Anete Ivo - Recomposição política, comunidade cívica e governança urbana

7/28/2019 Anete Ivo - Recomposio poltica, comunidade cvica e governana urbana

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Cadernos Metrpole n. 8, pp. 9-32, 2 sem. 2002

Recomposio poltica, comunidadecvica e governana urbana*

Anete Brito Leal lvo

Resumo

A partir da anlise das experincias da cidade de Salvador (Bahia), este artigo procura

compreender especicidades locais que respondem por variaes na qualidade das pol-

ticas pblicas, num quadro de crise da governabilidade e altos ndices de pobreza. Apontaas ormas de articulao entre vida poltica (relaes polticas de dominao e dierencia-

o social) e dinmica institucional local; questiona como condies de representao

poltica e de governo so condicionadas por uma cultura poltica autoritria e por ormas

histricas de identidade cultural e local que intererem no exerccio da cidadania.

Palavras-chave: Salvador (BA); governana urbana; participao popular; cidadania;

capacitao social; competitividade; solidariedade.

Abstract

Based on the analysis o the experiences o the city o Salvador (Bahia), this article tries

to understand local specifcities which could explain variations in the qualty o the urban

policies, in a scenario characterized by a crisis o governabilty and high leves o poverty.

lt shows the ways o articulation between the political lie (poltical relations o domination

and social dierentiation) and the local institutional dynamics; it poses the question o

how the conditions o poltical representation and government are conditioned by an

authoritarian poltical culture and by historical orms o local and cultural identity, which

interere in the practices o citizenship.

Keywords: City o Salvador (Babia); urban governing; popular participation; citizenship;

social capacitation; competitiveness; soldarity.


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Anete Brito Leal lvo10


Introduo

O ncleo das preocupaes aqui esboadas diz respeito ao tema de como a

produo da democracia tem se expressado no contexto da urbanizao, condicionado

pelas relaes polticas e pela matriz socioeconmica da dierenciao social. Ou seja,como enrentar a questo da integrao social e da poltica nas cidades em termos de

governabilidade?

Sem maiores pretenses de aproundar questes de natureza terica, este arti-

go procura identicar como experincias locais especcas respondem por variaes na

qualidade das polticas pblicas, num quadro de crise da governabilidade e altos ndices

de pobreza.1

Isso implica entender criticamente os limites da categoria local governance em

termos de "bom governo", aqui entendido como aquele que propicia a participao popu-

lar na produo das polticas e neutraliza a vigncia de prticas predatrias2, na relao

entre agentes pblicos e cidados (Boschi, 1997).

A partir da anlise comparativa de duas experincias polticas diversicadas so-

bre um mesmo espao urbano, o da cidade de Salvador (Bahia), este artigo procura le-

vantar problemas e hipteses que orientam os nexos entre poltica e sociedade, dentro

dos novos paradigmas vigentes de capacitao social e institucional local, governance,

etc. Para tanto, analisamos como dierentes oras polticas encaminharam a questo da

governabilidade da cidade,3 articulando dois princpios da ao pblica institucional: o

da competitividade (mais orientado pela lgica do mercado das cidades competitivas)

e o da solidariedade (voltado para princpios de integrao social e poltica dos cida-

dos capacidade de integrar demandas sociais e reproduo social) num quadro de

proundas desigualdades sociais. A anlise procura revelar um processo de converso

e reconverso social de atores em luta, atravs da reordenao de atores, prticas e

mediaes que se do no espao sico da cidade; no espao meditico de dominao e

hegemonia dos meios de comunicao e de controle sobre espaos pblicos interinstitu-

cionais, congurando um novo quadro de confito das relaes polticas no espao local

e nacional.

A preocupao central reside em observar as ormas de articulao entre vida

poltica (relaes polticas de dominao e dierenciao social) e dinmica institucional

local. Como as condies de representao poltica e de governo da cidade so condi-

cionadas por uma cultura poltica autoritria, por ormas histricas de identidade cultural

e local que intererem no padro da dierenciao social e no exerccio da cidadania.


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Recomposio poltica, comunidade cvica e governana urbana 11


A crise das cidades

Postular princpios de governabilidade e/ou de urban governance como estrutura-

dores das possibilidades da gesto pblica alternativa para as cidades sugere, inversa-

mente, tanto em termos normativos da noo "governana" como em termos analticos, acarncia dessas capacidades de governabilidade no contexto atual e, ao mesmo tempo, a

busca de alternativas que construam um novo pacto. Ou seja, supe, de uma orma ou de

outra, o reconhecimento de uma dimenso de crise urbana no contexto contemporneo,

impondo repensar alternativas e novas ormas de exerccio do poder, mas, tambm, aten-

tar para as possibilidades de captura de novos processos pelas oras hegemnicas.

certo que a "governana", como noo prescritiva4 e normativa de eccia po-

ltica no caminho da justia social e de ormao de consensos mnimos (construo da

legitimidade poltica e, portanto, de autoridade e certa governabilidade poltica) supe,

inversamente, o reconhecimento do seu contrrio, ou seja, o reconhecimento de uma

crise em curso, dimenso de riscos institucionais e de legitimidade poltica, e a (in) gover-

nabilidade das sociedades urbanas contemporneas. Nesse sentido, a construo dessa

nova categoria analtica de carter intermedirio constitui recurso mtico, mediador, que

diz respeito construo de alternativas pragmticas no plano das prticas de gesto e

intermediao poltica que tomem a ao pblica possvel atravs do estmulo a recursos

institucionais e burocrticos e a modos cooperativos, na tentativa de driblar e minimizar

eeitos perversos, confitos imprevistos e impotncia real. Restringe-se, portanto, ao plano

processual da gesto. Essas relaes, no entanto, no se separam da poltica, mas, ao

contrrio, inscrevem-se no mbito da histria e da cultura poltica, organizadas em termos

das relaes entre Estado e sociedade no Brasil. Nesse sentido, dizem respeito ao pa-

dro de articulao e combinao das dierentes relaes sociais da gramtica poltica

para tomar aqui anlise de Nunes (1997) , que se estrutura em torno das tradicionais

relaes de clientelismo, corporativismo, insulamento burocrtico e universalizao de

polticas, pelas quais Estado e sociedade encaminharam e processaram historicamente o

confito de interesses. Ademais, no pode se abstrair do padro objetivo de estruturao

histrico-social da matriz de dierenciao social, ou seja, do padro de desigualdades

socioeconmicas e de segmentao urbana que expressam o padro de distribuio e

reproduo sociais.5

certo que no contexto contemporneo tem-se reconhecido, de modo generali-

zado, com maiores ou menores crticas, que o processo de mundializao da economia

tem aetado os limites institucionais de responsabilidade do Estado, tornando cada vez

mais dicil a execuo de projetos de desenvolvimento macroeconmicos, de mbito na-

cional e a vigncia de grandes projetos de inraestrutura urbana, bem como de um estilo

hierarquizado de relao entre o poder central e a implementao de polticas locais.


