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As ondas de gerenciamento no ciclo de vida dos projetos estratégicos – um

estudo do caso Minas Gerais

Luiza Moreira Arantes de Castro

Camila Barbosa Neves

No presente artigo pretende-se analisar a relação entre o ciclo de vida dos projetos

estruturadores no governo de Minas Gerais e os seus instrumentos de gerenciamento, tais

como Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG, Lei Orçamentária Anual – LOA e a

estrutura central de gerenciamento estratégico estadual – GERAES. Esta relação é

apresentada como duas oportunidades de revisão e correção de desvios do projeto, e, em

casos de necessidade, de replanejamento, com base na periodicidade do PPAG e da LOA,

quadrienal e anual, respectivamente. Por fim, este artigo sugere que tal relação deveria ser

institucionalizada de forma a garantir que o ciclo PDCA anual produza relatórios de

avaliação e lições aprendidas que auxiliem na execução do ciclo de vida quadrienal do

projeto. Na institucionalização deste processo, propõe-se o GERAES como ator promotor, já

que é responsável pela padronização e disseminação de metodologias de gerenciamento para

todos os órgãos mineiros.

Palavras Chave: Ciclo de vida; Ciclo PDCA; Plano Plurianual; Lei Orçamentária Anual;

GERAES;

1. Contextualização: os instrumentos legais de planejamento estratégico em Minas

Gerais

Em 2002, o panorama encontrado na Administração Pública mineira esta longe do ideal. O

Estado apresentava um grave quadro fiscal, que resultava na paralisação das possibilidades de

ação governamental decorrente da ausência de investimentos custados pelo Tesouro e dos

fortes cortes nas verbas de custeio da máquina pública.

Frente a este quadro desanimador, o governo recém eleito buscou “um conjunto de medidas

de rápido impacto para modificar de vez, o padrão de comportamento da Administração

estadual, imprimindo-lhe um ritmo consentâneo com a contemporaneidade própria de uma

gestão eficiente, efetiva e eficaz.” (VILHENA et al, 2006, p. 15).

Neste sentido o choque de gestão se figurou como um movimento reformista embasado em

um “conjunto integrado de políticas de gestão público orientado para o desenvolvimento”

(VILHENA et al, 2006, p. 21).

Como um dos pressupostos à implementação do choque de gestão, diagnosticou-se a

necessidade de revigorar o planejamento público do estado de Minas Gerais. Neste sentido,

cabe listar os instrumentos de planejamento disponíveis na Administração Pública Mineira e,

utilizados para o planejamento estratégico necessário ao choque de gestão:

- Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI, particular a Minas Gerais, equivale à

formulação estratégica ou plano estratégico das organizações. Responsável pela definição da

estratégia de longo prazo do Governo, o PMDI é um instrumento de planejamento previsto na

Constituição Estadual e não possui prazo de vigência.

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- Plano Plurianual de Ação Governamental – PPAG, desdobramento do PMDI para um

período de quatro anos. O PPAG detalha os programas e ações do governo, com previsões

financeiras e físicas.

- Lei Orçamentária Anual – LOA, dispositivo legal que apresenta o detalhamento das

previsões financeiras e físicas do PPAG para cada exercício. (VILHENA et al, 2006, p.44)

Com base nesses instrumentos, o planejamento do Estado de Minas Gerais, adotado em 2003,

recebeu a nomenclatura de “Duplo Planejamento”. Esta denominação se deve a um

planejamento estratégico baseado numa abordagem dual, ou seja, foram criadas estratégias de

curto prazo para o primeiro ano de governo e, ao mesmo tempo, foi criado um planejamento

estratégico de médio e longo prazos, o PPAG e o PMDI. À LOA caberia implementar o

planejamento de curto prazo, anual.

Para a implantação do “Duplo Planejamento” houve a criação do GERAES – Gestão

Estratégica de Recursos e Ações do Estado. Este novo instrumento se configura numa carteira

de projetos estratégicos do governo, denominados estruturadores, sendo objetos de um

acompanhamento metodológico diferenciado para seu gerenciamento. Neste sentido, afirma

Vilhena ET al (2006, p. 49):

“O desenho do „amanhã‟ para Minas teve como núcleo a visão estratégica de futuro do

Governador. Esta visão estratégica, internalizada e complementada pelo Secretariado, presidiu

e orientou dois movimentos simultâneos e complementares. De um lado, a formulação e o

início da execução, ainda em 2003, de uma Carteira de Projetos Estruturadores – o GERAES,

um conjunto de poucas iniciativas estratégicas, „portadoras de futuro‟, com potencial

estruturador e multiplicador, com capacidade de produção de resultados rápidos, relevantes e

de alta visibilidade. O GERAES foi lançado em julho de 2003. Inicialmente era composto de

