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IJC - INSTITUTO DE CIÊNCIAS JURÍDICASCURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITODISCIPLINA: DIREITO TRIBUTÁRIO IPROFa Msc. LÍRIA KÉDINA CUIMAR DE SOUSA E MORAES

UNIDADE I – ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO1.1 Atividades financeiras e necessidades coletivas1.2 Direito Financeiro e Ciência das Finanças: conceito, objeto, autonomia, fontes e evolução1.3 As finanças públicas na Constituição Federal

Bibliografia básica para a UNIDADE I :OLIVEIRA, Regis Fernandes de: HORVATH, Estevão. Manual de direito financeiro. Editora Revista dos Tribunais.BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. Rio de Janeiro. Forense, 1986.DE CAMPOS, Dejalma. Direito financeiro e orçamentário. São Paulo: Atlas. 2a edição, 2001, p. 23-44.NASCIMENTO, Edson Ronaldo. Finanças públicas. 3. ed.,Brasília: Vesticon, 2005ROSA JUNIOR, Luiz Emygdio F. da. Manual de direito financeiro & direito tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2000, p. 1-162.TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 8ª edição, 2001, p. 11-32.

(1) Necessidade pública e serviço público

Necessidade é o conjunto de bens e serviços para a satisfação do homem. Elas podem ser classificadas em: individuais, coletivas e públicas.

Necessidades individuais são aquelas satisfeitas pelo esforço do indivíduo. Ex: habitação, vestuário, ...

Necessidades coletivas são aquelas satisfeitas pelo esforço coordenado da sociedade. Ex: as necessidades de segurança de condomínio residencial, as necessidades de escolas particulares, ...

Necessidade pública são aquelas que são tuteladas pelo Estado, que toma para si a responsabilidade pela satisfação. Como exemplo máximo, o artigo 6º de nossa Constituição. Sobre deveres explícitos do Estado, têm-se os artigos 205 (Educação), 215 (Cultura), 217 (Desporto), 225 (Meio Ambiente), 226 (Família), 227 (Criança e Adolescente) e 230 (Idoso).

NECESSIDADE PÚBLICA “é a necessidade que tem um interesse geral em determinado grupo social e é satisfeita pelo processo do serviço público.” – Rosa Jr.

O serviço público, por sua vez, é o organizado de recursos humanos e materiais pela Administração Pública visando ao atendimento das necessidades compreendidas de interesse geral.

Encontra-se no art 23 da Constituição a competência de todos os entes federativos, notadamente os incisos II, V a X e XII, além da competência especial do Município, no art. 30, nos incisos V a VII.

Note-se, e é importante frisar, que no art. 30, o inciso V prescreve competência municipal em “organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial”.

A doutrina classifica as necessidades podem ser preferenciais ou secundárias.As preferenciais são inerentes à vida social, possuem caráter permanente e algumas são

atendidas pelo estado independente de solicitação pelo particular (defesa externa, administração da justiça, ordem interna,...).

As secundárias decorrem das idéias políticas de cada momento, possuem caráter eventual (obras públicas,...)

O Estado, para atender às necessidades públicas, precisa obter dinheiro e programar os gastos. A isto se dá o nome de ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO, que é exercida através de:

RECEITA PÚBLICA é a obtenção de dinheiro pelo Estado; GESTÃO PÚBLICA é a administração e conservação dos bens do Estado e do

seu dinheiro;

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DESPESA PÚBLICA é o emprego dos recursos para viabilizar os fins do Estado (fins políticos), ou seja, todo o dispêndio previsto no ORÇAMENTO para atender uma finalidade de interesse público.

Segundo Rosa Jr., a atividade financeira do Estado visa a satisfazer as necessidades públicas e tem por objetivo estudar as formas pelas quais o Estado obtém as suas receitas e efetiva concretamente as suas despesas.

A Atividade financeira do Estado pode ser definida como a procura de meios para satisfazer às necessidades públicas.

