ANEXO I ANÁLISE DO MARCO LEGAL E REGULATÓRIO DE...

SERVIÇOS DE ENGENHARIA CONSULTIVA PARA REALIZAÇÃO DE DIAGNÓSTICO

DA PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E

ESGOTAMENTO SANITÁRIO NO MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO (BA), PLANO

ESTRATÉGICO E RECOMENDAÇÕES PARA MELHORIA DA GESTÃO, INCLUINDO, OS

ASPECTOS OPERACIONAL, INSTITUCIONAL E REGULATÓRIO, INERENTES À

PRESTAÇÃO DOS SERVIÇOS

CONTRATO Nº TP016/2015

PLANO MUNICIPAL DE SANEAMENTO BÁSICO DE PORTO SEGURO

ANEXO I

ANÁLISE DO MARCO LEGAL E REGULATÓRIO DE SANEAMENTO

BÁSICO NO MUNICÍPIO DE PORTO SEGURO

ECOTRADE CONSULTORES LTDA.

04 de julho de 2016

MARCO LEGAL E REGULATÓRIO DE SANEAMENTO BÁSICO DE PORTO SEGURO

DIAGNÓSTICO DA PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS DE PÚBLICOS DE SANEAMENTO BÁSICO DE PORTO SEGURO ECOBUSINESS NETWORK LTDA - CONTRATO Nº TP016/2015

SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO ....................................................................................................... 6

1 Antecedentes e Justificativas ............................................................................... 7

2 Análise do Ordenamento dos Marcos Legal e Regulatório da Prestação de

Serviços de Abastecimento de Água e Esgotos ........................................................ 10

2.1 Da Legislação Municipal sobre Serviços Públicos e Água e Esgotos .......... 11

2.1.1 Da Lei Orgânica do Município de Porto Seguro .................................... 12

2.1.2 Lei Complementar nº 74 de 27 de dezembro de 2002 e Alterações ...... 20

2.1.3 Lei 1.083, de 23 de dezembro de 1965 – Cria o SAE ............................ 22

2.1.4 Lei nº 1.329, de 26 de novembro de 1968 – Administração e Regime

Tarifário do SAE ................................................................................................. 23

2.1.5 Lei nº 5434/1997 – Altera a denominação e as atribuições do SAE ...... 23

2.1.6 Lei nº 5.498, de 30 de dezembro de 1997 – Estabelece Normas Tarifárias.

24

2.1.7 Lei nº 5.747, de 18 de dezembro de 1998 – Serviço de Limpeza Urbana

27

2.1.8 Lei nº 5.749, de 18 de dezembro de 1998 – Serviços de Água e Esgotos

28

2.1.9 Lei Complementar nº 109, de 9 de outubro de 2006 – Plano Diretor .... 29

2.1.10 Lei nº 8.109, de 29 de dezembro de 2011 – Cria o FMRH ................ 30

2.1.11 Lei Delegada nº 06 de 23 de Setembro de 2013 ................................ 30

3 Análise dos Instrumentos e Mecanismos Regulatórios da Prestação dos Serviços

Públicos de Água e Esgotos de Porto Seguro........................................................... 30

3.1 Da Lei Federal de Saneamento Básico e Desdobramentos Associados a

Governança e Regulação dos Serviços Públicos de Água e Esgoto ..................... 31

3.1.1 Dos Princípios Fundamentais do Saneamento Básico .......................... 31

3



3.1.2 Titularidade, Regulação e Fiscalização da Prestação dos Serviços ...... 32

3.1.3 Da Concessão da Prestação dos Serviços de Saneamento Básico ...... 33

3.1.4 Da Regulação e Fiscalização dos Contratos de Concessão ................. 34

3.2 Da Legislação Municipal sobre Regulação e Fiscalização da Prestação de

Serviços Públicos e Água e Esgotos de Porto Seguro ........................................... 36

3.1.1 Lei Municipal nº 1329/68........................................................................ 36

3.1.2 Lei Delegada n° 6/2013 ......................................................................... 36

3.3 Bases Conceituais para Modelagem da Regulação de Serviços Públicos de

Saneamento Básico de Porto Seguro .................................................................... 37

3.3.1 Interesses e Riscos Inerentes á Prestação de Serviços de Saneamento

37

Figura 1 Interesses e Riscos Envolvidos com a Prestação de Serviços de

Saneamento Básico ........................................................................................... 39

3.3.2 A Missão da Agência Reguladora dos Serviços Públicos Delegados de

Porto Seguro (ARSEL) ....................................................................................... 41

Figura 2 Missão da ARSEL no contexto da Prestação de Serviços de Saneamento

Básico de Porto Seguro ..................................................................................... 42

3.3.2.1 Regulação Econômica........................................................................ 43

3.3.2.2 Regulação da Qualidade e Efetividade da Prestação de Serviços ..... 48

3.3.2.3 Articulação e Integração com a Regulação de Recursos Hídricos ..... 50

3.3.2.4 Articulação com a Regulação Ambiental Estadual e Municipal ......... 52

3.4 Bases Jurídicas e Institucionais para Modelagem da Regulação de Serviços

Públicos de Saneamento Básico de Porto Seguro ................................................. 53

3.4.1 Objetivos da Regulação de Serviços Públicos ...................................... 54

3.4.2 Da exigência de Regulação e Fiscalização da Prestação Direta dos

Serviços Públicos ............................................................................................... 56

3.4.3 Da Regulação Técnica e Normativa ...................................................... 57



3.4.4 Do Ente Regulador e Fiscalizador ......................................................... 60

3.4.5 Do Sistema de Regulação e Fiscalização dos Serviços ........................ 61

3.4.6 Das Normas Legais Federais ................................................................ 62

3.4.7 Legislação Estadual com Interface na Gestão de Saneamento Básico . 65

3.4.8 Das Normas Legais e Infralegais do Município ..................................... 66

3.4.9 Criação da Agência de Regulação de Serviços Públicos Delegados de

Porto Seguro (ARSEL) ....................................................................................... 69

ANEXO I - Projeto de Lei Complementar destinada a instituir a Política Municipal de

Saneamento Básico .................................................................................................. 71

ANEXO II - Projeto de Lei Complementar destinada a Criar a Agência Municipal de

Serviços Públicos de Porto Seguro ......................................................................... 113

ANEXO III – Estimativa de Orçamento para o primeiro ano da Agência Municipal de

Serviços Públicos de Porto Seguro ......................................................................... 125



APRESENTAÇÃO

Este Relatório atende aos Termos de Referência do Edital Nº TP 016/2015 do

Município de Porto Seguro, BA e responde ao Plano de Trabalho para Execução

dos Serviços, parte integrante do Contrato N° TP 016/2015.

A Administração Municipal estabeleceu como prioridade melhorar as Práticas de

Governança e Transparência de Gestão da Prestação dos Serviços de Água e

Esgotos de Porto Seguro em consonância com as Políticas e Objetivos do Plano

Estratégico do SAE Porto Seguro 2016-2036, objeto dos serviços de consultoria.

A presente análise destina-se a produzir as bases institucionais para o ordenamento

dos Marcos Legal e Regulatório da Prestação de Serviços de Abastecimento de Água

e Esgotos de Porto Seguro, em conformidade com a Lei Orgânica do Município e com

os preceitos das Leis Federais nº 8.987/1995 e nº 11.445/2007. Como consequência

espera-se também oferecer insumos de caráter legal e normativo, destinados a

fundamentar e suportar as mudanças técnicas e institucionais necessárias a melhorar

a qualidade e a transparência na prestação dos serviços delegados de abastecimento

de água e esgotamento sanitário à população de Porto Seguro.

Nesse sentido, abrange o presente estudo os aspectos da regulação prestação dos

serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário de Porto Seguro, tendo

em vista observar o seu grau de adequação e conformidade ao Marco Legal Federal,

buscando meios de adequação do ordenamento legal e regulamentar da gestão

municipal aos seus preceitos. Assim sendo, este documento tem por objetivo fornecer

bases para formulação de propostas com vistas a subsidiar:

I. A elaboração de proposta de Projeto de Lei Complementar que Institui a

Política Municipal de Saneamento, de forma a adapta-la aos preceitos da Lei

Federal nº11.445/07 e assegurar transparência aos atos futuros de gestão;

II. A elaboração de proposta de Projeto de Lei Complementar que cria a Agência

de Regulação de Serviços Públicos Delegados de Porto Seguro, seguindo os

preceitos da Lei Federal nº. 8.987/1995 e, no caso específico da regulação dos

serviços de saneamento básico, a Lei Federal nº 11.445/2007.



1 Antecedentes e Justificativas

Desde a exaustão do Plano Nacional de Saneamento (PLANASA) – cujo modelo

regulatório estimulava a congregação da prestação dos serviços públicos de

abastecimento de água e saneamento básico em torno de companhias estaduais de

saneamento - as decisões do setor careciam de um novo marco legal e regulatório,

como forma de viabilizar investimentos para atender à grande demanda de serviços

das comunidades mal atendidas ou não atendidas com esses serviços.

Em 13 de fevereiro de 1995 foi sancionada a Lei nº 8.987, que dispõe sobre o regime

de concessão e permissão da prestação de serviços públicos, regulando o leque

de alternativas de gestão da prestação de serviços públicos previstos no Art. 175 da

Constituição Federal.

Sancionada em 05 de janeiro de 2007, a Lei Federal nº 11.445 instituiu e ordenou os

princípios fundamentais e as diretrizes normativas que devem ser observadas pelos

entes da Federação na prestação dos serviços públicos de saneamento básico,

entre os quais os serviços de abastecimento de água, de esgotamento sanitário, de

drenagem urbana e de coleta, tratamento e destinação de resíduos sólidos.

As diretrizes normativas trazidas por essas leis possuem repercussão direta e

inequívoca sobre a qualidade da gestão dos serviços públicos concedidos de

competência Municipal, incluindo os serviços de saneamento básico, por parte de

municípios, estabelecendo as normas gerais para o exercício de sua titularidade, no

que diz respeito:

I. À tipificação dos Serviços Públicos Municipais que podem ser concedidos;

II. À regulação e fiscalização da prestação dos serviços;

III. Ao planejamento, organização e execução da prestação dos serviços

concedidos;

IV. A aplicação dos instrumentos econômicos e sociais de gestão, incluindo

formulação e execução da política tarifária e remuneração dos

investimentos necessários à prestação eficiente dos serviços concedidos;



V. Os princípios fundamentais que regem a prestação dos serviços públicos

concedidos;

VI. Os fatores e variáveis que determinam a universalização do acesso integral

aos serviços públicos à população;

VII. Os mecanismos para busca da eficiência e sustentabilidade econômica da

prestação dos serviços;

VIII. Os instrumentos de controle social; e

IX. Os parâmetros e mecanismos para garantia da segurança, qualidade e

regularidade da prestação dos serviços delegados.

De acordo com a Lei nº 11.445/07, fica determinado que o Município - o ente

federativo titular dos serviços de saneamento básico - deverá formular, em sua

jurisdição, a política pública de saneamento básico e, para tanto, entre outras

medidas, deverá:

I. Prestar diretamente ou delegar a prestação dos serviços;

II. Decidir qual será o órgão municipal, intermunicipal ou estadual responsável

pela regulação e fiscalização da prestação dos serviços;

III. Estabelecer os direitos e os deveres dos usuários e estabelecer mecanismos

de controle social;

IV. Elaborar os planos de saneamento básico e fiscalizar a sua execução.

Em função da necessidade de ajustar os marcos legal e regulatório Municipais, o

Poder Executivo de Porto Seguro toma a iniciativa de desenvolver ações iminentes no

sentido da revisão, adequação e instituição:

I. Do ordenamento legal e jurídico regedor da gestão da prestação dos serviços

públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário sob sua

jurisdição; e

II. Do sistema municipal de gestão desses serviços, em especial os instrumentos

e mecanismos regulatórios da sua prestação, para que estejam conforme os

princípios e diretrizes da Lei nº 11.445/07.



Conforme citado anteriormente, foi desenvolvido um Diagnóstico da Situação Atual do

SAE – Porto seguro, compreendendo uma análise da prestação dos serviços de

abastecimento de água e esgotamento sanitário no Município de Porto Seguro,

delegados à Empresa Baiana de Águas e Saneamento S/A (EMBASA), outorgada

com contrato de concessão para prestação dos serviços de 25 de setembro de 1995

a 25 de setembro de 2015, devidamente autorizada pela Lei Municipal nº 198/95.

O referido diagnóstico foi apresentado e discutido com a Exma. Senhora Prefeita

Municipal, com os Secretários Municipais de Finanças, do Meio Ambiente e de Obras,

com o Procurador Jurídico Municipal, e também apresentado ao Conselho Municipal

do Meio Ambiente do Município de Porto Seguro (CMMA).



2 Análise do Ordenamento dos Marcos Legal e Regulatório da Prestação de Serviços de Abastecimento de Água e Esgotos

O conjunto de fragilidades técnicas e operacionais traduzidas pela análise dos

indicadores de desempenho relatadas no Diagnóstico da Situação Atual da Prestação

dos Serviços Públicos de Água e Esgotos de Porto Seguro (Produto II) é consequência

direta do descompasso observado entre a situação dos marcos legal e regulatório

vigentes para a prestação de serviços públicos de água e esgotos sanitários de Porto

Seguro e realidade da prática de gestão da prestação dos serviços, por parte da

Concessionária Estadual EMBASA.

Um Relatório de Fiscalização produzido em janeiro de 2015 pela AGERSA – Agência

Reguladora de Saneamento Básico do Estado da Bahia - entidade responsável pela

normatização e fiscalização dos serviços públicos de saneamento básico do Estado –

também demonstrou a grave situação operacional em que se encontram os sistemas de

abastecimento de água e de esgotamento sanitário de Porto Seguro.

A partir dos relatos do Diagnóstico realizado pela ECOTRADE e do Relatório de

Fiscalização da AGERSA, constatou-se iminente a necessidade da análise dos

aspectos jurídico-normativos e administrativos da regulação dos serviços de

abastecimento de água e esgotamento sanitário de Porto Seguro.

Essa análise, objeto do presente Relatório, objetiva identificar e avaliar a

conformidade do ordenamento legal e regulamentar e do modelo de gestão municipal

dos serviços vigente, tendo como espelho as diretrizes das Leis Federais de nº

8.987/95 e de nº 11.445/07, estabelecendo as bases para a regulação e fiscalização

da prestação dos serviços concedidos de titularidade do Município de Porto Seguro,

a ser estabelecida através de legislação Municipal.

