75 86 90 104 110 114 129 132
10 Comunicação (3) 27 35 40 60 71 94 123 141
11 Adm pública e seguridade social
(3)
113 122 120 135 143 158 173 187
12 Saúde e educação (3) 22 26 30 37 48 56 67 76
13 Intermediação financeira (3) 25 35 40 60 71 102 135 151
14 Outros serviços (3) 21 29 33 45 52 68 89 96
15 Serviços domésticos (3) 6 6 9 12 18 29 41 48
Taxa nominal de variação (%) 15,9 15,9 16,0 28,00 11,1 13,3 23,4 11,0
Fonte: Adaptado pelo autor a partir de Informações Municipais de Santarém – SEMPLAN/CIAM 2010. Prefeitura Municipal de Santarém. Disponível em:http://www.fit.br/home/InformacaoMunicipais.pdf. Acesso em 15/10/2010. (1) Setor Primário da Economia (2) Setor Secundário da Economia
(3) Setor Terciário da Economia
Os dados retratados na Tabela 4 e no Gráfico 6, sobre a realidade econômica da
cidade de Santarém, revelam a evolução dos setores econômicos, quanto ao
processo produtivo do município, com destaque, para os setores primário e terciário,
pois, foram estes, os que mais contribuíram nos últimos anos para o crescimento do
PIB municipal.
A importância desses setores está vinculada, principalmente, ao surgimento de
atividades agropecuárias, com destaque para a cultura de produção de soja que
altera a cadeia produtiva local, o que vem proporcionando a ampliação das
atividades comerciais ligadas à soja, a partir do incremento no comércio da cidade
de lojas de matérias agrícolas. Logo, contribuindo para o incremento do PIB
municipal.
67
Gráfico 6: Evolução dos Setores Econômicos e do PIB de Santarém
Fonte: Elaborado pelo autor a partir de Informações Municipais de Santarém – SEMPLAN/CIAM 2010. Prefeitura Municipal de Santarém. Disponível em: http://www.fit.br/home/InformacaoMunicipais.pdf. Acesso em 15 outubro 2010.
Ainda, no setor terciário, o turismo, impulsionado por Alter do Chão, despontou como
uma fonte de dinamização da economia local. No setor secundário, apesar de,
também, apresentar significativo crescimento, ainda, apresenta pouca relevância,
em termos de desenvolvimento local, sendo por isso o que menos proporciona
divisas para o município.
4.3 FORMAÇÃO DO TERRITÓRIO E O DESENVOLVIMENTO URBANO
A análise histórica da formação territorial, bem como, o desenvolvimento do
processo de urbanização de Santarém ocorreu considerando a periodização
abrangendo desde o período pré-histórico até o atual, destacando os principais
elementos na configuração e na conformação territorial (ROOSEVELT, 1992 e
RAMOS, 2004):
Pré-Histórico (Período Paleoíndigena) - 15.000 e 10.000 aC.
Pré-Histórico (Período Arcaico) - 10.000 e 2.500 aC.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Terciário 372 437 485 622 714 860 1100 1214
Secundário 186 206 210 238 263 291 380 426
Primário 160 189 270 375 395 459 506 564
PIB 718 832 965 1235 1372 1610 1986 2204
0
500
1000
1500
2000
2500
68
Pré-Histórico (Período de Formação) 2.500 aC até a chegada dos
Colonizadores.
Período Colonial (Drogas do Sertão e Missões Jesuíticas) - século XVI ao
XIX.
Brasil Independente (Ciclo da Borracha) – fim do século XIX ao início do
século XX.
Brasil Independente (Ciclo do Ouro) – década de 1950 e 1960.
Brasil Independente (Ciclo Militar) – 1964 a 1985.
Brasil Independente (Ciclo da Soja) – 1986 aos dias atuais.
Pré-Histórico (Período Paleoíndigena) - 15.000 e 10.000 aC.: no espaço amazônico
os vestígios arqueológicos encontrados em escavações estão representados,
principalmente, pelos objetos de cerâmica, pedra e de ossos, as marcas de
fogueiras, os sepultamentos, os resíduos de alimentação e as sinalizações
rupestres. Na Amazônia, a pesquisa arqueológica é recente e a realidade de resgate
sobre o processo de ocupação apenas está começando, no entanto, já se tem
conhecimento da presença de grupos humanos com diversidade de conhecimento
tecnológicos, observados nos diferentes tipos de vida, habitando diferentes espaços
na imensidão amazônica.
No período paloeíndigena são escassas as informações sobre a realidade da
presença de grupos humanos na região, no entanto, estudos arqueológicos
mostraram vestígios de atividades humanas desenvolvidas próximo aos grandes rios
da região, o Amazonas e o Tapajós, em área próximas de onde está localizado o
município de Santarém que, segundo Roosevelt et al (1992), são os mais antigos
vestígios da ocupação humana na Amazônia. O processo produtivo não apresentava
técnicas avançadas em sistemas agrícolas, provavelmente, em função da rica
biodiversidade da região, os grupos humanos em sua cultura de subsistência
sobreviviam das atividades de caça, coleta de frutos e pesca.
Pré-Histórico (Período Arcaico) - 10.000 e 2.500 aC: sobre este período, existem
informações de grupos humanos na região do Baixo Amazonas, também,
localizados às proximidades dos rios da região, respaldados em dados de pesquisas
69
arqueológicas, nas quais foram encontrados fragmentos em cerâmica e em outros
artefatos (machados, lâminas, arcos e flechas). Outro fator importante, que é
referência para o entendimento da ocupação humana na região e da concentração
populacional em uma área próxima a cidade de Santarém, é a presença de solos
denominados de Terra Preta Arqueológica, que são característicos de resíduos
orgânicos diversos.
Nesse período as atividades de sobrevivência estavam ligadas à produção de
produtos cerâmicos e, também, a domesticação de espécies vegetais em sistemas
de produção agrícola, a exemplo da pupunha e da mandioca. Em função do tipo de
material encontrado nas pesquisas geológicas desenvolvidas na região, se
pressupõe certo conhecimento tecnológico e, também, uma hierarquização no
processo produtivo, pois a diversificação de materiais mostrava graus diferenciados
de conhecimentos.
Pré-Histórico (Período de Formação) 2.500 aC até a chegada dos Colonizadores até
a chegada dos colonizadores: nesse período, a região do Baixo Amazonas passou a
apresentar características ligadas a sociedades com dinâmicas diferenciadas, tendo
o desenvolvimento de técnicas agrícolas de subsistência mais evoluídas. As
pesquisas arqueológicas trazem informações de que as aglomerações eram maiores
do que nos períodos anteriores e que o período de ocupação de determinadas áreas
era maior. Segundo Neves (2006), essa nova etapa de ocupação e desenvolvimento
do espaço Amazônico se deu através da associação de diversos produtos à base de
mandioca e utilização recursos aquáticos e da exploração de outros produtos
vegetais.
Período Colonial (Drogas do Sertão e Missões Jesuíticas) - século XVI ao XIX:
ocorrem várias investidas estrangeiras sobre o espaço amazônico, feitas por
expedições exploratórias espanholas, portuguesas, inglesas e holandesas que, a
priori fizeram o reconhecimento da área e, posteriormente, a exploração,
desencadeando com isso transformações no espaço local, tanto de ordem
econômica como social, que ganharam ênfase nas ações materializadas das
conquistas de novas terras.
70
Vale ressaltar que, neste período, a associação entre as expedições exploratórias
com as missões jesuíticas que atrelaram às conquistas a expansão religiosa, além
das chamadas metrópoles européias. A investida sobre o espaço amazônico
materializou-se através das atividades comerciais, nas quais ganhou destaque a
exploração das drogas do sertão (salsaparrilha, baunilha, manteiga de ovo tartaruga,
pimentas variadas, bálsamo de copaíba, puxuri, anil, guaraná e outros), encontrados
de forma abundante na densa floresta amazônica. Esses produtos eram altamente
rentáveis ao comércio europeu, pois eram produtos escassos nas regiões européias.
Pode-se dizer que, o contexto exploratório das terras amazônicas, embutido em uma
logística de caráter político-religioso-estratégico, iniciou-se quando o navegador
Pedro Teixeira navegando pelo vale do Tapajós, subindo o rio Amazonas encontrou
com a tribo dos índios Tupaius, este fato incentivou o deslocamento do Padre
Antonio Vieira a região em 1659. Este episódio culminou com a fundação do
povoamento da Missão de Nossa Senhora da Conceição do Tapajós, tendo o Padre
Bettendorf sido enviado para exercer o papel de administrador dessa missão, pondo
em prática o exercício político e religioso da dominação, pois, o processo de
dominação do espaço amazônico dependia da pacificação e domesticação dos
nativos da região e submissão dos mesmos a ordem da coroa portuguesa.
A estratégia militar de dominação imposta pela Coroa Portuguesa sobre a realidade
do espaço amazônico esteve atrelada ao levantamento de fortificações ao longo do
rio Amazonas e de seus principais afluentes que desempenharam papel de grande
importância na fixação de marcos de penetração portuguesa no Vale do Amazonas.
Dessa estratégia, tem-se a construção no Baixo Amazonas do marco que deu
origem a cidade de Santarém, a “Fortaleza do Tapajós”, iniciada em 1684 e
concluída em 1722, posteriormente, em função de seu papel estratégico na região
foi elevada à categoria de Vila em 1758.
Nesse período, a região apresentou comércio dinâmico que esteve ligado
diretamente às atividades de subsistência desenvolvidas pelo povo que habitava a
área, além da caça, pesca e coleta das drogas do sertão, que atendiam aos
interesses dos colonizadores no direcionamento das mercadorias amazônicas para
abastecer o mercado europeu.
71
A partir da segunda metade do século XVIII, vários acontecimentos marcaram a
dinâmica política e econômica no Baixo Amazonas, onde mereceu destaque o
encerramento da atuação das companhias missionárias jesuíticas na região a partir
de 1755, como parte de atos da política portuguesa da época (liderada pelo Marques
de Pombal). Mais adiante, na primeira metade do século XIX, em 1848, a Vila de
Santarém foi elevada à condição de Cidade, fato associado à sua localização
geográfica e à consolidação do papel desempenhado em sua centralidade, política,
militar e religiosa. Santarém consolidou-se cada vez mais como cidade primaz no
Baixo Amazonas, comandando a economia na região, onde se desenvolvia
significativa quantidade de atividades econômicas, principalmente, vinculadas ao
extrativismo do cacau, salsaparrilha, cravo, guaraná, e, também culturas agrícolas
como café, milho, feijão, arroz, mandioca, algodão e tabaco, os últimos destinados
ao abastecimento do mercado interno.
