assunto prova 1 financeiro

8/8/2019 assunto prova 1 financeiro

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Direito Financeiro

NOES GERAISDE DIREITO FINANCEIRO.

01. ATIVIDADEFINANCEIRADO ESTADO.

1.1 Necessidades pblicas.

O homem, como lembra Edvaldo Brito1, um sujeito de necessidades. Sejamestas necessidades ligadas sua prpria subsistncia, como comida, gua edescanso, ou motivadas por condicionamentos sociais, como educao, culturae consumo de bens materiais2, o fato que o ser humano sempre precisa edeseja, e, por conseqncia, necessita suprir estes anseios.

Estas necessidades do homem, por sua vez, podem ser classificadas emindividuais, comuns ou coletivas, em funo do mecanismo de sua satisfao.As individuais so aquelas que dizem respeito a cada um singularmente,podendo ser satisfeitas por iniciativa isolada e, muitas vezes, at mesmoexistindo conflito entre o benefcio individual e o que seria melhor para acoletividade3.

As necessidades comuns so aquelas que, em essncia, no deixam de sereferir a cada indivduo isoladamente, mas a coletividade, visando otimizaresforos e recursos, opta por as satisfazer em regime de cooperao, existindonecessidades individuais iguais de pessoas que sentem os mesmos desejos

que se juntam somando seus recursos e seus esforos4.

J as necessidades coletivas ou pblicas so aquelas que envolvem o interesseda sociedade como um todo, e, por isso, no podem ser alcanadas poriniciativa individual ou por agrupamentos determinados. A sua satisfao devese dar compulsoriamente em carter coletivo, sendo um dos fundamentos daprpria organizao institucional da sociedade.

Estas necessidades coletivas, no mundo moderno, em funo da complexidadedas organizaes sociais, adquirem ainda uma enorme dimenso. Tem-sedesde o crescimento da demanda pelas necessidades mais bsicas

(fornecimento de energia, de gua, segurana pblica, vias de circulao,espaos pblicos de lazer e discusso), at o surgimento de novasnecessidades, ligadas ao surgimento da sociedade de risco5 (proteoambiental e assistncia social, p.ex.), e ao incremento das pretenses dosindivduos (criao de oportunidades econmicas e de trabalho, atividade defomento).

1BRITO, Edvaldo. Reflexos jurdicos da interveno do Estado no domnio econmico. So Paulo: Saraiva, 1982, pp.03.2 O homem deseja e necessita, ao contrrio dos demais animais, porque no possui um condicionamentobiolgico pleno. Esta abertura biolgica do homem, que o torna incompleto e sujeito de desejos eanseios, deve ser complementada por um fechamento sociolgico, pela atuao das instituies sociaise, mais marcadamente, pela ao estatal (Ver MACHADO, Joo Baptista. Introduo ao Direito e ao discurso legitimador. 14. reimp. Coimbra:

Almedina, 2004, pp.07-09).3 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT, 2006, pp.58.4BRITO, Edvaldo. Reflexos jurdicos da interveno do Estado no domnio econmico. So Paulo: Saraiva, 1982, pp.05.5 Ver, neste aspecto, BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo. Barcelona: Paids, 1986.

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O ente responsvel pela satisfao destas necessidades, que, como ser vistoadiante, em regra a organizao estatal, deve realizar desde atuaes quedemandam prestaes negativas (garantir o livre exerccio da liberdade e dapropriedade, no interferindo nestes direitos e assegurando que outrosigualmente no interfiram6), at aquelas que buscam satisfazer umaexpectativa de ao estatal que propicie aos administrados o acesso a direitos(direito ao trabalho, sade, educao, moradia, lazer), por meio dasdenominadaspolticas pblicas7.

Todas essas atribuies, obviamente, compreendem uma srie de aes, que,por sua vez, implicam em uma srie de custos e gastos (contratao depessoal, aquisio de bens durveis e produtos de consumo) a seremrealizados pelo ente responsvel. As necessidades pblicas, assim, sofinalidades que necessitam de meios, materiais, pessoais e financeiros, parasua realizao.

importante deixar claro, de logo, que a definio do quais sejam estasnecessidades pblicas fruto de uma deciso poltica contingencial, ou seja,varivel no tempo e no espao. Trata-se de definio historicamente relativa,alertando Jos Souto Maior Borges que variveis motivos polticos e que nopodem ser determinados a priori comandam a atuao do Estado no sentido depromover a satisfao de certas necessidades coletivas, e por isso o ente desatisfao exerce uma srie constante de opes das necessidades sociais aserem satisfeitas pela rede de servios pblicos8.

A definio das necessidades pblicas perseguidas por determinada

comunidade, portanto, dependem de uma opo poltica, pois, como afirmaRgis Fernandes de Oliveira, no existem necessidades indefinidas, etreas eque ficam ao sabor dos literatos. cada organizao social, lembra este autor,que vai fixar, no texto constitucional e nas leis posteriores, quais asnecessidades que vai encampar como pblicas9.

Analisando a organizao social brasileira atual, por exemplo, grande partedestas opes polticas pode ser aferida diretamente do Texto Constitucional,como prescrito nos artigos quinto a oitavo (direitos fundamentais e sociais), 21

6 Estas necessidades garantidas prioritariamente por prestaes negativas, entretanto, na verdade

envolvem igualmente atividades positivas na sua efetivao, sendo tambm geradoras de altos custos. Agarantia da liberdade, por exemplo, envolve no s a no interferncia estatal na liberdade dosindivduos, mas, do mesmo modo, a construo de presdios, o policiamento ostensivo e a polciainvestigativa. por isso que Gustavo Amaral afirma que os direitos fundamentais investem o indivduoem um status jurdico no qual lhe facultado formular pretenses perante o Estado, pretenses essasque podem dirigir-se a uma absteno estatal (pretenso negativa) ou a uma ao do Estado (pretensopositiva) (AMARAL, Gustavo. Direito, escassez e escolha. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, pp.101).7 Polticas pblicas, na definio de Fbio Konder Comparato, so essencialmente programas de aoestatal. Afirma este autor que a poltica aparece, antes de tudo, como uma atividade, isto , umconjunto organizado de normas e atos tendentes realizao de um objetivo determinado, ou seja,unificados por sua finalidade, no obstante os atos, decises e normas que a compem, tomadosisoladamente, so de natureza heterognea e submetem-se a um regime jurdico que lhes prprio.(COMPARATO, Fbio Konder. Ensaio sobre o juzo de constitucionalidade de polticas pblicas. In: MELLO,Celso Antnio Bandeira de (org.). Estudos em homenagem a Geraldo Ataliba, v.2. So Paulo:Malheiros, 1997, pp.353).8 BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998,pp.13-14.9 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT, 2006, pp.57-58.

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(atribuies da Unio), 23 (atribuies comuns a todos os entes federados), 30(atribuies dos municpios) e 170 a 181 (ordenao da atividade econmica),entre outros.

1.2 Funes institucionais do Estado.

O ente responsvel pela satisfao destas necessidades coletivas, por sua vez,, em regra, o Estado. A organizao institucional que representa o todocoletivo e age para satisfao das suas necessidades, fruto da vida social, oEstado, que, hoje, se baseia em dois primados: a busca do bem estar social e aobteno do desenvolvimento econmico10.