Assim sendo, justifica-se o imperativo de:

I. Inventariar e avaliar o ordenamento legal e regulamentar vigente em Porto

Seguro, bem como propor caminhos para a sua eventual revisão,

complementação e consolidação dos instrumentos; e



II. Analisar o conjunto de alternativas jurídico-institucionais, no contexto dos

ditames das Leis Federais de nº 8.987/95 e de nº 11.445/07, e desenvolver

propostas para a instituição e/ou reestruturação do sistema e dos mecanismos

vigentes de regulação e fiscalização da prestação dos referidos serviços.

O primeiro tópico representa uma análise da legislação municipal vigente relativa à

Política Municipal de Saneamento Básico, dos mecanismos existentes de organização

e gestão dos serviços, focando exclusivamente nos serviços de abastecimento de

água e esgotamento sanitário, cuja prestação esteve delegada à Empresa Baiana de

Águas e Saneamento S/A (EMBASA), até 25 de setembro de 2015.

2.1 Da Legislação Municipal de Porto Seguro sobre Serviços Públicos de Água e Esgotos

Da pesquisa realizada pelos Consultores, em âmbito Municipal, foram considerados

relevantes e alvo e análise, no contexto dos estudos de reordenamento dos marcos

legal e regulatório da prestação dos serviços públicos de abastecimento de água e

esgotamento sanitário de Porto Seguro, os instrumentos apresentados neste capítulo.

A Lei Orgânica do Município define as competências constitucionais do Município,

incluindo as questões relativas a saneamento básico, sem especificar sobre a

organização e gestão dos serviços públicos municipais de saneamento básico.

Porto Seguro carece, portanto, de um Projeto de Lei Complementar destinada a

instituir a Política Municipal de Saneamento Básico (Anexo I), com vistas ao

cumprimento das diretrizes que tratam do exercício da titularidade desses serviços,

conforme estabelecido no Capítulo II, da Lei nº 11.445/07.

No que tange especificamente a regulação e fiscalização da prestação de serviços

públicos de água e esgotos, carece também de um Projeto de Lei Complementar

específico destinado a criar uma Agência Municipal de Regulação de Serviços

Públicos (Anexo II), em atendimento aos ditames da Lei Federal nº 11.445/07 e da

Lei Federal nº



2.1.1 Da Lei Orgânica do Município de Porto Seguro

A Lei Orgânica do Município de Porto Seguro consubstancia e alinha o disposto na

Constituição Federal oferecendo adequadamente um detalhamento dos aspectos

relativos à organização dos poderes e à administração municipal, delineando as

diretrizes gerais das políticas públicas de responsabilidade e interesse específico do

Município.

Como objeto desta análise merecem ser comentados os seguintes artigos:

“Art. 6º - É direito de qualquer cidadão e entidade legalmente constituída denunciar às

autoridades competentes a prática, por órgão ou entidade pública ou por empresas

concessionárias ou permissionárias de serviços públicos, de atos lesivos aos direitos

dos usuários, cabendo ao Poder Público apurar sua veracidade ou não e aplicar as

sanções cabíveis, sob pena de responsabilidade.”

“Art. 21. Os bens patrimoniais do Município deverão ser classificados:

I - pela sua natureza;

II - em relação a cada serviço.

“Parágrafo único - Deverá ser feita, anualmente, a conferência da escrituração

patrimonial com os bens existentes, e, na prestação de contas de cada exercício, será

incluído o inventário de todos os bens municipais.”

“Art. 35 – Compete privativamente ao Município:

II - legislar sobre assuntos de interesse local;

III - suplementar a legislação federal e estadual no que couber;

..........

VII - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão

os serviços públicos de interesse local, incluindo o transporte coletivo, que tem

caráter essencial.



..........”

“Art. 36. Compete ao Município, em comum com os demais membros da Federação:

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições

habitacionais e de saneamento básico;

..........

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direito de pesquisa e

exploração de recursos hídricos e minerais no território municipal;

..........”

“Art. 39. Ao dispor sobre assuntos de interesse local, compete, entre outras

atribuições, ao Município:

..........

IV - estabelecer convênios com os Poderes Públicos para a cooperação na

prestação dos serviços públicos e execução de obras públicas;

V - reunir-se a outros municípios, mediante convênio ou constituição de consórcio,

para prestação de serviços comuns ou execução de obras de interesse público

comum;

..........

XV - prover o saneamento básico, notadamente o abastecimento de água, o

adequado tratamento dos esgotos e do lixo urbano;

..........

XXV - fixar, fiscalizar e cobrar tarifas ou preços públicos;

....................................................................................”

“Art. 42. Cabe à Câmara Municipal, com a sanção do Prefeito, dispor sobre todas as

matérias de competência do Município, especialmente sobre;



VII - a concessão de serviços públicos;

...........”

“Art. 76. São de iniciativa privativa do Prefeito as leis que disponham sobre:

...........

II - a organização administrativa, matéria tributária e orçamentária e serviços

públicos;

............”

“Art. 102 - Ao Prefeito compete privativamente:

............

Parágrafo único - O Prefeito poderá delegar, por decreto, aos agentes políticos do

Município, funções administrativas que sejam de sua competência exclusiva.”

“Art. 120 - O planejamento municipal deverá orientar-se pelos seguintes princípios

básicos:

I - democracia e transparência no acesso às informações disponíveis;

II - eficiência e eficácia na utilização dos recursos financeiros, técnicos e humanos

disponíveis;

III - complementariedade e integração de políticas, planos e programas setoriais;

IV - viabilidade técnica e econômica das proposições, avaliada a partir do interesse

social da solução e dos benefícios públicos;

V - respeito e adequação à realidade local e regional e consonância com os planos e

programas estaduais e federais existentes.”

“Art. 136 - Ressalvadas as atividades de planejamento e controle, a Administração

Municipal poderá desobrigar-se da realização material de tarefas executivas,

recorrendo, sempre que conveniente ao interesse público, à execução indireta,



mediante concessão ou permissão de serviço público ou de utilidade pública,

verificado que a iniciativa privada esteja suficientemente desenvolvida e capacitada

para o seu desempenho.

§ 1º - A permissão de serviço público ou de utilidade pública, sempre a título precário,

será outorgada por decreto.

§ 2º - A concessão só será feita com autorização legislativa, mediante contrato.

§ 3º - A permissão e a concessão dependem de licitação.

“Art. 137 - Lei específica, respeitada a legislação competente, disporá sobre:

I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços

públicos ou de utilidade pública, o caráter especial de seu contrato e de sua

prorrogação e as condições de caducidade e rescisão da concessão ou permissão;

II - os direitos dos usuários;

III - política tarifária;

IV - a obrigação de manter serviço adequado;

Parágrafo único - As tarifas dos serviços públicos ou de utilidade pública serão

fixadas pelo Executivo.”

“Art. 139 - Nenhum empreendimento de obras e serviços do Município poderá ter início

sem prévia elaboração do plano respectivo, no qual, obrigatoriamente, conste:

I - a viabilidade do empreendimento, sua conveniência e oportunidade para o interesse

comum;

II - os pormenores para a sua execução;

III - os recursos para atendimento das respectivas despesas;

IV - os prazos para o seu início e conclusão, acompanhados da respectiva justificação.



Parágrafo único - Nenhuma obra, serviço ou melhoramento serão executados sem

prévio orçamento de seu custo, salvo casos de extrema urgência.”

“Art. 140 - O Município manterá órgãos especializados, incumbidos de exercer

ampla fiscalização dos serviços públicos por ele concedidos e da análise de

revisão de suas tarifas.”

“Art. 141 - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado, prestadoras

de serviços públicos, responderão pelos danos que seus agentes, nesta qualidade,

causarem a terceiros, sendo obrigatória a regressão, no prazo estabelecido em lei,

contra o responsável, nos casos de dolo ou culpa.”

“Art. 142 - O Município poderá realizar obras e serviços de interesse comum, mediante

convênio com o Estado, a União ou entidades particulares ou mediante consórcio com

outros municípios.

...........”

“Art. 197 - Todos têm direito ao meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado,

bem de uso comum do povo e essencial à adequada qualidade de vida, impondo-se

a todos e ao Poder Público Municipal, o dever de defendê-lo, preservá-lo para o

benefício das gerações atual e futura.

§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público Municipal,

em colaboração com a União e o Estado, entre outras atribuições:

...........

VI - combater a poluição em qualquer de suas formas;

VIII - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e

exploração de recursos hídricos e minerais no Município;

...........



X - estimular e promover o reflorestamento ecológico em áreas degradadas,

objetivando especialmente a proteção de encostas e dos recursos hídricos, bem

como a consecução de índices mínimos de cobertura vegetal;

.............................................................”

“Art. 199 - O Município participará do sistema integrado de gerenciamento de recursos

hídricos, isoladamente ou em consórcio com municípios situados na área das bacias

hidrográficas formadas pelos rios Paraopeba e das Velhas, visando a manutenção e

preservação dos seus afluentes e mananciais, assegurando, para tanto, meios

financeiros institucionais.

§ 1º - O Município coibirá toda forma de desmatamento prejudicial às margens fluviais,

nascentes e contornos dos cursos d'água e lagoas naturais, que impliquem em risco

de erosão, assoreamento, enchentes ou ressecamento de mananciais, objetivando,

especialmente:

...........

§ 2º - O Município considerará, como áreas a serem especialmente protegidas, as

nascentes e faixas marginais das águas superficiais existentes em seu território.”

“Art. 206 - Compete ao Município, no âmbito do sistema único de saúde, além de

outras atribuições previstas em lei federal:

...........

IV - participar da formação da política e da execução das ações de saneamento

básico;

...........”

“Art. 208 - O Município manterá sistema de limpeza urbana, coleta, tratamento e

destinação do lixo.



“Art. 209 - A execução de programa de saneamento básico será precedida de

planejamento que atenda aos critérios de avaliação do quadro sanitário e

epidemiológico estabelecidos em lei.”

...........

“Art. 217 - A política do desenvolvimento urbano do Município, observadas as

diretrizes fixadas em Lei federal, tem por finalidade ordenar o pleno desenvolvimento

das funções urbanas e garantir o bem-estar da comunidade local, mediante a

implementação dos seguintes objetivos gerais:

............

§ 3º - A execução da política de desenvolvimento urbano atenderá, essencialmente,

critérios que visem a atender interesses de ordem coletiva, assegurando o acesso de

todo cidadão à moradia, ao transporte público, à saúde, ao saneamento, à energia

elétrica, à segurança, à comunicação, às áreas específicas para o complexo esportivo

e lazer, assim como a preservação do patrimônio ambiental e cultural.”

“Art. 220 - A política de desenvolvimento urbano do Município terá, como prioridade

básica, no âmbito de sua competência, assegurar o direito de acesso à moradia,

adequada com condições mínimas de privacidade e segurança, atendidos os serviços

de transporte coletivo, saneamento básico, educação, saúde, lazer e demais

dispositivos de habitabilidade condigna.

.............”

“Art. 225 - O Município formulará, mediante lei, a política rural, asseguradas as

seguintes medidas:

.............

VI - oferta, pelo Poder Público, de escolas, postos de saúde, centros de lazer e centros

de treinamento de mão-de-obra rural e de condições para implantação de saneamento

básico.



.............”

“Art. 228 - Compete ao Município instituir:

............

VI - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização efetiva ou

potencial de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou

postos à sua disposição;

VII - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas;

...........

§ 4º - As taxas não poderão ter base de cálculo própria de impostos ou integrar a

receita corrente do órgão ou entidade responsável por sua arrecadação.”

“Art. 231 - A fixação dos preços públicos devidos pela utilização de bens, serviços e

atividades municipais, será feita pelo Executivo, mediante edição de decreto.

§ 1º - Os preços dos serviços públicos deverão cobrir os seus custos, sendo

reajustáveis quando se tornarem deficientes ou excedentes.

§ 2º - Consideram-se preços as rendas provenientes dos serviços de natureza

industrial, comercial ou civil, suscetíveis de exploração econômica.

§ 3º - Os preços públicos caracterizam-se pelo valor aproximado de uma utilidade,

segundo critérios econômicos.

§ 4º - Os preços públicos podem ser alterados em qualquer época, sempre que houver

modificação nos fatores de custo de operação ou produção.”

“Art. 237 - Leis de iniciativa do Prefeito estabelecerão:

............

§ 4º - Os planos e programas setoriais serão elaborados em consonância com o plano

plurianual e apreciados pela Câmara Municipal.”



“Art. 240 - São vedados:

............

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza sem prévia autorização legislativa.”

“Art. 252 - A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial

do Município e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,

legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será

exercida pela Câmara Municipal, mediante controle externo, e pelo sistema de

controle interno de cada Poder.

............”

“Art. 253 - As contas do Município ficarão durante sessenta dias, anualmente, à

disposição de qualquer cidadão, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-

lhes a legitimidade, nos termos da lei.”

“Art. 254 - O controle externo, a cargo da Câmara Municipal, será exercido com o

auxílio do Tribunal de Contas do Estado.”

2.1.2 Lei Complementar nº 74 de 27 de dezembro de 2002 e Alterações

Lei que Lei trata do Código Tributário Municipal sobre as disposições relativas a

taxas e contribuições de melhoria aplicáveis a determinadas atividades ou situações

atinentes à disposição e à prestação efetiva dos serviços públicos de saneamento

básico.

“Art. 277. As taxas cobradas pelo Município, no âmbito de suas atribuições, têm como

fatos geradores o exercício regular do poder de polícia ou a utilização, efetiva ou

potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou

postos à sua disposição.

...........”

“Art. 278. Os serviços públicos, a que se refere o artigo anterior, consideram-se:



I - utilizados pelo contribuinte:

a) efetivamente, quando por ele usufruídos a qualquer título;

b) potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, sejam postos à sua

disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento;

II - específicos, quando possam ser destacadas em unidades autônomas de

intervenção, de utilidade ou de necessidade pública;

III - divisíveis, quando susceptíveis de utilização, separadamente, por parte de cada

usuário.”

“Art. 280. As taxas cobradas pelo Município serão calculadas em Real e atualizadas

monetariamente na forma definida pela legislação.”

............

“Art. 362. Fica instituída a Taxa de Coleta de Resíduos Sólidos Urbanos – TCR, que

passa a integrar o Sistema Tributário Municipal.”