Em função do grande número de atividades econômicas, a cidade de Santarém,
desde o período Colonial, caracterizou-se como área de entreposto comercial,
destacando-se, também, nas atividades comerciais que segundo (REIS, 1979)
desenvolveu-se principalmente através da vias fluviais, tendo, conseqüentemente,
uma verdadeira frota de embarcações dos mais variados tipos e tamanhos.
Brasil Independente (Ciclo da Borracha) – fim do século XIX ao início do século XX:
do final do século XIX até as duas primeiras décadas do século XX, o município de
Santarém viveu o “boom” da Borracha que, além de dinamizar a economia regional,
colocou a cidade como uma das principais áreas de exportação do látex, em função
de sua posição estratégica de entreposto comercial para a produção de borracha
coletadas na abrangência do rio Tapajós, fato que desencadeou o processo de
urbanização, pois, atraiu para seu espaço uma grande contingente populacional,
principalmente, de nordestinos expulsos pela miséria e pela seca que assola a
região, e impulsionou o desenvolvimento da infraestrutura urbana na cidade.
O período em que a economia da borracha esteve em crescimento, promoveu um elevado crescimento populacional na região Norte e, em 1872 os habitantes da região eram cerca de 332.847 habitantes mas, em 1920, eram 1.439.052, correspondendo sobretudo a nordestinos, principalmente, cearenses. Estes migrantes dirigiram-se principalmente para os vales dos rios Juruá, Purus, Madeira, Tapajós e Xingu (MONTEIRO e COELHO, 2004).
72
A economia da borracha teve seu declínio nas primeiras décadas do século XX,
ocasionada pela concorrência desleal promovida pela entrada da borracha asiática
no mercado internacional, a mesma que se desenvolveu no sudeste asiático em
função do contrabando de milhares de sementes da região do Tapajós para a
Inglaterra e, posteriormente, sendo levada para a Ásia. O declínio da economia
gomífera na Amazônia desencadeou na região abrangida pelo rio Tapajós o
fechamento das áreas favorecidas pelos seringais, bem como, o declínio das
atividades comerciais, ocasionando significativos impactos socioeconômicos, como a
carência de serviços, desemprego, miséria e fome.
Ainda, na primeira metade século XX, a economia gomífera provocou um novo
alento na realidade econômica amazônica e, principalmente, nas cidades localizadas
no Baixo Amazonas, pois, foi implantado no município de Santarém por intermédio
do norte americano Henry Ford, dono da Companhia Ford Industrial do Brasil, que
para garantir a produção de pneus para seus automóveis, um sistema de plantio
ordenado de seringueiras no município, o que fez surgir em plena floresta os núcleos
urbanos de Fordlandia e Belterra, nos anos de 1926 e 1934 respectivamente.
A plantação feita de forma ordenada e mais bem elaborada de seringueiras na
floresta amazônica, além de alimentar esperanças de dias melhores e condições
socioeconômicas para a população local, desencadeou aumento significativo da
população e exerceu influências diretas no desenvolvimento urbano, pois, esse novo
“boom” da borracha gerou em Santarém o aparecimento de várias formas de
infraestrutura, dentre elas destacam-se a implantação de um hospital de
complexidade em várias especialidades médicas e a rede de abastecimento de água
com estação de tratamento.
Brasil Independente (Ciclo do Ouro) – década de 1950 e 1960: a continuação do
processo de urbanização do município de Santarém passou a apresentar uma nova
realidade a partir da extração do ouro ocorrido na região abrangida pelo rio Tapajós,
pois, a febre ocasionada, por esse no ciclo econômico na Amazônia desencadeou
grandes transformações na estrutura socioeconômica e espacial da região e,
principalmente, na cidade de Santarém, associado ao papel desempenhado de
entreposto comercial nos ciclos econômicos anteriores ocorridos na região.
73
Em função desse novo momento econômico ocorrido no Baixo Amazonas, um
grande surto migratório ocorreu em direção à área de abrangência do rio Tapajós,
algo que gerou um considerável crescimento demográfico, principalmente, de
nordestinos expulsos por condições climáticas desfavoráveis no nordeste e tangidos
por melhores condições de sobrevivência financeira na Amazônia. Este
acontecimento, segundo Ramos (2004), ocasionou nas décadas de 1950 e 1960
índice migratório de 52,98% de nordestinos.
Foram grandes as transformações ocasionadas no espaço da região do Tapajós,
estimando-se que em torno de 600.000 a 800.000 pessoas trabalharam direta ou
indiretamente nas atividades de extração do ouro, gerando grande pressão
demográfica sobre os recursos da região. Este contingente demográfico dirigiu-se,
principalmente, para as cidades com melhor infraestrutura, notadamente no Baixo
Amazonas, a cidade de Santarém foi a que mais apresentou transformações, tanto
no âmbito socioeconômico quanto no âmbito ambiental.
O ciclo do ouro na região do Tapajós durou até o início dos anos noventa do século
passado, quando medidas de ordem econômica adotadas no governo do Presidente
Fernando Collor de Melo de controle da inflação desvalorizou os ativos do ouro,
gerando uma crise sem precedentes na economia aurífera da região. Esta crise
espalhou-se por todas as atividades econômicas, ocasionando uma cadeia de
acontecimentos que vão desde desemprego, crescimento das atividades informais e
serviços temporários até o processo de ocupação desordenado e, consequente
periferização da cidade.
Brasil Independente (Ciclo Militar) – 1964 a 1985: em função de sua localização
estratégica privilegiada nas confluências dos rios Amazonas e Tapajós e, tendo
papel de extrema relevância na realidade de preservação da soberania nacional no
espaço amazônico, a cidade de Santarém foi declarada pelo Estado brasileiro no
período militar (1964-1985) como área de segurança nacional, fato que
desencadeou por parte do Estado estratégias de ocupação e valorização do espaço
urbano da cidade. Durante o período militar, a atuação do Estado na cidade de
Santarém se fez, principalmente, pela implantação de infraestrutura, no sentido de
74
viabilizar os projetos vinculados a Doutrina de Segurança Nacional. Destacam-se os
projetos:
a) Hidroelétrica de Curuá-Una
Ainda, na década de 1960, tem início em Santarém a construção da hidroelétrica de
Curuá-Una, com projeto inicial prevendo a capacidade de gerar 40 MW de energia.
No entanto, somente três das quatro turbinas com capacidade de geração de
energia 10 MW cada, foram implantadas, sendo considerado o suficiente de energia
para as necessidades da região, incluindo, Santarém até a década de noventa.
Somente nos dias atuais o consumo regional ultrapassou a potência gerada
pela hidroelétrica, hoje 36MW, deficiência que é suprida pela Hidroelétrica
de Tucurui, através do “linhão de Tucuruí” com capacidade de transmissão
de 69MW, sendo este o mais importante e único investimento feito após os
governos militares na região de Santarém, o qual foi implementado no
programa “Pra frente Brasil”, do Presidente Fernando Henrique Cardoso
(RAMOS, 2004, p. 55).
b) As grandes rodovias: a BR-163
A abertura das grandes rodovias no espaço amazônico alterou o padrão de
circulação e ocupação do espaço, antes dendríticos, vinculados aos grandes rios da
região, fato que denotava uma realidade ribeirinha como característica principal
cidades amazônicas.
No leque da abertura das grandes rodovias, a cidade de Santarém foi premiada com
a construção da rodovia federal BR-163 (Cuiabá-Santarém) que a interligou a cidade
ao município Cuiabá no estado do Mato Grosso. A rodovia foi planejada para
abranger uma área de 1000 km desde Santarém até a Serra do Cachimbo no
Estado de Mato Grosso. A obra ficou sob a responsabilidade de um batalhão do
exército brasileiro sediado em Santa Catarina que, mais tarde, transformou-se em 8º
BEC, Batalhão de Engenharia e Construção.
A unidade militar transformou-se no 8º Batalhão de Engenharia e
Construção, o 8º BEC, que trouxe junto com seu corpo técnico, civil e
75
militar, os familiares dos mesmos, bem como, todos os equipamentos de
construção para a execução da obra da rodovia. (RAMOS, 2004, p. 56).
A transferência 8º BEC para Santarém atrelou a necessidade de interligação do
espaço amazônico as outras regiões brasileiras, bem como, a de implantar, a partir
da Doutrina de Segurança Nacional, um Batalhão do Exército Brasileiro na região do
Baixo Amazonas, espaço estratégico para a segurança da Amazônia Brasileira.
A abertura da rodovia Cuiabá-Santarém teve papel de fundamental importância para
o desenvolvimento do processo de urbanização de Santarém, pois, juntamente com
outras obras de infraestrutura desenvolvidas na cidade, não só contribuiu como
elemento facilitador para intensificar os fluxos migratórios em direção ao Baixo
Amazonas, mas, também, servindo como atrativo para vinda de pessoas oriundas de
outras regiões em busca de condições mais dignas de vida.
Na atualidade, a rodovia Cuiabá-Santarém, mesmo sendo de grande importância
para a economia brasileira, apresenta vários trechos sem asfaltamento, com isso,
dificulta o dinamismo econômico da região por ela abrangida, fato que acaba por
gerar atraso econômico e impossibilidades de uma maior dinâmica socioeconômica
para os vários municípios que são influenciados diretamente e indiretamente pelos
fluxos de capitais, produtos e pessoas proporcionados pela rede rodoviária atrelada
a rodovia.
A possibilidade de asfaltamento total da rodovia BR-163, a partir do PAC, Plano de
Aceleração do Crescimento acalenta um desejo antigo da sociedade local, pois,
esse acontecimento tornaria Santarém um novo corredor de distribuição dos
produtos produzidos na Zona Franca de Manaus e, também, de grande parte dos
produtos que ainda são distribuídos por Belém. Nesta premissa, o Porto de
Santarém ampliaria seu papel como uma nova alternativa para a
importação/exportação regional.