Este papel do Estado , ao mesmo tempo, o seu fator de legitimao e dejustificao. A organizao estatal foi teoricamente criada para a satisfao dasnecessidades pblicas (motor de constituio), ou, ao menos, ainda que istono seja historicamente verdade, e se trate de mero mecanismo ideolgico dedominao, a continuidade desta sua funo poderoso mecanismo delegitimao da atividade pblica.

O Estado, como ente de satisfao de necessidades, atua tanto de modo direto(garantia de segurana pblica, exerccio de jurisdio na soluo de conflitos),como pela promoo de polticas pblicas, ou seja, pela adoo de medidastransformadoras da realidade social que propiciem ou facilitem aos indivduoso alcance de determinadas situaes de fato (acesso ao trabalho e emprego,moradia, desenvolvimento econmico, ordenao urbana).

A complexa sociedade moderna, como j exposto, acarreta um crescimentodas necessidades pblicas, e, por conseqncia, um aumento das atribuiesdo Estado. Rgis Fernandes de Oliveira realiza interessante estudo sobre adiversidade e dimenso da atividade do Estado11, que engloba (a) ainterveno no domnio econmico, (b) a atividade de fomento, (c) a criao emanuteno dos entes da administrao indireta para consecuo definalidades especficas, (d) o exerccio do poder de polcia administrativa, (e) aemisso, guarda e registro de documentos relevantes, (f) a sua atividadeinstrumental ou custo burocrtico, e (g) a prestao de servios pblicos.

Todas estas atividades do Estado sem dvida so geradoras de despesas e

custos. Cada uma delas envolve o consumo de recursos humanos e bensmateriais, e tudo isso tem um valor economicamente aprecivel. O enteestatal, especialmente no Estado Capitalista de Direito, no est maiscompletamente fora da economia de mercado12. Tudo o que ele realiza geracustos, e esses custos precisam ser supridos, tais como a remunerao dosservidores pblicos e terceiros prestadores de servios, a compra, manutenoou aluguel de imveis, a aquisio de suprimentos e material de consumo, a

10BRITO, Edvaldo. Reflexos jurdicos da interveno do Estado no domnio econmico. So Paulo: Saraiva, 1982, pp.03-10.11 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT, 2006, pp.38-56.12 Alerta Sainz de Bujanda que es lgico que la Administracin de un Estado como la de cualquier otraentidad pblica o privada tenga que utilizar medios personales, materiales e jurdicos para lograr elcumplimiento de sus fines (BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Publica, Derecho Financiero yDerecho Tributario. In Hacienda y Derecho, v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.10-11).

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constituio de entes da Administrao Indireta ou a participao econmicado Estado em outras entidades13.

O Estado, portanto, no pode ser encarado como uma entidade ldica, e, apartir do momento em que lhe so conferidas atribuies, devem lhe ser

igualmente conferidos os recursos necessrios realizao destas atribuies,pois o iderio contido em norma constitucional somente pode se tornar eficazdiante da disponibilidade de meios aptos a gerir os interesses14. Destamaneira, quem estabelece os fins, deve necessariamente assegurar os meiosnecessrios sua consecuo, ou seja, da mesma forma que o Estado temfinalidades a alcanar, deve ter os meios necessrios para satisfazer osobjetivos da comunidade15.

A obteno destes meios necessrios, sejam eles de natureza material,humana, organizacional ou institucional, pode ser reduzida, ao final, idia deobteno de recursos pecunirios ou dinheiro16, recursos pblicos que seroutilizados diretamente na realizao da atividade pblica e na consecuo daspolticas pblicas, ou que financiaro os meios necessrios para tanto, comocontratao e pagamento de pessoal e aquisio de bens, equipamentos ematerial. Torna-se necessrio para a organizao estatal, neste ponto, fixarqual o mecanismo de obteno deste dinheiro, como ocorrer a alocao dosrecursos arrecadados em suas mltiplas atividades e qual a disciplina para oseu dispndio, o que se denomina, globalmente, atividade financeira doEstado.

1.3 Atividade Financeira do Estado.

O objetivo da atividade financeira do Estado determinar como se dar aobteno de recursos para fazer frente aos custos da atuao do Estado, bemcomo o regramento da realizao destes.

Historicamente, em tempos antigos, a obteno de meios materiais peloEstado se dava em regra in natura, fosse por requisio direta aos sditos, pelosaque e reivindicao dos esplios de guerra, ou pelo simples confisco baseadono poder de imprio estatal, como lembram Kiyoshi Harada17, Rgis deOliveira18, Sainz de Bujanda19 e Celso Ribeiro Bastos20. Os gastos pblicos, por

13 Celso Ribeiro Bastos, aps lembrar que os fins ltimos do Estado compreendem a segurana pblica, arealizao de Direito, a prestao do ensino, da sade etc., ressalta que esses fins no se cumpremsem que tenham um suporte financeiro, e, por isso, indispensvel que haja recursos econmicos paraenfrentar o custo da implementao desses objetivos (BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de DireitoFinanceiro e Tributrio. 08. ed. So Paulo: Saraiva, 2001, pp.09).14 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT, 2006, pp.23.15 Idem, pp.24.16 Lembra Jos Souto Maior Borges que aspecto caracterstico da finana do Estado Moderno o seucontedo pecunirio (BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: MaxLimonad, 1998, pp.24).17HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributrio. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004, 2007,pp.35-37.18 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT, 2006, pp.60-67.19 BUJANDA, Fernando Sainz de. Organizacin politica y derecho financiero. In Hacienda y Derecho,v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.119-466.20 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. 08. ed. So Paulo: Saraiva, 2001,pp.10.

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sua vez, no possuam maior disciplina, sendo efetuados de acordo com asconvenincias e interesses dos governantes.

Modernamente, entretanto, a requisio direta de coisas e da fora de trabalhode particulares em favor do Estado tem carter excepcional, s existindo em

hipteses especficas, como a ocupao administrativa prevista no inciso XXVdo artigo quinto da CF-88 e atividades como composio de mesas eleitorais ejri21. O Estado Moderno, ensina Kyoshi Harada, substitui, acertadamente,esses processos pelo regime da despesa pblica, que consiste no pagamentoem dinheiro dos bens e servios necessrios realizao do bem comum22, seconcentrando a obteno de recursos pelo Estado na arrecadao dedinheiro23.