30 Projetos Estruturadores – PEs – escolhidos no processo de elaboração da estratégia. Tais

projetos foram concebidos como catalisadores do desenvolvimento do Estado e abrangeram a

modernização da gestão pública, infra-estrutura, meio ambiente, educação, segurança e saúde,

entre outras áreas. Os Projetos Estruturadores – PEs – são gerenciados, com intensidade,

desde o início e têm fluxos de recursos orçamentários e financeiros garantido, o que é bastante

significativo em ambiente de restrição fiscal. Na perspectiva de curto prazo, o efeito esperado

do GERAES é melhorar os resultados do Governo, por meio de gerenciamento diferenciado, e

reforçar o ajuste fiscal mantendo os investimentos estratégicos”.

Dito isto, os três instrumentos de planejamento que irão balizar a discussão do presente artigo

são o PPAG, a LOA e o GERAES. Os dois primeiros instrumentos serão trabalhados de

forma mais profunda nas subseções que seguem:

1.1. O Plano Plurianual de Ação Governamental

Em 16 de janeiro de 2008 foi instituído, pela lei n° 17.347, o Plano Plurianual de Ação

Governamental do Estado de Minas Gerais para o período de 2008-2011. Seu objetivo era

orientar a ação governamental com base em objetivos estratégicos e resultados finalísticos. O

PPAG 2008-2011 utilizava como base o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado –

PMDI, atualizado em 2007 pela lei n°17.007, de 2007.

Assim, o PPAG é um instrumento de planejamento de média duração, que visa definir e

organizar o plano de trabalho do governo para os próximos quatro anos. Já o PMDI apresenta,

detalhadamente, os atributos das políticas públicas, como metas físicas e financeiras,

produtos, etc. O alinhamento entre o PPAG e o PMDI se dá através dos programas do

primeiro com os objetivos de longo prazo do segundo.

O PPAG 2008-2011 é composto por três anexos, conforme art.2° da lei 17.347/2008:

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I – o Anexo I, contendo os programas e as ações da Administração Pública Estadual,

organizados pelas áreas de resultados definidas na Lei n° 17.007, de 28 de setembro de 2007,

que atualiza o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado – PMDI, evidenciando os

Programas Estruturadores, os Programas Associados e os Programas Especiais.

II – o Anexo II, contendo os programas e as ações da Administração Pública Estadual para o

período 2008-2011, organizados por setor governamental, evidenciando os Programas

Estruturadores, os Programas Associados e os Programas Especiais.

III - o Anexo III, cujas disposições serão consolidadas pelo Poder Executivo nos Anexos I e

II.

1.2. A Lei Orçamentária Anual

A Lei Orçamentária Anual (LOA), conhecida pelos cidadãos como orçamento, é o diploma

legal que estabelece valores de despesa e de receita (através de estimativa) para cada

exercício. Para a sua aprovação, o projeto de lei orçamentária anual deve ser encaminhado à

Assembleia Legislativa até o dia 30 de setembro de cada ano.

A finalidade da LOA é organizar e sistematizar o programa de governo para determinado ano

a partir da alocação dos recursos públicos em setores prioritários. Desta maneira, deve ser

clara a ligação entre a LOA e o PPAG, ao passo que o orçamento descreve todas as ações

executadas pelo governo. A LOA é, portanto, a operacionalização dos objetivos de cada

programa contido no PPAG para o ano subsequente.

2. A metodologia de gestão de projetos e o ciclo de vida

O processo de gerenciamento de projetos deve seguir uma lógica seqüencial intitulada “ciclo

de vida” dos projetos. Esse ciclo deve demonstrar as diversas etapas de um projeto, desde seu

início até sua finalização. De acordo com Verzuh (2000), um ciclo de vida básico deve

compreender quatro fases: definição, planejamento, execução e conclusão. A transição de

uma fase para outra deve ser, via de regra, marcada por uma entrega ou transferência, de

forma a permitir que o projeto seja periodicamente revisado. De acordo com o PMBOK

(2008, p.22), são características comuns dos ciclos de vida dos projetos:

- Os níveis de custos e de pessoal são baixos no início, atingem o valor

máximo enquanto o projeto e executado e caem rapidamente conforme o

projeto é finalizado;

- A influência das partes interessadas, os riscos e as incertezas são maiores

durante o início do projeto. Estes fatores caem ao longo do ciclo de vida do

mesmo;

- A capacidade de influenciar as características finais do produto do projeto,

sem impacto significativo sobre os custos, é mais alta no início e torna-se

cada vez menor conforme o projeto progride para seu término.