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Eetivamente, a partir da dcada de 1990 observa-se todo um movimento de desconcen-

trao do Estado, acompanhado por processos de descentralizao das aes pblicas,

especialmente das polticas sociais. Esse movimento, de carter global e orientado pe-

las agncias multilateriais, no mbito da historicidade das sociedades latino-americanas,

acompanhou o processo de democratizao poltica das sociedades nacionais voltadaspara o reconhecimento do direito de participao e controle da cidadania na vida pblica

do pas. Ademais, sabe-se que o processo de urbanizao crescente ampliou as deman-

das de bens e servios pblicos, impondo novos desaos s cidades, que, nesse novo

contexto, aparecem como espao de emergncia de inovaes, atravs da ormao e

expresso de novos atores polticos e sociais, no processo de reestruturao da econo-

mia e redesenho do Estado.6 Ou seja, a problemtica da reproduo social mudou com a

urbanizao crescente, associando aos direitos civis e sociais o direito sobre a cidade e

sobre o consumo de bens coletivos.7

Paradoxalmente, esse novo cenrio, no mbito das prticas dos atores e das re-

presentaes, aponta para contradies que relativizam as possibilidades de sucesso e

xito desses novos "paradigmas". Assim que Putnam (1996) observa que quanto mais

a cultura democrtica ganha prestgio moral, mais cresce uma insatisao generalizada

quanto aos resultados prticos. E, nessa mesma linha, mas observando os limites do

desenvolvimento local, Le Gales (1995) demonstra que enquanto as reormas institu-

cionais dos anos 1980 reoraram o poder do municpio, isso ocorre inversamente num

contexto de declnio do poder das autoridades locais eleitas, em decorrncia de umconjunto de atores: ajuste scal, transerncias e reormas econmicas, crescimento do

poder de organizaes privadas, terceirizao de servios, etc. Ou seja, a crise urbana

inserida num contexto de incertezas e reorma do Estado tem carter deslegitimador

para as autoridades locais.

Esse quadro condiciona limites implantao de mecanismos participativos e de

urban governance, sugerindo uma anlise crtica que ultrapassa uma percepo das

relaes fexveis, organizacionais, e de gesto para a compreenso no mbito das rela-

es polticas e da estruturao social, que se expressam como crise de governabilida-de e de legitimidade.

A questo, ento, compreender se esta(s) nova(s) regulaes que privilegiam

acordos mnimos, parcelares e setoriais, permitem enrentar a questo de undo, as desi-

gualdades, e azer avanar o processo democrtico? At que ponto a regulao de inte-

resses diversicados, inscritos nos dispositivos de governance (como parcerias pblico/

privado, participao e descentralizao), oram capazes de articular ecincia e justia

social? Que constrangimentos aetaram esse processo e que atores atuaram na produ-

o de resultados ecazes? Qual o alcance desses resultados em termos do desenvolvi-mento democrtico e de consolidao do senso cvico8?


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Resistncia democrtica e reorganizao

da convivncia civil9

Nunca demais rearmar que a redemocratizao brasileira oi um empreendimen-

to coletivo, no qual o povo e as elites reelaboraram os valores necessrios de reorganiza-

o da convivncia civil traduzidas em instituies prticas de um novo "azer" poltico e

social. As ormas de resistncia desenvolvidas pelos movimentos urbanos (especialmen-

te na dcada de 1970 e 1980) reoraram a "convico" de que possvel avanar para

novas e melhores ormas de convivncia, organizadas em torno do reconhecimento dos

direitos sociais, da liberdade e igualdade polticas como base de ormao de uma nova

governabilidade, de carter democrtica. Nas cidades, o desao era articular ao reconhe-

cimento dos direitos individuais os direitos coletivos aos bens e servios pblicos (mora-

dia, transporte, gua, saneamento, lazer, etc). Ou seja, associar aos diretos civis e sociais

o direito sobre a cidade. O direito reproduo e vida no contexto urbano.

A transio poltica brasileira representa, pois, uma conquista dessas novas or-

mas de "azer" e "saber" polticos, alcanada graas mobilizao poltica e social da

sociedade brasileira, que, partindo de aes solidrias no ambiente dos sindicatos e dos

movimentos sociais, instituram-se no campo institucional. Os movimentos por moradia

representaram uma orma alternativa de integrao, que, ainda de orma precria, reivindi-

caram o direito sobre o solo urbano.Assim, a Constituio de 1988 deu vida a uma nova conscincia civil, que, naquele

contexto, superou os localismos das estruturas de poder poltico, os interesses parciais,

reorando uma conjuno entre povo e elites, projetando em ambos a representao de

uma Nao que deveria constituir-se e reinventar-se numa slida articulao entre socie-

dade e poltica.

Nesse sentido, a abertura poltica democrtica tambm signicou uma evoluo da

cidadania no nvel de unidades subnacionais, dos municpios.

No entanto, cada segmento do territrio nacional tinha uma experincia prpria eacumulada no manejo da vida pblica, sustentado numa trama poltica e cultural singular.

A grande mudana social se expressou num ajuste e numa acomodao institucio-

nal dos interesses, em que se entrecruzavam tanto a tradio das lutas populares como

tambm segmentos gerados numa cultura poltica assentada numa ordem de privilgios

das elites polticas e empresariais no acesso aos bens pblicos e, em especial, no contro-

le sobre as instncias institucionais locais de governo.