A mais importante dessas atividades é RECEITA PÚBLICA e que não é difícil saber o porquê. No passado, o Estado a fim de fazer face das despesas necessárias ao cumprimento de suas finalidades, valia-se de vários meios universalmente conhecidos, tais como guerras de conquistas, extorsões de outros povos, doações voluntárias, fabricação de moedas metálicas ou de papel, exigência de empréstimos, rendas produzidas por seus bens e nas empresas, etc.

Com a gradativa evolução das despesas públicas, para atender às mais diversas necessidades coletivas, tornou-se imprescindível ao Estado lançar mão de uma fonte regular e permanente de recursos financeiros. Assim, assentou-se sua força coercitiva para a retirada parcial das riquezas dos particulares, sem qualquer contraprestação. Dessa forma, o tributo, passou a ser a principal fonte dos ingressos públicos, necessários ao financiamento das atividades estatais.

GESTÃO PÚBLICAA atividade financeira envolve a constituição e a gestão da Fazenda Pública, isto é, os recursos e

as obrigações do Estado e a sua administração.Fazenda Pública sob o ponto de vista objetivo é – o complexo dos recursos e obrigações

financeiras do Estado. Constitui-se pelos recursos públicos, que compreendem assim os direitos criados pela legislação e consignados no orçamento (créditos tributários).

Fazenda Pública sob o ponto de vista subjetivo – confunde-se com a própria pessoa jurídica de direito público, tendo em vista que a responsabilidade do Estado é apenas financeira. Demais disso, aproxima-se do conceito de Administração Financeira, com seus órgãos incumbidos de realizar a atividade financeira.

A atividade financeira é a exercida pelos entes territoriais (União, Estados, DF e Municípios) e respectivas autarquias, que se enquadram na noção de Fazenda Pública.

(2) O Direito Financeiro como Direito Público

Direito Público:- A) Externo – Direito Internacional Público- B) Interno – Direito Constitucional, Direito Administrativo, Direito Financeiro, Direito Tributário,

Direito Penal e Direito Processual.Direito Privado:- A) Externo – Direito Internacional Privado- B) Interno – Direito Civil, Direito Comercial e Direito Trabalhista.

(3) Conceitos de Direito Financeiro e Direito TributárioComo vimos, a atividade financeira do Estado compreende Receita Pública, Gestão Pública e

Despesa Pública. O Direito Financeiro é o conjunto de princípios e normas que regem a arrecadação, gestão

patrimonial e os dispêndios (gastos) efetuados pelo Estado no desempenho de sua função.

“Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas decorrentes de sua atividade financeira e que se estabeleceram entre o Estado e o particular.” - Rosa Júnior

“Direito Financeiro é a disciplina que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações jurídicas por ele criadas no desempenho de sua atividade financeira.” - Rubens Gomes de Sousa

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“É o conjunto de ações do estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas.” - Ricardo Lobo Torres

Para Fonrouge, ”é o conjunto de normas jurídicas que regula a atividade financeira do Estado em seus diferentes aspectos: órgãos que a exercem, meios em que se exterioriza e conteúdo das relações que originam".

Podemos concluir que Direito Financeiro é o ramo do direito público que rege as relações jurídicas entre o Estado e os particulares decorrentes da atividade financeira do Estado (receita pública, despesa pública e gestão pública).(6) Direito Financeiro x Direito Tributário

Veja-se a diferença entre os conceitos de Rubens Gomes de Souza:“Direito Financeiro é a disciplina que estuda o ordenamento jurídico das finanças do Estado e

as relações jurídicas por ele criadas no desempenho de sua atividade financeira.”“Direito Tributário é o ramo do direito público que rege as relações jurídicas entre o Estado e

os particulares decorrentes da atividade financeira do Estado, no que se refere à obtenção de receitas que correspondam ao conceito de tributos”.