Ao analisar essas características pode-se aferir a grande importância das etapas iniciais do

ciclo de vida do projeto. As fases de planejamento devem concentrar a maior parte das

decisões a respeito dos rumos a serem tomados no âmbito do projeto. Neste sentido, por

concentrarem poucos recursos e oferecerem um grande e pouco dispendioso potencial para

eventuais mudanças, essas etapas devem ser cuidadosamente implementadas, visto que este

será o melhor momento para eventuais revisões. Pode-se dizer, inclusive, que em

determinadas etapas do projeto, o custo necessário para que se realize uma mudança é tão

alto, que seria menos dispendioso manter as decisões inicialmente tomadas.

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Neste sentido ensina Prado (2004), “dizemos que gerenciar um processo qualquer é planejá-lo

previamente, acompanhar a sua execução comparando-a com o planejado e corrigir os desvios

sempre que necessário.”

Em sua obra, Prado (2004) estabelece uma relação entre o ciclo de gerenciamento

estabelecido pelo PMBOK e o PDCA ao criar a metodologia MEPCP (Metodologia

Estruturada de Planejamento e Controle de Projetos). O citado autor demonstra que a relação

entre os ciclos de gerenciamento referidos se dá conforme a tabela abaixo:

Tabela 1: Demonstração comparativa PMBOK e PDCA

PMBOK PDCA

Planejamento Plan (P)

Execução Do (D)

Controle Check (C)

Action (A)

Fonte: PRADO, Darci. Planejamento e controle de projetos. Nova Lima, 2004.

A metodologia MEPCP pode ser descrita através da figura abaixo:

Figura 1: A metodologia MEPCP

Fonte: PRADO, Darci. Planejamento e controle de projetos. Nova Lima, 2004.

2.1. O ciclo de vida dos projetos em Minas Gerais – PPAG 2008 – 2011

Como já foi demonstrado, a implantação de uma metodologia específica de gestão de projetos

no governo mineiro decorreu da reforma administrativa iniciada em 2003 e chamada de

Choque de Gestão. A necessidade de se adotar tal metodologia foi considerada uma forma de

implantação e consecução do modelo de planejamento estratégico adotada pelo Estado, o

Duplo Planejamento.

A boa prática demonstra que os projetos são um aconselhável instrumento de busca do

planejamento estratégico das organizações. Para tanto, no âmbito do governo de Minas Gerais

foi criada, com vistas à implementação da estratégia governamental, uma carteira de projetos

prioritários, chamados Projetos Estruturadores, que teriam seu monitoramento intensivo

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aplicado com base nas boas práticas arroladas pelo PMI – Project Management Institute,

através da consultoria prestada pelo INDG – Instituto de Desenvolvimento Gerencial em

2003. O objetivo precípuo da formação da carteira de projetos foi transformar as estratégias

do governo em resultados.

Neste sentido, a criação de uma carteira de Projetos Estruturadores no âmbito do Estado de

Minas Gerais se mostrou imprescindível para o alcance das metas propostas pelo

planejamento estratégico mineiro, como demonstra Barreto (2008, p. 24):

A definição de uma carteira de Projetos Estruturadores possibilita a realização do

trabalho nas estratégias de diferentes horizontes temporais. Na perspectiva do „hoje

para hoje‟, permite melhorar resultados governamentais, dada à lógica de

gerenciamento intensivo e a manutenção de investimentos mais significativos em

iniciativas estratégicas, colaborando, assim, para reforçar o ajuste fiscal pretendido.

Já na perspectiva do „hoje para amanhã‟, atua-se no sentido de orientar os recursos

para os períodos subseqüentes, em acordo com o que se define como prioritário no

PPAG e com os caminhos delineados no PMDI.

Estabelecida a lógica, este artigo visa analisar como foram tratadas as fases do ciclo de vida

do PPAG 2008-2011.

3. Ciclos de vida dos projetos no estado de Minas Gerais

Inicialmente, os projetos prioritários elencados na carteira foram planejados para ter seu ciclo

de vida executado durante os quatro anos de vigência da citada lei. No decorrer deste prazo

esperou-se que todas as fases do ciclo de vida (inicialização, planejamento, monitoramento e

encerramento) ocorressem plenamente, conforme demonstra a figura:

Figura 2: Fases do ciclo de vida de projetos

Fonte: PMBOK 3rd, 2004

No entanto, o governo de Minas Gerais, como forma de corrigir eventuais desvios na

execução dos projetos, abre a possibilidade da revisão anual do PPAG. Esta revisão é

realizada em consonância com a publicação da Lei Orçamentária Anual de forma a manter a

coerência entre os dois instrumentos, o chamado Duplo Planejamento.

Assim, de forma característica ao modelo de gerenciamento de projetos no governo mineiro,

anualmente abre-se a possibilidade do replanejamento das ações tidas como prioritárias. No

âmbito do ciclo de projeto essa revisão promove uma nova base de insumos para o

gerenciamento dos projetos. Neste contexto, antes da chegada às fases de encerramento e sua

intrínseca avaliação, o gerente de projeto tem a oportunidade de realizar a revisão de desvios

e, eventualmente, o replanejamento.