Alm disso, o modelo organizacional do Estado de Direito24, que pressupe asubmisso do ente estatal aos seus prprios comandos normativos, impe oregime da legalidade tanto na obteno quanto no gasto de recursos peloEstado. O dinheiro passa a ser requisitado da populao mediante umprocedimento formal prvio, para que esta ou seus representantes autorizemsua cobrana e, ao mesmo tempo, tenham mecanismos para identificar e

21 BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998,pp.24.22 HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributrio. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004, 2007, pp.36.23 Ensina Celso Ribeiro Bastos:

Na verdade, a moeda possui caractersticas que lhe so muito peculiares. Em primeiro lugar um bemque no serve em si mesmo para nada; s se presta a servir de instrumento de trocas. Com o dinheiropode-se adquirir todo e qualquer bem, este sim revestido de utilidade. O dinheiro , em conseqncia,o meio de troca por excelncia. Da porque a atividade financeira do Estado tem por objeto a obteno

de recursos monetrios. (...) Em conseqncia, o Estado necessita como fonte primordialssima dosrecursos econmicos para a sua atuao de arrecadar valores na forma de dinheiro, com o qual possa,tambm aqui, de forma praticamente generalizada, saldar os seus compromissos. em dinheiro que osEstados quitam seus dbitos. (BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. 08.ed. So Paulo: Saraiva, 2001, pp.10)

24 O Estado de Direito um modelo de organizao estatal instrumento da delimitao precisa dasesferas pblica e privada, pela existncia de comandos normativos (jurdicos) prescrevendo padres epossibilidades de comportamento tanto dos particulares submetidos ao imprio do Estado quanto doprprio rgo de poder. Tem-se como exemplo de definies neste mesmo sentido: CARRAZZA, RoqueAntnio. Curso de direito constitucional tributrio. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2000, pp.272-273;CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 06. ed. Coimbra:Almedina, 2002, pp.243-254; BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. So Paulo:Saraiva, 1963, pp.186-195; ATALIBA, Geraldo. Repblica e Constituio. So Paulo: RT, 1985, pp.93-

96.O Estado, nesta concepo, age segundo um quadro de possibilidades pr-fixado pelas normas jurdicas,atuando segundo o marco normativo previamente traado, que funciona como um modelo para suasaes futuras, que define suas possibilidades e finalidades de ao. Alm disso, o Estado de Direito, comogarantia de manuteno da delimitao entre as esferas pblica e privada e da submisso da atividadedo Estado a este marco normativo, prev mecanismos de fiscalizao e controle da prpria atividadeestatal, em regra mediante a partio dos poderes pblicos de forma harmnica e independente, e aatribuio a um dos poderes do exerccio da fiscalizao dos demais.O Estado de Direito, portanto, visa conformar as estruturas do poder poltico e a organizao dasociedade segundo a medida do direito (CANOTILHO, J. J. Gomes.Direito Constitucional e Teoria daConstituio. 06. ed. Coimbra: Almedina, 2002, pp.243), como afirma Canotilho, o que resulta na idia,expressa nas palavras de Lourival Vilanova, de que s h Estado de Direito ali onde so postos direitosindividuais e garantias e os rgos de poder se movem dentro de competncias prefixadasnormativamente (VILANOVA, Lourival. Fundamentos do Estado de Direito. Escritos jurdicos efilosficos, v.1. So Paulo: Axis Mundi/ IBET, 2004, pp.421). Estas competncias pr-fixadas,naturalmente, tambm se aplicam disciplina jurdica da atividade financeira do Estado, alterando suaconformao prvia e fixando as bases da responsabilidade na gesto fiscal.

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fiscalizar o seu gasto e sua alocao. O Estado de Direito, deste modo, traz aidia de responsabilidade na gesto da coisa pblica, inclusive (eprincipalmente) do dinheiro pblico.

A Atividade Financeira do Estado pode ser assim definida como a atividade da

Administrao Pblica para obteno, criao, gesto e dispndio de recursospblicos. Aliomar Baleeiro, de modo semelhante, afirma que a atividadefinanceira estatal consiste em obter, gerar, criar, gerir e despender o dinheiroindispensvel s necessidades, cuja satisfao o Estado assumiu ou cometeuqueloutras pessoas de direito pblico25. Diversos autores trazem ainda outrasdefinies que, no obstante apresentem divergncias pontuais, convergemquanto ao seu ncleo essencial26.

Podemos, ao analisar o conceito proposto, assim o segmentar para uma anlisemais detalhada:

OBTENCOCRIACO

ATIVIDADEADMINISTRATIVA

RECURSOSPBLICOS

GESTO

DISPNDIO

1) ATIVIDADE ADMINISTRATIVA Conduta estatal submetida ao regime jurdico-administrativo, que, como sintetizado por Celso Antnio Bandeira de Mello,possui dois postulados fundamentais, que so: a supremacia do interessepblico sobre o interesse privado e a indisponibilidade do interesse pblico27.Isto significa dizer que, como ser mais detalhadamente exposto a seguir, aatividade financeira do Estado, como atividade estatal tpica, se sujeita a todos25

BALEEIRO, Aliomar. Uma introduo Cincia das Finanas. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003,pp.04.26 Rgis Fernandes de Oliveira define a atividade financeira do Estado como a arrecadao de receitas,sua gesto e a realizao do gasto, a fim de atender s necessidades pblicas (OLIVEIRA, RgisFernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT, 2006, pp.59). Sainz de Bujanda, porsua vez, a conceitua como la accin administrativa del Estado, dirigida a la obtencin e inversin de losmedios econmicos destinados al sostenimiento de los servicios pblicos (BUJANDA, Fernando Sainzde. Hacienda Publica, Derecho Financiero y Derecho Tributario. In Hacienda y Derecho, v.01.Madrid: IEP, 1975, pp.28). Jos Souto Maior Borges afirma que a atividade financeira se desenvolve,basicamente, no campo da receita e despesa, ou seja, de gesto do patrimnio estatal ( BORGES, JosSouto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998, pp.20),enquanto Kiyoshi Harada a define como a atuao estatal voltada para obter, gerir e aplicar os recursosfinanceiros necessrios consecuo das finalidades do Estado que, em ltima anlise, se resumem na

realizao do bem comum (HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributrio. 13. ed. 16. ed.So Paulo: Atlas, 2004, 2007, pp.36).27 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21 ed. So Paulo: Malheiros,2006, pp.66-83.

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os princpios de regncia da administrao pblica (legalidade, moralidade,eficincia, impessoalidade, publicidade, razoabilidade, proporcionalidade,motivao), bem como s formalidades a esta inerentes.

2) OBTENO DE RECURSOS PBLICOS Aspecto da atividade financeira que buscaconseguir recursos para o Estado mediante a realizao de operaes decrdito ou de captao de poupana. Trata-se do Crdito Pblico.

3) CRIAO DE RECURSOS PBLICOS Arrecadao de recursos para o Estado pormecanismos tributrios e no tributrios. a Receita Pblica.

4) GESTODERECURSOSPBLICOS o Oramento Pblico, o mecanismo de alocaoe controle dos recursos obtidos dentre as mltiplas destinaes, objetivos ecustos da ao estatal.

5) DISPNDIO

DE

RECURSOS

PBLICOS

o efetivo gasto dos recursos no curso daatuao estatal. Denomina-se Despesa Pblica, e hoje, com a necessidade deresponsabilidade na gesto fiscal e rgido equilbrio entre receita e despesa,existe uma enorme preocupao com sua limitao e controle.

6) RECURSOS PBLICOS Meios para a realizao das finalidades institucionais doEstado, para a consecuo dos fins que lhe so constitucionalmente atribudos.