Perceba que ambos pertencem ao ramo do direito público, mas possuem objetos diferentes, sendo que o Financeiro rege as relações jurídicas de TODA A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO, e o Tributário regula apenas parte dessa atividade financeira, que é a receita tributária, parte de toda receita pública.

Sejam quais forem as críticas, o Direito Tributário sempre será enquadrado como Direito Público, isso porque somente o Estado pode ser titular da relação tributária por ser privativa sua competência de auferir receitas tributárias.

(4) Direito Financeiro x Ciência das Finanças

A atividade estatal é tão ampla e complexa que podemos até destacar a atividade financeira como objeto material de estudo de várias disciplinas particulares, entre as quais a Ciência das Finanças e o Direito Financeiro.

Para Morselli Ciências das Finanças é “a disciplina que estuda os princípios que interpretam e regulam a atividade financeira, mediante a qual o Estado e outras entidades públicas buscam os recursos necessários à satisfação das necessidades públicas”.

No dizer de Dejalma de Campos, “A atividade financeira do Estado é estudada pela Ciência das Finanças e regulada por um conjunto de normas e princípios jurídicos denominado Direito Financeiro.”, ou seja, o autor diferencia Ciência das Finanças de Direito Financeiro. Aquela “se ocupa do estudo da atividade financeira do Estado em seu aspecto teórico, especulativo, este estuda o aspecto jurídico dessa atividade. Contudo, o elemento comum entre os dois é seu OBJETO, ou seja, a atividade financeira do Estado.

(5) Autonomia do Direito Financeiro

O tema é bastante discutível. Há quem concorde com a autonomia, pelo menos didática, do Direito Financeiro, e há quem seja totalmente contra.

A FAVOR O que, caracteriza o Direito financeiro como ramo autônomo é a existência de princípios jurídicos específicos, não aplicáveis a outros ramos do Direito.

A própria Constituição Federal consagrou a autonomia do direito Financeiro ao dispor em seu artigo 24:

"Compete a União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: 1. direito tributário, financeiro, penitenciário..."A autonomia do Direito Financeiro não significa sua separação da árvore jurídica a que

pertencem todos os ramos do Direito. Assim sendo, é natural que o Direito Financeiro se relacione com outros ramos do Direito. Tem estreitas relações com o Direito Constitucional por representar o tronco da árvore jurídica, donde nascem os diversos ramos: relaciona-se com o Direito Administrativo, donde se destacou, mantendo com o mesmo conexões de gênero para espécie, e assim com os demais. Não há separação absoluta entre os diversos ramos do direito.

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“A própria Constituição de 1988 reconhece esta autonomia ao conferir à União, aos Estados e ao Distrito Federal competência para legislar concorrentemente sobre direito financeiro (art. 24, I). Todavia, esclareça-se que a Constituição declara a autonomia do direito financeiro mas não a confere, porque a autonomia de um ramo do direito não resulta da lei, mas decorre da evolução natural de um conjunto de normas jurídicas até ser considerado possuidor de conceitos, regras, princípios e institutos jurídicos próprios, distinto dos demais ramos de direito”. Rosa Jr.

CONTRA A doutrina não é pacífica sobre a autonomia do Direito Financeiro, que durante muito tempo foi considerado como capítulo do Direito Administrativo.

O fundamento maior para não concordar com a autonomia é “entre os administrativistas, que se recusam a aceitá-la sob o fundamento de que a atividade financeira desempenhada pelo Estado é uma função administrativa típica, que não se distingue em sua natureza das demais atividades públicas do Estado regidas pelo Direito Administrativo”. Rosa Jr.

