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IX ENCONTRO DA ABCP

Estado e políticas públicas

ARTICULAÇÃO E ANTAGONISMO POSICIONAL:

O CASO DO FUNDOPEM-RS (1995-2002)

César Luciano Filomena Programa de Pós-graduação em Ciência Política

Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Brasília, DF 04 a 07 de agosto de 2014

ARTICULAÇÃO E ANTAGONISMO POSICIONAL:

O CASO DO FUNDOPEM-RS (1995-2002)

César Luciano Filomena

Programa de Pós-graduação em Ciência Política Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Resumo do trabalho: Políticas públicas redistributivas de incentivos fiscais tendem gerar conflitos de posições entre coalizões quanto aos rumos delas. Incertas nos impactos, importam mais para os agentes pelas funções que têm de reforçar articulações de poder, do que pelos resultados. Implicam em arenas bipolarizadas, onde o fenômeno do antagonismo posicional tem curso. Nesse estudo, investigam-se fatores que incentivaram os agentes a manterem articulações a duas coalizões antagônicas, durante disputa pelos rumos das políticas de incentivos fiscais do FUNDOPEM-RS no Rio Grande do Sul, entre 1995 e 2002. Para tanto, pesquisaram-se dados sobre os impactos gerados pelas políticas, identificaram-se os agentes que as conduziram e a eles foram aplicadas entrevista semiestruturadas para identificar os fatores de incentivo às ações de articulação. Os resultados obtidos contradisseram expectativas originais de incrementos socioeconômicos que justificaram os incentivos concedidos e reforçaram a observação de que estes foram concedidos para fortalecer as coalizões dos agentes com vistas ao poder. Palavras-chave: Antagonismo, articulação, políticas públicas redistributivas, incentivos fiscais, FUNDOPEM-RS.

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César Luciano Filomena1

INTRODUÇÃO

Os recursos materiais e simbólicos que o Estado dispõe são vastos. Mesmo assim,

escassos para atender a quantidade e a diversidade de demandas de uma sociedade. Essa

escassez aguça as disputas entre os agentes para controla-los. Porém, controlar esses

recursos, em especial do Executivo, não é um esforço isolado de um agente, seja ele

individual ou coletivo. É necessário articular posições com outros agentes, formar coalizões,

para que, assim, seja possível a ocupação de espaços estratégicos de poder. Dispondo

destes, aos agentes políticossão dadas as condições para o estabelecimento de diretrizes

de ação de governo, cuja síntese é as políticas públicas.

As políticas públicas conhecidas como redistributivas são aquelas que, em geral,

produzem maior impacto socioeconômico. Estas também são, para os agentes, as de mais

difícil avaliação quanto às expectativas que produzem. Potencialmente, geram arenas de

poder com maior intensidade e alcance de conflito entre as elites políticas,o que requer

esforços dos agentes para articular posições políticas mais estáveis (coalizões), para que

possam mantê-las sob uma margem razoável de controle. Principalmente, estes tipos de

políticas são as que potencialmente tendem alterar o status quo, dentre elas, as que

concedem a empreendimentos privados incentivos financeiros e fiscais.

No Rio Grande do Sul, as políticas públicas de incentivos industriais concentram-se,

principalmente, no programa do Fundo Operação-Empresa – FUNDOPEM-RS. Na disputa

pelo controle político sobre os rumos e os regramentos dos incentivos concedidos via este

outros programas associados a ele, entre os anos de 1995 e 2002, duas coalizões foram

articuladas: a primeira, formada por agentes integrantes e apoiadores do governo de Britto

do PMDB (1995-1998); a segundaintegrada por agentes que foram oposição ao governo de

Britto e que, posteriormente, participaram ou apoiaram o governo de Dutra do PT (1999-

2002).

Nesse período, que coincidiu com o da agenda da Guerra Fiscal, os agentes das

duas coalizões agiram enfrentando-se em arenas de poder bipolarizadas. Alternaram

proposições e vetos aos programas de incentivo fiscal às indústrias, sem aproximações ou

mediações de posições, em regra, antagônicas. Manteve-se, então, durante todo o período

analisado, aparentemente, um estado político de antagonismo de posição entre os agentes

das coalizões, um antagonismo posicional, independente dos impactos observados para os

programas operacionais das políticas incentivo à industrial.

1 Doutorando no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da UFRGS. Mestre em Ciências Sociais pela PUCRS em 2006. Auditor do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul. Professor do Centro Universitário Metodista do IPA em Porto Alegre. Currículo lattes: http://buscatextual.cnpq.br/buscatextual/visualizacv.do?id=K4250730U2.

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Situações de antagonismo posicional, como a aqui descrita nesse estudo, não são

estanques. São construídas ao longo de uma sucessão de eventos, num esforço continuado

de constituição e de manutenção da ação coletiva dos agentes, o que combina a

necessidade de sopesar a redução de imprevisibilidades, à perspectiva de poder. As ações

de tomadas de posições pelos agentes nas arenas de poder, em especial as de articulações

da ação coletiva, parecem ser mais orientadas para reforçar a própria posição política, do

que para ajustar os rumos das políticas públicas aos impactos originalmente esperados

delas. Mas o que explicaria, no caso, essa ação preferencial dos agentes pelo reforço das

suas posições, em detrimento do resguardo da própria política pública?

A resposta é a de que para os agentes, as políticas públicas redistributivas

importariam mais pelas funções que exercem atraindo e reforçando as articulações políticas,

portanto, incrementando a perspectiva de poder, do que pelos impactos socioeconômicos

imediatos que produzem. Nessa linha, o esforço preferencial dos agentes é maior para

garantir a ação coletiva e para ganhar ou manter os espaços de poder.

Esse trabalho tem o objetivo investigar quais os fatores que deram sentido para que

os agentes se articulassem a uma ou outra posição política ao longo da trajetória do

programa FUNDOPEM-RS e de outros ligados às políticas públicas redistributivas de

incentivo industrial, entre os anos de 1995 e 2002. Está divido em cinco (5) seções.

Na primeira,é feita uma análise documental sobre as normas do FUNDOPEM-RS e

de outros dois programas selecionados de funcionalidade conjunta a este – o Fundo de

Fomento Automotivo do Estado do Rio Grande do Sul (FOMENTAR-RS) e o Fundo de

Desenvolvimento para Complexos Industriais (FDI-RS). Na segunda seção, com dados

obtidos junto à Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais do Estado do

Rio Grande do (SEDAI-RS), à Fundação de Economia e Estatística (FEE) e ao Tribunal de

Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS), são apresentados os impactosdessas

políticas quanto à concentração ou distribuição de incentivos, quanto ao incremento de

receita de impostos e ao comprometimento desta com os programas e quanto à variação do

Produto Interno Bruto estadual (PIB-RS).Para apresentar o contexto, na terceira seção, a

agenda e as zonas de conflitos que se formaram entre os agentes em curso no período dos

governos de Britto e Dutra, foram pesquisadas matérias veiculadas sobre o tema dos

incentivos fiscais no jornal Correio do Povo, entre janeiro de 1995 e dezembro de 2002. Na

quarta, são apresentadas as posições de relevantes agentes políticos à época, externadas

em (20) entrevistas,onde manifestaram suas posições sobre as políticas públicas de

desenvolvimento industrial em cada governo,a opinião reflexiva que têm sobre elas no

presentee os fatores que entenderam preponderantes para que fomentassem o

antagonismo posicional. Na última seção constam a conclusão e as considerações finais.