Mesmo não estando totalmente asfaltada, a rodovia Cuiabá-Santarém, na
atualidade, desenvolve papel que é de fundamental importância para a estratégia do
agronegócio do Brasil com o mercado internacional, pois, consolida-se como
76
facilitadora para o alargamento da fronteira agrícola do norte do estado Mato Grosso
em direção à região do Baixo Amazonas, tendo a cidade de Santarém, em função de
seu porto, papel de grande importância na dinâmica regional.
c) Infraestrutura de Saneamento Básico
As políticas de saneamento básico no município de Santarém durante o período
militar se fizeram presentes com a construção de uma rede coletora de águas
pluviais abrangendo 40% da cidade, além dessa obra, foram implantados 50
quilômetros de rede coletora de esgoto, que segundo Ramos (2004) ficou
inacabada, pois não foram executados o coletor final e a estação de tratamento e,
até os dias atuais, a malha coletora enterrada sem um único imóvel atendido,
enquanto o esgoto escorre à céu aberto, causa transtorno e doenças,
principalmente, à população mais carente dos bairros periféricos .
Ainda neste contexto, os governos militares construíram em 1974 o cais portuário da
cidade, pois, a mesma era constantemente assolada por enchentes nos períodos de
chuvas mais intensas, fato que deixava algumas áreas da cidade submersa. A obra
abrangeu 3 Km de extensão margeando o lado direito do rio Tapajós.
d) A construção do Porto de Santarém
O porto de Santarém, obra da maior importância para o desenvolvimento urbano da
cidade, construído na década de 1970, tinha o objetivo de ligar através da rodovia
BR-163 a região Centro-Oeste e Sul ao mercado importador Americano e Europeu,
sendo uma importante via de escoamento dos produtos (RAMOS, 2004).
Para Ramos, a construção do Porto de Santarém foi uma das obras mais
importantes implantadas, no período militar, na cidade de Santarém, pois, favoreceu
a intensificação comercial do município e da região do Baixo Amazonas com o
comercio nacional e internacional. Na estratégia do Estado, a associação
rodovia/porto poderia engrenar uma dinâmica de crescimento econômico para toda a
região, no entanto, em função da não pavimentação total da rodovia BR-163 e,
também, das constantes chuvas na Amazônia deixando as rodovias intrafegáveis, o
77
porto de Santarém não conseguiu ter a funcionalidade esperada pelos militares,
ficando ocioso em sua capacidade de serviços de operalização por vários anos.
Na atualidade o porto de Santarém apresenta:
As instalações de acostagem compreendem o Cais Marginal de 228m de extensão, contendo quatro berços, com profundidade de 3m, destinado a embarcações fluviais de pequeno porte, e o Cais Comercial com 435m e profundidades variando de 6m a 10m, dispondo de seis berços de atracação. Conta com dois armazéns para carga geral com área total de 3.000m2, dois galpões totalizando 900m2, um pátio descoberto com 10.000m2 e 7 tanques para granéis líquidos, de uso privativo, somando 3.500t de capacidade estática de armazenagem. Disponível em: <www.antaq.gov.br/portal/pdf/Portos/Santarem.pdf> Acesso em: 25/08/ 2010.
A infraestrutura do porto de Santarém capacita-o a receber navios de até 18.000
TDW14, enquanto as pequenas embarcações utilizam o cais da cidade.
e) A construção do aeroporto
Outra obra de grande importância implantada no município durante o tempo de
dominação militar e que contribuiu para “diminuir” a distância de Santarém com as
outras regiões e até com outros países, foi a construção do aeroporto da cidade, fato
que ampliou a mobilidade populacional, bem como, possibilitou o incremento das
atividades econômicas na região.
Além dos objetos urbanos já citados, Costa (2009) destacou outros criados a partir
da década de 1950, que foram de grande importância para o processo de
urbanização da cidade: a inauguração do serviço telefônico de Santarém em outubro
de 1954, com duzentos aparelhos automáticos instalados; a TV Tapajós em agosto
de 1979; a Empresa Brasileira de Telecomunicações (EMBRATEL) em 1980; e
inauguração em 1998 do projeto Tramoeste, que levou energia elétrica da Usina
Hidrelétrica de Tucuruí para o município.
14
TDW, porte bruto. Diferença entre o peso do navio com o máximo de carga autorizado e o peso do navio leve. Tal diferença, que pode ser expressa em toneladas métricas, corresponde ao peso da carga, passageiros e sua bagagem, combustível e lubrificantes, aguada e víveres. É nesta unidade (TDW) que, normalmente, se exprime a tonelagem dos navios/tanques (petroleiros etc.). Disponível em: http://ue2007.ine.pt/bddXplorer/htdocs/minfo.jsp?var_cd=0000763. Acesso em 04/01/2011.
78
Atualmente, Santarém destaca-se, regionalmente, também, em função da alocação
do Hospital Regional, sendo o de maior complexidade na mesorregião do Baixo
Amazonas, inaugurado em dezembro de 2006, bem como, de um setor educacional
que, cada vez mais, conta com instituições de nível superior, com destaque para as
universidades públicas UFPA, UEPA e UFOPA, contado ainda com faculdades
particulares e institutos de ensino superior.
Brasil Independente (Ciclo da Soja) – 1986 aos dias atuais: tendo como referência
as últimas décadas do século XX, e o papel da Amazônia como a nova fronteira
agrícola e ou econômica, se vivencia uma nova realidade econômica atrelada à
produção de soja no município de Santarém e no estado de Mato Grosso, tendo
como vias principais de escoamento a rodovia BR-163 e o porto da cidade de
Santarém e o da CARGILL.
Esse novo ciclo econômico está atraindo para Santarém um grande contingente
demográfico feito, principalmente, de sulistas capitalizados e acostumados com as
atividades agrícolas, que vêem nesse novo ciclo econômico uma possibilidade de
avançar economicamente para uma vida com melhores condições. Na visão de
Ramos (2004), os objetivos são de plantar grandes lavouras mecanizadas, utilizando
alta tecnologia agrícola e grãos selecionados e a expectativa de aproveitar os
500.000 hectares de mata degradada, com terras planas, com solo de excelente
qualidade, propício para o plantio.
Em função desse novo processo produtivo, várias transformações estão ocorrendo
em Santarém, dentre elas, destacam-se a valorização fundiária que elevou o valor
da terra em mais 2000% nos últimos cinco anos, onde terrenos que custavam R$
100,00 passaram a custar R$ 2.000.00, incrementando mais de R$ 154.000.000,00
na economia do município (RAMOS, 2004). Ainda, rumo das transformações, o
comércio de Santarém vem apresentando novas facilidades para a produção
agrícola, como lojas concessionárias de tratores e equipamentos agrícolas,
atentando para a nova dinâmica comercial do município.
Em função dos vários ciclos econômicos ocorridos na realidade histórica da cidade
de Santarém, verificou-se, principalmente, a partir da segunda metade do século XX,
79
um grande salto no crescimento populacional, incrementando a dinâmica urbana do
município.
Esse grande crescimento populacional de Santarém tem importância na população
urbana, que supera a população rural ainda na segunda metade da década de 1970,
fato relacionado, principalmente, a infraestrutura implantada nas décadas de 1960 e
1970, dinamizando a realidade local e influenciando no aumento dos fluxos
populacionais para a cidade. No entanto, não se pode de deixar de observar,
também, outros fatores tais como a cultura da soja que chegou à região na década
de 1980, gerando transformações nas relações de produção, com desestruturação
das unidades de agricultura familiar, produzindo um processo de desterritorialização
na realidade rural, empurrando essa população em direção a cidade, fato relatado
por Pereira apud Oliveira (2008, p. 6) em:
Portanto, na década de 80 a 90, a expansão se adensou, incentivada pela
migração das áreas rurais para a cidade, estimulada fortemente pela
introdução da cultura da soja, espacialmente na década de 90. Esta cultura
promoveu grandes transformações, pois, os empresários mato-grossenses
provocaram desagregação da agricultura familiar, ao incorporarem grandes
áreas agrícolas, forçando a vinda de migrantes das áreas rurais para a
cidade.
Para Oliveira (2008), a área urbana de Santarém apresenta-se, atualmente, bastante
espraiada, com problemas de periferização, ou seja, com precária infraestrutura
urbana, assim como, habitações precárias. Nos bairros periféricos reside uma
população de baixa renda, coabitando com a violência, muito presente nestas áreas
e constituindo-se em verdadeira expressão de exclusão e segregação. Em função
do processo de periferização, observa-se no espaço urbano de Santarém expressiva
desigualdade social, pois o centro da cidade, estruturado a partir da década de
1960, concentra a melhor infraestrutura e abriga a população de renda mais
elevada, diferentemente da periferia, carente de infraestrutura e habitado por
população de baixa renda.
Atualmente, a cidade de Santarém apresenta 48 bairros (ver Figura 9), sendo 22
oficializados e o restante passando por legalização, bairros que se espraiam ao
80
longo dos três eixos principais de entrada e saída do centro da cidade. A reprodução
de expansão urbana configurou a definição de algumas manchas urbanas. Ao longo
da Cuiabá-Santarém, a mancha atinge a Vila de São José. Na rodovia Curuá-Una, a
urbanização se adensou até a área do planalto Diamantino e pela rodovia Fernando
Guilhon, até a Vila de São Braz, em direção à Vila de Alter do Chão. (OLIVEIRA,
2008).
Figura 9: Bairros de Santarém-Pa
Fonte: Prefeitura Municipal de Santarém – Plano Diretor Participativo. 2010.
Concluindo, é sob esta retrospectiva histórica e socio-ambiental que a cidade de
Santarém se constitui atualmente, fruto de diversas ações direcionadas ou não, mas
cujo resultado se faz presente na paisagem e na qualidade de vida das pessoas que
habitam este espaço urbano. Assim, a partir dos diversos aspectos citados neste
capítulo e, ainda, de outros aspectos citados nos capítulos anteriores, fruto de
exaustiva pesquisa bibliográfica sobre o assunto, é que se tem os elementos que
descrevem os fatores de planejamento e desenvolvimento, para inserção na análise
do plano-processo, arcabouço teórico de estudo do município em questão.
81
De posse deste entendimento, fruto da pesquisa bibliográfica e da reflexão sobre os
fatos, no capítulo posterior identifica-se os fatores determinantes e críticos do
processo de planejamento de Santarém e, com isso, realizar-se a análise desejada.