02. DIREITO FINANCEIRO.

2.1 Atividade Financeira do Estado e Direito Financeiro.

A atividade financeira do Estado, no Estado de Direito, como visto, se submeteao regime jurdico-administrativo, e, especialmente, ao princpio da legalidade.Isto significa dizer que toda a atividade de obteno de receita ou crdito,gerao de despesa ou elaborao e execuo de oramento deve obedecerao regramento material e formal previamente estabelecido por normas jurdicas editadas pela prpria organizao estatal. No Estado de Direito,portanto, o poder financeiro est sujeito ao ordenamento jurdico e seuexerccio no arbitrrio, mas limita-se ao mbito do direito positivo28, tendoo fenmeno financeiro ntido perfil jurdico.

Ressalte-se que no se quer com isso dizer que a atividade financeira doEstado se resume a este perfil jurdico. Sainz de Bujanda29 e Souto MaiorBorges30, com clareza, apontam que possui o fenmeno financeiro um aspectopoltico, um aspecto econmico, um aspecto tcnico e um aspecto sociolgico.Trata-se, portanto, apenas de uma opo de enfoque na anlise do fenmenofinanceiro, adequada aos objetivos do seu estudo por tcnicos ligados aoDireito; sendo o objetivo a determinao das conseqncias jurdicas daatividade financeira, o foco de estudo deve ser obrigatoriamente o seu aspecto

28 BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998,pp.35.29 BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Publica, Derecho Financiero y Derecho Tributario. In Hacienday Derecho, v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.13-23.30 BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998,pp.82-90.

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jurdico, composto pela conexo da ao administrativa s normas jurdicasque a regulam.

O Direito Financeiro, nestes termos, exatamente o estudo da atividadefinanceira do Estado por uma perspectiva jurdica. composto, portanto, pela

disciplina jurdica da atividade financeira do Estado. Ricardo Lobo Torres odefine como o conjunto de normas e princpios que regulam a atividadefinanceira, sendo sua funo disciplinar a constituio e a gesto da FazendaPblica, estabelecendo as regras e procedimentos para a obteno da receitapblica e a realizao dos gastos necessrios consecuo dos objetivos doEstado31.

Sainz de Bujanda, do mesmo modo, afirma se tratar da disciplina jurdica queregula la gestin de los medios econmicos que el Estado utiliza para elcumplimiento de sus fines32. Souto Maior Borges, por fim, o concebe como aparte do Direito Pblico que tem por objeto a ordenao das atividadesfinanceiras33.

Seja qual for a definio adotada, o importante se ter em mente que o DireitoFinanceiro se concentra na anlise jurdica da atividade financeira do Estado,no obstante, neste estudo, se valha de elementos, conceitos e conclusesderivados das anlises poltica, econmica, tcnica, e sociolgica, em umaconstante simbiose.

2.2 Competncia no Direito Financeiro.

As competncias constitucionalmente conferidas aos entes federativos pelaConstituio Federal de 1988 envolvem a atribuio de determinado poder acada ente, representando uma faculdade juridicamente atribuda a umaentidade ou a um rgo ou agente do Poder Pblico para emitir decises 34.Estas competncias constitucionais podem atribuir poder de cunho normativo,para a edio de normas jurdicas sobre determinada matria (artigo 22 da CF-88, p.ex.) ou de cunho material, estabelecendo a titularidade de determinadoente para a prtica de determinado ato (artigo 21 da CF-88, p.ex.).

As competncias constitucionais, ainda, classificadas de acordo com o grau departicipao de uma ou de mais entidades na fixao da disciplina normativa

ou no exerccio do poder material, podem ser (a) exclusivas (artigo 21 da CF-88), (b) privativas (artigo 22 da CF-88), admitindo delegao, (c) comuns(artigo 23 da CF-88), (d) concorrentes (artigo 24 da CF-88), ou (e)suplementares (pargrafos primeiro a quarto do artigo 24 e inciso segundo doartigo 30 da CF-88)35.

31 TORRES, Ricardo Lobo. Curso de Direito Financeiro e Tributrio. 07. ed. Rio de Janeiro: Renovar,pp.12.32 BUJANDA, Fernando Sainz de. Hacienda Publica, Derecho Financiero y Derecho Tributario. In Hacienday Derecho, v.01. Madrid: IEP, 1975, pp.33.33 BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998,pp.91.34 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 26. ed. So Paulo: Malheiros,2006, pp.479.35 Idem, pp.481.

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A competncia para tratar de Direito Financeiro , claramente, de naturezalegislativa, ou seja, confere aos entes federativos o poder, dentro dos limitesformais e materiais fixados na prpria regra constitucional, de editar comandojurdico de disciplina da atividade financeira do Estado.

Esta competncia legislativa, pelo regime da CF-88, concorrente entre Unio,Estados e Distrito Federal (inciso I do artigo 24 da CF-88), cabendo ainda aosmunicpios suplementar, no que couber, esta disciplina (inciso II do artigo 30 daCF-88).

Isto significa que, em matria de Direito Financeiro, a Unio ir estabelecernormas gerais (pargrafo primeiro do artigo 24 da CF-88), que devero aindaser veiculadas por lei complementar(artigo 163 da CF-88)36. Fixadas as normasgerais pela Unio, com carter nacional, ou seja, obrigando a todos, podero osdemais entes federativos, dentro das suas respectivas esferas de interessepredominante, exercitar a sua competncia suplementar (pargrafo segundodo artigo 24 e inciso II do artigo 30 da CF-88).

Deve-se ainda lembrar que, tratando-se de competncia concorrente,conforme os pargrafos terceiro e quarto do artigo 24 da CF-88, enquanto noexistir lei federal de normas gerais sobre determinado ponto, podero osdemais entes exercer competncia legislativa plena sobre este, obviamentecom eficcia limitada ao seu prprio mbito material e espacial. Sobrevindo, noentanto, lei federal de normas gerais, ficar suspensa a eficcia da lei estadualno que esta lhe for contrria.

Neste ltimo ponto, importante a advertncia feita por Pedro Lenza, quealerta se tratar de suspenso da eficcia e no revogao, com aconseqncia de que, caso a norma geral federal que suspendeu a eficcia danorma geral estadual seja revogada por outra norma geral federal, que, porseu turno, no contrarie a norma geral feita pelo Estado, esta ltima voltar aproduzir efeitos37.

Conclui-se, por fim, que todos os entes federados (Unio, Estados, Municpios eDistrito Federal) possuem competncia para legislar, em maior ou menor grau,sobre Direito Financeiro. No poderia, alis, ser diferente, j que, como visto, aatividade financeira do Estado essencial consecuo das finalidades de

qualquer destes entes, e, portanto, cada um deles necessita, dentro de suaspeculiaridades, de uma disciplina jurdica mais ou menos especfica.

2.3 Veculos normativos do Direito Financeiro.

Os veculos normativos, como ensina Paulo de Barros Carvalho, so normasjurdicas que introduzam no ordenamento outras normas, gerais e abstratas,gerais e concretas, individuais e abstratas ou individuais e concretas38, ouseja, os continentes que possuem por contedo as normas jurdicas. O Direito

36 As normas gerais de Direito Financeiro, assim, devem ser veiculadas por lei complementar, como ocaso da lei complementar 101/2000 (lei de responsabilidade fiscal) e da lei 4.320/64 (lei geral deoramento), recepcionada pelo atual regime constitucional com status de lei complementar.37 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 11. ed. So Paulo: Mtodo, 2007, pp.288.38 CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 17. ed. So Paulo: Saraiva, 2005, pp.47-48)

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Financeiro, como parte do Direito Pblico e da disciplina da atividade bsica daAdministrao Pblica, comea a ser disciplinado no Texto Constitucional,passando pelas leis complementares de normas gerais, resolues do SenadoFederal, leis ordinrias (as leis oramentrias, p.ex.) e chegando aos veculosnormativos infralegais de regulamentao39, como regulamentos, instruesnormativas e portarias.