O desao inicial, ento, e que, apesar dos avanos, ainda permanece, era e

converteressas ormas de "saber poltico", dierenciais e confitivas, quais sejam: deum lado, as oras comprometidas na luta pela resistncia democrtica, desencadeadas

pelos setores populares organizados da sociedades; e, de outro, as oras tradicionais


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autoritrias, que se constituram na prpria histria do Estado nacional e que consoli-

daram uma cultura autoritria, patrimonialista e clientelista (de privilgios e avores), em

novas prticas polticas. Repito: o desao era e reconverter o confito latente de inte-

resses dierenciais entre as classes urbanas em novos exerccios polticos, garantidores

dos direitos dos cidados no plano do desenvolvimento econmico social urbano e numquadro de institucionalidade.

Entre mil escolhas e diculdades, os cidados entenderam que as mudanas no

podiam estar restritas proteo de seus bens ou ao acesso aos direitos, mas implica-

vam a percepo de pessoas com direitos polticos. A questo social dos direitos no

podia estar isolada e separada da questo da poltica, da participao e da represen-

tao. Dessa tenso emerge uma nova institucionalidade, na qual a colaborao entre

sociedade e Estado apareceu como caminho pelo qual se renova o pas, estabelecendo

uma conjuno maior entre cidados e governantes, com nase no poder local.

A questo da (in)governabilidade:

as principais tenses vigentes

Mas, antes mesmo que esses direitos se constitussem em prticas e vivncias

eetivas (em termos de acesso moradia, ao trabalho, educao, sade, etc) , eles

se instituram como deveres da sociedade civil (assuno de responsabilidades sociais)

na produo desses benecios, em razo dos imperativos e constrangimentos estruturais

que aetaram particularmente o mundo do trabalho, a poltica de solidariedade social e os

papis do Estado, envolvendo a perda de antigos reerenciais sociais, polticos e econ-

micos, como os valores do trabalho, da mobilidade social, da segurana social; a media-

o dos partidos polticos, da vida sindical, entre outros.10

Por outro lado, o acesso aos direitos sociais e vivncia democrtica se az num

contexto de reestruturao da economia, no qual os ajustes scais e a reestruturaoprodutiva tm por eeito a excluso de um contingente importante de trabalhadores, que

se expressa tanto na perda de direitos ao trabalho (o desemprego) como numa vivncia

antecipada da excluso pela restrio aos postos de trabalho. Ou seja, a excluso do

trabalho no se materializa apenas na dimenso da perda, mas se projeta na desespe-

rana das novas geraes de jovens trabalhadores pela ausncia de projeto de uturo,

congurando uma excluso de insero, restringindo a dinmica da mobilidade social e

desqualicando os tradicionais mecanismos de coeso e ascenso social.11

Ainda no plano poltico, as transormaes institucionais no oram sucientes paracompreender como os cidados podem enrentar as novas tareas do poder conquistado.

A questo, agora, no de crise de representao (dcit), mas de desconexo entre o


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aparelho da ao pblica e a sociedade. No se denuncia mais a democracia ormal mas

a impotncia do Estado, sua incapacidade para lutar contra o crescimento crescente do

desemprego, contra a segregao da perieria, contra a nova pobreza, contra a dualiza-

o da sociedade atravs da produo de polticas pblicas.12

Neste quadro de raturas sociais cada vez mais dicil dar um sentido eetivo responsabilidade dos agentes sociais, j que eles no podem traduzir em condies reais

o que, nas sociedades, constitui a maniestao eetiva da insero, que o acesso ao

trabalho.13 Isso, evidentemente, cria raturas no pacto civil e desengajamentos sociais e

morais com eeito sobre as representaes que os atores azem da democracia, da soli-

dariedade, da cooperao, alm de reoro anomia. nesse sentido que muitos estu-

dos indicam que quanto mais a democracia se arma como valor moral, mais se observa,

paradoxalmente, uma tendncia ao descrdito da poltica e dos polticos.14 H, pois, um

novo espao de confito das representaes da prpria democracia, denindo a basesobre a qual se estrutura o novo confito social.

Portanto, no processo histrico de pases com altos ndices de desigualdade, co-

mo o caso da sociedades latino-americanas e particularmente o Brasil, a questo da

governabilidade situa-se em torno de algumas tenses:

c a primeira se expressa nas contradies entre o sistema democrtico, que tende

a INCLUIRpoliticamente os indivduos, por sua capacidade de veicular demanda social

atravs de seu sistema de procedimentos e de seu regime institucional; e o sistema eco-

nmico, com suas tendncias regressivas da distribuio de renda e de ajuste econmi-co, que tendem a EXCLUIR;

c a segunda se expressa num paradoxo na orma como se distribuem eetivamente

os direitos e deveres sociais, no plano da responsabilidade social e pblica entre Estado

e cidados. Os cidados no querem a retirada do Estado, mas que ele assuma suas res-

ponsabilidades. O sistema de responsabilidade social, por parte da sociedade civil, no

se eetiva sem a contrapartida de acesso aos benecios sociais...15

c a terceira reere-se, concretamente, s complexas mudanas da sociedade, atra-

vs de um processo de dierenciao social, que indica tendncia para um retraimento docomunitrio-nacional no sentido de uma sociedade mais ragmentada;16

c quarto, na orma especca como se eetiva a transio e esses ajustes no plano da

poltica (especialmente no mbito local) no conronto de valores e prticas polticas oriundas

de heranas diversas (autoritarismo e democracia) no controle da vida pblica local;

c essas tenses tm eeito sobre os signicados da poltica, denindo limites ou

possibilidades do sistema de representaes polticas e sociais da prpria democracia.

Essas tenses indicam, ainda, que a crise de legitimidade a maior do nosso tem-

po, atingindo no somente o Estado, mas o conjunto das instituies sociais e polticas.Como mover-se no plano institucional? Como qualicar a democracia para enrentar o

desao enorme do desequilbrio de nossas sociedade, com todos os defcts acumulados?