82
5 ANÁLISE DO PLANO-PROCESSO
Neste capítulo tem-se, finalmente, a análise do plano-processo do município de
Santarém, no Estado do Pará. Partiu-se do modelo conceitual de Lourenço,
apresentado no item 2.1, do Cap. 2 deste trabalho, atendo-se aos fatos e aos dados
de crescimento demográficos, além do histórico de investimentos feitos na região
Amazônica, com incidência específica para o município de Santarém.
Assim, de acordo com o referencial teórico, os fatores determinantes e críticos foram
evidenciados, seguidos de uma síntese analítica do plano-processo para a área de
estudo, destacando-se os fatores-chave contributivos para a situação atual do
planejamento no município.
5.1 Fatores determinantes do Plano-Processo
Os fatores determinantes do plano-processo possuem as seguintes dimensões de
análise, como citado anteriormente, e sintetizado no Quadro 4.
5.1.1 Fatores bio-físicos
Seguindo a ordem do Quadro 4, observou-se os seguintes aspectos:
a) Ocupação do solo
Santarém situa-se em posição estratégica regional, tendo à frente o encontro dos
rios Amazonas e Tapajós, este último percorre o município ao meio. A ocupação do
solo se dá ao longo destes rios, tendo sido historicamente iniciada a ocupação a
partir da frente de encontro dos grandes rios, permanecendo por séculos desta
maneira e, no século passado, adentrou o interior, com movimento fortemente
marcado pela apropriação do território para a exploração econômica dos recursos
naturais.
i) Quanto à Hidrografia, há seis bacias: 1) rio Amazonas, importante pela
navegabilidade e riqueza na variedade e quantidade de pescados como
83
pelas terras de várzeas, de elevada fertilidade natural; 2) rio Arapiuns, na
porção oeste, entre as bacias do Tapajós e do Amazonas, abrangendo
28% de todo o território; 3) rio Tapajós, na porção central da região, de sul
para norte, extensão de 132 km, desaguando no Amazonas, em frente à
Santarém; 4) dos rios Moju e Mojuí, tributários da bacia do rio Curuá-Una,
formam a malha hídrica existente da chamada "Região do Planalto",
constituída por inúmeros igarapés e rios de pequeno porte; e 5) rio Curuá-
Una, no extremo oriental, representando 15% de todo o território.
Quadro 4: Fatores determinantes de planos territoriais
Bio-Físicos Técnicos Culturais
Ocupação do solo: fator que pode facilitar a ação.
Propostas de planos: é a ponderação de normas e ações idealizadas, em determinada escala de tempo, destinadas ao desenvolvimento de um território.
Participação pública: é essencial para a transparência do plano-processo; uma forma de garantir o espaço democrático para aceitação ou crítica sobre o que se propõe no planejamento, antes de qualquer tentativa de alteração.
Morfologia/Constituição do solo: a constituição dos solos, além do relevo e da geologia tem significativa determinação em decisões sobre o tipo de construção, o traçado das vias a serem pavimentadas, entre outras.
Indicações viab. técnica-econ.: constituem indicadores como Taxa Interna de Retorno, Play Back, Taxa de Crescimento, entre outros que permitem mensurar o realismo de aplicação das proposta.
Medidas de políticas: representam as vias escolhidas pelos agentes de decisão para o alcance dos fins em geral e objetivos em particular, assim propostos. São importantes, no sentido de orientar, dar coerência e continuidade às formas de atuação. Podem se apresentar de modo mais geral e globalizante; serem orientadoras, regulatórias, distributivas e redistributivas.
Acessibilidades: são catalisadores ou inibidores de urbanização.
Gestão urbanística: constitui o acompanhamento das propostas do plano, traduzida na sua componente de licenciamento. Abrange o modo de administrar os recursos, negociar com os grupos sociais, discutir as prioridades, entre outras ações.
Políticas de solos: são as vias seguidas pelos poderes públicos na função de agentes reguladores e coordenadores do consumo ou utilização do solo, abrangendo ações, normatizações, instrumentos e mecanismos tais como: aquisição, expropriação do solo e os variados mecanismos regulatórios dos processos de planejamento. (legislação sobre o solo e aspectos jurídicos pertinentes à propriedade e utilização /avaliação do solo, gestão fundiária do patrimônio municipal).
Cadastro: é um elemento que pode faltar ou estar presente de maneira demasiada nos planos. No primeiro caso, pode acarretar problemas subseqüentes na implementação do plano; no segundo, diminuir o significado técnico.
Imposição de sanções: – representa a ação e vigilância para o cumprimento de regras estabelecidas no âmbito do Estado de direito. O Ministério Público, os Órgãos Ambientais e as Agências de Regulação possuem relevância em zelar por este fator.
Organização Institucional: representa a instituição de um grupo técnico de acompanhamento das propostas do plano-processo, assim como, a arranjo intersetorial, a cooperação intermunicipal e, eventualmente, associação entre público e privado, originada de parcerias na realização de serviços e investimentos em estrutura física, principalmente aqueles de grande envergadura econômica e relevância social.
Fonte: Extraído e adaptado de LOURENÇO, 2003, p. 225.
84
i) Vegetação: o município possui diversos tipos de vegetação, que variam
bastante em função dos tipos de solos e da drenagem hídrica. Ocorrem na
porção meridional, ao longo das principais bacias hidrográficas. Em função
de suas características, foi subdividida em Floresta, Cerrado e Várzea,
esta última com ampla ocorrência no extremo norte.
A floresta ocupa a maior porção da vegetação nativa, cobrindo uma
superfície de 16.882 km2, correspondendo a 63,66% da área total do
município. Compreende três grandes grupos:
1) Floresta Densa de Terra Firme: formação típica da região Amazônica,
também conhecida como floresta tropical chuvosa. É caracterizada por
suas grandes árvores, ocorrendo, principalmente, nas porções sul,
sudeste e sudoeste;
2) Floresta Aberta com Cipoal: floresta rala, apresentando poucas
árvores, normalmente envolvidas por cipós, de baixa altura, raramente
ultrapassando 20 m. Este tipo de floresta concentra-se na parte centro sul,
ao longo da rodovia BR-163;
3) Floresta Aberta com Palmeiras: a formação mista de palmeiras e de
árvores latifoliadas bem espaçadas, de altura bastante irregular (entre 10
a 25m), com maior concentração a nordeste e pequena porção no centro
do Município. As áreas de floresta apresentam interesse relevante para a
economia do município, notadamente àquelas da Floresta Densa de Terra
Firme e Floresta Aberta com cipoal, pela presença de madeiras de alto
valor comercial.
A várzea, localizada na porção setentrional, está submetida
temporariamente às inundações do rio Amazonas e seus afluentes,
formados pela justaposição de ilhas, diques marginais, cordões fluviais
etc.
85
ii) Urbanização: na década de 1980, verificou-se um acelerado processo de
expansão urbana em Santarém, acompanhando a orientação dos eixos
das rodovias Santarém-Curuá-Una, Cuiabá-Santarém e Av. Fernando
Guilhon (Santarém-Aeroporto). Esta expansão tem assumido grandes
proporções, verificando-se, portanto, o espraiamento de sua periferia nas
direções Sul (Cuiabá-Santarém e Santarém-Curuá-Una) e Sudoeste
(Fernando Guilhon).
Até ao final da década de 1970, a expansão urbana de Santarém só se
orientava no sentido Sul, em virtude dos igarapés (denominação a
pequenos rios na Amazônia) do Urumary, a Leste e o do Irurá/Mapiri, a
oeste servirem de obstáculos naturais para seu crescimento urbano.
Somente na década de 1980, que estes igarapés foram ultrapassados,
dando possibilidade ao surgimento de vários bairros, no sentido leste. Na
direção oeste, foi grande o número de bairros que surgiram em virtude do
aterramento do Igarapé do Irurá, realizado para interligar o novo aeroporto
ao centro do município.
Portanto, nas décadas de 1980 e 1990, a expansão se adensou,
incentivada pela intensa migração das áreas rurais para a cidade,
estimulada fortemente pela introdução da cultura da soja, especialmente
na década de 1990. Deve-se ressaltar, ainda, que a corrida do ouro aos
garimpos do Tapajós, principalmente, entre 1980 e 1990, contribuiu,
sobremaneira, para o “inchaço” urbano de Santarém, visto que esta
cidade funcionou como um centro distribuidor de produtos para os
garimpos e quando estes entraram em crise, o refluxo de pessoas que se
dirigiram para a cidade foi considerável. Na Figura 10 encontra-se o mapa
de expansão urbana de Santarém de 1940 até 2002 (RAMOS, 2004).
b) Morfologia e constituição do solo
A área do município é predominantemente ocupada por floresta e superfícies
hídricas.
86
Figura 10: Mapa da Expansão Urbana de Santarém de 1940 a 2002 Fonte: Extraído e adaptado de RAMOS, 2004.
i) Geologia: o município de Santarém apresenta estrutura geológica
característica da mesorregião do Baixo Amazonas, recebendo influencia
na sua formação original da bacia sedimentar amazônica, determinando a
presença de terrenos terciários de Formação Barreira, que abrange a
maior parte do terreno do município e terrenos sedimentares expostos do
Quaternário Antigo e Recente. Isto significa oportunidades para diversos
usos do solo e a existências de riquezas naturais e minerais de grande
diversificação, também, tornando-se solo próspero para atividades
primárias e minerais.
ii) Morfologia: o relevo do município de Santarém é diversificado e apresenta
áreas de várzeas, terraços, praias fluviais, tabuleiros, baixas colinas,
planaltos tabulares e algumas pequenas serras, com elevações de até 150
metros de altitude.
c) Acessibilidade
Na Amazônia o que propiciou, inicialmente, a sua acessibilidade foi a existência de
numerosos rios, sendo possível a navegação em todo território. Porém, para
colaborar com a acessibilidade regional foram construídas no século passado
rodovias, que juntamente com os rios formaram uma rede viária decisiva para a
2002
1977
1950
1940
Rio Amazonas
Rio Tapajós
river
Mapa da Evolução Urbana, anos
87
ocupação regional, tendo a construção e modernização de terminais de transportes
como fator de integração modal.
i) As grandes rodovias: a abertura das grandes rodovias alterou o padrão de
circulação e ocupação do espaço, antes dendrítico, vinculado aos rios da
região, fato que denotava uma realidade ribeirinha como característica
principal das cidades amazônicas. Ressaltam-se as rodovias federais BR-
163, BR-230 e BR-210 e as rodovias estaduais PA-254, PA-255/423, PA-
257, PA-457 e PA-370. A abertura das rodovias concretizou a necessidade
de interligação do espaço amazônico às outras regiões brasileiras, a
exemplo da BR-163 (Cuiabá-Santarém), que foi planejada para abranger
uma área de 1000 km: de Santarém até o Estado do Mato Grosso.
ii) O porto e aeroporto de Santarém, obras que favoreceram a intensificação
comercial de Santarém e demais municípios do Baixo Amazonas com o
comércio nacional e internacional.
d) Cadastro
Os dados cadastrais sobre a região amazônica começaram a serem produzidos a
partir da década de 1960, com a criação da Superintendência para o
Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e a realização de outros estudos
governamentais, fruto do período dos governos militares, por conta de uma
geopolítica de apropriação do território. Porém, especificamente, para o município de
Santarém há um importante estudo da Companhia de Pesquisas de Recursos de
Pesquisas Minerais na década de 1990 e, ainda, nesta década tem-se as propostas
de eixo de integração e desenvolvimento nacional.