“Art. 363. A TCR tem como fator gerador a utilização efetiva ou potencial do serviço

público de coleta, transporte, tratamento e disposição final de resíduos sólidos,

prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição diretamente pelo Município ou

mediante concessão.

§ 1º. No que se refere a resíduos sólidos e respectivo serviço de coleta, transporte,

tratamento e disposição final, aplicam-se as disposições, definições e conceitos

constantes da legislação municipal específica.

§ 2º. A TCR incidirá sobre os imóveis edificados localizados em logradouros

alcançados pelo serviço descrito no caput deste artigo.”

“Art. 364. O contribuinte da TCR é proprietário, o titular do domínio útil ou o possuidor

de imóvel urbano edificado, localizado em logradouro alcançado pelo serviço a que se

refere o art. 363.”

......................................................”



“Art. 365. A TCR tem como base de cálculo o custo previsto do serviço, rateado entre

os contribuintes, conforme a frequência da coleta e o número de economias existentes

no imóvel.

§ 1º Para os efeitos desta Lei considera-se economia a unidade de núcleo familiar,

atividade econômica ou institucional, distinta em um mesmo imóvel.

...............................................”

“Art. 366. A TCR será devida anualmente, sendo seu lançamento individual e a

respectiva cobrança feita em guia própria, sendo vedada a cumulação com outro

tributo, independente de sua natureza.

Parágrafo único. O pagamento da TCR não exclui o pagamento de preços públicos

devidos pela prestação de serviços extraordinários de limpeza urbana previstos na

legislação municipal específica.”

2.1.3 Lei 1.083, de 23 de dezembro de 1965 – Cria o SAE

Lei que cria e disciplina a organização do SAE e também alguns aspectos regulatórios

da prestação dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. De

forma geral, a Lei observa os requisitos jurídicos para a criação e organização da

entidade autárquica de direito público denominada SAE, integrante da

administração descentralizada do Município.

Define a natureza jurídica SAE e lhe confere as competências essenciais para

prestação dos referidos serviços, inclusive a necessária autonomia administrativa e

financeira e a abrangência de sua atuação.

Vale ressaltar os Artigos. 6º e 8º, que estabelecem diretrizes relativas à política de

cobrança de taxas e tarifas pela disposição ou prestação dos serviços. Ainda que

possam não ter sido explicitamente revogadas, estas normas foram posteriormente

modificadas pelas Leis nºs 3.175/1983, 5.498/1997, 5.749/1998.



Os demais dispositivos da Lei nº 1.083/1965 cuidam de aspectos relacionados à

regulamentação geral dos serviços prestados pelo SAE, remetendo para regulamento

próprio o estabelecimento das normas materiais de sua execução.

2.1.4 Lei nº 1.329, de 26 de novembro de 1968 – Administração e Regime

Tarifário do SAE

Lei que disciplinou a organização administrativa do SAE e determinados aspectos do

regime tarifário adotado para a prestação dos serviços de abastecimento de água e

esgotamento sanitário, bem como regulamentou alguns aspectos específicos para sua

execução.

Do ponto de vista da regulação e fiscalização dos serviços a Lei foi inovadora, pois

tratou da instituição do Conselho Municipal de Água e Esgoto (CMAE), como

organismo colegiado constituído por representantes da sociedade do Município,

nomeados pelo Prefeito, com atribuições deliberativas, de caráter regulatório e

fiscalizatório, sobre os aspectos essenciais da prestação dos serviços,

competindo-lhe aprovar, entre outros, o regulamento da organização geral do SAE, o

regime econômico-financeiro e o Código de Instalações e de Tarifas.

Entretanto, devido à ausência de estrutura técnica de contabilidade regulatória e de

fiscalização da prestação dos serviços, o CMAE teve sua missão reduzida a

homologação de pedidos de reajuste tarifário – ficando muito aquém do que preconiza

a Lei Federal 11.445/07, no que tange ao exercício das atividades de regulação e

fiscalização da prestação de serviços água, esgotos e resíduos sólidos.

2.1.5 Lei nº 5434/1997 – Altera a denominação e as atribuições do SAE

Esta Lei ampliou as competências do SAE, atribuindo-lhe também a prestação dos

serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e, em razão disto, autorizou

a alteração da sua denominação para “Serviço Autônomo de Água, Esgoto e

Saneamento Urbano”.

O SAE, entretanto, não assumiu as atribuições que lhe foram conferidas pela Lei.



2.1.6 Lei nº 5.498, de 30 de dezembro de 1997 – Estabelece Normas

Tarifárias.

Lei que estabeleceu as normas gerais de tarifação dos serviços de abastecimento de

água e esgotamento sanitário no âmbito do Município de Porto Seguro, atualmente

vigentes.

No aspecto material, o conteúdo desta norma acolheu de forma quase integral a

regulamentação técnica do regime e da estrutura tarifária aplicável à prestação dos

serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no âmbito do Plano

Nacional de Saneamento Básico (PLANASA), estabelecida pelo Decreto Federal nº

82.587, de 6 de novembro de 1978, que vigorou até setembro de 1.991.

Ainda no contexto do alinhamento com a Lei Federal nº 11.445/07, vale ressaltar:

“Art. 4º - As tarifas obedecerão ao regime do serviço pelo custo, garantido à

concessionária, em condições eficientes de operação, a remuneração de 12% (doze

por cento) ao ano sobre o investimento reconhecido.

§ 1º - O custo dos serviços, a ser computado na determinação da tarifa, deve ser o

mínimo necessário à adequada exploração dos sistemas pelas companhias estaduais

de saneamento básico e à sua viabilização econômico-financeira.

§ 2º - O custo dos serviços compreende:

I - as despesas de exploração;

II - as quotas de depreciação, provisão para devedores e amortizações de despesas;

III - a remuneração do investimento reconhecido;

IV – a recuperação de eventuais perdas financeiras.”

“Art. 5º - As despesas de exploração são aquelas necessárias à prestação dos

serviços, abrangendo as despesas de operação e manutenção, as despesas

comerciais, as despesas administrativas e as despesas fiscais.”



“Art. 6º - Não são consideradas despesas de exploração:

I - as parcelas das despesas relativas a multas e a doações;

II - os juros, as atualizações monetárias de empréstimos e quaisquer outras despesas

financeiras;

III - despesas de publicidade com exceção das referentes às publicações exigidas por

lei ou à veiculação de notícias de interesse público;

IV - as despesas incorridas na prestação de serviços de qualquer natureza, não

cobrados dos usuários, excetuadas aquelas que tenham recebido isenção decorrente

de lei.”

“Art. 7º - As quotas de depreciação, provisão para devedores e amortizações de

despesas correspondem, respectivamente, às depreciações dos bens vinculados ao

imobilizado em operação, à provisão para devedores duvidosos e às amortizações de

despesas diferidas.”

“Art. 8º - A remuneração do investimento é o resultado da multiplicação da taxa de

remuneração autorizada pelo investimento reconhecido.

§ 1º - O investimento reconhecido será composto de:

I - imobilizações técnicas;

II - ativo diferido;

III - capital de movimento.

§ 2º - Do resultado da soma das alíneas a, b e c do parágrafo anterior serão deduzidos:

I - as depreciações acumuladas e as amortizações acumuladas de despesas diferidas;

II - os auxílios para obras.

§ 3º - Os valores que compõem o investimento reconhecido são aqueles estimados

para o período em relação ao qual é solicitado o reajuste.”



“Art. 9º - As imobilizações técnicas correspondem aos valores corrigidos

monetariamente, abrangendo os bens e instalações que concorram, exclusiva e

permanentemente, para a prestação de serviços.

§ 1º - Não fazem parte do investimento reconhecido as obras em andamento e os

bens a serem incorporados à operação, assim entendidos aqueles que, embora

concluídos, não estejam ainda sendo economicamente utilizados.

§ 2º - Ao custo das obras, durante o período de sua execução, serão acrescidos os

juros incorridos e as taxas contratuais de empréstimos tomados para sua realização.

§ 3º - Ao custo das obras, realizadas com capital próprio, serão acrescidos juros,

durante o período de sua execução.”

“Art. 12 - À remuneração do investimento, calculada por ocasião da elaboração da

proposta de reajuste tarifário, será acrescida a insuficiência ou excluído o excesso de

remuneração, verificados em exercícios anteriores e ainda pendentes de

compensação.”

Vale destacar, do ponto de vista da regulação de tarifas (Artigo 26):

“Ficam delegados ao Conselho Municipal de Água e Esgotos, poderes para

autorizar e aprovar os reajustes e revisões das tarifas de água e esgotos,

mediante resolução, com base nos dispositivos desta lei”.

Embora responsável pelas decisões, o CMAE não recebeu estrutura e capacitação

interna, ou seja, os meios para exercer efetivamente a regulação econômica dos

serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário prevista nesta Lei.

Vale a pena ainda realçar:

(i) Aspectos dada Estrutura Tarifária

De acordo com as normas vigentes o SAE deve incluir na composição do valor das

tarifas, além das despesas correntes, o que já faz normalmente, também a despesas

de capital correspondentes a amortizações de investimentos, mediante apropriação



das depreciações dos ativos imobilizados realizados com capital próprio ou de

terceiros, inclusive os financiados com recursos provenientes de subvenções públicas

ou privadas destinadas ao Município. Pode-se também incluir parcela destinada à

constituição de fundo especial para a ampliação, reposição ou modernização das

infraestruturas, equipamentos e instalações necessárias para a prestação dos

serviços, conforme prevê o art. 13 da Lei nº 11.445/07, bem como remuneração

razoável do capital investido.

Nesse sentido, alguns desses fatores não podem ser adotados cumulativa ou

simultaneamente sem adequada regulação conceitual e técnica, pois podem levar

à supervalorização das tarifas por duplicidade de incorporação destes custos

econômicos, visto que, a depender da metodologia utilizada, esses fatores podem ser

complementares ou substitutivos.

O Diagnóstico da Situação Atual do SAE demonstrou que, do ponto de vista

econômico não se têm adotado a metodologia correta e as regras previstas nesta Lei,

para a composição dos custos econômicos e determinação das tarifas dos serviços,

ou qualquer outra metodologia que leve em conta os referidos fatores.

O que pode ser confirmado pela incapacidade do SAE constituir reserva de capital

suficiente para a realização de contrapartida de investimentos em expansão,

reposição ou modernização das infraestruturas existentes.

(ii) Aspectos da Regulação Econômica dos Serviços

De acordo com o estabelecido no art. 4º “As tarifas obedecerão ao regime do

serviço pelo custo”, o qual deve também garantir ao prestador dos serviços

remuneração adequada do investimento reconhecido.

2.1.7 Lei nº 5.747, de 18 de dezembro de 1998 – Serviço de Limpeza

Urbana

Lei que disciplina, de forma geral, a política municipal e alguns aspectos relativos à

gestão dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, bem como as

normas de posturas dos munícipes em relação aos mesmos.



Entretanto, esta norma legal se restringiu à regulamentação de posturas dos usuários

atinentes a esses serviços e de aspectos técnicos relacionados à sua disposição e

prestação, tratando de forma tangencial e insuficiente os aspectos da gestão

propriamente dita destes serviços, principalmente os relativos à sua regulação

administrativa, operacional e econômica.

2.1.8 Lei nº 5.749, de 18 de dezembro de 1998 – Serviços de Água e

Esgotos

Lei que disciplina aspectos gerais da política municipal dos serviços públicos de

abastecimento de água e esgotamento sanitário, porém trata, essencialmente e de

modo mais abrangente, da regulamentação geral dos aspectos técnicos da prestação

dos serviços e de normas de posturas dos usuários em relação a esses serviços.

Do ponto de vista econômico, além de normas de execução da cobrança de tarifas,

esta Lei também disciplinou e definiu os valores de preços públicos específicos

relativos a alguns serviços complementares ou assessórios aos serviços de

abastecimento de água e esgotamento sanitário, incorretamente denominado

genericamente de “taxas”. Entre estas “taxas” inclui-se a denominada “Taxa de

Contribuição de Melhoria”, referente a contraprestação pela implantação de redes de

água e de esgoto, devida por ocasião da execução da respectiva ligação predial e

definida como um valor unitário fixo para cada imóvel.

Entende-se que, do ponto de vista jurídico, a norma relativa a esta referida taxa de

contribuição está em claro conflito com o Código Tributário Municipal, visto que

não observa os princípios e as diretrizes tributárias relativas à taxa, propriamente dita,

incidente pela disposição ou prestação efetiva de serviço público, ou sequer os

princípios e as normas atinentes ao instituto tributário da “contribuição de melhoria”,

tal como estabelecidos naquele código.

Aspecto controverso desta Lei o Artigo 128 - revogado pela Lei nº 8.053/2011 - que

condicionava ao referendo da Câmara Municipal os reajustes de tarifas autorizados

pelo Conselho Municipal de Água e Esgotos, em confronto com a determinação da

Lei nº 5.498/1997 e com a própria Lei Orgânica Municipal (Artigos 137 e 231).



2.1.9 Lei Complementar nº 109, de 9 de outubro de 2006 – Plano Diretor

Lei que trata do Plano Diretor do Município e dispõe sobre os objetivos gerais e

estratégicos e as diretrizes normativas para o planejamento urbano, com destaque

para os dispositivos que afetam diretamente a gestão dos serviços de saneamento

básico:

Artigo 4º, que inclui entre os objetivos do Plano Diretor, “promover condições de

habitabilidade, garantindo o direito à moradia digna e ao saneamento básico e

ambiental bem como da garantia de acessibilidade aos equipamentos e serviços

públicos com equidade e de forma integrada”;

Artigo 7º, que dispõe sobre as diretrizes para a gestão integrada das políticas setoriais;

Artigo 15º, que trata das diretrizes da Política Municipal se Saúde;

Artigo 19º, que define as diretrizes da Política Municipal de Assistência Social, entre

outras a que prevê “reduzir custos tarifários dos serviços públicos, para os usuários

de baixa renda e garantir acesso ao serviço universalizado e com qualidade,

contribuindo assim com a justiça e a inclusão social” (inciso IX);

Artigos 32 e 33, que tratam dos objetivos gerais e das diretrizes da Política Municipal

de Meio Ambiente, em particular os que se referem ações relacionadas ao

saneamento básico;

Artigos 34 a 47 que tratam dos objetivos e das diretrizes da Política Municipal de

Saneamento Ambiental, inclusive os que se aplicam a cada um dos serviços de

saneamento básico;

Artigos 91 a 101, que dispõem sobre o Sistema Municipal de Planejamento e Gestão

e sobre os organismos que o compõem, com destaque para o Conselho Municipal de

Desenvolvimento; e

Artigos 102 a 104, que tratam do Sistema Municipal de informações.