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POLÍTICAS PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO INDUSTRIAL

Pelo alcance que possuem e pelo impacto que podem gerar nas arenas de poder

que as circundam, políticas públicas do tipo redistributivas, segundo LOWI (1964; 2008;

2009), requerem aos agentes uma tomada de posição sobre suas diretrizes, já que estas

tendem a potencializar conflitos entre elites. Na maioria das vezes, estes materializados nas

escolhas de quais segmentos são beneficiados em detrimento de outros.

Entre 1995 e 1998 no Rio Grande do Sul, no Governo de Britto, as políticas públicas

de desenvolvimento econômico privilegiaram o setor de transformação ou industrial. Através

delas, delinearam-se as condições imediatas para as expectativas de incremento na

economia rio-grandense (de capital e de tecnologia) e na arrecadação de tributos, no

desenvolvimento industrial regional e na geração de postos de trabalho.As iniciativas mais

relevantes nesse sentido foram concentradas nos programas de incentivo industrial como o

FUNDOPEM-RS e outros dois: o FOMENTAR-RS e o FDI-RS. Pelo alcance econômico que

tiveram, esses programas limitaram às possibilidades de incentivo a outros setores por

Britto, como o agropecuário. Também, dificultaram ao Governo subsequente de Dutra

(1999-2002) o fomento via novos programas e a outros setores econômicos.Cabe então

uma sucinta explicação sobre os programas.

O FUNDOPEM-RS foi, e ainda é, um programa executivo de políticas públicas de

desenvolvimento, cujo objetivo tem sido o de prestar incentivo financeiro à implantação e à

expansão de projetos industriais no Rio Grande do Sul. Desde a sua regulação em 1988,

funciona, em regra, como um financiamento subsidiado, em parte garantido e pago por

incentivos fiscais2. Num sentido amplo, trata-se da contratação de operações de crédito

entre o empreendedor e o Sistema Financeiro Estadual3, às quais, por meio da renuncia

pelo Estado do incremento de parte ou de todo Imposto Sobre Operações Relativas à

Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transportes Interestadual e

Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) gerado com o investimento financiado, são pagas

parcelas da referida operação creditícia. Em regra sempre se manteve o usufruto ou a

fruição limitado a uma fração do investimento feito pela empresa beneficiada.

2Segundo Ávila (1973), o incentivo compreende um meio pelo qual o Estado aplica recursos públicos em atividades privadas com finalidades de ordem econômica com o objetivo de promoção do bem comum. Classificam-se em (a) incentivo geral – interesses da nação, (b) incentivo regional – estímulo à economia de regiões, (c) incentivo setorial – a seguimentos econômicos. Já os incentivos fiscais ou tributários, são aqueles que alcançam obrigações tributárias como forma de fomento geral, regional e setorial. 3 Sistema Financeiro do Estado do Rio Grande do Sul é formado pelo Banco do Estado do Rio Grande do Sul S.A. (Banrisul), pelo o Banco Regional de Desenvolvimento do Extremo Sul (BRDE) e pela Caixa Estadual S.A. - Agência de Desenvolvimento (depois, Caixa Estadual S.A. Agência de Fomento-RS – Caixa-RS).

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Num período de excepcionalidade, com a edição da Lei Estadual nº 10.774 de 1996,

o limite de fruição mensal para empreendimentos de “vital interesse econômico do Estado”,

passou a ser o da totalidade do montante investido. Além disso, o valor de fruição mensal

começou a ser autorizado pela Fazenda estadual através da avaliação do crédito fiscal

presumido4, mediante fiscalização do projeto financiado pela SEDAI-RS e pelo órgão

financiador. No período de vigência dessa lei, incrementado pelos efeitos da Lei Estadual nº

10.892 de 19965, e estendido em prazo pela edição da Lei Estadual nº 10.996 de 1997, o

programa ficou conhecido como Fundopem “turbinado”6, diante do que admitiu-se como

renúncia ao ICMS: uma resposta do Governo Britto à agenda da Guerra Fiscal (TCE-RS,

2008).

A concessão de incentivos fiscais segundo as regras do Fundopem “turbinado”

manteve-se até a edição da Lei nº 11.028 de 1997. Com o novo dispositivo legal alteraram-

se os parâmetros de concessão, que passaram a ser mais restritivos. A partir dela os

incentivos ficaram limitados a 9% do faturamento bruto incrementado e, sobre o

financiamento, passou a incidir correção monetária e juros, mesmo que, em parte

subsidiados. Essas regras mantiveram-se durante o Governo de Dutra com poucas

alterações em relação ao seu antecessor.

O FUNDOPEM-RS foi o principal programa de incentivo ao desenvolvimento

industrial no Rio Grande do Sul no período estudado. Isolado, porém, não foi suficiente para

garantir investimentos privados novos na área automotiva. Complementar ao FUNDOPEM-

RS, o Governo de Britto propôs o FOMENTAR-RS e o FDI-RS para atração de

investimentos na área automotiva. Ambos, respectivamente, resultaram em dois projetos

industriais: o Complexo Automotivo da General Motors (GM) no Município de Gravataí-RS; e

o Complexo Industrial Ford em Guaíba-RS, que acabou não sendo concluído.

O FOMENTAR-RS foi instituído para atender as condições, então em negociação,

entre o Estado do Rio Grande Sul e a General Motors do Brasil Ltda. no ano de 1996. Tinha

como objeto, o financiamento de capital de giro para atender as necessidades econômicas

de empresas do setor automotivo no processo de sua instalação em área de destinação

4 Como Crédito Fiscal Presumido, entende-se a faculdade que cabe ao Tesouro de estabelecer ao contribuinte o direito a um valor adicional presumido, para além do que ele tem direito por se creditar pelas aquisições anteriores, com base em parâmetros estabelecidos pela Fazenda estadual. 5 Lei Estadual nº 10.882 de 1996 que autorizou o enquadramento simultâneo de um mesmo empreendimento em quaisquer outros incentivos fiscais e/ou financeiros instituídos pelo Estado do Rio Grande do Sul, desde que não fosse feita fruição simultânea. (TCE-RS, 2008). 6O termo Fundopem “turbinado” consta no Relatório (preliminar) de Auditoria Operacional do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul feita sobre o Programa na Secretaria Estadual da Fazenda (SEFAZ), na Secretaria Estadual do Desenvolvimento e Assuntos Internacionais (SEDAI) e na Caixa-RS – Agência de Fomento, e relaciona-se ao período no qual houve picos na concessão de incentivos fiscais para empreendimentos industriais privados, quando da vigência dos efeitos das leis estaduais nº 10.774 de 1996 e nº 10.996 de 1997. (TCE-RS, 2008).

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específica no território rio-grandense. Estrategicamente, significava a expectativa de

incremento da cadeia automotiva local e uma forma de aumentar a competitividade industrial

do Rio Grande do Sul (RIO GRANDE DO SUL, 1996A).