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abstrato, mas uma maneira "pragmtica" de mediar os dierentes interesses presentes na

sociedade, desenvolvendo modos de convivncia civil, com o apereioamento das ormas

de colaborao poltica e social. Tem, portanto, carter moral, j que essas modalidades

inscrevem-se em ormas de requalicao do sentido emprestado democracia como va-

lor, orientando o que azer, como azer e com quem azer, ou seja, os limites das prticaseetivas das oras sociais.I8 Na base desse novo reordenamento inscreve-se a ruptura

do pacto que produziu a ormao do Estado desenvolvimentista de substituio das im-

portaes do ps-guerra. Num quadro de reproduo do capital, com investimentos es-

tagnados e crescimento do desemprego, de transormao da "rea social" em atividade

econmica de setores privados,19 muda radicalmente a qualidade e importncia da rea

social no processo de desenvolvimento e na construo de projetos urbanos. Segun-

do Dowbor (2001) a rea social envolve duas idias bsicas: 1) ela constitui centro de

qualquer projeto de desenvolvimento; 2) os resultados de polticas nessa rea constituio principal processo de avaliao do desenvolvimento em geral. Nesse sentido, a local

governance inscreve-se nas possibilidades reais de tratamento da questo social e da

questo urbana. Isso signica que as polticas urbanas, necessariamente, devem contem-

plar o equilbrio entre as dimenses econmicas articuladas ao bem-estar social como m

ltimo e no como setor de atividade econmica.

Diante da ampla eroso da base econmica e social, acompanhada da crise scal, a

questo pensar que linhas de ao poderiam ser abertas aos governos das cidades. H

consenso sobre a necessidade desses governos serem mais inovadores e empreendedo-res, abertos para explorar polticas capazes de aliviar as condies de pobreza. As discus-

ses em torno da criao desse gerenciamento da "eccia com justia social" encontram-

se nos paradigmas da "boa" governana, experimentada por pases de economia desenvol-

vida e democracia consolidada. Na Amrica Latina, o desao conciliar o desmonte das

estruturas econmicas num contexto de prounda desigualdade e anomia social.

Variaes em poltica: o que faz a diferena?

Com base nesse contexto particularmente problemtico, de ragmentao entre

sociedade, economia e poltica, busca-se compreender e questionar como experincias

locais, submetidas a contextos polticos distintos mas implementadas sobre uma mesma

base social respondem pela qualidade das relaes entre a sociedade e a poltica. Que

eeitos tm sobre o padro da integrao social e a matriz societal? Como encaminham a

questo da colaborao?20

A anlise dessas questes parte de uma caracterizao mais geral de duas expe-

rincias de gesto urbana adotadas em Salvador:


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governo e se conrontou com as questes da governabilidade? Qual a cultura poltica e

os princpios da ao pblica que orientaram esses contextos? Como os eeitos macro-

estruturais repercutem no plano local? Qual a base societal que deu vida governabilida-

de? Que inerncias crticas podem-se retirar dessas experincias?

A luta contra as desigualdades (1993/1996)25

Duas dimenses orientaram o programa do governo municipal no contexto

1993/1996: de um lado, o enrentamento do poder hegemnico que governava o estado

h mais de 30 anos, exitoso do ponto de vista da preerncia popular,26 assentado na luta

pela autonomia do municpio; e, por outro lado, atender s demandas expressas nas lutas

de resistncia democrtica atravs da meta de combate s desigualdades e corrupo,reorientando o eixo das intervenes pblica para as reas dos bairros mais carentes,

com nase, sobretudo, nas polticas sociais. Eetivamente, o processo histrico tem reve-

lado que a razo social das desigualdades, pobreza e excluso pode comprometer seria-

mente a democracia e a governabilidade e o padro da colaborao social.

O desao era: com 61% da populao abaixo da linha da pobreza,27 como exercer

a democracia e garantir governabilidade?

Ante o quadro de carncias e vulnerabilidade, de onde a preeitura extraiu sua ca-

pacidade de governo?Particularmente, de um conjunto de iniciativas: primeiramente, no planopoltico

externo, e especialmente nos dois primeiros anos, atravs de uma relao intergoverna-

mental avorvel com o governo ederal, sustentada pela presena do Ministro da Ao

Social, do PSDB, da Bahia.

Em segundo lugar, noplano fnanceiro, atravs da busca de capacitao institu-

cional e saneamento das contas municipais, que envolveu: 1) uma oensiva contra a pri-

vatizao das nanas pblicas, realizada atravs de apurao e regulao do chamado

"seqestro da receita municipal" por cinco empreiteiras, tendo resultado na negociao

de um acordo de suspenso do repasse desses recursos para as empresas em questo

at o esclarecimento do montante da dvida eetiva do municpio (o que s se realizou

ao nal da sua gesto); 2) melhoria da capacidade de arrecadao da preeitura e 3)

garantia do repasse da obrigatoriedade constitucional de recursos atrelados s polticas

setoriais de carter universal, de educao e sade.

Em terceiro lugar, em termos institucionais, na requalicao gerencial da adminis-

trao municipal atravs de um programa de valorizao do servidor e da denio de um

plano de governo estratgico para a cidade.

E, enim, no plano societal: 1) atravs de incentivos de obteno de bene-

cios positivos gerados pela mobilizao de dierentes agentes sociais, empresariais e


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comunitrios (a ormao de pequenas arenas pblicas e acordos de parcerias entre p-

blico/privado) em relao ao gerenciamento e s intervenes na estrutura viria da cida-

de; 2) o envolvimento recproco da comunidade, atravs da descentralizao das aes

regionais (via participao em conselhos setoriais e regionais); 3) ocalizao da ao

social armativa de segmentos sociais de crianas e adolescentes em situao de risco,como a criao de programas em parceria com ONG e orte rede de apoio, solidria s

aes de proteo e deesa dos direitos desses segmentos sociais, no mbito de uma

rede internacional de solidariedade.