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Paralelamente, ao final de quatro anos, toda a carteira de projetos do Plano Plurianual é

avaliada através da Avaliação Executiva de Projetos, realizada pelo Estado para Resultados.

Esta estrutura, apesar de interna ao governo, tem a possibilidade de avaliar externamente tanto

o monitoramento quanto a execução dos Projetos Estruturadores, visto que não compõe as

estruturas responsáveis por essas atividades. A avaliação

A partir desse fluxo, percebe-se a fragmentação do ciclo de vida do projeto e também de seu

ciclo PDCA, conforme trazido pela metodologia MEPCP. Assim, é possível observar que,

pela metodologia adotada pelo governo mineiro, o gerente vivencia duas oportunidades em

paralelo de ter seu projeto avaliado e replanejado: uma no período quadrienal de vigência do

PPAG e outra em suas revisões anuais com base na periodicidade da LOA.

Defende-se, portanto, que ao final desses dois períodos sejam consolidadas avaliações e

relatórios de lições aprendidas de forma a se institucionalizar a completude de dois ciclos

PDCA: o primeiro a se completar ao final de quatro anos e o segundo a se consolidar

anualmente. Estes dois ciclos do PDCA consubstanciam o que este artigo intenciona

denominar de ondas de gerenciamento.

Figura 3: Fases do PDCA no caso mineiro

Fonte: Elaboração dos autores

A figura 3 visa demonstrar os dois ciclos do PDCA que devem ser implementados durante as

duas ondas de gerenciamento de projetos estratégicos. O ciclo maior demonstra o fluxo que se

inicia na formulação do PPAG e no estabelecimento de projetos estratégicos e se encerra com

a Avaliação Executiva de Projetos ao final de quatro anos. O ciclo menor, que ocorre durante

a execução do projeto (na seção “do” do ciclo PDCA), visa avaliar as entregas que o projeto

já realizou e os eventuais desvios com vistas a subsidiar o planejamento da revisão anual do

PPAG e da LOA.

É importante ressaltar que o Escritório Central de Projetos – GERAES - deve se estruturar de

forma a garantir que o ciclo anual do PDCA se complete de forma a subsidiar a revisão anual

do PPAG. Cabe frisar que o ciclo anual do PDCA não deve ser de alta complexidade visto

que, neste momento, não cabe uma nova formulação de carteira estratégica.

4. Considerações Finais

Este artigo intencionou discutir o gerenciamento do ciclo de vida dos projetos considerados

estratégicos pelo governo de Minas Gerais. Buscou-se, para tanto, exprimir a ótica dos dois

instrumentos legais que são utilizados para o planejamento de projetos: o PPAG e a LOA.

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Desta maneira, chamou-se de ondas de gerenciamento as oportunidades criadas pelos lapsos

temporais estabelecidos por estes instrumentos.

Assim, percebe-se a necessidade da institucionalização de processos de avaliação e registro de

lições aprendidas de forma a utilizar os lapsos temporais como oportunidades para a correção

de desvios e replanejamento de ações, caso necessário.

Para tanto, sugere-se que o escritório central, como detentor e disseminador de metodologias

de gerenciamento de projetos, seja o responsável pelo auxílio na aplicação e monitoramento

dos dois ciclos PDCA que compõem as ondas de gerenciamento dos ciclos de vida dos

Projetos Estruturadores de Minas Gerais.

5. Referências Bibliográficas

BARRETO, Luisa C. Gerenciamento de riscos em projetos da Administração Pública:

características, requisitos e possibilidades de melhoria para o Estado de Minas Gerais. 2008.

Monografia (Graduação em Administração Pública) –Fundação João Pinheiro, Escola de

Governo Professor Paulo Neves de Carvalho, Belo Horizonte, 2008.

PRADO, Darci. Planejamento e controle de projetos. Nova Lima: INDG TecS, 2004.

PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE – PMI. Um guia do conjunto de conhecimentos

em gerenciamento de projetos: Guia PMBOK, 3rd. Newton Square: Project Management

Institute – PMI, 2004

PROJECT MANAGEMENT INSTITUTE – PMI. Um guia do conjunto de conhecimentos

em gerenciamento de projetos: Guia PMBOK, 4th. Newton Square: Project Management

Institute – PMI, 2008

VERZUH, Eric. MBA Compacto: gestão de projetos. Rio de Janeiro: Elsevier Editora, 2000.

VILHENA, Renata et al (Org.). O Choque de Gestão em Minas Gerais: políticas de gestão

pública para o desenvolvimento. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006