NOTAS IMPORTANTES:O Direito tributário sempre será enquadrado como Direito Público. Isso porque somente o Estado pode ser titular da relação tributária por ser privativa sua competência de auferir receitas tributárias.Em resumo: o Direito Tributário estuda apenas uma parte da atividade financeira do estado, que são as receitas públicas tributárias. Assim como, o Direito Financeiro estuda apenas umas das atividades do Estado Administrativo (atividade financeira do Estado).Quanto à denominação, as expressões Direito Tributário e Direito Fiscal podem ser tomadas quase como sinônimas, dependendo do gosto nacional: no Brasil vulgarizou-se a referência ao Direito Tributário, enquanto os franceses preferem Direito Fiscal; há, entretanto, vozes que pretendem atribuir ao Direito Fiscal conteúdo mais extenso a abranger todas as atividades do Fisco, inclusive as pertinentes aos gastos públicos.

SOBRE CODIFICAÇÃO:O Direito Tributário é o ramo mais desenvolvido, que oferece normas melhor elaboradas, em homenagem à segurança dos direitos individuais. Já está CODIFICADO em diversos países. O Direito Financeiro é pouco codificado. Compõe-se, em sua maior parte, de legislação casuística e pulverizada. As leis que regulam a despesa, o crédito e o patrimônio são esparsas e incoerentes, e só nos últimos anos passaram a ser objeto de preocupação do legislador. A exceção é o Direito Tributário. O nosso Código Tributário Nacional (CTN), aprovado pela Lei 5.172, de 25.10.66 (lei ordinária), com a denominação inicial de Sistema Tributário Nacional, teve o seu nome definitivo fixado pelo art. 7º da Lei Complementar nº 36, de 13.3.67.O STN foi inserido à Constituição Federal de 1946 através da Emenda Constitucional nº 18, de 1º.12.1965, e, por ocasião da CRFB/88 (Teoria da Recepção) deixou de ser lei ordinária para ter eficácia de Lei Complementar, tanto que ele só pode ser alterado por outra Lei Complementar (vide art. 146 CRFB).A Lei n. 4.320/64, tal qual a Lei n. 5.172/66 (CTN), foi editada como lei ordinária, mas por ocasião da CRFB/88 (Teoria da Recepção) deixou de ser lei ordinária para ter eficácia de Lei Complementar, tanto que ele só pode ser alterado por outra Lei Complementar.

TEXTO COMPLEMENTAR (leitura obrigatória)

Autor: Dr. Marcus Vinícius Guimarães de Souza*

A Atividade financeira do Estado pode ser definida como a procura de meios para satisfazer às necessidades públicas. Tais necessidades são infinitas. De terras, de casas, de estradas, de ruas, de pontes, de navios, de defesa interna, de justiça, de funcionários e trabalhadores. Um mundo, enfim, de bens e serviços. Mundo que cresce dia a dia, com o intervencionismo do Estado, em busca de bem-estar social. As suas funções não são mais apenas, as de assegurar a ordem e a justiça, mas as de precedência e assistência. O zelo

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pela velhice, pela doença. Pela existência digna. Pela família. Tudo isso custa dinheiro. E é a aquisição de dinheiro que constitui principalmente, a atividade financeira do Estado, que é, em síntese, um entre que arrecada e que paga. É o maior criador e consumidor de riquezas.

Na verdade, desde que o homem passa do Estado de quase isolamento primitivo para a vida social, surgem novas necessidades: as de defesa de sua pessoa e bens, de disciplina dos conflitos entre indivíduos e da própria defesa do seu agregado político contra os outros agregados, na comunidade internacional. Nem os indivíduos nem os grupos privados poderão prover a essas necessidades que são coletivas. Diferem por completo das individuais, porque estas nascem e ficam na vida do homem isolado ou que se supõe isolado, como as necessidades de pão e água.

A necessidade do grupo é, por exemplo, a defesa da propriedade contra ladrões. Nasce de um contraste de interesses que se manifesta entre os grupos componentes da coletividade nacional ou internacional. O Estado intervém para regular e tornar possível a existência de atividades antagônicas; essa intervenção é feita através dos serviços públicos.