Essa rgil capacidade de governabilidade instituda num contexto de inmeras

diculdades como dvida pblica, demandas acumuladas e crise do ordismo (com de-

semprego e aumento da inormalidade) parece ainda mais abalada e comprometida, seja

pelos imperativos econmicos do ajuste (envolvendo obrigatoriedade de pagamento da

dvida municipal) seja pelos compromissos corporatistas (junto ao sindicato de uncion-rios), seja pelas mudanas poltico-institucionais que aetaram a recongurao das rela-

es intergovernamentais na segunda metade do governo, as quais acabaram por anular,

de alguma orma, os ganhos do gerenciamento, reduzindo drasticamente a capacidade

de governo. Esses oram: o pagamento da dvida do municpio ao governo ederal como

exigncia dos ajustes do Plano Real; os aumentos salariais concedidos aos uncionrios

municipais, resultante dos compromissos corporativos de campanha, assumidos junto

ao sindicato dos uncionrios, na busca de valorizao do servidor municipal, levando a

preeitura a recorrer a emprstimos de curto prazo, a juros de mercado, junto ao sistemananceiro privado. Assim, parte da capacidade scal oi capturada pela lgica reprodu-

tiva do sistema nanceiro (pagamento de juros e de dvidas) e pelos compromissos cor-

porativos (mesmo que legtimos) com o segmento de uncionrios como condio de

valorizao e melhoria da qualidade na prestao dos servios pblicos.

Alm dessa dimenso de dependncia lgica do mercado nanceiro, a varivel

crtica undamental da crise de legitimidade situa-se na matriz poltica, ou seja, na qualida-

de das relaes estabelecidas da Frente Democrtica com o grupo poltico hegemnico

que lhe az oposio no mbito local, expressa numa investida deliberada e agressivadesse grupo dominante na reconquista do controle do municpio, que se traduziu por: 1)

um cerco meditico de desqualicao sistemtica das aes do governo local; 2) uma

guerra urbana sobre o espao sico de mobilidade na cidade, atravs da superposio

de aes intergovernamentais sobre o mesmo espao de interveno, criando a desor-

dem e o mal-estar sico dos cidados sobre a cidade; e 3) o bloqueio de recursos legais

de cobrana de impostos e execuo nanceira; 4) o governo paralelo, ou seja, a imple-

mentao de aes de competncia da preeitura por rgos do governo do estado em

vez do repasse dos recursos. O resultado que a preeita no alou com a cidade, a noser em arenas restritas das aes diretamente implementadas.


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A violncia da luta poltica sobre o espao urbano, expresso na dramaticidade do

lixo no coletado, do caos do trego pela superposio de obras realizadas, nos bura-

cos abandonados, na alta de iluminao, etc. resultantes da radicalidade da estratgia

de oposio sobre o espao sico urbano orjou uma pedagogia poltica negativa e au-

toritria de que s h uma possibilidade para a ordem e a convivncia civil, que seria asubordinao da cidade s instncias polticas do governo do estado, ou seja, a um nico

grupo poltico, reduzindo os engajamentos solidrios e cvicos ou submetendo-os a uma

nica opo de poltica.

A associao das imagens de desqualicao da cidade (em termos de qualida-

de e esttica do espao urbano) idia de desgoverno e alta de autoridade municipal

aeta concretamente o conjunto das experincias dos cidados, derivando percepes,

leituras simblicas, aspiraes, escolhas polticas que restringem e invertem o sentido da

democracia, a qual, nesse contexto, aparece ento como "desmando", desgoverno ouautoritarismo, incivilidades.

O governo da "paz" (1997-99)28

O novo governo que se segue Frente Democrtica, unda sua governabilidade no

plano polticoatravs de: 1) uma dependncia administrativa da cidade ao governo do es-

tado, a ponto de no se discriminarem os limites de responsabilidade das aes entre es-sas instncias de governo, no espao da cidade, numa orte coalizo de dominao das

duas instncias, unidas e articuladas em torno da gura da liderana local e nacional e

do partido;29 2) numa ao de reorientao da representao social e poltica, agora mais

restrita representao parlamentar, no mbito da Cmara Municipal, conseqente com

3) o enraquecimento das arenas de concertao direta com segmentos da sociedade ci-

vil, restringindo a participao social a reerendunspblicos das propostas oramentrias

e aos conselhos setoriais, coordenados pela Secretaria de Ao Social. Ou seja, volta-se

a ormas tradicionais de azer poltica, restringindo a participao social nos limites or-

mais das exigncias da lei, mas sem que a participao constitua-se em um "novo modo"

de gesto cidad.

No plano das fnanas pblicas, baseia-se numa poltica de arrocho scal, realiza-

da atravs do 1) enxugamento da mquina administrativa (atravs da demisso de un-

cionrios no concursados); 2) da privatizao de empresas municipais e 3) de repasses

negociados com as demais instncias de governo (especialmente o governo estadual); 4)

alm dos repasses constitucionais obrigatrios.

No plano societal, da comunicao social e poltica, atravs de duas estratgias:

1) pelos numerosos apelos do uso de uma imagem identitria aro-brasileira da

cidade, em tomo do resgate de uma herana histrico-cultural das raas undantes da


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cultura, ao mesmo tempo local e nacional, projetada para o uturo como vivncia cultural,

mas tambm, e dessa perspectiva de governo, como reproduo da hegemonia poltica.

2) pela reconverso simblicade sentido das aes atribudas ao governo local.

Essa estratgia se institui no longo prazo e mesmo iniciada desde a vigncia da gesto

anterior, na implementao da ao agressiva de reconquista da cidade pelo PFL, atravsde um esquema de bloqueio das aes da preeitura; superposio de aes sobre o

mesmo espao sico da cidade, como j explicitado, omentando a imagem de caos e

associando a esse a suposta desqualicao da equipe anterior, incompetncia, ausn-

cia (especialmente na segunda metade do governo, quando encontram-se ortalecidos no

mbito do Congresso Nacional).

O novo contexto, que se institui em 1997, procede a uma reconverso simblica

do sentido das aes realizadas pelo governo paralelo30. Por essa operao de sentido,

a dependncia intergovernamental deixa de se expressar em termos de competio nabusca de espaos de dominao poltica, revestindo-se agora de positividade, ou seja,

entendidos como parceria solidria, unio e ordem, na ao concertada entre preeitura/

governo sobre o espao urbano. Construindo "o governo da paz", e uma cidade mais

"alegre" e "humana", segundo o prprio preeito.