Em linhas gerais o Fomentar-RS adotava como parâmetros para o financiamento,

mediante a libração por parcelas mensais: (a) a limitação à fruição em até 9% do

faturamento bruto mensal do investimento; (b) a limitação à fruição a até 12% das

aquisições de máquinas, de equipamentos e de instrumentos industriais; (c) tempo máximo

para fruição de quinze (15) anos; (d) carência de dez (10) anos; e (e) até doze (12) anos

para amortização. Com as edições da Lei Estadual nº 10.978 de 1997 e com o Decreto nº

37.800 de 1997, permitiu-se também nos parâmetros a inclusão nos limites à fruição de até

9% o valor de faturamento dos veículos importados desembarcados pelo Porto de Rio

Grande. (RIO GRANDE DO SUL, 1997A, 1997B).

O Termo de Compromisso firmado entre o Estado do Rio Grande do Sul e a General

Motors do Brasil Ltda. não se limitou aos financiamentos regrados pelo FOMENTAR-RS e

pelo FUNDOPEM-RS. A viabilização do complexo automotivo requereu o aporte de recursos

de outros programas como o de Reforma do Estado. Isto exigiu do governo de Britto

capacidade para operar uma engenharia institucional, já que estes eram recursos oriundos

da venda de ativos da CRT (RIO GRANDE DO SUL, 1996B).

Em documento encaminhado pela SEDAI ao Conselho Diretor do Programa de

Reforma do Estado, era manifesta a preocupação coma agenda da Guerra Fiscal, sendo

que fazia parte das razões trazidas para emprestar os valores arrecadados com a venda de

ativos da Companhia Regional de Telecomunicações - CRT:

[...] vista de tal circunstância – que reflete, sem dúvida, um quadro de desregulação do espaço econômico do país, frequentemente caracterizado como de guerra fiscal – é evidente que a consequência e o êxito no esforço de obter uma decisão de localização favorável aos interesses maiores do desenvolvimento do Estado, exige (sic) estejamos dispostos a oferecer ao investidor potencial incentivos poderosos, capazes não apenas de superar as ofertas dos concorrentes, mas de compensar a desvantagem estrutural que a localização no extremo meridional do país traz ao Rio Grande do Sul nesta competição. (TCE-RS, 1997, p. 247).

Consequência disso, foi autorizada a transferência direta do valor de R$

253.296.000,00 (duzentos e cinquenta e três milhões duzentos e noventa e seis mil reais) do

Fundo de Reforma do Estado, em caráter de empréstimo, à General Motors do Brasil Ltda.,

como consta registrado na ata nº 6 da Sessão de 15 de março de 1997 do Conselho Diretor

de Reforma do Estado (TCE-RS, 1997). Para esse empréstimo – juros fixos de 6% ao ano,

carência de cinco (5) anos e, após a esta, cento e vinte (120) prestações mensais

consecutivas para o pagamento – foram dados em garantia os valores resultantes dos

incentivos a serem fruídos segundo enquadramentos do empreendimento ao Fomentar-RS

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e ao Fundopem “turbinado”: condições estendidas às outras empresas do complexo

automotivo.

Ao Projeto, coube ao Estado do Rio Grande do Sul, ainda, os custos de

desapropriação de área, a construção e o investimento na infraestrutura completa para

operações industriais no Complexo Automotivo que veio a ser instalado no município de

Gravataí. Para a GM, as contrapartidas ao Termo de Compromisso eram o início da

atividade produtiva em até trinta e seis (36) meses após a liberação do empréstimo feito

pelo Fundo de Reforma do Estado e o pagamento dos valores financiados por meio de

créditos presumidos e de diferimentos do ICMS a ser gerado constantes no FUNDOPEM-RS

e no FOMENTAR-RS.

Condições muito parecidas foram pactuadas com Ford Brasil Ltda. para o Complexo

Automotivo em Guaíba-RS. No Protocolo de Intenções assinado entre o Estado do Rio

Grande do Sul e a empresa automotiva, as condições ofertadas pelo FDI-RS seguiram as do

FOMENTAR-RS. No entanto, no FDI-RS, além do capital de giro, permitia-se nesse

Programa o financiamento a inclusão dos investimentos necessários à execução do

complexo industrial. Não havia no Protocolo de Intenções referências às condições do

Fundopem-RS, que, em tese, seguiriam as da Lei Estadual nº 11.028 de 1997. Porém, o

FDI-RS não teve curso devido à desistência da FORD em manter o complexo automotivo no

Estado em abril de 1999, fato que alimentou conflitos políticos de repercussão tratados

adiante.

Na próxima sessão são apresentados dados sobre a execução dos programas com

foco no FUNDOPEM-RS, como os indicadores de impacto econômico relacionados com a

execução deles.

AS POLÍTICAS PÚBLICAS INDUSTRIAIS, EXECUÇÃO E IMPACTOS

Salvo os casos especiais dos complexos automotivos, o núcleo das políticas públicas

de desenvolvimento industrial concentrou-se na execução do FUNDOPEM-RS.

Para uma avaliação mais apurada dos impactos das políticas de desenvolvimento

econômico industrial, utilizou-se como base dados os projetos e as fruições autorizadas pelo

Programa. Esclarece-se que, devido às limitações impostas pelo sigilo fiscal, tomou-se a

precaução de resguardar as razões sociais das empresas que receberam os incentivos.

Para estabelecer os parâmetros de análise, preliminarmente, foram levantados todos

os valores de ICMS fruídos em cada projeto via o Programa entre os anos de 1995 e de

2004: período que envolve os dois governos analisados e os efeitos do último Plano

Plurianual aprovado por Dutra em 2002. Foram identificados os quinhentos e sessenta e

sete (567) projetos que tiveram fruição no período trazido na análise (1995-2002). Os

valores de fruição foram ajustados à base monetária do ano de 2004 com base na média

dos doze (12) meses da Unidade de Incentivo

disso, cada projeto foi classificado segundo sua localidade

Desenvolvimento (COREDE/RS)

(a) a concentração de recursos confo

fabris e (b) as distribuições geográficas dos incentivos gerados pelo Programa. Num

segundo momento, os impactos dos Programas foram avaliados quanto ao incremento ou

não do ICMS no período analisado, qua

com os incentivos e quanto ao crescimento econômico.

O primeiro dos aspectos analisados foi o da maior ou menor concentração dos

incentivos fiscais concedidos aos financiamentos via FUNDOPEM

1995 e 2004, vinte (20) projetos

três quartos (ou 75%) dos mais de R$ 3,7 bilhões de ICMS fruídos. Essa concentração de

fato foi ainda maior, como mostra

projetos, três (3) são de um mesmo holding empresarial,

fruído: Decretos de nº 38.678 de 1998 (5ª posição), de nº 37.217 de 1997 (8ª posição) e de

nº 35.131 de 1994 (17ª posição).

Figura 01: ICMS fruído pdecrescente de valor e com valores acumulados no FUNDOPEM

Fonte: Elaboração própria com base nos dados TCE/RS (2005) e FEE.