2.1.10 Lei nº 8.109, de 29 de dezembro de 2011 – Cria o FMRH

Com vistas a atender exigências do BNDES, para liberação de empréstimo para obras

de construção do Sistema Rio das Velhas, foi promulgada Lei criando o Fundo

Municipal de Recursos Hídricos – FMRH, que atende a requisito da Lei nº 11.445/07.

O propósito dessa Lei, embora adequado, cria limitações futuras quando ao objetivo

maior de garantir transparência aos investimentos e financiamentos, não atendendo

stricto sensu os pressupostos estabelecidos pelo Artigo 13 da Lei nº 11.445/07.

O Anexo I deste relatório tata da matéria e apresenta proposições para adequação

dessa Lei à referida diretriz da Lei Federal.

2.1.11 Lei Delegada nº 06 de 23 de Setembro de 2013

Esta Lei, que dispõe sobre a reorganização administrativa do SAE, e tem como ponto

controverso o fato de não estar em consonância com o disposto na Lei nº

11.445/07, conferindo ao próprio SAE a prerrogativa de “fixar a classificação dos

serviços de água e esgoto, as tarifas e as normas técnicas para a instalação de

tais serviços”, conflitando também com a Lei Municipal nº 1329/68

(presumidamente revogada), que trata da Administração e do Regime Tarifário e cria

o CMAE, conferindo a este, as atribuições de fixação de tarifas.

3 Análise dos Instrumentos e Mecanismos Regulatórios da Prestação dos Serviços Públicos de Água e Esgotos de Porto Seguro

A análise aqui descrita tem por objetivo subsidiar a formulação do Projeto de Lei

Complementar que instituirá a futura Agência de Regulação de Serviços Públicos

Delegados de Porto Seguro (ARSEL), cuja abrangência será a regulação e

fiscalização de todos os serviços públicos de titularidade do Município como: serviços

de água e esgoto; serviços de coleta de lixo urbano e tratamento de resíduos sólidos;

serviços de transporte urbano; serviços de drenagem urbana; e outros que o legislador

definir.

Entretanto, o foco da análise, no presente documento, limita-se á Prestação de

Serviços Públicos de Água e Esgoto, cujo marco legal e regulatório carece de



regulamentação imediata, após a promulgação da Lei que vier a ser aprovada pelo

Legislativo Municipal.

3.1 Da Lei Federal de Saneamento Básico e Desdobramentos Associados a Governança e Regulação dos Serviços Públicos de Água e Esgoto

3.1.1 Dos Princípios Fundamentais do Saneamento Básico

A Lei Federal n° 11.445, de 5 de Janeiro d 2007, que estabelece as diretrizes nacionais

para o saneamento básico e para a política federal de saneamento básico, destaca

em seus princípios fundamentais (Artigo 2°) que os serviços públicos de saneamento

básico serão prestados com base na:

I - universalização do acesso;

II - integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e

componentes de cada um dos diversos serviços de saneamento básico, propiciando

à população o acesso na conformidade de suas necessidades e maximizando a

eficácia das ações e resultados;

III - abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo dos

resíduos sólidos realizados de formas adequadas à saúde pública e à proteção do

meio ambiente;

IV - disponibilidade, em todas as áreas urbanas, de serviços de drenagem e de

manejo das águas pluviais adequados à saúde pública e à segurança da vida e do

patrimônio público e privado;

V - adoção de métodos, técnicas e processos que considerem as peculiaridades

locais e regionais;

VI - articulação com as políticas de desenvolvimento urbano e regional, de

habitação, de combate à pobreza e de sua erradicação, de proteção ambiental, de

promoção da saúde e outras de relevante interesse social voltadas para a melhoria

da qualidade de vida, para as quais o saneamento básico seja fator determinante;

VII - eficiência e sustentabilidade econômica;



VIII - utilização de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de

pagamento dos usuários e a adoção de soluções graduais e progressivas;

IX - transparência das ações, baseada em sistemas de informações e processos

decisórios institucionalizados;

X - controle social;

XI - segurança, qualidade e regularidade;

XII - integração das infraestruturas e serviços com a gestão eficiente dos recursos

hídricos.

3.1.2 Titularidade, Regulação e Fiscalização da Prestação dos Serviços

O Artigo 8o determina que os titulares dos serviços públicos de saneamento básico

poderão delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses

serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de

abril de 2005 (Lei dos Consórcios Públicos).

E, conforme estabelecido no Artigo 9o, o titular dos serviços (o Município) formulará a

respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto:

I - elaborar os planos de saneamento básico, nos termos desta Lei;

II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente

responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de

sua atuação;

III - adotar parâmetros para a garantia do atendimento essencial à saúde pública,

inclusive quanto ao volume mínimo per capita de água para abastecimento público,

observadas as normas nacionais relativas à potabilidade da água;

IV - fixar os direitos e os deveres dos usuários;

V - estabelecer mecanismos de controle social, nos termos do inciso IV do caput

do art. 3o desta Lei;



VI - estabelecer sistema de informações sobre os serviços, articulado com o

Sistema Nacional de Informações em Saneamento;

VII - intervir e retomar a operação dos serviços delegados, por indicação da

entidade reguladora, nos casos e condições previstos em lei e nos documentos

contratuais.

3.1.3 Da Concessão da Prestação dos Serviços de Saneamento Básico

O Artigo 10 estabelece que a prestação de serviços públicos de saneamento básico

(abastecimento de água, esgotos, coleta e/ou disposição final de lixo) por entidade

que não integre a administração do titular depende da celebração de contrato, sendo

vedada a sua disciplina mediante convênios, termos de parceria ou outros

instrumentos de natureza precária. E o Artigo 11 determina as condições de validade

dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento

básico:

I - a existência de plano de saneamento básico;

II - a existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômico-

financeira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo

plano de saneamento básico;

III - a existência de normas de regulação que prevejam os meios para o

cumprimento das diretrizes desta Lei, incluindo a designação da entidade de

regulação e de fiscalização;

IV - a realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de

licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.

§ 1o Os planos de investimentos e os projetos relativos ao contrato deverão ser

compatíveis com o respectivo plano de saneamento básico.

§ 2o Nos casos de serviços prestados mediante contratos de concessão ou de

programa, as normas previstas no inciso III do caput deste artigo deverão prever:



I - a autorização para a contratação dos serviços, indicando os respectivos prazos

e a área a ser atendida;

II - a inclusão, no contrato, das metas progressivas e graduais de expansão

dos serviços, de qualidade, de eficiência e de uso racional da água, da energia

e de outros recursos naturais, em conformidade com os serviços a serem

prestados;

III - as prioridades de ação, compatíveis com as metas estabelecidas;

IV - as condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro da

prestação dos serviços, em regime de eficiência, incluindo:

a) o sistema de cobrança e a composição de taxas e tarifas;

b) a sistemática de reajustes e de revisões de taxas e tarifas;

c) a política de subsídios;

V - mecanismos de controle social nas atividades de planejamento, regulação e

fiscalização dos serviços;

VI - as hipóteses de intervenção e de retomada dos serviços.

§ 3o Os contratos não poderão conter cláusulas que prejudiquem as atividades

de regulação e de fiscalização ou o acesso às informações sobre os serviços

contratados.

§ 4o Na prestação regionalizada, o disposto nos incisos I a IV do caput e nos §§

1o e 2o deste artigo poderá se referir ao conjunto de municípios por ela abrangidos.

3.1.4 Da Regulação e Fiscalização dos Contratos de Concessão

O Artigo 12° prevê que, nos serviços públicos de saneamento básico (água, esgotos,

resíduos sólidos e drenagem urbana) em que mais de um prestador execute atividade

interdependente com outra, a relação entre elas deverá ser regulada por contrato e

haverá entidade única encarregada das funções de regulação e de fiscalização.



§ 1o A entidade de regulação definirá, pelo menos:

I - as normas técnicas relativas à qualidade, quantidade e regularidade dos

serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos;

II - as normas econômicas e financeiras relativas às tarifas, aos subsídios e aos

pagamentos por serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores

envolvidos;

III - a garantia de pagamento de serviços prestados entre os diferentes

prestadores dos serviços;

IV - os mecanismos de pagamento de diferenças relativas a inadimplemento dos

usuários, perdas comerciais e físicas e outros créditos devidos, quando for o caso;

V - o sistema contábil específico para os prestadores que atuem em mais de um

Município.

§ 2o O contrato a ser celebrado entre os prestadores de serviços a que se refere

o caput deste artigo deverá conter cláusulas que estabeleçam pelo menos:

I - as atividades ou insumos contratados;

II - as condições e garantias recíprocas de fornecimento e de acesso às

atividades ou insumos;

III - o prazo de vigência, compatível com as necessidades de amortização de

investimentos, e as hipóteses de sua prorrogação;

IV - os procedimentos para a implantação, ampliação, melhoria e gestão

operacional das atividades;

V - as regras para a fixação, o reajuste e a revisão das taxas, tarifas e outros

preços públicos aplicáveis ao contrato;

VI - as condições e garantias de pagamento;

VII - os direitos e deveres sub-rogados ou os que autorizam a sub-rogação;



VIII - as hipóteses de extinção, inadmitida a alteração e a rescisão administrativas

unilaterais;

IX - as penalidades a que estão sujeitas as partes em caso de inadimplemento;

X - a designação do órgão ou entidade responsável pela regulação e fiscalização

das atividades ou insumos contratados.

3.2 Da Legislação Municipal sobre Regulação e Fiscalização da Prestação de Serviços Públicos e Água e Esgotos de Porto Seguro

Do ponto de vista da regulação e fiscalização da prestação dos serviços de água e

esgotos a precariedade e as contradições da legislação municipal vigente

estabelecem um clima propicio ao desequilíbrio de interesses na gestão da prestação

dos serviços e vem comprometendo seriamente o a qualidade, a continuidade e a

sustentabilidade da prestação dos serviços á população de Porto Seguro.

Dentre os pontos de vulnerabilidade que ameaçam o equilíbrio de interesses e

comprometem as decisões em Porto Seguro estão a Lei Municipal que cria o CMAE

e a recente Lei Delegada que, ao tratar da reestruturação do SAE, misturou

competências regulatórias (que não pertence o universo dos prestadores de serviços),

entre aquelas de, natureza administrativa e operacional, que de fato lhes pertence.

3.1.1 Lei Municipal nº 1329/68

A Lei Municipal nº 1329/68, que trata da Administração e do Regime Tarifário e cria o

CMAE, deixa um vazio importante na gestão do conflito de interesses envolvidos

com a prestação dos serviços de água e esgoto, uma vez que lhe confere as

atribuições de fixação de tarifas, sem, entretanto lhe conceder as condições técnicas

para executar a contabilidade regulatória e a fiscalização da prestação dos serviços.

3.1.2 Lei Delegada n° 6/2013

A Lei Delegada n° 6/2013, que dispõe sobre a reorganização administrativa do SAE,

contraria o disposto na Lei nº 11.445/07, conferindo ao próprio SAE a prerrogativa

de “fixar a classificação dos serviços de água e esgoto, as tarifas e as normas

técnicas para a instalação de tais serviços”. Flagrante conflito de interesses.



3.3 Bases Conceituais para Modelagem da Regulação de Serviços Públicos de Saneamento Básico de Porto Seguro

A principal causa do atraso no processo de universalização dos serviços de

saneamento básico no Brasil nunca foi ou será a falta de recursos financeiros, uma

vez que esses estão disponíveis, seja por via de financiamentos federais, ou por via

do investimento de concessionárias privadas.

Servem de exemplo os serviços públicos de energia elétrica e telefonia, por exemplo,

que são menos essenciais para a população do que a distribuição de água tratada e

atingem níveis de atendimento á população surpreendentes.

A diferença está nos modelos de governança que sempre foram diferentes, a começar

pela titularidade dos serviços de saneamento, que estão na esfera municipal. E no

valor econômico reconhecido da água como um bem infinito e de graça. Neste

nível de decisão o risco-Governo Municipal torna-se muito sensível ao calendário

eleitoral, pelo fato da cobrança pelos serviços ser local e a sua influencia sobre a

classe política mais imediata.

Essa diferença faz com que a matriz de risco associada à governança da prestação

de serviços públicos de saneamento básico sofra um desequilíbrio na relação entre

os entes envolvidos – Governo Municipal, usuário e prestador de serviço -,

desequilíbrio este que se manifesta negativamente, quase na sua totalidade, quando

os políticos locais não querem assumir o ônus de cobrar a tarifa real necessária ao

provimento dos serviços de água, esgoto e lixo. A isso se soma o uso político através

de nomeações e contratações de pessoal em excesso, como a evolução histórica do

SAE Porto Seguro demonstra.

É nesse ponto que se inicia um circulo-vicioso que conduz ás situações como a que

se encontra hoje Porto Seguro e muitos outros Municípios Brasileiros.

3.3.1 Interesses e Riscos Inerentes á Prestação de Serviços de

Saneamento

A concessão da prestação dos serviços de saneamento básico - independente se o

concessionário é público, privado ou misto - é caracterizada pela pressão de riscos



originários das relações entre os agendes diretamente envolvidos com o seu

planejamento e execução. São eles:

I. O Governo Municipal, que é o poder concedente;

II. O usuário, que é o beneficiário e pagador pelos serviços prestados;

III. O prestador dos serviços delegados/concedidos, que pode ser o próprio poder

público, através de uma autarquia ou uma empresa pública, ou ainda uma

empresa mista ou privada.

O modelo de gestão institucional da prestação dos serviços deve, portanto, levar em

conta os diferentes tipos de riscos inerentes aos interesses específicos desses

agentes, que podem em alguns momentos, ser conflitantes (Figura 1).

Os conflitos de interesses, quando não administrados por bons contratos e pactuação

política sólida, tendem a aflorar independentemente do operador-delegado da

prestação de serviços ser um concessionário público ou privado, ao longo do tempo,

em função da própria natureza dos serviços que apresentam duas características

econômicas que lhe são peculiares:

I. A condição monopolística da operação da prestação de serviços, caracterizada

pela inviabilidade econômica de competição entre diferentes operadores, por

exemplo, através da construção de sistemas paralelos de água e esgotos; e

II. A condição de irreversibilidade dos investimentos na infraestrutura, cujo uso

não pode ter outra destinação nem ser transportado para outro local.