Em termosjurdicos, procede-se ao desbloqueio de todas as medidas legais, gera-

das pelo prprio grupo quando na situao de oposio gesto local (ex: cobrana da

taxa de iluminao; desbloqueio das contas municipais pelo Judicirio, etc.).

Por outro lado, no nvel da capacidade institucional, benecia-se, ainda, de todauma reordenao e capacitao realizada na gesto anterior, atravs do programa de qua-

lidade total e da denio de um programa de ao estratgica para a cidade, alm dos

esoros empreendidos na regularizao das dvidas junto s empreiteiras e dos projetos

encaminhados de solicitao de recursos junto a agncias nanceiras nacionais e interna-

cionais. No obstante essa herana positiva, recebe tambm uma dvida municipal bastan-

te elevada, resultante dos sucessivos emprstimos e aumento dos juros nanceiros.

A coeso e a governabilidade so, portanto, garantidas por um retorno a uma ma-

triz altamente centralizada e autoritria de poder, atravs da conjuno de verticalizaoentre instncias intergovernamentais e pouca diversicao poltica, aliada ormao

e controle da mdia, com estmulo e promoo de eventos e atraes culturais e so-

ciais, apoiadas no marketingtelevisivo, e centrada na construo da imagem da cidade,

cuja ambincia das aes comemorativas dos 450 anos de undao da cidade e dos

500 anos do descobrimento do Brasil conundem a euoria da comemorao histrica,

undante de uma cultura nacional, com uma nova imagem exitosa e comemorativa da

prpria gesto da cidade, possibilitando projetar para o uturo o aproundamento de um

controle hegemnico de mais longo prazo, num contexto de desregulao do Estado emque o municpio e o "lugar" tm uno estratgica na reproduo social e cvica dos

habitantes da cidade.


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Evidentemente, outras aes so implementadas na rea da poltica social (educa-

o, sade e apoio a segmentos em situao de risco), operando os recursos constitu-

cionais com nase na melhoria da inra-estrutura urbana e melhoria sica das unidades

de prestao de servios.

Anlise dos limites das duas experincias:entre solidariedade e competitividade

Quais os elementos da ao poltica que reorganizam a ao pblica e caracteri-

zam modos distintos de azer a poltica?

No limite dessas duas experincias, poderamos delinear (no extremo) dois mo-

delos de ao normativa, que no se excluem mutuamente, mas se baseiam em orasdistintas de estruturao da sociedade: uma de base societal, na contruo da solidarie-

dade, e outra, que acompanha a lgica de reproduo do mercado.

A estratgia da eqidade e a dinmica participativa(Eixo da ao na mobilizao das oras sociais)

Essa opo de governo assenta-se na idia de uma responsabilidade pblica esocial do Estado e da sociedade sobre a redistribuio dos recursos bens e servios.

Espera atenuar as disparidades socioeconmicas entre os segmentos sociais recorrendo

a critrios redistributivos na alocao de despesas e provimento de servios urbanos, ou

seja, rearmando o direito coletivo de todos os cidados sobre a sua cidade. Equivale a

reconhecer uma poltica reparadora de "discriminao positiva" na deesa da melhoria

da distribuio de bens e servios pelo conjunto da populao submetida a condies

de desigualdade e extrema pobreza. Envolve o reconhecimento de direitos polticos dos

cidados e tem por objetivo trazer o cidado a sentar-se mesa em que se tomam as de-cises de governo, buscando estabelecer uma repartio mais justa dos benecios entre

os diversos segmentos da cidade atravs, por exemplo, da gesto partilhada do oramen-

to participativo pelas comunidades locais.

Esse modelo, que apenas se iniciou (1993/1996), , no entanto, innitamente

mais poltico do que as estratgias tradicionais do planejamento urbano. No caso de uma

cidade politicamente polarizada, como no caso de Salvador, uma estratgia da eqidade

orienta-se para tratar dos sintomas urbanos do confito proundo, em termos de direito

sobre recursos pblicos e sobre o uso do espao da cidade.Isso supe que as causas dos conlitos residem, em grande medida, nas dis-

paridades socioeconmicas, objetivadas sobre o territrio urbano, e nas ormas como


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segmentos dierentes (polticas setoriais), como tambm de nveis de gesto distribudas

geogracamente em diversos escales de competncia, exigindo um complexo sistema

de gerenciamento e validao. Isso cria tenses no mbito interno da gesto regional e

da gesto setorial.

Dada a alta de retorno do ponto de vista de resultados (eetividade dos objetivos),em parte dependentes do ambiente nanceiro nacional e da lgica da acumulao glo-

balizada, as comunidades ou conselhoscriados, que operam arenas locais destitudas de

poder decisrio, passam a se constituir em instncias operadoras sem personalidade mo-

ral, agrupando diversos intervenientes. A deciso de conceder ou no benecios locais,

no entanto, permanece centralizadana esera do Executivo, o que revela o carter e-

mero dessas mediaes e a necessidade desses mecanismos consolidarem-se no plano

de uma nova cultura democrtica e de uma sociedade civil mais ortalecida. A carncia

dessas capacidades e partidos ortes gera tenses entre as instncias de representaopoltica diretados cidados, com o Executivo, e as ormas clssicas de representaovia

sistema Legislativo.