Tais estudos evidenciaram indicadores e caracterizações geológicas, geográficas e
de recursos minerais sobre o município que serviram para o início dos trabalhos de
planejamento do desenvolvimento municipal de Santarém. O cadastro municipal
ocorre efetivamente por conta do Plano Diretor Municipal nesta década. Assim,
pode-se dizer que a formação de cadastro é algo recente em Santarém. Vale
88
destacar que, até a época do Plano Diretor do Município, a maioria dos bairros
estavam na ilegalidade do ponto de vista fundiário.
Na atualidade, Santarém, a exemplo de outras cidades está passando por vários
problemas de ordem ambiental. Em seu entorno parte da cobertura vegetal foi
devastada para a implantação de fazendas e áreas de ocupação informal.
Recentemente, o avanço da soja constitui uma ameaça às áreas florestais. Essa
situação amplia as perspectivas de assoreamento do rio Tapajós, o qual também é
afetado pelo despejo de esgoto doméstico e gerado pelas atividades econômicas,
provocando a contaminação das águas.
A questão ambiental em Santarém ganha proporções maiores porque o
planejamento urbano pouco tem se emprenhado em realizar projetos para minimizar
os impactos ambientais. A proposta de tratar o esgoto despejado na frente da cidade
no âmbito do PAC, a partir de investimentos, é uma iniciativa louvável no sentido de
mudar um pouco esse quadro, mas existem outros problemas que precisam ser
olhados com mais atenção, a exemplo do tratamento do lixo urbano, da poluição
atmosférica e do uso de pesticidas nas atividades agrícolas próximos aos
mananciais hídricos.
5.1.2 Fatores de fundamentação técnica
Como fatores de fundamentação técnica foram observados:
a) Propostas de planos
Os planos na região vieram a ocorrer recentemente, no século passado, por conta
desenvolvimento e a valorização das terras amazônicas. O governo brasileiro criou
em 1953 a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia
(SPVEA), cujo objetivo principal estava assentado na elaboração de planos para a
valorização econômica da região, fato que desencadeou profundas transformações
no espaço geográfico amazônico, a partir da apropriação, pelos grandes
empresários, de riquezas regionais. Os principais elementos das políticas públicas
que impulsionaram a ocupação da Amazônia neste período foram:
89
i) Criação do Plano de Integração Nacional (1970), que em seu bojo trouxe a
criação do INCRA, a construção das rodovias Transamazônica - BR-230,
juntamente com os projetos de colonização;
ii) Transformação em 1966 da SPVEA em SUDAM e a criação do Banco da
Amazônia que foram determinantes para a atuação capitalista na região,
pois, eram facilitadoras de financiamentos para implantação de diversos
projetos, abertura de grandes rodovias Belém-Brasília – BR -153/010 e
Cuiaba-Santarém – BR-163;
iii) Criação do POLOAMAZÔNIA (1974) e da SUFRAMA que viabilizaram o
“desenvolvimento em áreas específicas do espaço amazônico.
A atuação do estado desenvolvimentista com investimentos, em abertura de
rodovias implantação de núcleos de povoamento, a exemplo das rurópolis, agrópolis
e agrovilas, foi determinante para estimular a mobilidade de migrantes em direção as
novas fronteiras de povoamento no espaço amazônico, ao longo das grandes
rodovias.
Na segunda metade da década de 1990, já findado o período de dominação militar
no Brasil, e apoiado na Constituição de 1988, o planejamento urbano na Amazônia
passou a ter em sua dinâmica novos investimentos, agora atrelados a novos
programas e planos de desenvolvimento que em graus diferenciados atuaram e
atuam sobre a realidade territorial amazônica.
No novo modelo de planejamento para a Amazônia tem-se os seguintes programas:
1. Programa Brasil em Ação - Plano Plurianual (PPA, 1995-1999).
2. Programa Avança Brasil- Plano Plurianual (PPA, 2000-2003).
3. Programa Brasil de Todos - Plano Plurianual (PPA, 2004-2007).
4. Programa de Aceleração do Crescimento - PAC.
Essa nova estratégia pensada para a Amazônia se manifestou no lançamento dos
Programas Brasil em Ação e Avança Brasil, que traziam em destaque a criação de
90
eixos de desenvolvimento atrelados à necessidade de integração nacional e
internacional. Tais eixos teriam como funções principais: reduzir dos custos de
transportes, dinamizar o acesso e ampliar a capacidade de competição dos sistemas
econômicos regionais. Também, estavam previstos os investimentos:
i) Recuperação das BR-164 (Brasilia-Acre), BR-163 (Cuiabá-Santarém) e
asfaltamento da BR-174 (Manaus-Boa Vista).
ii) Implantação das hidrovias Araguaia-Tocantins e Madeira.
iii) Construção do Gasoduto do Urucu e a implantação da linha de alta tensão
conectando Tucuruí a Altamira e Itaituba.
Seguindo a lógica dos programas anteriores, os programas da década de 2000,
Brasil de Todos (PPA 2004-2007) e o Plano de Aceleração do Crescimento (PAC -
atual) trouxeram em seu bojo a proposta de eliminar os obstáculos a capacidade de
obtenção de divisas ampliando o saldo de balança comercial e desencadear a
capitalização do processo produtivo e, ainda, de dar prosseguindo com as políticas
de eixos de integração e desenvolvimento no espaço amazônico, como forma de
dinamizar o desenvolvimento regional (investimentos previstos na Hidrovia do Rio
Madeira, Hidroelétrica de Belo Monte e o Gasoduto Urucu-Porto Velho),
respectivamente. Vale ressaltar que, para Santarém todas as obras assinaladas há
relação de vizinhança direta com o seu território.
b) Indicações de viabilidade técnica e econômica
Os planos sempre se mantiveram com indicações gerais de viabilidade técnica e
econômica, não alcançando especificamente o município, logo, pode-se considerar
que estas indicações de fato não eram para Santarém.
c) Gestão Urbanística
Os indícios de preocupação coma gestão urbanística é recente em Santarém, algo
deste início de século. O próprio município não apresenta capacidade institucional
91
adequada para a realidade urbana que se apresenta, sem estrutura institucional
claramente definida e fortalecida por mecanismos capazes de se converter em
instrumentos capazes de conduzir o processo regulatório e normativo de controle
urbanístico. Logo, pode-se afirmar que a gestão urbanística não existiu de fato.
d) Imposição de sanções
Por motivos já expostos no item anterior, pode-se dizer que dificilmente se consegue
impor sanções no âmbito do sítio urbano do município, porém, no âmbito rural
municipal, os órgãos governamentais em nível de Estadual e Federal se encontram
bastante presentes na gestão do território, principalmente, na questão ambiental.
5.1.3 Fatores de ordem cultural
Tais fatores podem ser considerados como os mais evidenciados nas
discussões sobre planejamento e desenvolvimento na região, sendo aqueles de
maior necessidade de investidura técnica, social e política.
a) Participação pública
A participação pública dos diversos atores urbanos nos processos decisórios de
planejamento da cidade é algo recente, dos últimos governos presidenciais,
marcada pela participação da população no Plano Diretor do município.
b) Medidas de política ou políticas
O município ainda carece de políticas públicas tanto de modo mais geral e
globalizante; de serem orientadoras, regulatórias, distributivas e redistributivas.
Pode-se dizer que, atualmente, as políticas urbanas atingem de maneira ainda muito
incipiente a população urbana.
c) Políticas de Solos
92
De maneira semelhante ao que ocorre com a escassez de medidas de políticas
públicas, os poderes públicos, na função de agentes reguladores e coordenadores
do consumo ou utilização do solo, ainda, necessitam empreender ações,
normatizações, instrumentos e mecanismos de controle do uso e ocupação do solo
em Santarém, fato que é confirmado por Leão e Oliveira (2010) quando afirmam que
a expansão urbana de Santarém “(....) não foi acompanhada por um real
planejamento, dando origem a ocupações irregulares(....) com profunda carência de
infraestrutura, seja de equipamentos urbanos, seja de saneamento.”
d) Organização Institucional
Este fator é determinante em relação aos citados anteriormente quanto à ordem
cultural, pois a organização institucional das propostas do plano-processo, assim
como, o arranjo intersetorial, a cooperação intermunicipal e, eventualmente,
associação entre público e privado, originada de parcerias na realização de serviços
e em investimentos em estrutura física, principalmente aqueles de grande
envergadura econômica e relevância social é praticamente inexistente, existindo
apenas iniciativas isoladas por parte da Prefeitura da cidade.
5.2 Fatores críticos do Plano-Processo
Conceitualmente, como dito no Capítulo 2, os fatores considerados críticos no Plano-
Processo são a persistência no desígnio e a percepção das inovações (LOURENÇO,
2003). A persistência no desígnio trata-se de um fator vital para a execução de
qualquer processo, quer tenha como objetivo o plano das idéias ou da ação, estando
diretamente relacionado ao empenhamento político e a aceitação cultural. A
percepção das inovações é o fator crítico do plano-processo, que se traduz na
capacidade de perceber onde se deseja e como se pode inovar para marcar a
diferença entre o êxito de um plano-processo ou da urbanização de uma zona.