Ainda dentro do primeiro aspecto, fez

volume de recursos fruídos de ICMS foi segmentado segundo o tipo de indústria de

transformação qualificada no FUNDOPEM

incentivos no Programa, o volume de ICMS fruído entre os anos de

tipo de indústriafoi dividido pelo número de projetos do respectivo setor fabril. Essa média

setorial, apresentada na Figura 02, indica que as indústrias de siderurgia, a petroquímica e a


dos doze (12) meses da Unidade de Incentivo do Fundopem (UIF/RS) do mesmo ano. Além

disso, cada projeto foi classificado segundo sua localidade – cidade e Conselho Regional de

Desenvolvimento (COREDE/RS) – e tipo de indústria. Com os dados, foi possível verificar

(a) a concentração de recursos conforme valores dos projetos financiados e os segmentos



não do ICMS no período analisado, quanto ao comprometimento da arrecadação do ICMS

com os incentivos e quanto ao crescimento econômico.


incentivos fiscais concedidos aos financiamentos via FUNDOPEM-RS. Durante os anos

1995 e 2004, vinte (20) projetos – aproximadamente 3,5% do total – concentraram mais de

75%) dos mais de R$ 3,7 bilhões de ICMS fruídos. Essa concentração de

como mostra a Figura 01, se for levado em conta que,

projetos, três (3) são de um mesmo holding empresarial, que juntos montam 8,62% do total


º 35.131 de 1994 (17ª posição).

Figura 01: ICMS fruído pelos 20 maiores projetos qualificados ordenados em ordem decrescente de valor e com valores acumulados no FUNDOPEM-


Ainda dentro do primeiro aspecto, fez-se um segundo exercício de análise. Nele, o


transformação qualificada no FUNDOPEM-RS. Para criar um indicador de concentração de

incentivos no Programa, o volume de ICMS fruído entre os anos de 1995 e 2004 por cada


na Figura 02, indica que as indústrias de siderurgia, a petroquímica e a

9


do Fundopem (UIF/RS) do mesmo ano. Além

cidade e Conselho Regional de

e tipo de indústria. Com os dados, foi possível verificar

rme valores dos projetos financiados e os segmentos



nto ao comprometimento da arrecadação do ICMS


RS. Durante os anos de

concentraram mais de

75%) dos mais de R$ 3,7 bilhões de ICMS fruídos. Essa concentração de

a Figura 01, se for levado em conta que, desses vinte (20)

que juntos montam 8,62% do total


elos 20 maiores projetos qualificados ordenados em ordem -RS (1995-2004)


ício de análise. Nele, o


RS. Para criar um indicador de concentração de

1995 e 2004 por cada


na Figura 02, indica que as indústrias de siderurgia, a petroquímica e a

de borrachas, fumos e couros foram as que tiver

do FUNDOPEM-RS no período. Respectivamente, os projetos dessas indústrias fruíram de

ICMS em média R$ 107,5 milhões, R$ 103,7 milhões e R$ 80,5 milhões.

Figura 02: Concentração média de ICMS fruído pelos projetos segundo o tipo de indústria (1995


É importante destacar que a indústria mecânica, na qual estão inclusas as

automotivas e suas empresas sistemistas, atendidas pelo FOMENTAR

entraram no levantamento apresentado. Se estas fizessem parte, principalmente pelo caso

da GM, elevariam substancialmente o valor médio de concentração de fruição de ICMS

vinculado a projetos da indústria mecânica.

O segundo aspecto de análise foi o da disposição geográfica dos incentivos

concedidos via FUNDOPEM/RS. Para tanto, o critério utilizado para as divisões regionais foi

o dos vinte e dois (22) Conselhos Regionais de Desenvolv

(COREDES-RS)7 vigentes entre os anos de 1995 e 2001. Para cada COREDE foram

distribuídos os valores fruídos em ICMS pelo Programa entre 1995 e 2004, conforme

localização dos projetos nas cidades.

Como ilustra a Figura 03, os incentivos fiscais fruídos restringiram

majoritariamente a quatro regiões

do Rio dos Sinos e Serra –

capital Porto Alegre, quase 94% das fruições de ICMS pelo FUNDAPEM 7Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDESpor objetivo a promoção do desenvolvimento regional, harmônico e dos recursos e das ações de governo na região, visando à melhoria da qualidade de vida da população, à distribuição equitativa da riqueza produzida, ao estímulo à permanência do homem em sua região e à preservação e recupESTATÍSTICA – FEE/RS. Unidades Geográficas (Coredes), 1994-2001. Feedados. Disponível em: <http://feedados.fee.tche.br/consulta/unidades_geo_coredes.asp

de borrachas, fumos e couros foram as que tiveram maior concentração média de incentivos

RS no período. Respectivamente, os projetos dessas indústrias fruíram de


Figura 02: Concentração média de ICMS fruído pelos projetos qualificados no FUNDOPEMsegundo o tipo de indústria (1995-2004), base média UIF/RS do ano de 2004.



as e suas empresas sistemistas, atendidas pelo FOMENTAR



projetos da indústria mecânica.



o dos vinte e dois (22) Conselhos Regionais de Desenvolvimento do Rio Grande do Sul

vigentes entre os anos de 1995 e 2001. Para cada COREDE foram


localização dos projetos nas cidades.

Como ilustra a Figura 03, os incentivos fiscais fruídos restringiram

majoritariamente a quatro regiões – Metropolitano Delta do Jacuí, Vale do Rio Pardo, Vale

– perfazendo quase 85% do total. Se consideradas as distâncias à

tal Porto Alegre, quase 94% das fruições de ICMS pelo FUNDAPEM

Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES-RS) - Lei Estadual nº 10.283 de 1994por objetivo a promoção do desenvolvimento regional, harmônico e sustentável, através da integração dos recursos e das ações de governo na região, visando à melhoria da qualidade de vida da população, à distribuição equitativa da riqueza produzida, ao estímulo à permanência do homem em sua região e à preservação e recuperação do meio ambiente. (FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E

FEE/RS. Unidades Geográficas – Conselhos Regionais de Desenvolvimento 2001. Feedados. Disponível em:

http://feedados.fee.tche.br/consulta/unidades_geo_coredes.asp>. Ultimo acesso em: 16.mai. 2014. 10

am maior concentração média de incentivos

RS no período. Respectivamente, os projetos dessas indústrias fruíram de


qualificados no FUNDOPEM-RS 2004), base média UIF/RS do ano de 2004.



as e suas empresas sistemistas, atendidas pelo FOMENTAR-RS e FDI-RS, não





imento do Rio Grande do Sul

vigentes entre os anos de 1995 e 2001. Para cada COREDE foram


Como ilustra a Figura 03, os incentivos fiscais fruídos restringiram-se

Metropolitano Delta do Jacuí, Vale do Rio Pardo, Vale

perfazendo quase 85% do total. Se consideradas as distâncias à

tal Porto Alegre, quase 94% das fruições de ICMS pelo FUNDAPEM-RS ocorreram em

nº 10.283 de 1994 – têm sustentável, através da integração

dos recursos e das ações de governo na região, visando à melhoria da qualidade de vida da população, à distribuição equitativa da riqueza produzida, ao estímulo à permanência do homem em

(FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E Conselhos Regionais de Desenvolvimento

>. Ultimo acesso em: 16.mai. 2014.

empreendimentos localizados em um raio de 160 km. Ou seja, os incentivos concedidos

fruídos ficaram geograficamente restritos a poucas regiões

capital e, como visto antes, con

Figura 03: Fração de ICMS fruído pelos projetos qualificados no FUNDOPEMlocalização conforme COREDES (1995

Fonte: Elaboração própria com base no

Sendo os FUNDOPEM

geograficamente de baixa dispersão, cabe verificar as consequências geradas nas receitas

públicas e no incremento à economia do Estado. Essa análise justifica

de impacto geradas à época pelos agentes políticos para justificarem este e outros

programas de incentivo ao desenvolvimento do setor de transformação, como o

FOMENTAR-RS.