A essas características econômicas inerentes á prestação dos serviços de

saneamento básico vêm se somar outras variáveis de natureza política, orçamentária

e ambiental capazes de agravar os conflitos de interesse diagramados na Figura 1.

Os riscos associados ao conflito de interesses entre o Governo Municipal (Poder

Concedente) e o Operador dos Serviços (Concessionário, Permissionário) têm sua

raiz na irreversibilidade dos investimentos realizados para implantar a infraestrutura



dos serviços públicos de captação, adução, tratamento, reservação e distribuição de

água, bem como nos serviços de coleta, tratamento e disposição final dos esgotos

sanitários.

Figura 1 Interesses e Riscos Envolvidos com a Prestação de Serviços de

Saneamento Básico

Esse risco resulta da expectativa ou incerteza quanto á possibilidade da quebra

unilateral de contrato por parte do poder público. Essa expectativa está associada ao

risco de expropriação do capital investido ou inviabilização do retorno do investimento

feito pelo Concessionário. Se este for privado representa prejuízo para os

investidores; se for público pode representar incapacidade de honrar o serviço da

dívida de empréstimos, como por exemplo, junto á CAIXA ECONOMICA FEDERAL e

ao BNDES.

O fator determinante desse risco é o grau de incerteza associado á modificação futura,

por parte do Poder Concedente, de regras preestabelecidas, principalmente aquelas

que se referem ao valor das tarifas; mais especificamente, da quebra do equilíbrio

econômico-financeiro do contrato.



Esse equilíbrio é representado na metodologia pactuada de composição da estrutura

tarifária que, em última análise, garante o pagamento de todas as despesas de

operação e manutenção e a remuneração do capital investido pelo operador.

Esse risco é importante tendo em vista que as delegações (sejam elas realizados entre

Governo Municipal e Autarquia ou Empresa Pública ou Empresa Privada) são os

instrumentos que viabilizam os investimentos, e que requerem a recuperação do

capital investido (Empresa Privada) ou pagamento do serviço da dívida (Autarquia ou

Empresa Pública). O recente contrato de financiamento do BNDES para aumentar

a capacidade de produção de água do Município demanda uma amortização da

dívida próxima de R$ 1.000.000,00, em 100 prestações mensais.

Os investimentos em saneamento geralmente compreendem prazos muito longos, em

geral 25-30 anos, percorrendo mandatos de vários Governos Municipais. Isto o torna,

por vezes, vulnerável a um governante oportunista interessado em angariar resultado

político imediato, através da adoção medida populista, como congelamento de tarifa,

por exemplo. O que cria problemas maiores a ser transferidos para os seus

sucessores.

Esse fato acaba por repercutir também na relação do Prestador de Serviços com os

Usuários, uma vez que pode ocasionar redução na qualidade dos serviços, ou

interrupção dos mesmos, devido a problemas de manutenção e reposição de

equipamentos e instalações, como é a situação real do SAE – Porto Seguro.

A redução do risco de expropriação do capital, através de salvaguardas regulatórias

e contratuais, constitui-se num mecanismo fundamental para que o processo de

atração de capitais públicos (no caso do BNDES, por exemplo, foi exigida a criação

do Fundo Municipal de Recursos Hídricos) e privados para investimento em

saneamento básico em Porto Seguro seja exitoso.

Quanto maior for a expectativa de risco, maior será o custo estimado para a execução

do contrato de concessão por uma concessionária privada ou de capital publico-

privado. E, em última análise, pode inviabilizar processos de financiamento via CAIXA

e BNDES e, até mesmo, investimentos através de parceria público-privada.



Quanto aos riscos associados a conflitos de interesses entre o Operador dos Serviços

(Concessionário) e os Usuários, estes têm sua origem na característica monopolística

da prestação dos serviços de saneamento básico.

Neste caso a Operadora poderá vir a abusar do seu poder sobre os Usuários, que não

possuem alternativa ao serviço prestado, através da imposição de reajustes tarifários

acima da inflação ou da prestação de serviços ineficientes, abaixo do padrão

esperado, e com a intenção de maximizar seus ganhos de capital.

3.3.2 A Missão da Agência Reguladora dos Serviços Públicos Delegados

de Porto Seguro (ARSEL)

A missão da ARSEL – Agência Reguladora dos Serviços Públicos Delegados de Porto

Seguro - no contexto da universalização dos serviços públicos de saneamento básico

do Município de Porto Seguro - será “reduzir os riscos nas relações entre Governo

Municipal, Operadores e Usuários dos serviços de modo a assegurar que todos os

interesses sejam harmonizados, evitando que algum se sobreponha aos demais”

(Figura 2)

Para que essa missão se concretize, no contexto da prestação de serviços de

delegados de sua responsabilidade, a Agência de Regulação de Serviços Públicos

Delegados de Porto Seguro deverá, através do exercício das prerrogativas e

competências que lhe sejam asseguradas por Lei Municipal Complementar,

amparadas na Lei Orgânica do Município e na Lei Federal 11.445/07, cumprir três

objetivos estratégicos:

I. Proteger o Usuário do abuso monopolístico e assegurar o seu acesso a

serviços dentro de padrões de qualidade e quantidade internacionalmente

aceitos;

II. Salvaguardar o Prestador de Serviços (independente de sua natureza pública,

privada ou mista) de ingerências políticas prejudiciais ao cumprimento das suas

obrigações contratuais e ao exercício dos seus direitos;



III. Preservar o Governo Municipal das pressões de interesses organizados que

possam comprometer os objetivos das políticas Municipais e o equilíbrio da

prestação dos serviços.

Figura 2 Missão da ARSEL no contexto da Prestação de Serviços de

Saneamento Básico de Porto Seguro

No processo da gestão regulatória e consecução dos seus objetivos estratégicos a

ARSEL deverá focar seus esforços na qualidade e preço dos serviços prestados pelos

Prestadores de Serviços, tendo como base:

I. Diretrizes da política de desenvolvimento urbano do Município;

II. Diretrizes das políticas estadual e municipal de recursos hídricos;

III. Diretrizes das políticas estadual e municipal de meio ambiente;

IV. Metas de qualidade da água e regularidade do atendimento, com os

serviços de distribuição de água, coleta, tratamento e disposição final de

esgotos sanitários;

V. Metas de regularidade do atendimento na coleta de lixo urbano, o seu

tratamento e disposição final;



VI. Metas de cobertura da prestação dos serviços;

VII. Direitos e obrigações dos Usuários;

VIII. Modicidade da tarifa;

IX. Compromissos de equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

3.3.2.1 Regulação Econômica

Todas as diretrizes e parâmetros acima listados – tanto aqueles originários das

políticas públicas de desenvolvimento urbano, de recursos hídricos, de meio

ambiente, como as metas específicas de cobertura com atendimento, qualidade,

quantidade e regularidade da prestação de serviços – influenciam direta ou

indiretamente a regulação econômica.

O desafio principal da regulação é assegurar com que a eficiência pactuada seja

mantida durante todo o tempo do contrato de concessão (em benefício de todos os

agentes interessados), tendo sempre em vista que as demandas sociais, o

desenvolvimento tecnológico, as políticas públicas e o ambiente macroeconômico

sofrem, certamente, transformações ao longo de contratos de concessão de 25 ou 30

anos.

Portanto, essas transformações esperadas - mas que não podem ser totalmente

previstas ao início do contrato - serão alvo de rigorosa atenção da ARSEL, pois o seu

papel principal será assegurar o cumprimento das cláusulas contratuais, promovendo

os ajustes que sejam necessários em decorrências das transformações ocorridas,

como forma de garantir (independente se o Operador é público, privado ou misto) os

direitos dos Usuários, o equilíbrio econômico-financeiro do contrato de concessão e a

execução das políticas setoriais do Governo Municipal, de acordos de consórcios

intermunicipais, da política de recursos hídricos do estado de Minas Gerais,

particularmente quanto à gestão de bacias hidrográficas.

Para tanto, revisões periódicas das tarifas que estimulem a melhoria do desempenho

das Operadoras, oferecendo atrativos para uma gestão eficiente, e sustentável,

precisarão ser criadas – lembrando que ser eficiente não é uma prerrogativa apenas

das empresas privadas. Pois, esses processos são nada mais que negociações nas



quais permanentemente são confrontados os interesses dos prestadores dos serviços

(público, privado ou misto) e daqueles vinculados aos objetivos da regulação.

Os períodos revisionais devem objetivamente ser previstos no corpo dos contratos.

Incluindo as possibilidades de demandas extraordinárias, em que os reguladores

sejam pressionados por uma das partes interessadas a intervir, quando se verificar:

I. Ameaça ao equilíbrio econômico-financeiro do contrato;

II. Ganhos do Prestador de Serviços acima do previsto;

III. Prejuízos aos Usuários em decorrência de restrições de consumo, em

volume e qualidade, aumento tarifário, etc.

Intervenções por parte do Governo Municipal também podem acontecer, por razões

macroeconômicas ou questões diretamente associadas à qualidade da prestação dos

serviços, por exemplo.

Esse tipo de negociação e revisão pressupõe a definição prévia de critérios de

estabelecimento dos preços, ou seja, das tarifas.

A legislação brasileira atual permite que diversos regimes de regulação econômica

possam ser adotados no país, garantindo flexibilidade e melhor adequação em cada

caso.

A seguir, são apresentados alguns modelos derivados, inicialmente, de melhores

práticas de gestão regulatória e qualidade da prestação dos serviços públicos de

saneamento básico em outros países, como a França e a Inglaterra, mas que já vêm

sendo utilizados com sucesso no Brasil, em vários estados e municípios.

Contrato baseado no limite de tarifa.

A regulação por limite de tarifa baseia-se em projeção de custos de longo prazo,

estabelecidos com base em metas de expansão do nível de atendimento e qualidade

dos serviços prestados, á taxa de retorno tida como razoável no mercado. Se o

Operador demonstrar competência para reduzir seus custos operacionais a níveis

inferiores aos estimados no contrato, os ganhos reais de produtividade serão



considerados lucros adicionais decorrentes da sua gestão eficiente. Nesse contexto,

cria-se um grande atrativo á eficiência operacional e á produtividade na gestão

de custos.

Outra característica deste modelo tarifário é que ele possibilita que custos adicionais,

decorrentes de situações fora do controle do prestador de serviços - por exemplo,

aumento de impostos ou insumos básicos - sejam repassados via tarifa aos usuários,

minimizando eventuais riscos macroeconômicos e políticos ao equilíbrio do contrato.

As revisões periódicas são o instrumento adequado para determinar que ganhos de

produtividade sejam compartilhados com os Usuários.

O modelo também possui flexibilidade para a aplicação de fatores de produtividade

ou de ineficiência de custos capazes de impactar a estrutura tarifária, gerando redução

ou aumento de preços ao longo do período contratual. Para estabelecimento dos

níveis esperados de eficiência e de preços, pode-se fazer o uso de ferramentas tais

como a comparação de desempenho, onde se fixam parâmetros pelo desempenho

médio setorial para comparação com o desempenho da Operadora.

Contrato baseado no limite de tarifa parcial.

A regulação por limite de tarifa parcial, originária da bem sucedida secular experiência

da França em concessões de saneamento básico, permite que a tarifa reflita os

movimentos dos custos aplicados ao setor, admitindo, que uma parte desses custos

seja repassado ás Operadoras, mas não em sua totalidade. O que estimula as

prestadoras de serviços de saneamento básico a perseguir metas de eficiência, sem,

entretanto, permitir a comparação de desempenho e tampouco levar em conta

variações tecnológicas ou na arquitetura operacional.

Contrato baseado no limite de receitas.

Esta alternativa limita a receita total da prestação de serviços, ao invés de fixar a tarifa.

É um modelo tarifário que se adequa a situações onde os custos fixos são muito altos

e existam incertezas quanto á estimativa de comportamento da demanda dos

Usuários. Na presença destas circunstâncias, os riscos a serem assumidos pela

Operadora – caso o contrato seja regulado por limite de tarifa – tendem a se elevar



bastante em caso de redução do consumo pelos Usuários. Neste caso a queda da

receita não seria acompanhada pela redução de custos na mesma proporção,

causando desequilíbrio econômico-financeiro ao contrato de concessão.

A adoção deste modelo de regulação econômica que limita a receita total da prestação

do serviço de saneamento básico, ao invés da tarifa, protege a saúde financeira do

prestador de serviço, ao mesmo tempo em que protege o Usuário de uma

remuneração considerada excessiva por parte do Operador.

Este modelo de regulação de preços, além de visar à proteção do Usuário e do

Operador, também estimula o aumento da expansão dos serviços e do número de

ligações, o que geraria ganhos de escala em cima dos custos fixos decorrentes do

investimento e das operações.

Entretanto, este modelo não se torna atrativo quando impera a necessidade de

redução de perdas de água, como é o caso de Porto Velho, pois não traz recompensas

diretas ao Operador para o aumento da eficiência operacional.

Contrato baseado na taxa de retorno fixa.

Numa situação em que há um volume muito grande de investimentos a ser realizado

para construção ou expansão dos sistemas, o modelo de taxa de retorno fixa sobre o

capital a ser investido pela Operadora torna o contrato de concessão atrativo a

empresas privadas, pois reduz os seus riscos financeiros, além de possibilitar a

diminuição do custo de financiamento dos projetos de investimento, o que, via de

consequência, possibilita a redução da tarifa.

Este modelo parece ser estimulante para algumas cidades de Porto Seguro, que

necessitam de investimentos maciços de capital. Mas o modelo também apresenta

desvantagens. A principal delas é que incentiva o Operador a realizar investimentos,

que poderiam não ser extremamente necessários, com a intenção de aumentar a sua

remuneração que decorre, justamente, do capital investido.

Para compensar as desvantagens, e aproveitar as vantagens deste modelo seria

necessária constante vigilância da equipe técnica da ARSEL na aprovação e



priorização dos projetos de expansão a serem construídos, bem como na fiscalização

dos custos reais dos investimentos realizados.

Contrato baseado no rateio dos ganhos de produtividade.

Nesta metodologia, a regulação econômica valoriza os ganhos de produtividade da

boa gestão dos ativos de saneamento básico. O benefício é estimulante, pois os lucros

que excederem ao previsto na estrutura tarifária inicialmente pactuada – e que vierem

em decorrência de esforços de produtividade - serão divididos entre a Operadora e os

Usuários, premiando a estes com reduções de tarifa e descontos.