Ademais, quando essas arenas no se constituem como protagonizadoras da mu-

dana, a introduo de certos dispositivos, como, por exemplo, o Oramento Participati-

vo, em vez de constituir espao de gesto partilhada e controle cidado, pode ser recon-

vertida em metodologias tecnocratas de controle das demandas comunitrias, criando

para as tecnocracias um poder de experts, desconectados da expresso poltica dos

cidados, despolitizando, em certa medida, os processos de gesto democrticos, entoreconvertidos em critrios tcnicos de controle das demandas comunitrias ou, de outra

perspectiva, na racionalidade tecnicada das relaes de clientela.32

Quanto ao alcance das polticas de enrentamento social da pobreza, pode-se ob-

servar que a implantao de dispositivos pblicos de assistncia de carter local, centra-

do nas amlias, voltados para a integrao dos pobres e excludos, como o programa de

renda mnima ou as ocinas de trabalho para jovens e adolescentes, situam-se no mbito

do controle social e da ajuda. O problema que estes no se constituem em direitos mas

em dispositivos de acompanhamento da ao governamental. So mediaes que nocriam obrigaes pblicas, cuja continuidade depende de um voluntarismo institucional33

ou da ora dos segmentos sociais organizados.34

Ainda, ante o avano crescente do desemprego e a racionalizao dos postos de

trabalho disponveis, dicil coletividade mobilizada sancionar as aes polticas locais

quanto ao cumprimento das unes sociais dessas intervenes pblicas, j que ela no

tem condies de responsabilizar-se pelos resultados que se do no plano poltico e eco-

nmico, em termos macroestruturais. Assim, os incentivos escolaridade ou educao

para o trabalho tm esbarrado na alta de postos de trabalho.


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O empresariamento do governo local: a cidade competitiva(Eixo da ao na mobilizao das oras do mercado)

No outro extremo da ao pblica poderamos congurar as aes voltadas para

tomar as cidades competitivas, estratgia hoje assumida como eixo da ao do planeja-mento estratgico urbano, assumida por ambas as gestes.

1) Na primeira ela se expressa na promoo de aes e eventos pontuais como:

conerncias e reunies de cunho internacional; nase na prossionalizao do carnaval

e na atrao do parque Atlntico, realizadas atravs do estmulo a parcerias pblico-pri-

vada, com menor apoio do marketing( exceo do carnaval), associada a uma racionali-

dade que buscava criar condies de desenvolvimento e crescimento econmico, como

condio tambm necessria superao da pobreza.

2) Na gesto de 1997/1999 o empresariamento constitui o eixo de um estilo degerenciamento voltado para a integrao da cidade dinmica competitiva do mercado

atravs do estmulo produo ldico-cultural, do reoro da imagem urbana, proviso de

inra-estrutura, incentivos scais, na busca de um "desenvolvimento auto-sustentado" que

remodela antigas ormas de convivncia e cria novas.

No centro desse novo empresariamento, segundo Harvey (1996) encontra-se o

modelo de parcerias pblico-privadas, tendo, por objetivo poltico e econmico imediato,

muito mais o investimento imobilirio pontual e especulativo, aumentando a competiti-

vidade da cidade a partir da diviso espacial do consumo. Nessa linha observa-se, emSalvador, uma concentrao de aes em torno do turismo, valorizando a inovao cul-

tural, elevando a qualidade do meio urbano (atravs da adoo de desenhos e propostas

arquitetnicas arrojadas) nos atrativos de consumo e entretenimento (shoppings, mari-

nas, estivais e espetculos, urbanizao litornea, etc.) dinamizadas como estratgias de

renovao urbana. Acima de tudo, a cidade tem que parecerum lugar inovador, excitante,

criativo e seguro para viver, visitar, investir ou consumir.

Na base dessa estratgia encontra-se tambm um mecanismo ideolgico de orta-

lecimento da coeso social atravs de incentivos identitrios e ortalecimento da imagemda cidade como a de cada um dos citadinos, criando um clima de otimismo, auxiliando na

ormao da auto-estima dos cidados e engajamento cvico, acilitando o cotidiano da vi-

da da cidade, especialmente das reas centrais voltadas para o eixo do turismo. Essa pos-

sibilidade de intervir nas decises urbansticas e estticas do espao urbano participa da

estratgia de mediatizao do projeto da cidade e consolidao da hegemonia poltica.


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O falso brilhanteLimites do empresariamento quanto aos desaos democrticos

(Alguns comentrios nais)

inequvoca a importncia da imagem e da renovao urbana nas democraciasurbanas. No restam dvidas de que aes cvicas auxiliam na ordenao de uma demo-

cracia urbana e na melhoria das condies de vida. No entanto, a execuo da parceria

pblico-privado, denida na escolha de estratgias localizadas e singulares, tem uma ten-

dncia especulativade muitas dessas aes, e esto sujeitas, portanto, aos perigos ine-

rentes aos empreendimentos desta natureza: o setor pblico assume os maiores riscos e

a iniciativa privada usurui dos benecios. Ademais, a deesa de investimentos privados,

estimulados por agentes produtivos, apesar de legtimos, so questionveis quanto or-

dem de prioridadesobre os tipos de intervenes requeridas para a cidade. Alm domais, aprounda as desigualdades ao tratar segmentos sociais distintos como cidados-

consumidores iguais ante os bens de consumo urbano. Fora das atividades de consumo

ldico-culturais, a parceria pblico-privada na gesto de servios pblicos tem aetado os

direitos coletivos de acesso da populao trabalhadora aos bens e servios urbanos, im-

plicando a expropriao do sobresalrio, atravs do acesso aos bens e servios pblicos,

como moradia, gua, luz.

A melhoria da imagem da cidade, por outro lado, costuma tornar-se o oco da aten-

o pblica, desviando a ateno e os recursos dos problemas vinculados s polticassociais e melhoria da insero das comunidades carentes via oportunidades eetivas de

insero e emprego (ainda que muitas delas sejam geradoras de emprego), beneciando

prioritariamente segmentos centrais da rea urbana, deixando o entorno mergulhado em

condies de pobreza.

Mas o problema mais srio talvez situe-se no plano do simblico e nos eeitos que

exercem sobre a qualidade da poltica e da democracia urbana.

Evidentemente, a construo de uma imagem bem-sucedida da cidade, ajuda a criar

um sentido de orgulho cvico e lealdade ao lugar, representando um mecanismo de reoroao local, num ambiente globalizado que cada vez mais alija o senso do lugar. Mas essa alsa

imagem de prosperidade mascara as diculdades subjacentes da segmentao e distribui-

o desigual da renda, da precarizao do trabalho, da perda de segurana social, contri-

buindo para aproundar a dissociao dos cidados com as instituies polticas, acabando

por reduzir a agenda poltica a questes de inra-estrutura, imagem urbana e marketingcul-

tural e aproundando a dissociao entre os cidados e as instituies polticas.