O primeiro impacto analisado foi quanto ao incremento nas receitas

Estado, em especial a tributária, com destaque ao ICMS. Seguindo os mesmos parâmetros

metodológicos utilizados para o FUNDOPEM

entre 1994 e 2004 foram levantados, incluindo as parcelas relacionada

às transferências correntes e à receita do ICMS. Para serem retirados os efeitos da variação

monetária (inflação), os valores históricos foram ajustados para a base do ano 2004,

seguindo a média do IGP

parcelas foi feita comparando os valores ajustados

A Figura 04 demonstra que tanto a receita corrente, quanto a receita tributária

cresceram, na média, em valores reais em relação ao que existia

corrente, menos, aproximadamente 2,5% ao ano; já a receita tributária teve incrementos

médios anuais na ordem de 5,1%. A receita com o ICMS, porém, teve um ritmo menor de

crescimento entre os anos analisados.

8IGP-DI/FGV – Índice Geral de Preços “Disponibilidade Interna” da Fundação Getúlio Vargas.


fruídos ficaram geograficamente restritos a poucas regiões – quatro

l e, como visto antes, concentrados em poucos projetos.

Figura 03: Fração de ICMS fruído pelos projetos qualificados no FUNDOPEMlocalização conforme COREDES (1995-2004), base média UIF/RS do ano de 2004.


Sendo os FUNDOPEM-RS um programa economicamente concentrado e


públicas e no incremento à economia do Estado. Essa análise justifica-



O primeiro impacto analisado foi quanto ao incremento nas receitas


metodológicos utilizados para o FUNDOPEM-RS, os valores históricos de receita corrente

entre 1994 e 2004 foram levantados, incluindo as parcelas relacionada



seguindo a média do IGP-DI/FGV8 nesse ano. A variação da receita corrente e de suas

parcelas foi feita comparando os valores ajustados ao valor destas no ano de 1994.


cresceram, na média, em valores reais em relação ao que existia no ano de 1994. A receita



crescimento entre os anos analisados.

Índice Geral de Preços “Disponibilidade Interna” da Fundação Getúlio Vargas. 11


quatro –, às cercanias da

Figura 03: Fração de ICMS fruído pelos projetos qualificados no FUNDOPEM-RS segundo 2004), base média UIF/RS do ano de 2004.

s dados TCE/RS (2005) e FEE.

RS um programa economicamente concentrado e


-se pelas expectativas



O primeiro impacto analisado foi quanto ao incremento nas receitas correntes do


RS, os valores históricos de receita corrente

entre 1994 e 2004 foram levantados, incluindo as parcelas relacionadas à receita tributária,



da receita corrente e de suas

ao valor destas no ano de 1994.


no ano de 1994. A receita



Índice Geral de Preços “Disponibilidade Interna” da Fundação Getúlio Vargas.

Figura 04: Variação porcentual anual da receita corrente e da receita tributária do Estado do

Fonte: Elaboração própria com base nos dados TCE/RS.

Entre os anos de 1994 e 2004 a receita com o ICMS foi incrementada em média

1,26% ao ano, 3,8% a menos ao ano que o acréscimo médio anual de receita tributária,

como consta na Figura 05. Se no ano de 1994 a receita de ICMS representava 94,5% do

montante arrecadado a título tributário, no ano de 2004, esse montante foi reduzido para

aproximadamente 88%. Porém, esse comportamento requer cuidados analíticos.

Figura 05: Variação porcentual anual da receita tributária e da receita do ICMS do Estado do


A entrada em vigor da Lei Complementar Federal nº 87 de 1996 (Lei Kandir) teve

efeitos sobre as desonerações de ICMS sobre os produtos exportados. Essa perda de

receita tributária, em tese, seria compensada pelo aumento de repasses da União ao Estado

exportador por meio do Fundo de Compensação pelas Exportações de Produtos

Industrializados (IPI Exportações). Nesse sentido, houve no período aumentos nas rubricas

de transferências correntes da União para o Estado do Rio Grande do Sul. Contudo, isso

não explica por completo o baixo incremento do ICMS no período

porcentual anual da receita corrente e da receita tributária do Estado do Rio Grande do Sul (1994 a 2004).





recadado a título tributário, no ano de 2004, esse montante foi reduzido para


Figura 05: Variação porcentual anual da receita tributária e da receita do ICMS do Estado do Rio Grande do Sul (1994 a 2004).




ária, em tese, seria compensada pelo aumento de repasses da União ao Estado



s correntes da União para o Estado do Rio Grande do Sul. Contudo, isso

não explica por completo o baixo incremento do ICMS no período – 1,26% em média ao ano

12

porcentual anual da receita corrente e da receita tributária do Estado do




recadado a título tributário, no ano de 2004, esse montante foi reduzido para


Figura 05: Variação porcentual anual da receita tributária e da receita do ICMS do Estado do



ária, em tese, seria compensada pelo aumento de repasses da União ao Estado



s correntes da União para o Estado do Rio Grande do Sul. Contudo, isso

1,26% em média ao ano

13

– e o crescimento menor da receita corrente em relação à receita tributária: 2,5% e 5,1%

respectivamente, o que aponta para perdas de recursos estatais.

Uma segunda linha para explicar a taxa de incremento de ICMS inferior ao do

crescimento da receita corrente e da receita tributária foi o do comprometimento da

arrecadação deste imposto com os incentivos, através da desoneração do setor industrial

por programas como o FUNDOPEM/RS e o FOMENTAR/RS. Nas bases desses programas,

as desonerações restringir-se-iam a uma previsão de incremento de receita de ICMS. Logo,

a arrecadação regular não deveria ser reduzida em relação a outros tributos e à receita

corrente, o que produziria impactos positivos na arrecadação.

No período analisado, como consta na Tabela 01, as desonerações do ICMS com as

fruições do FUNDOPEM-RS aumentaram o comprometimento relativo deste imposto. Entre

os anos de 1995 e de 2004, este saiu da faixa de 0,67% do ICMS arrecado, para 5,13% em

2014. Sob o reflexo dos efeitos do “Fundopem Turbinado”, no ano de 1999 o

comprometimento da arrecadação com o a fruição do Programa chegou à taxa de 6,77%,

sem contar os efeitos do FOMENTAR/RS (não considerados aqui). Assim, sem a pretensão

de explicações finalísticas, os efeitos conjuntos das desonerações das exportações trazidos

pela Lei Kandir e da fruição dos programas de incentivos fiscais repercutiram negativamente

na arrecadação do ICMS no período.