Este modelo se aplica com pertinência no contexto dos contratos baseados no limite

da tarifa e naqueles baseados na taxa de retorno fixa.

Considerando que a prestação dos serviços públicos de saneamento básico é de

característica monopolística, os Usuários são clientes cativos (pois não possuem

alternativas de acessar a outros prestadores de serviços e nem produtos substitutos)

e que existe uma demanda mínima e constante, este modelo regulatório torna-se mais

justo para as partes interessadas. E, de certa forma, exige menor interveniência do

regulador, além das suas funções tradicionais de fiscalização constante.

Contrato baseado em remuneração fixa.

O modelo consiste no pagamento de uma remuneração fixa ao Operador, para

execução de serviços de operação e manutenção, de acordo com a especificação

rígida dos parâmetros de quantidade e qualidade desejados.

Este modelo se aplica a contratos de prestação de serviços de curto prazo e os

emergenciais (até 5 anos), pois é bastante vulnerável a incertezas e alterações

comuns aos contratos de concessão por 25-30 anos.

Contratos com modelagem híbrida.

A ARSEL, por ser uma Agência Reguladora de Serviços Públicos, de âmbito

Municipal, poderá ter entre seus entes regulados:



I. Um ou mais prestadores de serviços de saneamento básico: um

concessionário para produção de água; um sub-concessionário

encarregado de operação da Estação de Tratamento de Esgotos – ETE; um

sub-concessionário encarregado de operação da Estação de Captação de

Água do Rio das Velhas – ETA/Velhas; etc.

II. Um concessionário responsável por gestão de drenagem;

III. Um ou mais concessionários de transporte público;

IV. Operadoras de Serviços Públicos de responsabilidade Federal ou Estadual,

mediante subdelegação; e,

V. Operadoras Privadas ou Consórcios de PPP em serviços concedidos, no

âmbito de ação da ARSEL.

Nesse contexto, a Agência será amplamente demandada a exercer a sua atividade

regulatória com base em contratos com modelagem híbrida. E por via de

consequência será desafiada a se estruturar institucional e tecnicamente para exercer

as suas prerrogativas com eficiência e eficácia.

3.3.2.2 Regulação da Qualidade e Efetividade da Prestação de Serviços

Os parâmetros qualidade e preço na gestão de saneamento básico, em termos de

regulação, são inseparáveis na prática. Qualquer valor que se vier atribuir como tarifa

pela prestação do serviço estará inseparavelmente atrelado a um padrão de qualidade

determinado. Por essa mesma razão, é importante evidenciar as finalidades da

regulação da qualidade e produtividade.

A regulação da qualidade do serviço abrange a definição de padrões para produto –

a água potável e os efluentes de esgotos – que, de resto, são definidos em função de

normas e procedimentos relacionados com a saúde pública e com o meio ambiente,

estabelecidos, sobretudo, pela União e pelos Estados.

Mas o objeto principal deste aspecto da regulação é a qualidade do próprio serviço, o

que inclui o nível de cobertura, atendimento aos usuários e características físicas e

sanitárias do produto. Ou seja, o exercício da regulação sob este ângulo de ver

responder aos requisitos principais da gestão de serviços de utilidade publica:



I. A continuidade de serviço;

II. A disponibilização indiscriminada do acesso aos serviços;

III. A eficiência e regularidade na prestação dos serviços; e

IV. A igualdade no atendimento e no tratamento ao Usuário.

A regulação da qualidade da prestação dos serviços tem interfaces importantes com

outros sistemas regulatórios como, por exemplo, os do meio ambiente e dos recursos

hídricos, uma vez que os serviços de saneamento são usuários (e potenciais

poluidores) de recursos naturais; e, portanto, devem submeter-se,

concomitantemente, á essa regulação específica.

Esse é um aspecto essencial a destacar, ressaltando que se trata de interface

institucional que requer articulação e coordenação, e não conflitos e superposições

que venham criar limitações á implantação e operação dos projetos.

Nesse entendimento, a regulação da prestação dos serviços não substitui a regulação

ambiental e dos recursos hídricos e se submete ás diretrizes e parâmetros delas

emanados.

No que se refere às metas de cobertura - considerando a diversidade de situações e

padrões de renda e de consumo dos diferentes extratos sociais e as características

regionais de Porto Seguro - a normatização do sistema regulatório da ARSEL não

deve restringir-se a parâmetros referenciais nacionais e internacionais.

Torna-se importante estabelecer também metas de cobertura diferenciadas para cada

tipo de prestação de serviço, bem como desenvolver e adequar metas específicas

para a prestação de serviços às populações de baixa renda.

Nesse caso, há que se cuidar para que o aspecto econômico, desfavorável ao

interesse do Operador, não prejudique o acessos dos menos favorecidos aos serviços

de saneamento públicos concedidos.

Um aspecto relevante das metas de cobertura no que tange ao nível atual dos serviços

de saneamento no Município de Porto Seguro são a coleta e o tratamento dos esgotos

sanitários urbanos. O nível de vulnerabilidade, trazido pela degradação ambiental de



áreas urbanas resultante desta deficiência, está presente em várias sub-bacias

hidrográficas, em flagrante desrespeito a legislação ambiental estadual.

Para tanto, recomenda-se o estabelecimento obrigatório de metas especificas para o

tratamento e disposição final dos esgotos, em conjunto com as metas para os

sistemas de coleta para todos os contratos de concessão novos.

Em situações especiais, em decorrência de circunstancias técnicas e limitações de

ordem econômica, pode ser adequada a opção pela implantação gradual e

progressiva do tratamento de esgotos.

Nesses casos é crucial que os sistemas regulatórios de gestão de recursos hídricos e

do meio ambiente sejam motivados e instrumentalizados para agir de forma integrada.

Desta forma, pode-se impedir que a inflexibilidade da solução que resulte na

inviabilidade de melhorias importantes e imediatas, do ponto de vista da saúde publica

e do meio ambiente.

3.3.2.3 Articulação e Integração com a Regulação de Recursos Hídricos

O Artigo 4o da Lei Federal (Lei n° 11.445/07) determina que os recursos hídricos não

integram os serviços públicos de saneamento básico. Seu parágrafo único estabelece

que a utilização de recursos hídricos na prestação de serviços públicos de

saneamento básico, inclusive para disposição ou diluição de esgotos e outros

resíduos líquidos, é sujeita a outorga de direito de uso, nos termos da Lei no 9.433/97,

de seus regulamentos e das legislações estaduais.

Nesse sentido a integração das atividades regulatórias da ARSEL com a regulação

de recursos hídricos é legalmente requerida e se dará em duas esferas. Em nível

federal, seguindo os preceitos da citada Lei Federal n° 9433/97, que instituiu a Política

Nacional de Recursos Hídricos, relativamente ás águas de domínio da União.

Em nível estadual, submetendo-se a Política Estadual de Recursos Hídricos de Minas

Gerais, instituída pela Lei Estadual nº 13.199/99, e que tem por objetivos básicos

promover o uso racional, o gerenciamento integrado e o uso múltiplo das águas de

domínio do estado, superficiais e subterrâneas.



A articulação institucional e técnica da ARSEL com o Sistema Estadual de

Gerenciamento de Recursos Hídricos será realizada com o Conselho Estadual de

Recursos Hídricos (CERH/MG), órgão responsável por fixar as diretrizes e aprovar o

Plano Estadual de Recursos Hídricos – (PERH/MG) e a integração deverá ser

bastante estreita:

I. No processo de elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos –

(PERH/MG);

II. No processo de priorização e estabelecimento de critérios de outorga para

uso da água;

III. No processo de estabelecimento e aplicação dos critérios gerais de

cobrança pelo direito de uso de água propostos;

IV. Na administração dos conflitos advindos do uso competitivo da água;

V. No enquadramento dos corpos de água estaduais em classes de uso

preponderante, de acordo com as diretrizes do Conselho Nacional do Meio

ambiente - CONAMA, quando forem propostos pelos Comitês de bacias

Hidrográficas;

VI. No suporte ao desenvolvimento do Sistema Estadual de Informações sobre

Recursos Hídricos (SIRH/mg); e

VII. Na gestão do Fundo de Recursos Hídricos do Município de Porto Seguro.

No processo de preparação dos Planos de Recursos Hídricos, a ARSEL deverá

colaborar com o CERH/MG e com o Órgão Gestor de Recursos Hídricos (IGAM), na

esfera da prestação de serviços públicos de saneamento básico, participando:

I. Do diagnóstico da situação dos recursos hídricos;

II. Da análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de

atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;

III. Do balanço entre disponibilidades e demandas atuais e futuras dos recursos

hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos

potenciais;

IV. Do estabelecimento das metas de racionalização de uso, aumento da

quantidade e melhoria da qualidade das águas disponíveis;



V. Da proposição de medidas a serem tomadas, programas a serem

desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das

metas previstas, inclusive em relação a treinamento e capacitação de

recursos humanos e atividades de conscientização relacionadas à água;

VI. Da identificação de prioridades para outorga de direitos de uso dos recursos

hídricos, no contexto dos serviços de saneamento básico;

VII. Do estabelecimento de diretrizes e critérios para cobrança pelo uso dos

recursos hídricos; e

VIII. Na proposição para criação de áreas sujeitas a restrição de usos, com vistas

à proteção das águas superficiais e subterrâneas.

Como o relacionamento entre a ARSEL e CERH/MG é estratégico para o

desenvolvimento do Município de Porto Seguro é esperado que essa integração

institucional e técnica avance para a celebração de convênios de interesse mútuo e

para o estabelecimento de comitês técnicos conjuntos de natureza permanente.

3.3.2.4 Articulação com a Regulação Ambiental Estadual e Municipal

A articulação e integração da regulação e gestão dos serviços públicos regulados pela

ARSEL deverá guardar estreita integração com a atuação:

I. Do CODEMA - Conselho Municipal de Desenvolvimento de Meio Ambiente;

II. Da COPAM - Comissão de Política Ambiental do Estado de Minas Gerais; e

III. Do CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente.

São os seguintes o princípios que ARSEL fará com que sejam observados em todos

os processos de concessão de serviços de saneamento básico sob regulação da

Agência:

I. Organização e utilização racional do solo, subsolo, da água e do ar, com vistas

a compatibilizar esta utilização com as condições exigidas para a conservação

e melhoria da qualidade ambiental;

II. Planejamento e fiscalização do manejo dos recursos naturais;



III. Proteção dos ecossistemas, com a preservação de áreas representativas para

a qualidade do meio ambiente, incluindo a conservação de espaços territoriais

especialmente protegidos;

IV. Controle e zoneamento das atividades potenciais ou efetivamente poluidoras;

V. Monitoramento da qualidade ambiental no âmbito do Município de Porto

Seguro;

VI. Proteção e recuperação de áreas degradadas;

VII. Incentivo ao estudo e à pesquisa de tecnologia voltados para o uso racional

dos recursos naturais;

VIII. Articulação e integração da ação pública de todos os níveis de Governo

Municipal, bem como da iniciativa privada objetivando eficácia no controle e

proteção ambiental;

IX. Promoção da educação ambiental em todas as suas modalidades;

X. Estabelecimento de critério e padrões de qualidade ambiental e normas

relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;

XI. Orientação do desenvolvimento tecnológico adequado às características dos

ecossistemas do Estado;

XII. Coordenação de atividades da administração pública relacionada com o meio

ambiente, a qual deve ser considerada em todos os níveis de decisão.

Portanto, a proposta de Projeto de Lei de Criação da ARSEL, deverá incorporar todos

os preceitos das Políticas Federal, Estadual e Municipal de Meio Ambiente aos

instrumentos e mecanismos de regulação da prestação dos serviços públicos de

saneamento básico, para o exercício de sua competência legal.

3.4 Bases Jurídicas e Institucionais para Modelagem da Regulação de Serviços Públicos de Saneamento Básico de Porto Seguro

Na sequencia da apresentação das bases conceituais para modelagem da regulação

de serviços públicos de saneamento desenvolve-se uma análise dos arranjos jurídicos

e institucionais que auxiliem na sustentação de propostas de medidas para a

instituição ou organização do sistema de regulação e fiscalização da prestação dos

serviços de saneamento básico do Município de Porto Seguro. Nisso inclui-se,

avaliação e readequação do organismo regulador já existente, o CMAE, para o



exercício das funções regulatórias e dos instrumentos legais e regulamentares

requeridos para sua efetivação.

3.4.1 Objetivos da Regulação de Serviços Públicos

A regulação de atividades, produção de bens e serviços, proporcionados por

prestadores públicos ou privados, pode ser definida como um conjunto de regras

impostas pelo Poder Público aos indivíduos e organizações, condicionando-lhes as

decisões e ações que possam afetar de algum modo a coletividade, envolvendo

diversos aspectos, entre os quais:

I. Propriedade de bens materiais e imateriais;

II. Titularidade ou direito sobre atividades;

III. Condições de acesso a bens e serviços;

IV. Preços, participação no mercado; e

V. Qualidade, segurança sanitária, proteção ambiental.

A regulação de serviços públicos de competência do estado, inclusive a organização

e funcionamento de suas instituições, decorre exclusivamente de obrigação

constitucional e objetiva, entre outras funções: proteger o Estado e a sociedade,

garantir direitos sociais pela disposição e acesso a atividades e serviços públicos

essenciais como segurança, saúde, educação, saneamento, meio ambiente,

transporte coletivo urbano, etc., bem como garantir a universalização e proteger o

usuário de serviços de interesse ou de utilidade pública - telefonia, energia, rodovias,

transportes público, petróleo e gás, etc..

Serviços públicos de titularidade dos entes federativos estão sempre sujeitos a

normas jurídicas gerais de ordem legal e a normas de regulação específicas, de ordem

administrativa regidas por contratos, convênios, regulamentos e normas técnicas de

prestação de serviços.

O exercício da função de regulação ocorre em dois níveis. O primeiro compreende o

exercício da titularidade do serviço, cabendo ao Poder Público competente editar e

fazer cumprir as leis (Legislativo), os regulamentos e atos jurídico-administrativos

(Executivo) que instituem a política pública correspondente e que organiza,



regulamenta e implanta o sistema de gestão, conforme descreve o Capítulo II, artigos

8º a 13º, da Lei 11.445/07.

O segundo nível da regulação pode ser atribuído pelo Titular, por meio dos

instrumentos anteriores, a organismos ou agentes públicos, de natureza e

competências jurídicas próprias para essa função, a que se podem outorgar

competências regulatórias de caráter técnico-executivo, de fiscalização e função

arbitral, definidas conforme a organização jurídico-institucional dos serviços a que se

aplica a Lei nº 11.445/07, artigos 12, § 1º; 15, I e II; artigo 18, parágrafo único; artigo

20, parágrafo único; e o Capítulo V.