Harvey (1996), analisando os limites desse empreendedorismo, mostra a reicao

das oras sociais na noo de cidade como "agente ativo": a questo a reorar uma ideo-

logia da localidade, do lugar, da comunidade como centro da retrica poltica da gesto ur-

bana. Em Salvador (1997/1999), ao construir uma "ideologia da cidade", o preeito neutraliza


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a poltica, desqualicando os engajamentos e a responsabilidade social dos agentes sociais

como iniciativas de carter "demaggicas", atrasadas, contrapondo articialmente a elas a

imagem da cidade competitiva como agente modernizador e qualicador da democracia.

Estratgias dessa natureza contrapem o sentimento de alienao e anomia a uma

abertura do espao urbano exposio, moda, auto-representao na vivncia de umambiente espetacular, teatralizado. De alguma orma, todos integram a imagem urbana

avorvel atravs da produo do espao social e cultural. Mas certo tambm que es-

se potencial sociocultural identitrio pode dar origem a um novo corporativismo urbano

(Harvey, 1996), dotado de senso geopoltico, orjando alianas e conexes espaciais que

dominam a vida social.

Estudos sobre o papel de preeitos tm mostrado como essa visibilidade meditica

de construo da imagem da cidade leva personicao de guras das lideranas locais,

reorando uma leitura personalista da poltica.35

Isso permite a permanncia e a continui-dade do poder local com reoro do Executivo e crise dos espaos clssicos de represen-

tao poltica. Ora, se isso problemtico num contexto de vivncia de uma democracia

consolidada, como a Frana, isso particularmente mais agravado em contextos em que a

herana autoritria ainda vigente e os meios de comunicao encontram-se privatizados

numa associao entre o simblico, a comunicao com a cidade e a prpria poltica.

Caldern (1997) alerta para a emergncia do retomo a uma vinculao direta entre

lder e massa na Amrica Latina, a uma hipervalorizao das identidades, a uma negao

do externo e da internacionalizao, revelando tendncias recriao de um novo tipo depopulismo.

Essa tendncia, paradoxalmente, ainda que assentada nessas estratgicas simb-

licas e mediticas de reoro ao local, com nase na gurao de uma liderana, pode

sugerir uma imagem de contra-reorma, da deesa do nacional, na crtica s agncias

internacionais e na reconverso de uma pauta em deesa da pobreza.

A verso pragmtica da poltica, reduzida ora pessoal de lideranas locais, com-

promete atalmente o espao da negociao, reora opes autoritrias e tem como con-

tra partida o desprestgio brutal da poltica e o desengajamento moral na democracia. 36

Anete Brito Leal lvo

Proessora do Programa de Sociologia da UFBA, Pesquisadora do CRH/UFBA, associa-

da ao Credal/CNRS. Proessora convidada da Universidade de Paris IlI-Chaire S. Bolivar

(2000). E-mail: [email protected]


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Notas

* Trabalho apresentado, em texto preliminar, no XXIV Encontro Anual da Anpocs, no GT Metro-polizao e Governana Urbana, Caxambu, 2000. Revisto em abril de 2002 .

1. Tomamos aqui reexes originadas no livro de Ivo (1999) e no artigo de Ivo (1999a).2. Familismo amoral, controle desptico, clientelismo, corrupo...

3. Trata-se de observar, a partir de duas experincias de gesto a de 1993/1996 (Ldice da Mata PSDB Frente Democrtica) e a de 1997/2000 (Antnio Imbassahy PFL), o processo deormao e reconverso dos atores, no contexto urbano contemporneo.

4. Tal como vem sendo utilizada pelo Banco Mundial. Essa noo assume a perspectiva deenrentamento da questo social em termos de justia social pelos atores sociais latino-americanos, especialmente ormulada pelos pesquisadores urbanos da rede Global UrbanResearch Iniciative Guri, coordenada por Richard Stren (Universidade de Toronto); porAlredo Rodriguez (SUR-Chile) para a Amrica Latina; e por Lcia Valladares e Renato Boschi

(IUPERJ) para o Brasil. Ver a propsito os trabalhos de Coelho e Diniz (1995); MacCartney etalii (1998); Boschi (1997 e 1999) e Ivo (1999, 2001).

5. Dado o escopo deste trabalho, no desenvolveremos aqui esses aspectos.

6. Muitos autores tm discutido a crise urbana e a questo da (in)governabilidade. No Brasil su-gerimos ver Valladares e Coelho (1995); Diniz (1997); Melo (1995, 1996) entre outros.

7. Ver, a respeito: Le Gals (1995); Prteceille (1999); Ziccardi (2001).

8. Para usar expresso utilizada por Putnam (1996).

9. Essa parte encontra-se no cap. 2 de Ivo (1999, 2001).

10. Ver a propsito Caldern (1997); Ivo (1999).

11. C. Castel (1995).

12. C. Donzelot (1991).

13. C. Lenoir (1996).

14. Ver Putnam (1996). Os dados do lBGE/PME (1997) so particularmente reveladores de umadesconexo da maioria da populao com a poltica. So baixssimas as taxas de associati-vismo da populao das seis maiores regies metropolitanas do pas, em torno de 31%. Emtermos de participao partidria, em Salvador (1996), somente 3% da populao da Regio

estava fliada.15. Ver a propsio Santos (1997)

16. Dados da PME indicam tendncia precarizao e vulnerabilidade do emprego, na RegioMetropolitana de Salvador, reetindo tambm uma matriz poltica de baixas taxas de asso-ciativismo e participao. Ver, de orma mais detalhada, o cap. 4, 'Sociedade e Poltica' emIvo (2001).

17. Ver particulamlente textos publicados em Valladares, Coelho e Diniz (1995); MacCarney,Halani e Rodrigues (1998). Ver tambm Ivo (1997, 2001).

18. C. Ivo (1999b).

19. Dados recentes demonstram uma expanso do setor privado na produo das atividades desade, educao, na produo cultural, etc. Ou seja, o setor social j hoje instrumento deexpanso do mercado.


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