Tais serviços podem ser classificados ser classificados como gerais e particulares. No serviço geral ou universal, o Estado sente a necessidade coletiva e, sem que ninguém lhe peça, cria e executa o serviço. Essa necessidade coletiva, a que o Estado provê, nunca se apresenta como soma aritmética das necessidades individuais. É uma soma algébrica. Assim, pode haver necessidade para o Estado de uma estrada de rodagem ligando determinado lugar a outro sem que os moradores deste local a tenham requerido. Pode até mesmo acontecer que todos os indivíduos aí residentes, por interesses próprios, não a queiram. Apesar disso, a estrada é de exigência pública. É que a necessidade pública ou coletiva não deve ser confundida com a geral. Esta é homogênea para todos os indivíduos que compõem a coletividade. Aquela, a necessidade pública, não é homogênea para todos. É uma soma algébrica de quantidades positiva e negativa, isto é, da necessidade positiva que sentem alguns para que certo serviço seja produzido e da negativa que sentem outros para que tal serviço não seja produzido.

O juiz de tal necessidade coletiva é o estado. O serviço que o provê é o serviço público geral. É imposto pelo Estado, quer os cidadãos queiram, quer não. Mas para executá-los é preciso dinheiro.

O Estado vai, então, exigi-lo da coletividade, em forma de imposto. O indivíduo querendo ou não o serviço, é obrigado a pagá-lo. Tal obrigatoriedade vem da força de império que o Estado exerce sobre os seus cidadãos. Não individualiza, no contribuinte do imposto, aparte que lhe coube no serviço dado. A maioria dos pagadores só tem o benefício indiretamente.

No serviço particular ou especial, o processo é diferente. Neste, o cidadão é que tem, individualmente, ou o serviço (espontaneamente pedido ou obrigado a pedir), ou a possibilidade de se utilizar dele. Se, de fato, tem caráter de benefício geral, organizado, como é, pelo Estado, este só o oferece a quem necessita dele. É exemplo o serviço de esgotos. Organizado pelo Município, só é obrigado a pagá-lo quem se utiliza dele. Esse pagamento, que não é imposto a todos, mas cobrado a quem tem ou é destinado o serviço, chama-se taxa.

A diferença essencial, portanto, entre serviço público geral e serviço público especial, que exigem ambos, a atividade financeira do Estado, é esta: naquele, o indivíduo é serviço, embora não o tenha pedido, ou quando o mesmo lhe é destinado.

O serviço geral é indivisível; o especial é divisível. Naquele, não se pode individualizar o serviço recebido. Neste, se faz a sua exata individualização.

O fenômeno da atividade financeira do Estado é explicado de vários modos pelos financistas. Alguns sustentaram a teoria da troca. O fenômeno financeiro é um fato de troca. Entre os indivíduos que pagam o tributo e as comunidades políticas que efetuam o serviço, se estabelecem relações de troca, nas quais os impostos constituem o preço a que os serviços correspondem. O imposto nada mais é que o preço do serviço público executado.

Para a refutação de tal teoria, observa-se que a condição principal à troca econômica é a liberdade de contrato. Aí, ela não existe, porque o tributo é imposto. Logo não é troca.

Observando a teoria do consumo, destaca-se que o Estado, como as outras comunidades políticas, gasta em lugar dos indivíduos, uma parte das riquezas por estes produzidas. O Estado quando organiza e faz funcionar os serviços públicos, não cria riquezas. Não produz; consome.

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Refutando esta teoria, é possível citar que: “produzir é criar utilidade: quando o Estado paga, cria bens. Os legisladores, os juízes, os administradores, os engenheiros, os professores, são tão produtores econômicos como os agricultores.”1

Outra teoria é a produtividade e reprodutividade das despesas públicas. O fenômeno financeiro é o da própria e verdadeira produção econômica. Esteve muito em voga entre os escritores alemães: Dietzel,  Liszt, Wagner e Stein. As finanças consistem em um complexo de meios pecuniários ao exercício de uma industria especial, em uma transformação útil de riquezas materiais em bens imateriais de segurança, poder e civilização. Para estes autores, as despesas são sempre produtivas ou reprodutivas, como as chama Liszt.