A lógica do direito público orienta que só o Poder Público constitucionalmente

constituído - Legislativo e Executivo - representante do titular jurídico do serviço

público - União, Estado, Distrito Federal ou Município - pode estabelecer normas ou

instrumentos de regulação: legislar, outorgar, delegar ou contratar - que criam

obrigações e direitos para qualquer das partes envolvidas – titular, prestador de

serviço público ou privado e usuários.

Essas competências da função de regulação são indelegáveis, inclusive a outro ente

da Federação, nem mesmo a órgão ou entidade pública autônoma vinculada ao titular.

É a chamada competência constitucional exclusiva voltada para:

I. Instituir a respectiva política pública;

II. Definir o modelo e forma de organização da gestão, o que inclui a forma de

regulação, a instituição ou designação do órgão ou entidade reguladora e os

procedimentos e condições de sua atuação, e a forma de prestação do serviço;

III. Instituir a política de cobrança pela prestação (taxa ou tarifa) (art. 175, CF),

inclusive as condições de sustentabilidade e equilíbrio econômico-financeiro,

composição e sistemática de reajustes e de revisões de taxas e tarifas e política

de subsídios;

IV. Estabelecer os mecanismos de controle social; e

Portanto, no caso dos serviços de saneamento básico, o que se pode atribuir ao órgão

ou entidade de regulação, na forma do art. 23, da Lei 11.445/07, são competências



normativas, de caráter técnico ou executivo, para regulamentar a execução das

normas originárias do titular, cujos atos administrativos se processam por meio de

instruções ou resoluções.

Assim sendo, esse ente regulador não pode estabelecer normas ou regras que criam

obrigações e direitos, tanto para o prestador e como para os usuários, e menos ainda

para o titular - por simples impossibilidade jurídica. Obviamente, essas normas podem

abordar todos os aspectos elencados no referido dispositivo legal, observando-se que,

no caso de entidade reguladora delegada (§1º, art. 23 da Lei 11.445/07), a sua forma

de atuação e a abrangência de sua competência regulatória (quais aspectos e

atividades pode regular e os seus limites normativos) devem ser definidas no

instrumento de delegação do titular.

A regulação dos serviços públicos de saneamento básico assume contornos especiais

pelo fato de serem atividades públicas essenciais e indispensáveis para a sociedade,

o seu provimento constituir obrigação-dever do Estado, e o acesso a esses serviços

deve ser garantido a todos os cidadãos, inclusive para os que não tenham capacidade

para pagar, cabendo ao Poder Público estabelecer e garantir as formas e os meios de

sua prestação e sustentação econômica, com qualidade adequada, equidade,

integralidade e modicidade dos custos.

Nesse sentido um sistema municipal de regulação e fiscalização da prestação

dos serviços é o meio adequado para o cumprimento desses objetivos e, para tanto,

deve constituir-se do conjunto de instrumentos e mecanismos jurídicos, normativos e

administrativos necessários, bem como dos organismos institucionais e

administrativos responsáveis pela sua implantação. Definir e instituir o arranjo mais

adequado para esse fim tem se apresentado como o grande desafio para as

administrações municipais.

3.4.2 Da exigência de Regulação e Fiscalização da Prestação Direta dos

Serviços Públicos

A Constituição da Republica estabelece, através do artigo 175 a incumbência do

Poder Público de prestar os serviços públicos de sua competência, diretamente ou



mediante regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, e que, em

ambos os casos, a prestação dos serviços deverá observar a forma da lei. O mesmo

dispositivo afirma ainda, que a referida lei disciplinará:

I. O regime das concessionárias e permissionárias de serviços públicos;

II. Os direitos dos usuários;

III. A política tarifária;

IV. A obrigação de manter serviço adequado.

A partir dessa diretriz constitucional a lei a que se refere se aplica a toda e qualquer

forma de prestação dos serviços públicos, inclusive os prestados diretamente,

diferentemente das constituições anteriores, cujos dispositivos referiam-se à disciplina

legal apenas da prestação de serviços públicos explorados mediante concessão.

De acordo com os princípios fundamentais que orientam a Constituição Federal de

1988, a referida norma deve estabelecer os requisitos legais mínimos sob os quais os

serviços públicos devem ser prestados, entre eles os que tratam dos aspectos

econômicos, visando à proteção e defesa dos direitos dos cidadãos, sejam eles

usuários efetivos ou potenciais desses serviços.

A Lei nº 11.445, de 05 de janeiro de 2007, por sua vez, estabeleceu as diretrizes

normativas gerais a serem observadas na regulação dos serviços de saneamento

básico pelos seus titulares. No entanto, a execução prática dessas diretrizes tem

esbarrado em dificuldades tanto do seu entendimento quanto pela falta de experiência

dos gestores públicos, criando situações que têm mobilizado o Ministério Público no

questionamento das políticas, das tarifas e da qualidade dos serviços prestados por

entidades municipais e empresas estaduais de saneamento básico.

3.4.3 Da Regulação Técnica e Normativa

Os gestores municipais hoje estão atentos à necessidade de edição de normas legais

adequadas relativas à organização da prestação dos serviços e à regulamentação dos

serviços que, no âmbito das competências de uma Agência de Regulação



compreende: o regulamento técnico, o regime e forma de cobrança, categorias de

usuários, a estrutura tarifária, serviços cobráveis dos usuários, fixação dos preços,

infrações e penalidades, etc.

Entretanto, como tem sido historicamente uma marca quando se trata de prestação

direta por entidade pública, os administradores não têm priorizado a adequada

formulação e regulação conceitual e técnica dos aspectos econômicos dos serviços,

no que se refere à composição e formação do custo econômico, o que inclui, além das

despesas financeiras, correntes e de capital:

I. Despesas não financeiras de depreciação e amortização de ativos

imobilizados;

II. Remuneração dos investimentos de capital e de capital circulante; e

III. Constituição de fundo de reservas (poupança) para fazer frente às futuras

reposições, reformas ou modernização dos ativos existentes e para a

ampliação ou aumento da capacidade produtiva dos sistemas em operação;

condições estas necessárias para garantir a sustentabilidade econômica dos

serviços no longo prazo.

Contrariamente á boa prática de governança e transparencia, o que se tem visto é

uma cultura simplificadora e equivocada dos conceitos de finanças e economia do

setor público, decorrente da interpretação e aplicação errônea do princípio do direito

econômico público que advoga que a administração ou as atividades públicas não

podem visar o lucro. A interpretação errônea desse princípio tem levado os gestores

públicos, principalmente os legisladores, a considerar que o orçamento público não

deve gerar superávit financeiro de caixa no exercício fiscal. Assim, a maioria dos

municípios tem limitado os prestadores públicos municipais dos serviços de

saneamento a praticar tarifas cujas receitas financeiras (arrecadação) apenas

empatam com as despesas orçamentárias realizadas no exercício, relevando o fato

de que determinadas despesas econômicas (não financeiras) do exercício - como a

depreciação das infraestruturas operacionais que precisam ser substituídas no futuro

ou os custos futuros da aposentadoria dos servidores, entre outras -, precisam ser

financeiramente provisionadas no exercício, formando a necessária poupança (fundo



financeiro) para o seu desembolso financeiro ou execução da correspondente

despesa orçamentária futura.

É conhecimento elementar o fato de que a Administração Pública precisa e depende

da geração de recursos para o custeio das ações e atividades que exerce em nome

da sociedade. A forma mais comum de se obter esses recursos é pela imposição de

tributos genéricos (impostos – IPI, ICMS, IPTU, IR e contribuições – COFINS,

PIS/PASEP, CSLL) pagos indistintamente pela sociedade.

Diferentemente das Tarifas de Serviços, os tributos pagos pela sociedade

decorrem de fatos geradores impositivos que não têm qualquer relação

econômica com as ações em que são utilizados pelo Poder Público, que pode

aumentar ou reduzir esses valores (alíquotas dos tributos) conforme suas políticas

econômicas e fiscais.

A Tarifa ou preço público decorre diretamente da contraprestação de serviços

específicos e objetivamente mensuráveis, que são pagos somente pelos seus

beneficiários efetivos, seja pelo uso de serviços. Neste caso, os valores pagos (taxa

ou tarifa) pelos usuários estão diretamente relacionados com as atividades e serviços

utilizados ou à sua disposição e deveriam cobrir todos os seus custos econômicos,

financeiros (regime de caixa) e não financeiros (regime de competência),

independente do momento (presente ou futuro) em que são realizados os respectivos

desembolsos financeiros.

Entretanto, a aplicação desse princípio econômico requer adequada regulação

normativa e técnica, tanto para garantia da correta apropriação dos custos não

financeiros aos preços dos serviços, como para garantir que os recursos

correspondentes sejam aplicados corretamente. A ausência sistemática desta cultura

regulatória tem levado a maioria dos gestores municipais dos serviços públicos de

saneamento básico a negligenciar a correta aplicação daquele princípio, cuja

consequência óbvia e visível é a carência de serviços adequados, universais,

integrais, com qualidade e sustentáveis, quando esses serviços não são subsidiados

por outras fontes de recursos.



A aplicação errônea desse princípio compromete a sustentabilidade dos serviços

prestados pelo SAE no longo prazo, o que já se manifestou nos últimos anos, ante a

falta de reserva de recursos próprios para a realização dos investimentos essenciais,

como o tratamento dos esgotos e ampliação da capacidade de produção de água,

obrigando o Município a buscar financiamentos para esse fim, sem a correspondente

contrapartida de receitas, transferindo os respectivos custos para o futuro. Esta

situação poderia ser diferente se as tarifas apropriassem corretamente os custos de

capital, relativos aos investimentos em operação, formando fundo de reserva para

reinvestimentos em reposição ou modernização das infraestruturas existentes ou na

ampliação dos sistemas. Esta possibilidade já era explicitamente prevista na Lei

nº 5.498/1997, porém, até momento não foi devidamente regulamentada e nem

aplicada.

Nesse contexto, o sistema de regulação dos serviços públicos de saneamento básico

deve privilegiar a regulação normativa e técnica dos aspectos econômicos de sua

prestação, por meio dos instrumentos apropriados, e a sua aplicação aos prestadores

dos serviços, por meio de agentes ou organismos públicos reguladores competentes.

3.4.4 Do Ente Regulador e Fiscalizador

A discussão sobre a necessidade ou não da instituição de um ente específico para as

funções de regulação é um assunto conceitualmente esgotado no Capítulo 3.3, bem

como respaldada sua natureza e competência jurídica pelos princípios definidos na

Lei nº 11.445/07.

Os modelos institucionais já praticados no Brasil resultam de diferentes concepções

de modelos regulatórios de serviços públicos ou de utilidades públicas existentes,

foram apreendidas de experiências diferentes países para cuidar, principalmente, dos

conflitos de interesse das relações entre os agentes.

Nesse contexto (ver Figuras 1 e 2), o interesse público é que o ser envolvidos com

viço seja prestado da forma mais eficiente e eficaz e com o menor custo para os seus

beneficiários. O interesse do prestador de serviço (público ou privado) é obter o

equilíbrio econômico-social. Para balancear estes interesses é que se requer norma



reguladora e a atuação de agente regulador com autonomia e grande poder

controlador e arbitral.

Não é por outra razão que essa relação – público-público e público-privada se realiza

por meio de instrumento contratual. Condição esta que, no caso do saneamento

básico, é reafirmada na própria Lei nº 11.445/02007, cujo art. 11 condiciona a validade

dos contratos de prestação dos serviços à existência das normas de regulação e à

explícita designação da entidade reguladora e fiscalizadora.

3.4.5 Do Sistema de Regulação e Fiscalização dos Serviços

O processo de regulação de serviços públicos se torna efetivo quando um Sistema

de Regulação e Fiscalização dos serviços públicos de saneamento básico torna-se

operante, considerando a existência de:

I. Conjunto de instrumentos jurídicos normativos e administrativos de regulação

legal e técnica e de fiscalização dos serviços;

II. Mecanismos e procedimentos para o exercício das atividades de regulação e

fiscalização.

O conjunto de instrumentos jurídicos que compõem o arcabouço normativo do sistema

municipal de regulação e fiscalização dos serviços de saneamento básico podem ser

ordenados em quatro níveis, quais sejam:

I. Normas legais superiores – compreendendo a Constituição Federal, a

legislação federal cujas normas sejam de caráter nacional, a legislação

estadual nas áreas afetas aos serviços de sua competência exclusiva ou de

competência comum, bem como acórdãos, pareceres e atos normativos do

Tribunal de Contas do Estado;

II. Normas legais do Município – que se subdividem em legislação geral, com

repercussões no saneamento básico e legislação específica relacionada à

organização e à gestão dos serviços;



III. Normas regulatórias infralegais – decretos e portarias do Executivo, resoluções

e instruções normativas do órgão ou ente regulador;

IV. Instrumentos juridico-administrativos – contratos, convênios, estatutos,

regimentos, e outros.

Destes instrumentos, os do primeiro grupo independem de iniciativa ou ação do Poder

Público Municipal, pois são originários de outros entes da Federação, cabendo-lhe

apenas acatá-los naquilo que forem pertinentes. Os demais são de iniciativa e

competência do Município e, junto com a Lei nº 11.445/07, são os mais relevantes

para o sistema municipal de regulação e fiscalização dos serviços.

3.4.6 Das Normas Legais Federais

Da Constituição Federal

Constituição Federal origina e subordina todos os demais da qual interessam,

particularmente, os Capítulos que tratam dos princípios e direitos fundamentais (arts

1º ao 5º), dos direitos sociais (art. 6º), da organização e competências do Município

(arts. 29 e 30), da Administração Pública (art. 37), do Sistema Tributário Nacional (arts.

145 a 150), da ordem econômica e Financeira (arts. 170, 174 e 175), da Política

Urbana (art. 182), da saúde (arts. 196 e 200), do meio ambiente (art. 225) e,

especialmente, o art. 21, inciso XX, que dá origem à Lei nº 11.445/07, e o art. 241, do

qual deriva a Lei nº 11.107/05 (consórcio público, convênio de cooperação e gestão

associada de serviços públicos).