Portanto, apresenta-se como o fator que permite, principalmente, em situações de
excepcionalidade, perceber as diferenças entre uma rotina que já não estará apta a
fazer avançar o processo e uma nova forma de conceber o existente ou
operacionalizar o proposto, promovendo a aceitação técnica.
93
Na leitura do processo de expansão da área urbana que se desenvolveu em
Santarém-PA, observou-se tanto persistência de desígnio, quanto das inovações. Há
relevância a partir da segunda metade do século passado, destacando-se nessa
dinâmica temporal uma continuidade no melhoramento de equipamentos urbanos
pertinentes, principalmente, nos fatores ligados à acessibilidade, favorecendo com
isso a interrelação entre desenvolvimento econômico e qualidade de vida que,
apesar dos esforços do poderes federais, estaduais e municipal, se desenvolveu de
forma precária não conseguindo atingir satisfatoriamente nem as necessidades
econômicas do município, tampouco, os anseios da população.
5.2.1 A Persistência no desígnio.
O processo que ora se desenvolve no município de Santarém-PA, originou-se,
principalmente, das ações do governo brasileiro na Amazônia, que viu em Santarém
elementos suficientes, a exemplo da localização estratégica privilegiada, na
extremidade norte da rodovia BR-163, que vem do Centro-Oeste do país, área
grande produtora de grãos em especial de soja.
Em outra frente de posição estratégica, adentra no sentido Norte, Leste a Oeste na
imensidão amazônica, nova área de expansão da fronteira econômica e na
confluência dos rios Amazonas e Tapajós, fato que favoreceu o desenvolvimento de
atividades portuárias, que são de extrema relevância para os interesses do Estado
brasileiro, na preservação da soberania nacional e para a concretização de suas
estratégias de ocupação e dominação do espaço amazônico. É nesse contexto, que
seqüencialmente, desde o período de dominação militar no Brasil até o momento
atual, vários planos de desenvolvimento econômico e territorial foram criados
atingindo de forma direta e indireta o município de Santarém.
5.2.2. Percepção das Inovações
Destacam-se os seguintes aspectos:
a) Avaliação de Planos
94
A avaliação de planos é algo novo para a realidade das políticas públicas de
planejamento territorial no Brasil, surgindo no início dos anos de 1990, apoiados na
Constituição de 1988, com a obrigatoriedade de acompanhamento e avaliação de
planos, fato que se mostrou primeiramente nos planos plurianuais: Plano Plurianual
(PPA, 1995 - 1999), Plano Plurianual (PPA, 2000-2003), Plano Plurianual (PPA,
2004-2007), Programa de Aceleração do Crescimento – PAC.
b) Descentralização da Administração
Desde o período de dominação militar até o inicio da década de 90 do século
passado todas as decisões sobre a dinâmica de desenvolvimento, principalmente,
na Amazônia esteve atrelada e subordinada às mãos do governo federal, que
determinava todas as estratégias a serem desenvolvidas para efetivação de sua
dominação e ocupação do espaço Amazônico. Para tanto as políticas de
planejamento territorial se fizeram através da criação de diversos planos de
desenvolvimento.
No início dos anos de 1990 essa dinâmica de administração é alterada, em virtude
da Constituição de 1988 que proporcionou a abertura democrática no país e que
criou em 2001 o Estatuto da Cidade, dando poderes aos municípios para aprimorar
a realidade da administração e controlar e direcionar melhor as verbas públicas, fato
que está associado à obrigatoriedade para municípios com mais de 20.000
habitantes da criação de um Plano Diretor Municipal. Em Santarém, o Plano Diretor
Municipal foi criado em 2006, já prevendo investimentos do PAC (Programa de
Aceleração do Crescimento) para a primeira etapa do sistema de esgotamento
sanitário na área central da cidade, na ordem de R$ 31,6 milhões e R$ 45,9 milhões
em urbanização dos assentamentos dos bairros do Mapiri e Uruará, além de outras
obras ao encargo dos governos Federal e Estadual (HOLANDA, 2010).
c) Participação Popular
Em 2005, quando do início da elaboração do Plano Diretor de Santarém, a Prefeitura
do município propôs que os movimentos sociais participassem das discussões,
primeiramente, sobre a formação das agendas de discussão sobre os principais
95
pontos necessários para que o Plano Diretor fosse o indutor de desenvolvimento e
que o mesmo se materializasse nos principais anseios da sociedade quanto às
melhorias dos equipamentos urbanos.
Apesar das inovações, com a possibilidade de grande participação popular, os
movimentos sociais questionam que o processo não ocorreu de forma transparente
e que vários dos encontros programados não ocorreram, fato que alijou do processo
diversas comunidades, que excluídas, não tiveram como expressar suas ansiedades
(HOLANDA, 2010).
Os questionamentos das comunidades sobre a forma de como ocorreram as
discussões sobre o desenvolvimento do Plano Diretor de Santarém e como o mesmo
foi aprovado ocasionou, no final de 2007, uma sessão na Câmara de Vereadores, na
qual foram discutidos vários pontos sobre as diretrizes urbanísticas do Plano Diretor
que foi aprovado em 2006. Nesta sessão, os vereadores do município prorrogaram
em 24 meses o prazo limite para implementação da legislação urbanística, fazendo
valer discussões com as comunidades locais. Dentre os resultados destas
discussões, tem-se o Projeto de Lei de Parcelamento do Solo Urbano, Código de
Obras e Código de Postura.
5.3 Síntese analítica do Plano-Processo
Na análise retrospectiva dos acontecimentos relativos ao processo de urbanização
de Santarém, bem como, em sua dinâmica de expansão urbana, foi possível
perceber que a cidade de Santarém foi influenciada direta ou indiretamente por
todos os planos de desenvolvimento territorial propostos nas políticas territoriais de
ocupação do espaço Amazônico, desde a segunda metade do século passado.
Neste sentido, pode-se considerar a existência do plano-processo em Santarém com
início da segunda metade do século XX, momento de implantação de grandes obras
de infraestruturas na cidade, concomitantes com os planos criados para o
dinamismo econômico regional e que foram de significativa importância para o
desenvolvimento urbano, merecendo destaque a construção do porto de Santarém,
96
a abertura das grandes rodovias e o aeroporto, que contribuíram para a ampliação
da área urbana e da acessibilidade.
Todo o processo foi vivenciado em diferentes momentos, saindo da beira do rio e
adentrando a cidade em direção ao interior, mostrando-se em períodos retratados na
Figura 10, no primeiro momento até 1940; segundo momento de 1941-1950; terceiro
momento de 1951-1977 e, por último, de 1978-2002, ampliando o traçado inicial das
vias de circulação e a forma de utilização do solo com um processo de ocupação
desordenado e desenfreado e não acompanhado, inicialmente, pelo poder
municipal.
Até a segunda metade da década de 1980, notou-se ausência de atuação dos
poderes municipais e estaduais, pois as decisões, bem como, os planos criados para
o espaço amazônico eram aprovados e implantados sob a tutela de poder na Esfera
Federal, logo, todos direcionados para as políticas de integração nacional. Neste
sentido, entende-se que os planos, apesar de afetar a dinâmica territorial urbana,
econômica e demográfica de diversas cidades amazônicas, não eram específicos
para nenhuma delas, fato que, no entanto, não impedia o direcionamento de
investimentos e ações para áreas de interesses estratégicos ou pela localização ou
pela presença de recursos naturais no território, que de alguma forma pudesse dar
retorno as iniciativas de integração da Amazônia à dinâmica nacional e internacional.
Nessa premissa, o que se observa é que não houve uma política voltada para se
criar um planejamento que atendesse a realidade local, uma vez que não foram
observadas as especificidades e necessidades dos municípios da região, somente
se pensou nas políticas federais de ocupação. No caso de Santarém, apesar de ter
crescido economicamente e expandido a sua forma urbana, os diversos planos
voltados para a região não impediram o surgimento ou ampliação de seus maiores
serviços públicos básicos e o crescimento desordenado, com áreas de ocupação
irregulares que desencadearam outras demandas ao poder público tais como
aqueles relacionados ao meio ambiente e as carências populacionais por novos
serviços e habitação, pavimentação de vias de circulação, saneamento, dentre
outros, fatos que são relevantes e merecem destaque nos fatores determinantes e
críticos na análise do plano-processo deste município.
97
Os ciclos de planejamento no espaço amazônico e, por sua vez, de Santarém
sofreram várias interrupções que são reveladas nas sucessões de governo, próprias
jogo de interesses vinculados às políticas territoriais na região, muitas vezes sem
terem suas ações iniciadas e/ou complementadas, sendo algo muito comum nas
políticas publicas brasileiras. Outrossim, enquanto a vivencia aumenta relativamente,
pois, é referendada pela qualidade de vida e pelas atratividades presentes em
Santarém, cada vez mais novos interesses econômicos surgem a partir de seu
potencial, ainda pouco explorado.
Em suma, pode-se inferir, a partir do histórico de planejamento e de materializações
das ações no espaço urbano em questão, que pela teoria do Plano-Processo o ciclo
de vida do planejamento em Santarém se comportaria de maneira semelhante à
apresentada no Gráfico 7.
Gráfico 7: Plano-Processo em Santarém-Pa
Fonte: Autor
O gráfico representa esquematicamente, diante da análise do Plano-Processo de
Santarém, as dimensões dos ciclos de vida (IC) do planejamento urbano do
município. Neste sentido a análise se dá em função de três níveis de intensidade (III
- elevada, II – médio e I - reduzida), sendo aplicadas ao Planejamento, às Ações e à
Vivência.
98
Como se pode observar no Gráfico 7, a curva de planejamento é decrescente
porque à medida que novos planos são elaborados e implementados o planejamento
vai perdendo intensidade, fato que desencadeia a ascendência da curva das ações,
pois, existe uma relação de proporcionalidade inversa entre as duas curvas.
A Curva de planejamento iniciou-se na década de 1950, quando o governo brasileiro
direciona suas atenções para o espaço Amazônico, criando planos, fato que
influencia diretamente Santarém, como visto nos fatores determinantes e críticos do
Plano Processo, perdurando até a segunda metade da década de 1980, período
predominante de atuação dos governos militares no Brasil, fato que denota o
encerramento de um ciclo de planejamento para Amazônia e Santarém.