Traa-se, a seguir, o perfil fundamental dos principais veculos normativos doDireito Financeiro.

1. CONSTITUIO FEDERALDE 1988 O Texto Constitucional, como veculo normativoque traz a estruturao fundamental dos entes estatais, prescreve tanto asfinalidades a estes atribudas (artigos 21, 24 e 30, p.ex.), como a previso deestruturas e meios para que estas entidades prestem tais atividades40.

Diversos dispositivos constitucionais se relacionam, com maior ou menorintensidade, disciplina do Direito Financeiro, mas podemos identificar trsblocos que tratam mais diretamente do tema:

a. Disciplina das finanas pblicas (artigos 163 a 169) Traz as regrasfundamentais do Direito Financeiro, como o procedimento de elaborao econtedo das leis oramentrias.

b. Disciplina do Sistema Tributrio Nacional (artigos 145 a 162) Trata daprincipal receita pblica no moderno Estado Capitalista de Direito, o tributo,objeto de estudo do Direito Tributrio. Prev ainda as regras de repartio de

receitas tributrias entre os entes federativos, disciplinando as chamadastransferncias constitucionais tributrias.

c. Disciplina constitucional do controle interno e externo do Poder Pblico(artigos 70 a 75) Fixa o regramento bsico do funcionamento dosmecanismos de controle pblico, que, em grande parte, exercem o controledas Finanas Pblicas, por intermdio do Poder Legislativo e dos Tribunais deContas.

2. LEI COMPLEMENTAR Diploma legislativo com funo precpua de expanso do Texto Constitucional, tendo por objetivo (contedo) a complementao da

Constituio, quer ajuntando-lhe normatividade, quer operacionalizando-lhe oscomandos41. Materialmente, a lei complementar deve obrigatoriamente ser oveculo normativo utilizado para o desdobramento de determinadas matrias,por imposio constitucional (artigos 146, 161 e 163 da CF-88, p.ex.), sendocontroversa a sua superioridade hierrquica sobre a lei ordinria na disciplinade outras questes alm daquelas que lhe so expressamente reservadas peloTexto Constitucional42.

39 Paulo de Barros Carvalho os denomina veculos secundrios, que possuem como caracterstica uniformeo fato de no apresentarem por si s, a fora vinculante que capaz de alterar as estruturas do mundo jurdico-positivo (CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributrio. 17. ed. So Paulo:Saraiva, 2005, pp.57).40 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT, 2006, pp.88.41 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributrio Brasileiro. 08. ed. Rio de Janeiro:Forense, 2005, pp.102.

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Formalmente, a lei complementar se caracteriza pela exigncia de um quorumprivilegiado de votao para sua aprovao, que da maioria absoluta dosparlamentares (artigo 69 da CF-88), ao contrrio da lei ordinria, aprovada porsimples maioria relativa dos presentes sesso de votao.

Outro trao caracterstico da lei complementar que, na maior parte doscasos, esta, no obstante processada no Congresso Nacional e editada pelaUnio, possui carter nacional. Ter carter nacional significa que determinadasleis complementares, expedidas pelo Congresso Nacional, valem para todo oterritrio nacional, alcanando todas as pessoas que nele estejam e que so decumprimento obrigatrio pelos Estados, Municpios, Distrito Federal eTerritrios43.

Este carter nacional se revela de modo mais claro quando a lei complementarpossui a funo de veicular normas gerais sobre determinada disciplinajurdica, ou seja, fixar o padro uniforme dos principais institutos da matria,garantindo uma mesma disciplina normativa, em termos conceituais, evitandoo caos e a desarmonia44. exatamente este o caso do Direito Financeiro,tanto por se tratar de matria sujeita competncia legislativa concorrente(inciso I e pargrafo primeiro do artigo 23 da CF-88), quanto por especficadisposio constitucional (artigo 16345 e pargrafo nono do artigo 16546 da CF-88).

As leis de normas gerais de Direito Financeiro, portanto, devem ser leiscomplementares. As principais em matria financeira so:

a. LEI FEDERAL 4.320, DE 17 DE MARO DE 1964. a Lei geral de Oramento(LGO), que traz normas gerais de Direito Financeiro para elaborao e

42 Alexandre de Moraes faz um compndio das posies favorveis e contrrias superioridadehierrquica da lei complementar sobre a lei ordinria ainda quando no existente reserva constitucionalde determinada matria (MORAES, Alexandre de. Constituio do Brasil interpretada e legislaoconstitucional. So Paulo: Atlas, 2002, pp.1170-1176). importante lembrar, neste ponto,para fins deconcurso, que o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, expresso no julgamento da ADC 01/DF, de01.02.1993, que s se exige lei complementar para as matrias para cuja disciplina a Constituioexpressamente faz tal exigncia, e, se porventura a matria, disciplinada por lei cujo processo legislativoobservado tenha sido o da lei complementar, no seja daquelas para que a Carta Magna exige essamodalidade legislativa, os dispositivos que tratam dela se tm como dispositivos de lei ordinria.43 OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: RT, 2006, pp.82-83.44 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributrio Brasileiro. 08. ed. Rio de Janeiro:Forense, 2005, pp.122.45 Art. 163. Lei complementar dispor sobre:I - finanas pblicas;II - dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladaspelo Poder Pblico;III - concesso de garantias pelas entidades pblicas;IV - emisso e resgate de ttulos da dvida pblica;V - fiscalizao financeira da administrao pblica direta e indireta;VI - operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos Estados, do Distrito Federal edos Municpios;VII - compatibilizao das funes das instituies oficiais de crdito da Unio, resguardadas ascaractersticas e condies operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.46 9 - Cabe lei complementar:I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do planoplurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta bem comocondies para a instituio e funcionamento de fundos.

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controle dos oramentos e balanos. Traa a disciplina fundamental dosoramentos, receitas, despesas e da execuo oramentria. Formalmente, lei ordinria, mas sofreu recepo com alterao de status material pelos Textos Constitucionais subseqentes sua edio, sendo, no regimeconstitucional de 1988, materialmente lei complementar.

b. LEI COMPLEMENTAR 101, DE 04 DE MAIO DE 2000, tambm chamada de Lei deResponsabilidade Fiscal (LRF). Fixa regras fundamentais para aresponsabilidade na gesto fiscal, como limites de despesas e a imposiode uma srie de requisitos para renncias de receitas e realizao deoperaes de crdito. Diploma legal verdadeiramente revolucionrio, quebusca impor novo padro de conduta fiscal aos gestores47, a LRF configuraum sistema de planejamento, de execuo oramentria e de disciplinafiscal48, visando a estabilidade fiscal pelo equilbrio receita-despesa e pelaconteno da dvida pblica.

c. LEIS DE REPARTIO DE RECEITAS TRIBUTRIAS. So as leis complementares quefixam a disciplina geral das transferncias constitucionais tributrias entre osentes federativos (artigos 157 a 159 da CF-88), conforme prev o artigo 161 daCF-8849. Um exemplo a lei complementar 91/97, que fixa, em seu artigoprimeiro, os critrios para participao dos municpios no fundo institudo pelaalnea b do inciso I do artigo 159 da CF-8850, elegendo como parmetro onmero de habitantes do municpio.