O imposto empregado na execução dos serviços públicos volta à coletividade com o efeito de aumentar a soma dos bens disponíveis ou de acrescer a eficácia dos meios privados de produção.

SANTOS, 1953, resume bem os caracteres do fenômeno financeiro no Estado moderno: repartição do custo dos encargos públicos, redistribuição da renda nacional e compulsoriedade. O primeiro princípio é norteado pela capacidade contributiva e pela conveniência social. Progressividade ou proporcionalidade, isenções e mínimos de existência regulam a capacidade contributiva. A conveniência social se enquadra nos princípios da justiça tributária. A redistribuição é o bombeamento das rendas dos que tem mais favor dos que necessitam, através dos tributos.

 DI MARCO, 1926, compara o estado moderno a uma grande indústria, exercida em forma cooperativista para a produção dos bens públicos, cedidos, a preço de custo, aos consumidores, que são a coletividade.

 Pro outro lado, é válida a observação, de que os fenômenos financeiros são fatos de repartição dos encargos entre os indivíduos.

 Devem ser estudados tendo-se em conta os fatores, não somente os financeiros e econômicos, mas também políticos, sociais, jurídicos, entre outros.

 Não se deve esquecer, porém, da explicação  sociológica dos fenômenos financeiros, dada por LORIA, 1920. Segundo este estudioso, dada a constituição social de classes contrapostas, o sistema financeiro se constrói efetivamente, de modo a corresponder aos interesses das classes economicamente dominantes.

 SELIGMAN, 1910, fazendo um estudo sobre a teoria social da ciência das Finanças, classificou as necessidades em individuais e coletivas. Aquelas são particulares, recíprocas e comuns; estas são satisfeitas pelos grupos privados ou públicos.

 Explica, além disso, com clareza, a origem e evolução das necessidades. A primeira apareceu quando o indivíduo transformou o bem livre em bem econômico, levando à boca, sem auxílio de quem quer que fosse, o alimento natural. Depois veio a necessidade da troca, deu a outrem um bem que esse não possuía e obteve dele o que precisava. Trocou bens. Supriram-se mutuamente. Afinal, o homem desejou qualquer coisa que vários homens queriam também. Essa coisa não poderia ser adquirida por um só. Em colaboração, satisfizeram à necessidade comum.

 Todas essas manifestações de atividade, então isoladas e individuais, começaram a ser supridas pelos grupos, definidos como a expressão da maneira pela qual as necessidades individuais são transformadas em necessidades comuns ou como a aplicação do método dos outros que se unem a ele.

 Mas os grupos que agem para as necessidades comuns podem ser privados ou públicos.

 Entre os privados, está o grupo com outra pessoa para a mais rudimentar necessidade, a sexual, satisfeita pelo casamento. Os outros grupos privados, que se organizam com várias outras pessoas, provêm às necessidades sociais, recreativas, militares, profissionais, comerciais, políticas e religiosas. Esses grupos privados denominam-se, respectivamente: clubes, orquestras, esquadrões, corporações, associações, partidos e igrejas.

 Enfim, aparecem os grupos públicos, cujas características são: a provisão das necessidades fundamentais, a universalidade e a coerção. Além disso, há, entre os dois grupos, privados e públicos, as diferenças de grau. Nos grupos públicos há ausência de reciprocidade, indivisibilidade e incomensurabilidade.

 As necessidades fundamentais são, inegavelmente, as de proteção à propriedade, à vida e à liberdade. Diante delas desaparecem as que são providas pelos grupos privados. Se muitas dessas têm passado para o grupo público, com a aplicação cada vez maior da esfera

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de intervenção estatal, é porque, nesses Estados, essas outras necessidades passaram a ser encaradas como fundamentais: as religiosas, as profissionais, etc.