Tabela 01: Porcentual de comprometimento da arrecadação anual do Imposto sobre Circulação

de Mercadorias e Serviços – ICMS – em relação às desonerações, devido à fruição do FUNDOPEM-RS (1995-2004).

Ano FUND/ICMS

1995 0,67%

1996 0,91%

1997 2,59%

1998 4,26%

1999 6,77%

2000 5,90%

2001 4,80%

2002 5,20%

2003 4,26%

2004 5,13% Fonte: Elaboração própria com base nos dados TCE/RS (2005)

Com incrementos relativos na arrecadação do ICMS inferiores a outros impostos e

receitas, e mediante o comprometimento deste com os incentivos, a expectativa de impactos

positivos no período era com o crescimento econômico do Estado. O indicador escolhido

para aferir esse indicador foi o do desempenho do Produto Interno do Rio Grande do Sul

(PIB/RS), excluída a correção monetária entre 1994 e 2004.

A variação anual obtida do PIB

cresceu à taxa aproximada de 1% ao ano no período. Desse modo, a economia rio

grandense teve um desempenho inferior ao incremento da arrecadação de

mesmo quando comparado ao ICMS. A Figura 06 demonstra que o comportamento do

PIB/RS, entre 1994 e 2004, não autoriza concluir que houve um crescimento econômico

razoável devido às políticas de incentivo à industria

Diante dos dados, das análises e dos impactos observados, não foi possível afirmar

que os programas de incentivo ao setor industrial atenderam às expectativas que os agentes

políticos dos governos traziam para justificar as concessões dos incentivos, p

os do Governo Britto. No período estudado, os incentivos fiscais concentraram

poucos projetos e geograficamente privilegiaram as regiões próximas à Capital. Também,

não houve uma resposta imediata no incremento de receita do principal i

ICMS. Ainda, entre 1994 e 2004, o PIB/RS cresceu em média 1% ao ano, num patamar

inferior ao crescimento das receitas com impostos.

Figura 06: Variação porcentual anual do Produto Interno Bruto do Estado do Rio Grande do Sul

– PIB-RS, excluídos os efeitos da variação monetária (1994 a 2004).

Fonte: Elaboração própria com base nos dados FEE.

Diante dos limites encontrados

argumento dos programas de incentivo industrial

identificar as zonas de conflito e articulação

a agenda do FUNDOPEM-

período dos dois governos.

CONTEXTO A PARTIR DA AGENDA

Segundo Dye (2001; 2013), as políticas públicas são o que os governos fazem ou

deixam de fazer desde a ação (ou inação) dos seus agentes. Esse argumento

A variação anual obtida do PIB-RS indicou que em média a economia do Estado

cresceu à taxa aproximada de 1% ao ano no período. Desse modo, a economia rio

grandense teve um desempenho inferior ao incremento da arrecadação de



razoável devido às políticas de incentivo à industrialização, em especial o FUNDOPEM



políticos dos governos traziam para justificar as concessões dos incentivos, p

os do Governo Britto. No período estudado, os incentivos fiscais concentraram


não houve uma resposta imediata no incremento de receita do principal i


inferior ao crescimento das receitas com impostos.

Figura 06: Variação porcentual anual do Produto Interno Bruto do Estado do Rio Grande do Sul xcluídos os efeitos da variação monetária (1994 a 2004).

Fonte: Elaboração própria com base nos dados FEE.

Diante dos limites encontrados, as justificativas de impacto perderam força como

programas de incentivo industrial. Assim, o passo

identificar as zonas de conflito e articulação feitas entre os agentes,a partir do contexto que

-RS e de outros programas proporcionaram às arenas de poder no

.

CONTEXTO A PARTIR DA AGENDA POLÍTICA


deixam de fazer desde a ação (ou inação) dos seus agentes. Esse argumento

14

RS indicou que em média a economia do Estado

cresceu à taxa aproximada de 1% ao ano no período. Desse modo, a economia rio-

grandense teve um desempenho inferior ao incremento da arrecadação de impostos,



lização, em especial o FUNDOPEM-RS.



políticos dos governos traziam para justificar as concessões dos incentivos, principalmente

os do Governo Britto. No período estudado, os incentivos fiscais concentraram-se em


não houve uma resposta imediata no incremento de receita do principal imposto estadual: o


Figura 06: Variação porcentual anual do Produto Interno Bruto do Estado do Rio Grande do Sul xcluídos os efeitos da variação monetária (1994 a 2004).

perderam força como

o passo seguinte requereu

a partir do contexto que

outros programas proporcionaram às arenas de poder no


deixam de fazer desde a ação (ou inação) dos seus agentes. Esse argumento remete ao

15

poder de agenda que os agentes políticos têm com relação às políticas, já que decidem

sobre elas. Também, que com ela é possível encontrar as zonas de conflito, expressa em

interesses atendidos ou rejeitados.

Para possibilitar a avaliação do quando, do como e com qual intensidade essa

agenda é apresentada, nessa pesquisa optou-se em levantar, entre os anos de 1995 a

2002, as matérias veiculadas somente em um único periódico diário: o jornal Correio do

Povo de Porto Alegre. O critério de seleção das matérias foi o de coletar somente àquelas

na qual o conteúdo guardava relação com os programas de incentivos fiscais estudados,

como o FUNDOPEM-RS, o FOMENTAR-RS e o FDI-RS. Com as matérias foi possível traçar

um calendário de eventos onde períodos intensidades maiores ou menores de debate entre

os agentes políticos permitiram identificar as zonas de conflito, os agentes políticos e os

eventos associados a elas.

Para o período pesquisado foram selecionadas sessenta e duas (62) matérias

vinculadas ao FUNDOPEM-RS e outras trezentos e setenta e três (373) a outros programas

de incentivo como o FOMENTAR-RS e o FDI-RS, em especial sobre matérias com a

temática da GM e da Ford. Para essas matérias, foram criadas três classe de abordagem

conforme o conteúdo veiculado para os programas: (1) positivas; (2) críticas ou conflitivas; e

(3) neutras.

No tocante ao FUNDOPEM-RS, quase 70% das matérias veiculadas tinham uma

conotação positiva e apenas 15% delas receberam críticas ou foram conflitivas. Quase a

totalidade das veiculações com conteúdos positivos esteve associada à condução do

Programa no Governo Britto e à ação dos agentes da SEDAI. Essa agenda com conflitos

concentrou-se nos anos de 1997 e 1998, em especial na condição de crítica aos efeitos do

Fundopem “turbinado” e às suas consequências diante do volume de concessões feitas e do

que elas comprometeram de recursos. Nos anos de 2000 a 2002, não foram identificadas,

no periódico, veiculações sobre o FUNDOPEM-RS, demonstrando que este perdeu

relevância frente à redução de recursos e a outros programas setoriais no Governo de

Dutra.