Outro papel fundamental da lei complementar no Direito Financeiro a fixaodo exerccio financeiro a ser observado na organizao das finanas pblicas,

bem como, de modo correlato, os prazos de vigncia das leis oramentrias(inciso I do pargrafo nono do artigo 165 da CF-88).

O exerccio financeiro no Brasil hoje disciplinado pelos artigos 34 e 35 da lei4.320/64, a lei geral de oramento. Coincide com o ano-calendrio, indo de01. de janeiro a 31 de dezembro de cada ano, no obstante o artigo 34 da lei4.320/64 defina impropriamente este perodo como ano civil. importante,como lembra Kiyoshi Harada, no confundir ano civil com ano-calendrio, poisano civil, de acordo com o artigo primeiro da lei 810/49, qualquer perodocorrido de 365 dias51, seja qual for a data de incio e/ou fim, enquanto que47 FIGUEIREDO, Carlos Maurcio; NBREGA, Marcos. Lei de Responsabilidade Fiscal. 04. ed. Rio deJaneiro: Elsevier, 2005, pp.01.48 PERIN, Jair Jos. A lei de responsabilidade fiscal. Revista Tributria e de Finanas Pblicas, n.59.So Paulo: RT, 2004, pp.134.49 Art. 161. Cabe lei complementar:I - definir valor adicionado para fins do disposto no art. 158, pargrafo nico, I;II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159, especialmente sobre oscritrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e entre Municpios;III - dispor sobre o acompanhamento, pelos beneficirios, do clculo das quotas e da liberao dasparticipaes previstas nos arts. 157, 158 e 159.50 Art. 159. A Unio entregar:I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobreprodutos industrializados, quarenta e sete por cento na seguinte forma:(...)b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos Municpios;(...)51 HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributrio. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2004, 2007, pp.97.

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ano-calendrio o ano civil que obrigatoriamente comea em 01. de janeiro etermina em 31 de dezembro.

ANO CIVIL 365 DIAS, QUALQUER DATA DE INCIO E/OU FIM.

ANO-CALENDRIO ANO CIVIL (365 DIAS) INICIADO EM 01. DE JANEIRO ECOM FIM EM 31 DE DEZEMBRO.

EXERCCIO FINANCEIRO ANO-CALENDRIO (01./01-31/12)

A Lei Geral de Oramento estabelece ainda que pertencem ao exerccio asdespesas nele empenhadas e as receitas nele arrecadadas, ou seja, fixa paraas despesas o regime de competncia (accrual basis) e para as receitas regimede caixa (cash basis).

Observando-se tambm o artigo 164 da CF-8852, percebe-se que a definio

constitucional de normas gerais de finanas pblicas (seo I do captulo IIdo Ttulo VI) engloba, ao lado da disciplina jurdica da atividade financeira doEstado, tambm questes de natureza monetria e ligadas ao mercadofinanceiro.

Metodologicamente, no obstante a disciplina constitucional assim disponha, preciso distinguir o Direito Financeiro, que se refere atividade financeira doEstado, de Direito do Mercado Financeiro ou Direito Monetrio. Lembra SoutoMaior Borges que errneo, entretanto, atribuir-se a denominao DireitoFinanceiro a matrias vinculadas com as finanas privadas, especialmente osbancos, sociedades annimas, consrcios internacionais etc.53. Nosso objeto

de estudo, portanto, relaciona-se exclusivamente com as finanas pblicas54.

3. RESOLUESDO SENADO FEDERAL So muito importantes na disciplina da dvidapblica. O texto constitucional, nos incisos V a IX do artigo 52, fixa comocompetncia do Senado Federal, a ser exercitada por meio de resoluo55:

a) Autorizao aos entes federativos para realizao de operao financeiraexterna.

b) Fixao do montante global da dvida consolidada56 dos entesfederativos, a partir de proposta do Presidente da Repblica.52 Art. 164. A competncia da Unio para emitir moeda ser exercida exclusivamente pelo banco central. 1 - vedado ao banco central conceder, direta ou indiretamente, emprstimos ao Tesouro Nacional ea qualquer rgo ou entidade que no seja instituio financeira. 2 - O banco central poder comprar e vender ttulos de emisso do Tesouro Nacional, com o objetivode regular a oferta de moeda ou a taxa de juros. 3 - As disponibilidades de caixa da Unio sero depositadas no banco central; as dos Estados, doDistrito Federal, dos Municpios e dos rgos ou entidades do Poder Pblico e das empresas por elecontroladas, em instituies financeiras oficiais, ressalvados os casos previstos em lei.53 BORGES, Jos Souto Maior. Introduo ao Direito Financeiro. So Paulo: Max Limonad, 1998,pp.107.54 Idem, pp.107.55 Pedro Lenza registra que as matrias de competncia privativa do Senado Federal, como no presentecaso, so materializadas atravs de resolues, cuja elaborao est disciplinada no RegimentoInterno do Senado Federal. Aps discusso na forma do regimento, a espcie normativa aprovada pormaioria simples e promulgada pelo Presidente do Senado Federal, no havendo manifestaopresidencial, sancionando ou vetando o projeto de resoluo (LENZA, Pedro. Direito ConstitucionalEsquematizado. 11. ed. So Paulo: Mtodo, 2007, pp.340; 435).

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c) Fixao dos limites globais e condies para realizao de operaes decrdito, externas ou internas, no s pelos entes federativos, mas pelaAdministrao Pblica em geral (autarquias e demais entidades controladaspelo Poder Pblico Federal).

d) Fixao de limites e condies para que a Unio preste garantia, emoperaes de crdito externas ou internas, realizadas por terceiros.

e) Fixao de limites globais e condies da dvida mobiliria57 dos Estados,Distrito Federal e Municpios (a dvida mobiliria da Unio tem o seu limitefixado por lei federal, a partir de proposta enviada pelo Presidente daRepblica ao Congresso Nacional inciso II do artigo 30 da LRF).

A justificativa para tal atribuio ao Senado Federal, exercendo competncianormativa prpria, o papel desta Casa Legislativa como representativa dasunidades federadas junto ao governo central. Sendo a dvida pblica matriaatinente a cada um dos entes federativos, afetando diretamente suaautonomia, entendeu por bem a CF-88 deixar grande parte da sua disciplina acargo do Senado Federal, para lhes assegurar maior representatividade notrato da questo.

Kyioshi Harada58 informa que, atualmente, as resolues vigentes sobre o temaso a resoluo 23/96 (autorizao de operaes externas), a resoluo 40/01(limites e condies para a dvida consolidada) e a resoluo 43/01 (limites econdies para operaes de crdito).

4. LEIS

ORDINRIAS

DE

CADA

ENTE

FEDERATIVO

So as leis especficas sobre o tema,como o caso das prprias leis oramentrias anuais, leis de diretrizesoramentrias e planos plurianuais.