Lei nº 11.107/05 – Lei dos Consórcios Públicos

Lei que dispõe sobre as normas gerais para a constituição dos consórcios públicos e

os seus instrumentos de gestão, entre eles o contrato de programa, que é obrigatório

quando a gestão associada entre entes da Federação envolver a prestação de

serviços públicos, situação em que esta norma e os instrumentos que institui são

essenciais para o sistema de regulação dos serviços públicos envolvidos. No caso do

presente Estudo esta norma tem pouca relevância, salvo como referência jurídica para

determinados aspectos da regulação, tendo em vista que, em princípio, o Município



não adotou e nos parece que não pretende adotar os seus instrumentos para qualquer

das funções de gestão dos serviços de saneamento básico.

Lei nº 11.445/07 – Estabelece as Diretrizes Nacionais para Saneamento Básico

É o instrumento mais importante para o ordenamento regulatório municipal da gestão

dos serviços de saneamento básico, particularmente no que se refere às funções de

regulação e fiscalização.

No contexto dessa Lei, o conjunto normativo municipal existente de Porto Seguro

precisa ser revisado, atualizado e consolidado. E outras normas precisam ser

instituídas para a conformação dos instrumentos jurídicos da regulação municipal com

as diretrizes dessa Lei e da Lei Municipal nº 5.498/1997, particularmente a

regulamentação técnica dos aspectos econômicos dos serviços, de acordo com a

modalidade de regulação econômica adotada pelo Município na referida Lei.

Outras Leis Federais com Interface na Gestão de Saneamento Básico

Do ponto de vista da regulação econômica merece destaque a Lei nº 4.320/1964, que

trata das normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos

orçamentos e da contabilidade patrimonial e financeira da União, dos Estados, dos

Municípios e do Distrito Federal, instrumentos esses que são essenciais para a gestão

econômica e financeira dos prestadores públicos dos serviços de saneamento básico

e aos quais devem se conformar as respectivas normas de regulação econômica.

Estas normas são suplementadas pela Lei Complementar nº 101/2004, que trata dos

aspectos relativos à responsabilidade dos entes públicos na gestão fiscal. As normas

e procedimentos contábeis e orçamentários aplicáveis ao setor público foram

recentemente revisadas, visando entre outros objetivos:

I. Atender exigências da Lei Complementar nº 101/2004;

II. Padronizar procedimentos para a consolidação das contas públicas e

apresentar entendimentos gerais sobre o processo contábil-orçamentário nos

três níveis de governo;



III. Promover a convergência da contabilidade pública brasileira aos padrões

internacionais de contabilidade;

IV. Implantar procedimentos e práticas contábeis que permitam o reconhecimento,

a mensuração, a avaliação e a evidenciação dos elementos que integram o

patrimônio público; e

V. Implantar sistema de custos no âmbito da contabilidade pública brasileira.

Considerando a necessidade de delegação da prestação dos serviços públicos, para

o próprio SAE e para hipóteses de subdelegação ou sub-concessão a Lei nº 8.987/95

e suas alterações, juntamente com as Leis nºs 9.074/95 e 11.079/04, passam a ter

repercussões jurídicas significativas no sistema de regulação e fiscalização dos

serviços, visto que os instrumentos de delegação (edital, contrato e regulamentos) se

tornam seus componentes mais relevantes.

Em igual nível de importância está a Lei nº 8.078/90, que trata do Código de Defesa

do Consumidor, e o Decreto nº 2.181/97 que a regulamenta.

Com repercussão restrita à regulação dos serviços de abastecimento de água potável

existem ainda o Decreto nº 5.440/05 e a Portaria nº 518/04 do Ministério da Saúde,

que tratam da qualidade da água de abastecimento público.

Num plano secundário, mas que devem ser consideradas em alguns aspectos da

regulação e fiscalização dos serviços encontram-se as seguintes normas federais:

I. Lei nº 8.429/92 (improbidade administrativa);

II. Lei nº 5.172/66, atualizada pela Lei Complementar nº 104/01 (Código Tributário

Nacional);

III. Lei nº 9.433/97 (Política Nacional de Recursos Hídricos); e

IV. Lei nº 10.257/01 (diretrizes gerais da política urbana).



3.4.7 Legislação Estadual com Interface na Gestão de Saneamento

Básico

Sob a perspectiva da Constituição Estadual verifica-se que o sistema e,

particularmente, a regulação normativa legal dos serviços públicos locais de

saneamento básico são ou podem ser afetados por atos decorrentes dos seguintes

dispositivos:

I. Arts. 42 a 50, que tratam da instituição de regiões metropolitanas,

aglomerações urbanas e microrregiões, particularmente o art. 43, inciso I;

II. Art. 120, que trata das competências do Ministério Público Estadual,

especialmente no que diz respeito à defesa dos direitos sociais e dos

direitos difusos dos cidadãos;

III. Art. 180, que trata do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas do

Estado;

IV. Art. 190, incisos II, IV, VI, que tratam de competências do Estado no âmbito

do SUS, relacionadas ao saneamento básico;

V. Art. 192, dispõe sobre a Política Estadual de Saneamento Básico;

VI. Art. 244, que trata da participação do Estado em questões da Política

Urbana; e

VII. Art. 250, que dispõe sobre o sistema estadual de gerenciamento dos

recursos hídricos de domínio do Estado.

Sob a perspectiva da legislação infraconstitucional destaca-se a Lei nº 13.199, de 29

de janeiro de 1999, que trata da Política Estadual de Recursos Hídricos,

particularmente nos aspectos relativos à gestão da Bacia Hidrográfica em que o

Município está inserido, dos quais são relevantes para o sistema municipal de

regulação e fiscalização dos serviços de saneamento básico prestados pelo SAE, a

outorga de uso e a cobrança pelo uso dos recursos hídricos. Neste mesmo tema é

também relevante o Plano Diretor da referida bacia hidrográfica. Também interferem



indiretamente na regulação e fiscalização dos serviços de saneamento básico do

Município a legislação ambiental do Estado e os atos normativos do COPAM. Mesmo

tratando da matéria em questão, não verificamos na Lei nº 11.720/94, da Política

Estadual de Saneamento Básico, aspectos intervenientes no sistema municipal de

regulação e fiscalização dos serviços.

3.4.8 Das Normas Legais e Infralegais do Município

A Lei Orgânica do Município e as demais normas municipais vigentes, relacionadas

ao saneamento básico, amplamente comentadas neste estudo, dispensa a repetição

de sua listagem e dos seus aspectos relevantes.

Entretanto, cabe destacar a necessidade de o Município proceder à revisão,

atualização e consolidação dessa legislação e à edição das normas complementares

de regulação dos aspectos que ainda não estão suficientemente contemplados e

conformes com as diretrizes da Lei 11.445/07, especialmente:

I. A regulamentação normativa e técnica dos aspectos econômicos e sociais (art.

11, §2º, IV; 22, IV; 23; 29 a 31 e 37 a 39,);

II. A instituição dos mecanismos de controle social (arts. 9º, V, 26 e 47);

III. A instituição ou definição do ente ou órgão técnico de regulação e fiscalização

(art. 9º, II,); e

IV. A institucionalização legal ou regulamentar do Plano Municipal de Saneamento

Básico (PMSB) (arts. 9º, I e 19).

Exceto a lei Orgânica, as normas legais existentes necessitarão ser revisadas,

atualizadas e complementadas para atender às diretrizes da Lei Federal nº 11.445/07

e consolidadas em um único instrumento legal, unificando a legislação da Política

Municipal de Saneamento Básico (ver proposta no Anexo I), contemplando inclusive

os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e de drenagem e manejo

de águas pluviais urbanas. Deve-se proceder da mesma forma quanto à revisão,

complementação e consolidação dos regulamentos da legislação relacionada à

Política Municipal de Saneamento Básico.



Ao Ente Técnico de Regulação e Fiscalização específica de saneamento (ver proposta

no Anexo II), reserva-se a competência para editar, por meio de resoluções e

instruções normativas, os atos de normatização de caráter eminentemente técnico ou

de procedimentos meramente executivos da gestão dos serviços, que dispensam a

necessidade de regulamentação por Decreto, tais como:

I. Definição de padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços, de

padrões de atendimento ao público e de requisitos operacionais e de

manutenção dos sistemas;

II. Processos de monitoramento dos custos e de avaliação da eficiência e eficácia;

e

III. Definição de plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e

certificação dos registros contábeis requeridos para processo de reajuste e

revisão de tarifas e preços, e outras normas técnicas previstas no art. 23 da Lei

nº 11.445/07.

Para completar os instrumentos do sistema de regulação e fiscalização restaria ainda

ao Município elaborar ou institucionalizar o Plano de Saneamento Básico, cuja

execução encontra-se em fase final.

O sistema de regulação e fiscalização dos serviços públicos, especificamente os de

saneamento básico do caso em análise, envolve diversos organismos ou entes do

Poder Público titular e de controle externo, ainda que a atuação dos mesmos não se

dê de forma sistematizada ou vinculada.

No plano da regulação normativa (leis, regulamentos, outros atos administrativos),

destacam-se a Câmara Municipal responsável pela aprovação das normas legais

relativas à organização e gestão dos serviços públicos locais e ao controle das contas

e dos atos do Poder Executivo, ao qual se subordina o SAE;

No Poder Executivo, na pessoa do Prefeito seu titular, no exercício de suas

competências privativas para propor e iniciar o processo legislativo na forma e nos

casos previstos na lei Orgânica, bem como para sancionar, promulgar e fazer publicar

as leis e expedir decretos e regulamentos, vetar proposições de lei total ou



parcialmente e elaborar as leis delegadas; e os Secretários Municipais no exercício

de competência atribuída pela Lei Orgânica para expedir instruções normativas para

a execução das leis, decretos e regulamentos.

No âmbito do controle externo da Administração Municipal atua o Tribunal de Contas

do Estado, cujos acórdãos, pareceres e atos normativos, referendados pela Câmara

Municipal, constituem-se em instrumentos vinculantes do sistema municipal de

regulação e fiscalização dos serviços. Neste âmbito tem-se, ainda, a forte presença

do Ministério Público estadual e federal, com competência autônoma para o controle,

fiscalização e defesa dos direitos sociais e dos direitos difusos dos cidadãos perante

a Administração Municipal e suas entidades vinculadas.

No âmbito do controle interno da Administração, além da Câmara Municipal, atuam

também a Procuradoria e a Controladoria Geral do Município.

No plano do controle social, o município instituiu e encontra-se em funcionamento os

seguintes organismos colegiados com interface nas questões do saneamento básico:

o Conselho Municipal do Desenvolvimento, com competências amplas para

acompanhar, avaliar, emitir pareceres e opinar sobre os diversos aspectos da Política

Municipal de Desenvolvimento Urbano e do Plano Diretor e a execução de suas ações;

o CODEMA – Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente, com competências

deliberativas, consultivas e fiscalizatórias sobre questões relacionadas à Política

Municipal de Meio Ambiente; e o Conselho Municipal de Saúde, com competências

consultivas e fiscalizatórias das ações relacionadas ao saneamento básico. Constitui-

se também em canal de participação social na formulação e na gestão da Política de

Desenvolvimento Urbano a Conferência Municipal da Cidade.

Conforme se verifica, são vários os entes e organismos atuando no âmbito e sobre

diferentes aspectos da gestão dos serviços de saneamento básico, os quais, no seu

conjunto, integram o que aqui denominamos de sistema municipal de regulação e

fiscalização dos serviços de saneamento básico. Em tese, este sistema já contaria

com as instituições necessárias para o exercício de suas diversas funções.



No plano do controle social se pode considerar suficientes os organismos citados, em

razão da amplitude das competências e dos instrumentos que dispõem, faltam-lhes,

porém, orientação e suporte técnico e prático para que possam desempenhar

satisfatoriamente suas funções em relação à prestação dos serviços de saneamento

básico.

3.4.9 Criação da Agência de Regulação de Serviços Públicos Delegados

de Porto Seguro (ARSEL)

Para consolidar os instrumentos de controle social recomenda-se a criação de

Autarquia Municipal denominada Agência de Regulação de Serviços Públicos

Delegados de Porto Seguro (ARSEL), para exercer as funções de regulação e

fiscalização dos serviços públicos de competência Municipal e, principalmente,

aquelas definidas na Lei 11.445/07, incorporando funções precariamente atribuídas

ao Conselho Municipal de Água e Esgoto (CMAE) ao qual se sugere transformar no

“Conselho Consultivo” da ARSEL, mantendo a mesma qualidade de representação da

sociedade vigente (ver proposta no Anexo II).

Consideradas as análises e observações anteriores, particularmente as conclusões

manifestadas no tópico anterior, indicamos a seguir algumas medidas para definição

da estrutura orgânica e das competências da ARSEL para que possa exercer

plenamente as funções e atividades administrativas e técnicas de regulação e

fiscalização dos serviços públicos municipais, incluindo os de saneamento básico.

A primeira medida, de ordem jurídico-normativa, compreende as seguintes ações:

a) Readequação do status orgânico do CMAE, desvinculando-o da estrutura

organizacional do SAE, e transformando-o em Conselho Consultivo da ARSEL;

b) Definição das competências da ARSEL para que abarque plenamente as

funções regulatórias de caráter administrativo e técnico e das funções

fiscalizatórias da prestação dos serviços Municipais, incluindo os de

saneamento básico;

c) Regulamentação da ARSEL provendo-a com suporte técnico e operacional.



A desvinculação do CMAE da estrutura orgânica do SAE (e a sua vinculação à

ARSEL) é parte relevante na gestão do conflito de interesses, trazendo independência

decisória ao órgão, nas questões afetas ao SAE e a outros órgãos prestadores dos

serviços.

71

ANEXO I - Projeto de Lei Complementar destinada a instituir a Política Municipal de Saneamento Básico

113

ANEXO II - Projeto de Lei Complementar destinada a Criar a Agência Municipal de Serviços Públicos de Porto Seguro

125

ANEXO III – Estimativa de Orçamento para o primeiro ano da Agência Municipal de Serviços Públicos de Porto Seguro

127

EQUIPE TÉCNICA:

José Antônio Chaves – Coordenador Geral

Administrador CRA 2750-MG

Alaor de Almeida Castro

Advogado OAB 85884-MG - Eng. Sanitarista CREA14382-MG

Raquel Elisabeth Nogueira

Advogada OAB 32293-MG

Sérgio de Carvalho Serpa

Administrador CRA 1577-MG

Alfredo Alves de Oliveira Melo

Economista CORECON 1185-MG

ANEXO I ANÁLISE DO MARCO LEGAL E REGULATÓRIO DE...

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