A estagnação, a partir da segunda metade da década de 80, explicitada na curva de
planejamento do Gráfico 7 é explicada pelo fato do país ter entrado em crise
econômica, e a transição do regime militar para a abertura democrática foi
acompanhada pelo problema inflacionário, o qual dificultou a continuidade do
planejamento na Amazônia. A descrição da retomada do planejamento a partir da
década de 1990, por meio da curva de cor verde, é explicada pelo início de um novo
ciclo de planos, como o Programa Brasil em Ação (1995-1999), seguido do
Programa Avança Brasil (2000-2003), Programa Brasil de Todos (2004-2007) e mais
recentemente o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).
Quanto às ações, caracterizada pela linha tracejada de cor vinho, observou-se
ascendência, pois, no período de 1950 a meados da década de 1980 os
investimentos e as obras implementadas pelo governo federal através da SPVEA e,
posteriormente, pela SUDAM, como a abertura de grandes rodovias - a exemplo da
BR-163, foram determinantes para a integração da Amazônia e Santarém à
dinâmica nacional.
Em razão da crise econômica na década de 80 houve uma ruptura dos
investimentos, consequentemente, as ações foram paralisadas de 1985 até 1995,
quando começaram a ser construídas novos eixos rodoviários e hidrovias,
prosseguindo até os dias atuais com o PAC e outras inversões realizadas pelos
governos estadual e municipal.
99
A curva de vivência, representada pela linha pontilhada em cor azul é observada,
também, de forma ascendente, pois, com as políticas de planejamento e as ações
que integraram a realidade amazônica às outras regiões brasileiras, proporcionou
incremento crescente de população na região e, em Santarém. Embora tenha
ocorrido estagnação no planejamento e nas ações a ele relacionadas na segunda
metade da década de 1980, a vivência na região, em particular em Santarém não
parou, continuou sua dinâmica. Entre 1980 e 1990 experimentou grande expansão
devido a migração de pessoas das áreas rurais para a cidade. Além disso, houve a
corrida do ouro nos garimpos do Tapajós.
É importante frisar que nos anos 90, após a estagnação da segunda metade dos 80,
tem-se a emergência no espaço Amazônico de um novo ciclo de planos, atrelados a
criação por parte do Governo Federal dos Planos Plurianuais e do PAC que se
fazem presente influenciando, diretamente, a diminuição da intensidade do
planejamento, materializada nas obras de infraestrutura já implementadas ou em
fase de implantação, fato que altera dinâmica regional, impulsionando a curva das
ações representada pela cor vinho no Gráfico 7 do Plano-Processo de Santarém,
enquanto que a curva da vivência representada pelo pontilhado azul continua em
constante crescimento, pois, retrata o incremento demográfico no município.
Em suma, o Plano-Processo abrange vários fatores: bio-físicos, de fundamentação
técnica, de ordem cultural, críticos, porque se trata de um processo dinâmico e
complexo, o qual possui peculiaridades conforme a formação social, econômica e
histórica do lugar, município, cidade, região ou país. O caso de Santarém é um
exemplo, por estar na Amazônia a maioria dos planos terem sido elaborados e
implementados pela esfera federal. Por outro lado, fatos como a corrida do ouro e o
crescimento da ocupação urbana demonstram realidades peculiares com as quais o
Plano-Processo precisa contemplar e incluir como variáveis. As mudanças nos
regimes políticos, as crises econômicas, o surgimento de novas oportunidades de
negócio, os efeitos dos investimentos realizados em infraestrutura, tudo interfere na
dinâmica do planejamento e cria a necessidade de rever diretrizes, estratégias,
linhas de ação e metas.
100
6 CONCLUSÃO
As transformações na dinâmica geográfica influenciam o planejamento urbano e,
assim, teorias como a do Plano-Processo ganham importância por representar a
alternativa de se avaliar o ato de planejar por meio de processos contínuos de
retroalimentação, ou seja, do feed-back entre o planejado, executado e as
mudanças verificadas na realidade.
Como se teve oportunidade de refletir neste trabalho, o planejamento urbano na
perspectiva do plano-processo considera a complexidade do processo de decisão,
ao reconhecer as distintas dimensões atinentes à dinâmica da realidade urbana:
econômica, social, política, cultural e ambiental. Por isso, o planejador necessita se
orientar por uma visão holística, especialmente, porque o plano não é algo estático,
para ter proximidade com o real necessita ser flexível, acompanhar a evolução do
espaço-tempo, prever mecanismos de ajuste, ser monitorado e avaliado
permanente.
Essa visão holística é indispensável para o caso das estruturas urbanas no Brasil, as
quais apresentam três características espaciais básicas: o ritmo da urbanização; o
nível de adensamento da rede de cidades; e o grau de complementaridade entre os
centros urbanos que as compõem. Por outro lado, a complexidade da realidade
urbana abrange diversos fatores de ordem social, os níveis de desenvolvimento
humano alcançados pelos habitantes dos centros urbanos, expressos nos
indicadores de renda, alfabetização e acesso aos serviços urbanos básicos, a
cultura, a economia regional e local, as características peculiares do lugar, as
necessidades de transporte, o nível de educação ambiental; enfim, há uma
variedade de elementos cuja significância não pode ser menosprezada.
Para a análise de sistemas complexos, a teoria do plano-processo incorpora a
complexidade analítica a partir da análise de fatores determinantes e críticos, sendo
que os determinantes são obtidos em função de três pilares básicos para sua
continuidade no tempo, a saber: o empenho político, a capacidade técnica e a
aceitação cultural. É um tipo de planejamento por meio do qual são considerados
fatores-chave, subdivididos em fatores de ordem física, fatores de fundamentação
101
técnica e fatores de ordem cultural. Todos estão articulados entre si em razão do
caráter sistêmico da dinâmica urbana.
Na elaboração e execução de um plano processo, também, se deve levar em conta
dois fatores críticos: a persistência no desígnio, vinculado diretamente com o
empenho político e a aceitação cultural e a percepção das inovações, ou seja, a
ação de perceber a distinção entre uma rotina desvinculada da finalidade de fazer
avançar o processo e uma nova forma de conceber a realidade.
O plano-processo, também, em sua abordagem analítica, busca consonância com a
legislação urbana, cujo teor defende a promoção da qualidade de vida da população
e a definição de planos e programas destinados a priorizar as necessidades
essenciais da população, principalmente, aquela que é marginalizada e excluída das
cidades; associada, em harmonia, com as normas constitucionais norteadoras da
política urbana, com o sistema internacional de proteção dos direitos humanos e o
princípio internacional do desenvolvimento sustentável.
Todavia, o sucesso do planejamento, na perspectiva do plano-processo, pressupõe
a ampliação da participação pública e competência das estruturas organizacionais.
Infelizmente, no Brasil essas duas condições ainda deixam muito a desejar. O baixo
grau de instrução, o desconhecimento da necessidade de participar, a falta de
canais democráticos reais e a fragilidade das instituições públicas constituem
obstáculos a serem superados para se solidificar a transparência e uma efetiva
participação da maioria social nas decisões. Por isso, raramente se constata os
setores menos favorecidos participarem das prioridades do orçamento urbano e da
definição de estratégias nas políticas urbanas.
A participação popular, juntamente, com outros fatores é considerada no modelo
proposto por Lourenço para o desenvolvimento do plano-processo e representada
como um importante vetor para fazer um planejamento urbano vinculado às
necessidades da população local. Essa visão tem razão de ser porque é no espaço
da cidade que as pessoas vivenciam os problemas da urbanização e podem prestar
informações relevantes para o processo de decisão.
102
O plano-processo, também, abrange um processo avaliativo em razão da
necessidade de acompanhar e monitorar sua articulação com a dinâmica urbana, a
qual se altera no tempo e no espaço, principalmente, porque o planejamento urbano
não é visto apenas no curto prazo, mas também no médio e longo prazo, surgindo
na temporalidade e espacialidade mudanças econômicas, sociais, culturais e
políticas.
Entende-se que além dos fatores já evidenciados, a proposta de desenvolver uma
análise do plano-processo para qualquer cidade amazônica requer considerar a
história da urbanização na Amazônia, a qual começou sua formação hierarquizando
cidades, sobretudo, a partir do ciclo da borracha. Essas condições influenciaram o
direcionamento de investimentos e políticas para os centros mais importantes:
Belém e Manaus, deixando em segundo plano cidades de menor expressividade
regional, situação ainda predominante no cenário regional e nacional.
Após a decadência da economia gomífera, o Estado desenvolveu um importante
papel no povoamento e na valorização das terras amazônicas, principalmente,
através dos planos de desenvolvimento vinculados a Doutrina de Segurança
Nacional. Esse fato histórico contribuiu para afastar a participação da população
regional no planejamento territorial, o qual foi imposto pela tecnocracia do regime
militar.
O projeto de desenvolvimento regional proposto pelos militares era ancorado no
crescimento econômico, na promoção da segurança nacional e na valorização
econômica da Amazônia, ou seja, integrá-la aos interesses do capitalismo nacional e
internacional. Sendo assim, não havia qualquer intenção de sustentabilidade,
participação, transparência. Nesse contexto, ao urbano era dada a função de
garantir a ocupação territorial, sem qualquer preocupação com a qualidade de vida e
o bem-estar da sociedade local.
A fronteira urbana começou a se expandir sob a lógica militarista do autoritarismo,
fortemente determinada pelo controle estatal sem qualquer feição democrática.
Ademais, vinculou-se aos programas de incentivo à imigração, os quais não previam
infra-estrutura urbana adequada para receber o contingente, contribuindo para criar
103
nas cidades áreas sem saneamento básico e outros serviços essenciais. Essa
situação tendeu a piorar quando os grandes projetos minerais chegaram à
Amazônia, atraindo um êxodo demográfico maior e criação de núcleos urbanos sem
qualquer tipo de planejamento urbano.
Santarém experimentou esse crescimento demográfico, sobretudo como reflexo da
garimpagem, atividade realizada por imigrantes nordestinos, que após a exaustão da
atividade, geralmente, fixam habitação nos arredores das cidades em áreas de
ocupação informal, acontecimentos observados, posteriormente com a cultura da
soja que atraiu para a cidade número significativo de mão-de-obra, principalmente
de sulistas para trabalhar nas diversas atividades proporcionadas pelo produto.