Quanto às matérias sobre incentivos, o a agenda foi bem diferente da observada

especificamente para o FUNDOPEM-RS. Se em 1996, período em que houve o anúncio do

complexo automotivo da GM, as veiculações positivas dos incentivos chegaram a 75% das

matérias selecionadas, nos anos seguintes foi o oposto. Os projetos automotivos da GM e

da Ford demarcaram posições, criando uma bipolarização de articulação entre os agentes

políticos. Entre os anos de 1997 e 1999, aproximadamente 90% das veiculações continha

em seu conteúdo manifestações de críticas ou indicativos de conflitos entre os agentes

políticos. Esse foi a tônica do ano de 1999, primeiro ano do Governo Dutra, onde foram

renegociados os contratos de incentivos fiscais e que repercutiu em abril daquele ano na

desistência da Ford em dar continuidade ao complexo automotivo.

inauguração do Complexo

programas foi retomada na ordem de 66% de veiculações positivas. Nos anos subsequentes

(2001 e 2002), o tema dos incentivos saiu da agenda política pública mais proeminente.

A Figura 07 apresenta o comportamento da agenda de veiculações

FUNDOPEM-RS e outros Incentivos entre os anos de 1995 e 2002.

Figura 07: Matérias sobre FUNDOPEM

Fonte : Elaboração própria com base em matérias do Correio do Povo (1995 a 2002)

A leitura do contexto no qual os eventos sobre os programas analisados tiveram

curso, auxiliou na elaboração das questões respondidas pelo

também para elaboração da lista dos entrevistados que manifestam suas posições na

próxima seção.

ENTREVISTAS COM OS AGENTES POLÍTICOS

A partir das veiculações em nas matérias jornalísticas, combinadas as posições

instrucionais que ocuparam, seja integrando, apoiando ou se opondo aos governos de Britto

e Dutra, foi possível elaborar uma listagem com os agentes políticos mais relevantes no

período. Destes, foram selecionados vinte (20) agentes

Governo de Britto e outros dez (10)

na modalidade de diálogo com o entrevistador

que, em média duraram mais de 1h e 30min

listados a seguir no Quadro 01


a da Ford em dar continuidade ao complexo automotivo.

xo automotivo de Gravataí em julho a agenda positiva sobre os


tema dos incentivos saiu da agenda política pública mais proeminente.

A Figura 07 apresenta o comportamento da agenda de veiculações

RS e outros Incentivos entre os anos de 1995 e 2002.

Figura 07: Matérias sobre FUNDOPEM-RS e Incentivos Fiscais – veiculações positivas ou críticas/conflitivas 1995 a 2002



elaboração das questões respondidas pelos agentes políticos


ENTREVISTAS COM OS AGENTES POLÍTICOS




período. Destes, foram selecionados vinte (20) agentes – dez com maior proximidade com o

Governo de Britto e outros dez (10) com o de Dutra – para os quais foram feitas entrevistas,

na modalidade de diálogo com o entrevistador, gravadas em vídeo ou/e som

que, em média duraram mais de 1h e 30min. Nessas entrevistas, os agentes políticos

no Quadro 01, conforme alinhamento político, responderam e refletiram 16


a da Ford em dar continuidade ao complexo automotivo. Em 2000, com a

automotivo de Gravataí em julho a agenda positiva sobre os


tema dos incentivos saiu da agenda política pública mais proeminente.

A Figura 07 apresenta o comportamento da agenda de veiculações para o

veiculações positivas ou



s agentes políticos. Contribuiu





dez com maior proximidade com o

os quais foram feitas entrevistas,

, gravadas em vídeo ou/e som: entrevistas

, os agentes políticos

responderam e refletiram

17

sobre os temas que alimentaram os conflitos relacionados às políticas de incentivo industrial

apresentadas nesse artigo, sobre fatos ocorridos faz mais de uma década para os quais

contribuíram decisivamente.

Quadro 01: Agentes políticos entrevistados conforme alinhamento político e funções exercidas entre os anos de 1995 a 2002

Alinhamento Político

Governo Britto Governo Dutra Nome Funções Nome Funções

1. Cezar Busatto Secretário da Fazenda (1995-1998) e Deputado Estadual PMDB (1995-2002)

1. Flávio Koutzii Chefe da Casa Civil (1999-2001) e Deputado Estadual (1995-2002)

2. João Carlos Brum Torres

Secretário da Coordenação e Planejamento (1995-1998)

2. Guilherme Cassel

Secretário Geral de Governo (2002)

3. Adolfo Fetter Júnior

Secretário SEDAI (1995) e Deputado Federal PPB (1995-2002)

3. Clóvis Ilgenfritz da Silva

Secretário da Coordenação e Planejamento (1999-2000) e Deputado Federal (2001)

4. Guilherme Socias Vilella

Secretário dos Transportes (1995-1996)

4. Gustavo de Mello

Chefe da Casa Civil (2002)

5. Otomar Vivian Secretário da Administração e Recursos Humanos (1996-1997) e Deputado Estadual PPB (1995-2002)

5. Tulio Zamin Secretário Adjunto da Fazenda (1999-2000) e Presidente do Banrisil (2000-2002)

6. Pedro Bisch Neto Presidente CEEE (1996-1998)

6. Vicente José Rauber

Presidente CEEE (1999-2002)

7. Iradir Pietroski Deputado Estadual PTB (1995-2002) e Secretário do Trabalho e Cidadania (1997)

7. Manuel Valente Diretor eleito CEEE (1997-1999) e SENERGISUL

8. Sergio Pedro Zambiazi

Deputado Estadual PTB (1995-2002)

8. Marcos Rolim Deputado Estadual PT (1995-1998) e Deputado Federal (1999-2002)

9. Luis Roberto Andrade Ponte

Deputado Federal PMDB (1995-1998) e Dirigente PMDB

9. Pompeo de Mattos

Deputado Estadual PDT (1995-1998) e Deputado Federal (1999-2002)

10. Francisco Renan Proença

Presidente FIERGS (1999-2002)

10. Mauro Knijnik Presidente FEDERASUL (1998-2001)

A primeira questão levantada foi acerca de qual o maior problema que o Estado

do Rio Grande do Sul enfrentava no período e que inviabiliza o desenvolvimento

econômico. As respostas dadas pelos entrevistados ficaram entre os problemas

relacionados aos encargos com a folha de pagamento do funcionalismo e de endividamento

18

público. A exceção apareceu na fala de Mattos, que entendia que os problemas estaduais

eram administráveis. Todos demais destacaram o problema doendividamento público como

um entreve ao desenvolvimento seja pela parte mobiliária, seja pelo lado do

comprometimento.

Duas falas foram esclarecedoras sobre esta questão. A primeira de Busatto, então

secretário da Fazenda do Governo Britto, na qual segundo ele havia a necessidade de

renegociar a parte mobiliária da dívida estadual. Destacou que, naquela épocaa

possibilidade de rolagem com a inflação havia sido encerrada como advento do Plano Real.

Na condição de secretário fez a renegociação da dívida com a União e que o

comprometimento de 13% da receita que compromete as contas estaduais foi uma opção

para resguardar e sanear o Banrisul – Banco do estado do Rio Grande do Sul S.A. Na

segunda fala, deRauber, o problema do endividamento foi abordado sobre outro enfoque.