2.4 mbito subjetivo de aplicao.

O mbito subjetivo de aplicao do Direito Financeiro define quais so ossujeitos de direito (pessoas fsicas e jurdicas), que, no exerccio de suaatividade financeira, ficam submetidos ao seu regime59. muito importantedelimitar este campo subjetivo de abrangncia do Direito Financeiro, pois setrata de definir quem sofrer um controle mais rgido no trato dos recursos

pecunirios aos quais tem acesso, sendo exigida extrema responsabilidade eprobidade de todos aqueles que lidam com dinheiro pblico.

Exatamente em funo desta necessidade de proteo aos recursospecunirios pblicos, pode-se dizer que o Direito Financeiro se aplica a todosaqueles que lidam com dinheiro pblico. Esto compreendidos aqui os entes

56 O conceito de dvida consolidada est no inciso I do artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal, eengloba toda a dvida contrada a longo prazo pelo ente pblico, alm de algumas de curto prazo.57 O conceito de dvida mobiliria est no inciso II do artigo 29 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ecompreende a dvida pblica derivada da emisso de ttulos.58 HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributrio. 16. ed. So Paulo: Atlas, 2007, pp.154.59 claro que no s o Poder Pblico que realiza atividade financeira, em sentido lato. Uma empresa,por exemplo, possui sua prpria atividade financeira, ou seja, as suas receitas, os seus custos e despesase a ordenao destas; apenas, quanto s pessoas que lidam com dinheiro pblico, esta atividadefinanceira possui regramento legal especfico e rgido, que o Direito Financeiro.

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pblicos em geral, as entidades da Administrao Indireta e os terceiros emcolaborao com o Estado, de modo bem abrangente.

Vejamos, a seguir, a disciplina positiva prevista em relao a diversos pontosdo Direito Financeiro.

a) CONTROLE EXTERNO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS Os sujeitos submetidos aocontrole oramentrio e financeiro pelos Tribunais de Contas esto previstospelo pargrafo nico do artigo 70 e pelos incisos II e V do artigo 71 da CF-88.Sujeitam-se ao controle externo:

I. Qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que, dequalquer modo (utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre), lide comdinheiro, bens e valores pblicos ou de responsabilidade do Poder Pblico.

II. Qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, queassuma obrigao de natureza pecuniria em nome do Poder Pblico.

III. Administradores e demais responsveis pelo dinheiro, bens evalores pblicos, na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, bemcomo nas sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico.

IV. Pessoas fsicas ou jurdicas que derem causa perda, extravioou outra irregularidade de que resulta prejuzo ao errio pblico.

V. Empresas supranacionais de cujo capital social a Unioparticipe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo.

Recentemente, a lei federal 11.107/2005 disciplinou a formao de consrciospblicos pelos entes federativos para gesto associada de servios pblicos erealizao de objetivos de interesse comum. Estes consrcios, que adotamforma de Direito Pblico ou de Direito Privado (pargrafo primeiro do artigoprimeiro da lei 11.107/2005), podem receber recursos dos entes consorciadosmediante contrato de rateio (artigo 08.), bem como se submetem, naexecuo de suas receitas e despesas, s normas de direito financeiroaplicveis s entidades pblicas (artigo 09.).

Os consrcios pblicos, por conseqncia, esto sujeitos ao controle externoexercido pelos Tribunais de Contas. A soluo da questo relativa a qualTribunal de Contas ir exercitar este controle, j que tem-se aqui mltiplosentes federativos envolvidos, dada pelo pargrafo nico do artigo nono da lei11.107/2005.

Prescreve este dispositivo legal que o Tribunal de Contas competente aqueleque tem competncia para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo que representante legal do consrcio, na forma do inciso VIII do artigo quarto dalei 11.107/2005. Esclarecem Odete Medauar e Gustavo Justino de Oliveira quemudando a representao legal do consrcio, tambm poder ocorrer

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alterao do Tribunal de Contas a que o consrcio deva encaminhar suaprestao de contas60.

Este controle especfico sobre o consrcio, entretanto, no exclui o controleexterno dos entes consorciados em relao aos recursos que estes aportam

mediante contrato de rateio, a ser exercido, obviamente, pelos respectivosTribunais de Contas aos quais esto normalmente submetidos.

CONSRCIO PBLICO

FISCALIZAO DO CONSRCIO TRIBUNAL DE CONTAS QUE FISCALIZA O CHEFE DO PODEREXECUTIVOQUEREPRESENTAOCONSRCIOPBLICO.

FISCALIZAO DOS RECURSOS APORTADOS PELOS ENTES CONSORCIADOS TRIBUNAL DE CONTAS QUE FISCALIZA CADA UM DOS ENTES, DENTRO DO PROCEDIMENTO NORMAL DEFISCALIZAO.

b) SUBMISSO S REGRAS GERAIS DE GESTO ORAMENTRIA LEI GERAL DE ORAMENTOARTIGO 1E 4.

c) INCIDNCIA DAS REGRAS DE RESPONSABILIDADE NA GESTO FISCAL LEI DE RESPONSABILIDADEFISCAL ARTIGO 1, 2 E 3; ARTIGO 2, INCISO III. QUESTO RELEVANTE NESTE ASPECTO OCONCEITODEEMPRESAESTATALDEPENDENTE, OQUEMOSTRAQUENEMTODAEMPRESAESTATALSESUBMETELRF (E, POR EXTENSO, LGO), MAS APENAS AQUELAS COM SUBSISTNCIA ATRELADA AO REPASSE DERECURSOSPELOENTEPBLICOCENTRAL.

1. Conceitos bsicos:

Estado: Tem soberania, o que lhe d duas caractersticas: o Estado tempoderes e deveres. Ele s tem poder para realizar determinadas coisas. OEstado que exerce funo hoje, no Brasil, um Estado de Direito, isto , uma organizao ou rgo que tem poder, mas este poder subordinado regras pr-determinadas. O Brasil um Estado Constitucional de Direito, ouseja, ele s age de acordo com o regramento jurdico, que deriva da prpriaConstituio. O Estado presta diversas funes alm das bsicas(legislativas, executivas e judicirias), ele presta servios de sade,educao, coleta de lixo, fiscalizao (poder de polcia), fomenta atividadeeconmica, etc.

Repblica: A idia de que o Estado coisa pblica.

Democracia: O Brasil tambm uma democracia, devendo buscar omaior grau possvel de participao de todos na gesto da coisa pblica.

Administrao Pblica: conjunto de pessoas, rgos e agentes que temo dever de realizar direta e imediatamente os fins constitucionalmenteatribudos ao Estado.

60 MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Justino. Consrcios pblicos: comentrios Lei 11.107/2005.So Paulo: RT, 2006, pp.94.

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Recursos Econmicos: A economia analisa tudo o que tem valor, tudo oque avaliado e que tenha poder de troca ou valor referencial.

Bens ou meios imediatos: so aqueles que efetivamente se precisapara realizar sua finalidade, seu fim.

Bens ou meios mediatos: so aqueles que se usa para adquirir os bensou meios imediatos. O meio mediato por excelncia hoje, a moeda.