Como foi possível identificar por meio de dados no Capitulo 3 deste trabalho, que a
população total do município cresceu 53,56% de 1980 até 2010.
Todavia, essa expansão não contou com a realização de um planejamento urbano
capaz de garantir qualidade vida e bem-estar a toda a população residente. A
maioria das obras implantadas ainda no período militar não surtiram um impacto
expressivo para o desenvolvimento urbano e regional, muitas ficaram inacabadas,
outras, a exemplo do porto de Santarém tiveram sua funcionalidade comprometida
devido a não pavimentação das estradas.
Os fatos atinentes ao que aconteceu em Santarém demonstraram como o
planejamento territorial deixou a desejar quanto à integração de distintos elementos
da infraestrutura. Mas, um fato marcou a importância da participação da população
local na definição de diretrizes, estratégias e linhas de ação para o desenvolvimento
e meio ambiente urbano, por exigência do Governo Federal no PDU de Santarém. A
intensificação do processo de periferização originou bairros sem critérios claros de
demarcação, os quais necessitaram de delimitação. A tentativa de delimitação por
parte da Prefeitura foi questionada pelos moradores, os quais participaram de
sessões na Câmara Municipal, no final de 2007, para argumentar que as
demarcações não correspondiam à realidade de seus bairros. Ou seja, o sentimento
de pertencimento dos moradores os impulsionou a participar do planejamento
urbano e, a partir dessa ação, retardar o projeto de regulamentação dos bairros de
104
Santarém, constituindo um avanço na gestão municipal, antes orientada apenas pela
visão dos técnicos.
Na atualidade, Santarém vivência alterações em sua dinâmica urbana influenciada
pela nova fronteira agrícola e ou econômica, atrelada à produção de soja no
município e no estado de Mato Grosso, pois as vias principais de escoamento são a
rodovia BR -163 e o porto da cidade e o da Cargill. Todavia, como se observou essa
rodovia ainda não está toda pavimentada, e a opção por um revestimento superficial
de vida curta é um aspecto preocupante porque pode inviabilizar a continuidade do
fluxo de produtos escoados e, consequentemente, os benefícios para a economia
local.
Como se teve oportunidade de constatar, esse novo ciclo econômico está atraindo
para Santarém um grande contingente demográfico feito, principalmente, de sulistas
capitalizados e experientes nas atividades agrícolas, os quais investem na
esperança de prosperidade econômica. Tais fatos demonstram como o cenário
regional e local muda com o tempo e exige uma constante adaptação do
planejamento urbano. A própria imigração que antes era para o garimpo, agora
ganha um novo conteúdo, ela é atraída pela expansão da soja em direção a
Santarém. Mas, “velhos fantasmas” continuam a existir nesse contexto, como é o
caso da falta de saneamento básico e infraestrutura adequada no meio urbano.
Agora, porém com outros agravantes, a população é maior, há índices mais
elevados de criminalidade, prostituição e desigualdade, além da sociedade está
sendo afetada pelo mundo globalizado; enfim, são questões às quais o plano-
processo precisa envolver a partir de sua visão sistêmica.
Na proposta analítica de plano-processo é imprescindível planejar investimentos
para reduzir as áreas de periferização. Para isso, os investimentos governamentais,
através de programas, a exemplo do Plano de Aceleração do Crescimento é uma
alternativa, mas não é o bastante. A competência política das autoridades locais e
regionais (persistência do desígnio) precisa ser ampliada no sentido de buscar novas
alternativas para reduzir as desigualdades sociais, econômicas e espaciais em
Santarém.
105
Um ponto de destacada relevância é ampliar os canais de participação da
população, permitir que ela ajude na definição de prioridades e estratégias. As
audiências públicas, o orçamento participativo, as assembléias de bairro são
algumas das alternativas nesse sentido. Mas, seguindo uma visão holística, eles
precisam ser integrados a outras linhas de ação no plano-processo, como mais
investimentos na educação e atividades de incentivo à participação social.
Foi possível verificar por meio desta dissertação que em Santarém há fatores físicos
subaproveitados, como é o caso das vias fluviais. O poder público precisa envolver
no planejamento territorial o melhor uso dessas vias fluviais não só para o
escoamento da soja, mas também para contribuir com a população ribeirinha no
transporte de pessoas e mercadorias, bem como, para as necessidades alimenticias.
Por outro lado, persiste o problema das rodovias apresentarem trechos intrafegáveis,
situação que necessita de maior atenção por parte das autoridades, dada a
necessidade de adequar a malha viária ao novo ciclo econômico e demográfico.
Nesse sentido, é necessário o planejamento dinamizar a dimensão política,
envolvendo senadores, prefeitos e outros representantes políticos para realizar
pressão e conseguir recursos.
Ao mesmo tempo, é indispensável abranger no plano-processo o controle da
degradação ambiental. A expansão da soja pode levar ao desmatamento de grandes
áreas. Além disso, o crescimento da população urbana em áreas sem saneamento
básico e tratamento de esgoto amplia a possibilidade de contaminação das reservas
hídricas. Nesse sentido, é necessário planejar a adequação das áreas periféricas,
incentivar o manejo florestal, investir em educação ambiental, elaborar o
zoneamento ecológico. Tais ações devem ser prioridades do planejamento e
programadas de maneira integrada.
Embora já tenha a iniciativa de dados cadastrais, é importante ampliar a construção
dos mesmos para subsidiar as tomadas de decisão do plano-processo, haja vista
este prever o acompanhamento e a avaliação. Além de previsão pelo Plano Diretor,
a construção de um banco de dados precisa ser estruturado pelos órgãos de
planejamento e alimentado periodicamente para manter bem informados os gestores
do plano-processo.
106
Por outro lado, a gestão urbanística necessita ser efetivada mediante o
fortalecimento das instituições locais, para que tenham a capacidade institucional
adequada para a realidade urbana existente e em construção. Não há mecanismos
capazes de conduzir o processo regulatório e normativo de controle urbanístico.
Esse fortalecimento requer recursos financeiros, humanos, materiais e a definição de
uma gestão eficiente e eficaz, pautada na integração entre as diversas organizações
municipais, estaduais e federais, mediante um sistema de comunicação ágil e menos
burocrático.
As carências de serviços de infraestrutura básica precisam ser superadas, até para
que os problemas de mobilidade urbana não afetem tão profundamente a
população, uma vez que atualmente muitas necessidades são supridas em outras
cidades. Para isso, será fundamental abrir espaços democráticos para a população
definir as prioridades, além de articular com órgãos estaduais e municipais a dotação
de infraestruturas que possibilitem a população um atendimento melhor em suas
necessidades básicas de deslocamento.
Na análise do plano-processo, vislumbra-se inúmeras possibilidades de
investimentos no espaço urbano em questão, em que a operacionalização do
planejamento em ações integradas e preventivas, como definir programas de
educação integral, ampliar o número de escolas, executar projetos de
ressocialização de presos, estabelecer estratégias de geração de emprego e renda,
a exemplo do incentivo ao turismo local, fortalecer o combate ao crime organizado,
ao tráfico de drogas, entre outras estratégias e linhas de ação, podem ser propostas
essenciais ao atendimento da população. Evidentemente, antes é necessário
realizar um diagnóstico fundamentado na curva de vivência, mediante as
informações prestadas pela população local sobre as necessidades prioritárias. Além
disso, os planejadores precisam desenvolver a capacidade de inovar, perceber como
fazer diferente na solução dos problemas urbanos.
Logo, pode-se afirmar que as hipóteses levantadas nesta dissertação são
verdadeiras, pois Santarém é um município cuja urbanização foi historicamente
construída por um processo de planejamento autoritarista e descontínuo, idealizado
e colocado em prática pelo regime militar nas décadas de 1960 e 1970, sem levar
107
em contra as principais necessidades da população local e os impactos de ordem
social e ambiental causados pelas atividades da economia amazônica. Em razão
desse fato, a adoção da metodologia do plano-processo tornou-se útil para ajudar a
compreender e buscar soluções para os diversos problemas urbanos existentes.
A utilidade da referida metodologia ao planejamento territorial de Santarém se
justificou por estar fundamentada numa visão holística, considerando os vários
fatores, variáveis e dimensões da dinâmica urbana de maneira integrada, haja vista
as peculiaridades locais e regionais. Por outro lado, a proposta de um planejamento
urbano com o emprego da análise do plano-processo abre caminhos para a
participação da sociedade local na tomada de decisões, favorecendo conhecer mais
claramente os problemas e as prioridades a serem definidas nas estratégias e linhas
de ação. Todavia, ficou claro que essa participação ainda é tímida, como na maioria
dos municípios da região dado o baixo grau de conhecimento da sociedade sobre a
importância de participar, a falta de uma cultura voltada a esse fim e a carência de
espaços democráticos no processo de tomada de decisão.
Neste sentido, os fatores analisados, tendo como matriz de interpretação, a priori as
políticas do Estado brasileiro para Amazônia e, posteriormente, suas conseqüências,
nos permitiram explicar a realidade do planejamento em Santarém, afetado direta ou
indiretamente por tais políticas, retratadas através do Gráfico 7, presente no capitulo
5, referendando o modelo de Lourenço. Por sua vez, traz em seu bojo a percepção
da realidade de como, a partir da década de 1950 até 2010, a dinâmica
socioespacial no município através do comportamento das variáveis planejamento,
ações e vivência em Santarém, retrataram o comportamento e o grau de intensidade
do planejamento e das ações que desencadearam intenso crescimento populacional
e impactos de diversas ordens para a realidade local.
Por fim, este trabalho propõe para estudos posteriores investigar os novos cenários
a se formar e as suas implicações na realidade urbana de Santarém. Uma das
indicações seria compreender a interferência na dinâmica socioeconômica e
ambiental proporcionada pelo plantio de soja nas proximidades e no município de
Santarém, haja vista as possibilidades de expansão dessa cultura na região
amazônica. Outra possibilidade ficaria por conta da produção de biodiesel, cuja
108
perspectiva, também, é de crescimento em decorrência do aumento da demanda e
com tendências a gerar mudanças na produção de alimentos, no emprego da mão-
de-obra local, na definição de políticas e programas governamentais, questões a
serem consideradas no plano-processo. Tais assuntos são de utilidade para
estudantes universitários, pesquisadores e profissionais das áreas de geografia,
economia, agronomia, sociologia, arquitetura, entre outras.
109
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