 A universalidade ou totalidade é a outra característica do grupo público. Enquanto o grupo privado abrange outro (o casamento) ou vários indivíduos (milhares ou até milhões de associados), o grupo público abrange a totalidade num território geográfico determinado.

 A coerção é outra característica do grupo público. O indivíduo entra no grupo privado por sua livre vontade. No grupo público, ele entra obrigatoriamente. A essa característica é denominada de indissolubilidade. Em alguns grupos privados, o indivíduo é obrigado a entrar por constrangimento moral, sua saída, entretanto, do grupo privado, é completamente livre; enquanto que, no público, o laço que prende o indivíduo ao Estado é indissolúvel.

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 CAPÍTULO IIDAS FINANÇAS PÚBLICAS

Seção INORMAS GERAIS

Art. 163. Lei complementar disporá sobre:

I - finanças públicas;II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais entidades

controladas pelo Poder Público;III - concessão de garantias pelas entidades públicas;IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública;V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; (Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 40, de 2003)VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito

Federal e dos Municípios;VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as

características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Art. 164. A competência da União para emitir moeda será exercida exclusivamente pelo banco central.

§ 1º - É vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, empréstimos ao Tesouro Nacional e a qualquer órgão ou entidade que não seja instituição financeira.

§ 2º - O banco central poderá comprar e vender títulos de emissão do Tesouro Nacional, com o objetivo de regular a oferta de moeda ou a taxa de juros.

§ 3º - As disponibilidades de caixa da União serão depositadas no banco central; as dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e dos órgãos ou entidades do Poder Público e das empresas por ele controladas, em instituições financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.

Seção IIDOS ORÇAMENTOS

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

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I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

§ 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

§ 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados:

I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.

§ 2º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional.

§ 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias;

II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:

a) dotações para pessoal e seus encargos;

b) serviço da dívida;

c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correção de erros ou omissões; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

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§ 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual.

§ 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta.

§ 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.

§ 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo.

§ 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

Art. 167. São vedados:

I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual;

II - a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais;

III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta;

IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes;

VI - a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa;

VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados;

VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, § 5º;

IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa.

X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998)

§ 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

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§ 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente.

§ 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62.

§ 4.º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993)

Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º. Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)

Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar.

§ 1º A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, bem como a admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, só poderão ser feitas: (Renumerado do parágrafo único, pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - se houver prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - se houver autorização específica na lei de diretrizes orçamentárias, ressalvadas as empresas públicas e as sociedades de economia mista. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 2º Decorrido o prazo estabelecido na lei complementar referida neste artigo para a adaptação aos parâmetros ali previstos, serão imediatamente suspensos todos os repasses de verbas federais ou estaduais aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios que não observarem os referidos limites. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 3º Para o cumprimento dos limites estabelecidos com base neste artigo, durante o prazo fixado na lei complementar referida no caput, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios adotarão as seguintes providências:  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

I - redução em pelo menos vinte por cento das despesas com cargos em comissão e funções de confiança;  (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

II - exoneração dos servidores não estáveis. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 4º Se as medidas adotadas com base no parágrafo anterior não forem suficientes para assegurar o cumprimento da determinação da lei complementar referida neste artigo, o servidor estável poderá perder o cargo, desde que ato normativo motivado de cada um dos Poderes especifique a atividade funcional, o órgão ou unidade administrativa objeto da redução de pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 5º O servidor que perder o cargo na forma do parágrafo anterior fará jus a indenização correspondente a um mês de remuneração por ano de serviço. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 6º O cargo objeto da redução prevista nos parágrafos anteriores será considerado extinto, vedada a criação de cargo, emprego ou função com atribuições iguais ou assemelhadas pelo prazo de quatro anos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

§ 7º Lei federal disporá sobre as normas gerais a serem obedecidas na efetivação do disposto no § 4º. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)