Entende o agente que o comprometimento com a folha dos funcionários públicos do

magistério e da segurança pública impedia, e ainda impede, os investimentos do Estado,

incluindo os da área industrial.

Ainda sobre a dívida, Cassel, chama a atenção para as possibilidades da dívida

pública com a União ter sido renegociada em outros patamares: estes não definidos na

entrevista. Para Pietroski, porém, o problema da dívida concentra-se na escolha do índice

de indexação, que naquela época era o melhor quando da negociação, mas que,

recentemente, deixou de ser.

A segunda questão explorou as linhas de desenvolvimentos adotadas nos

governos. Aqui, os indicativos de conflito entre os agentes políticos foram manifestos e as

posições antagônicas. Segundo, Torres, Bisch, Ponte, Fetter, Vivian, Vilella e Busatto, o

governo Britto foi o único que tentou agir sobre questões estruturais. Tratava-se da venda de

patrimônio público, mas com uma contrapartida aportada no desenvolvimento industrial e

tecnológico. Trazer novos empreendimentos fecharia as cadeias produtivas do Estado,

conforme Busatto e Torres, com uma expectativa de reduçãoda dependência em relação ao

desempenho do setor agropecuário das finanças públicas.

Busatto destaca, ainda, que este era um projeto estratégico que, na visão que

defendia à época, implicaria na elevação da dimensão política do Rio Grande do Sul,

recolocando-o em pé de igualdade com Estados como Minas Gerais e Rio de Janeiro:

consequência, a possibilidade da eleição de Britto para a Presidência. Logo, os programas

de desenvolvimento industrial faziam parte de um programa de poder. Uma montadora era

indispensável para o sucesso desse projeto e todos os esforços foram feitos nesse sentido,

inclusive adiantar dinheiro a GM: fato que foi decisivo para aumentar o antagonismo nas

arenas de poder, trazendo uma agenda negativa para os programas de incentivos fiscais.

19

Koutzii, Cassel, Mattos e Zamin manifestaram-se contrários a linha de

desenvolvimento industrial adotada por Britto, em especial pela forma de concessão de

incentivos fiscais. Para eles, esta era uma forma de expressão de políticas neoliberaiscom o

objetivo de redução do Estado e do seu papel. Koutzii fez referência ao Governo Britto como

“pole position” das políticas liberais no Brasil. Como linha oposta, os quatro agentes citados

afirmaram que, no Governo Dutra, as políticas de desenvolvimento econômico

preocuparam-se mais com o reforço das cadeias produtivas locais e com um forte papel de

recuperação do Estado, do que em trazer empreendimentos externos e sem vínculos

regionais.

Torres trouxe argumentos que repudiam a associação imediata que existia entre a

condução do Governo Britto e as linhas de governos liberais. Do convívio com o Governador

e como agente político, entende que este governo foi o oposto daquilo que é denominado

como liberal, já que, na perspectiva que defende, a intervenção do Estado na economia foi o

fator preponderante entre 1995 e 1998.

De Torres e de Busatto vêm duas releituras reflexivas interessantes sobre as

políticas de desenvolvimento. Torres, após mais de dez anos dos fatos, reconhece que as

expectativas de desenvolvimento não chegaram aos resultados esperados. A crença de que

o Rio Grande do Sul não tinha futuro com a agricultura foi invertido. Hoje, o desenvolvimento

tecnológico fez a economia gaúcha reagir com os setores agropecuários. Busatto reconhece

na sua fala que as limitações que tinham como agentes para decidir sobre as políticas

naquela época eram significativas. Hoje, provavelmente os apelos para empreendimentos

como da GM e da Ford seriam muito menores em sua opinião.

Sobre o FUNDOPEM-RS, especificamente não houve manifestações de oposição

ao programa. Koutzii chegou a afirmar que a bancada petista na Assembleia Legislativa, em

regra, apoiava o FUNDOPEM-RS, mesmo que nos anos de 1995 e 1998 tenham associado

esse programa à agenda da Guerra Fiscal de forma negativa: talvez um sinal de

reflexividade do agente.

A terceira questão abordada foi sobre o episódio da desistência do projeto da

Ford: até hoje um dos fatos mais importantes da história da política do Rio Grande do Sul.

As respostas giraram em torno da perda da credibilidade do Estado para receber novos

empreendimentos por parte dos agentes alinhados ao governo Britto, principalmente na fala

dos agentes políticos articulados ao Governo Britto. Segundo Valente e Mattos, houve falta

de capacidade política para os agentes do Governo Dutra encaminharemuma solução para

o impasse com a empresa automotiva. Para ambos, era possível manter o empreendimento

com ajustes pontuais. Para Zamin, Koutzii e Cassel, no entanto, o que houve,foi uma

retaliação política e uma oportunidade mais vantajosa para a montadora.

20

Ponte manifesta da sua experiência como Secretário da SEDAI no Governo de

Rigotto (PMDB), sucessor do Governo de Dutra, que negociar com empresas como a GM e

a Ford se assemelha a uma partida de pôquer. Nela os gestores dessas empresas tentam

maximizar seus ganhos até o limite, barganhando o que podem. Segundo ele, a dificuldade

que se impõe para os agentes políticos é saber até onde se pode avançar nesse jogo. A

expressão utilizada por ponte para definir essas mesas de negociação é compartilhada com

Cassel.

Na maioria das falasfoi possível perceber reflexões sobre o episódio. A principal

delasé de que o caso Ford serviu como aprendizado para os governos petistas que, a partir

de então mudaram a conduta, se aproximado dos setores empresarias, como afirmaram

Rolim e Mello. Essa reflexão foi compartilhada pelos dirigentes classistas empresariais,

Proença e Knijnik.

CONCLUSÃO

As articulações políticas e as decisões dos agentes não são assentadas em

construções desprovidas de limites quanto às informações. Reflexivamente, após os fatos e

passado o tempo, as demandas se reorganizaram e a amálgama de interesse passou a ser

possível entre agentes, mesmo entre aqueles que tomaram frentenas posições antagônicas.

Este foi o caso do Rio Grande do Sul para as políticas públicas redistributivas de incentivo

fiscal e à industrialização entre os anos de 1995 e 2002.

As constatações nesse estudo foram de que as políticas públicas de

desenvolvimento industrial com base em incentivos fiscais, como o FUNDOPEM-RS, não

geraram melhorias nas condições para a descentralização do desenvolvimento industrial e,

tampouco, incrementaram a receita do ICMS e do PIB-RS. Pior, pelo menos no período de

influencia do estudo (1995 a 2004), observou-se uma elevação no comprometimento do

ICMS com a fruição dos incentivos.

No que tange os objetivos desse estudo, a conflitualidade apresentada nas matérias

veiculadas no jornal Correio do Povo, especialmente entre 1997 a 1999, e as manifestações

dos agentes políticos reforçaram a ideia de que, mesmo de modo latente, as políticas

públicas redistributivas de incentivo à industrialização importaram mais pelas suas funções

de atração e de reforço às articulações de agentes com vistas ao poder, do que pelos

resultados obtidos.

19

BIBLIOGRAFIA

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