Diferena entre a ordem social e a ordem jurdica: plano ftico e oplano normativo. O plano ftico se refere a uma anlise fsica ousociolgica do plano do ser (plano ntico - como as coisas acontecem).Plano normativo (do direito) surge na tentativa de regular, de imporpadro a esse mundo do ser (o plano dentico do dever ser); o que feitosob a ameaa de sano.

Atividade financeira do Estado: o comportamento do Estado gerandorecursos pblicos, alocando, arrecadando os mesmos.

Direito Financeiro: a disciplina jurdica da atividade financeira doEstado, dizendo como este dever gerir os recursos econmicos.

2. Atividade Financeira do Estado : O Direito Financeiro serve paragerenciar a funo do Estado. O homem um sujeito de necessidades, precisasempre de algo, pois no plenamente condicionado biologicamente.Sendo ohomem um sujeito de necessidades, possui trs tipos bsicos de necessidades:

Necessidades Individuais: So aquelas que se referem ao individuoisoladamente. Diz respeito tanto satisfao quanto realizao. Ex:Alimentao, vesturio, etc.

Necessidades Comuns: Soaquelas que at poderiam ser satisfeitasde forma individual, porm para melhorar a satisfao o faz de modocomum, que beneficia a todos. Poderiam ser individuais, mas soresolvidas de modo coletivo. Ex: Canalizao de gua.

Necessidades Coletivas: So aquelas necessidades relativas

coletividade como um todo, aquelas onde impossvel fracionar, separara parcela de cada um. Ex: Meio ambiente que proporcione uma boacondio de vida, Segurana Pblica

As necessidades comuns e coletivas so aquelas que denominamos denecessidades pblicas. So as necessidades da coletividade e para acoletividade. Regis de Oliveira diz que as necessidades pblicas queinteressam ao direito so aquelas definidas em LEI, so as necessidadespblicas previamente fixadas pela legislao. So necessidades que so funodo Estado, porque as pessoas precisam destas necessidades.

H no mundo moderno, uma enorme expanso das necessidades. Coisas queantes no eram necessidades pblicas passaram a ser. Tem-se assim umaexpanso tanto quantitativa quanto qualitativa das necessidades pblicas.

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Expanso Quantitativa Significa que a demanda por aquelas necessidades maior porque h mais gente.

Expanso Qualitativa surgem novas necessidades que antes no existiam.Ex: Proteo ao meio ambiente.

Houve uma necessidade de estruturao e centralizao da satisfao dessasnecessidades, resultando na criao do Estado. O Estado surge como o agentede satisfao das necessidades pblicas. O Estado como agente de satisfaodessas necessidade pblicas ter que realizar uma srie de atuaes, atos, quepodem ser tanto Positivas quanto Negativas. Essas atuaes poder se dartanto por um ato de fazer (AES POSITIVAS. Ex: Construir presdios, gastardinheiro para colocar a polcia na rua), como por no fazer (AESNEGATIVAS. Ex: garantia do direito da livre iniciativa econmica).

Para a satisfao dessas necessidades pblicas, o Estado tem um custo, terque despender recursos.

Os MEIOS que o estado precisa para satisfazer as suas necessidades podemser:

Meios imediatos So os bens que precisa para realizar os fins, podem sertanto materiais quanto imateriais.

Meios Mediatos Moeda ou recurso pecunirio. A moeda (dinheiro) o

meio mediato que o Estado obtm para realizar a sua finalidade que omeio imediato.

A atividade financeira do Estado a gesto dos recursos financeiros. aatividade vinculada a obteno de recursos (moeda) para a satisfao dasnecessidades pblicas.

2. Atividade Financeira do Estado: A Atividade Financeira atuao estatalvoltada para obter, gerir e aplicar os recursos financeiros necessrios satisfao das necessidades pblicas, ou seja, o bem comum. a atividade que

envolve a criao, obteno, gesto e dispndio de recursos pblicos. aatividade administrativa vinculada que envolve a criao, a obteno, a gestoe o dispndio de recursos pblicos.

2.1 Elementos do conceito:

Atividade Administrativa: ao, atuao, da administrao pblicacomo atividade tpica da administrao pblica. O regime jurdicoadministrativo tem 3 elementos como fundamentos bsicos:

a) Supremacia do Interesse Pblico: o interesse coletivo prevalece

sobre o individual.

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b) indisponibilidade do Interesse Pblico: o gestor pblico no senhor, ele administrador da coisa pblica, deve agir no no interesse damquina administrativa, mas no interesse da coletividade.

c) Legalidade Qualificada: submisso da administrao pblica, dentreoutros, aos princpios: da Legalidade; Moralidade e da Finalidade Pblica.

A atividade financeira do Estado consiste na atividade administrativa quevai se ocupar da criao, obteno, gesto dos recursos pblicos.

Atividade de criao de recursos pblicos: a atividade originria daobteno destes recursos, a RECEITA PBLICA obteno DIRETA derecursos pblicos atravs de um procedimento legal.

Atividade de obteno de recursos pblicos: diz respeito quela

atividade de como o estado obtm recursos para fazer face s suas despesas,atravs da contratao de emprstimos OPERAES DE CRDITO,compreende a chamada DVIDA PBLICA. atividade de endividamento doEstado. S vlida de acordo com as condies legalmente especificadas.

Atividade administrativa de gesto dos recursos pblicos: aatividade de gerir os gastos pblicos, que envolve o estudo do ORAMENTO. o ato de deciso de como gastar os recursos pblicos. A elaborao dooramento obedece ao que chamamos de Princpio Programtico doOramento, que vem da CF/88, desdobrado pelo Plano Plurianual seguidoda Lei de Diretrizes Oramentrias e pelo Oramento Anual, que deve estar

perfeitamente amarrado dentro de um projeto de Estado e finalmente naexecuo do Oramento.

Atividade de dispndio de recursos: o que se chama de DESPESAPBLICA.

O controle dos gastos pblicos feito atravs de rgos internos eexternos. O controle interno feito atravs de rgos de controles internos decada rgo pblico (Controladorias) e o controle externo feito atravs dosTribunais de Contas, que controla, alm do dinheiro do Estado, tambm o seu

patrimnio.A atividade financeira plenamente regulada por normas jurdica.

2.2 Atividade Financeira do Estado X Direito Financeiro

DIREITO FINANCEIRO o regramento jurdico da atividade financeira doEstado, como a Lei determina que a atividade financeira do Estado deve serfeita.

2.2.1 Competncia do Direito Financeiro : Como o direito regula, controla

e fixa mecanismos para a realizao da atividade financeira do Estado noBrasil. Partindo do pressuposto que o Direito Financeiro se baseia em normaseditadas para regular a atividade financeira do Estado, necessrio saber

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quem ir editar essas normas, ou seja, de onde devero ser editadas asnormas que estabelecem essa disciplina jurdica da atividade financeira doEstado, de que modo elas devem ser editadas, que contedo devem ter essasnormas, qual deve ser a forma adotada para veicular essas normas. Tem queestar na Constituio? Tem que ser por lei complementar? Por lei ordinria?Cada ente federativo regula suas finanas pblicas do modo que melhorentender?

Competncia em matria jurdica outorga, concesso de poder determinada entidade dentro dos limites dessa outorga.

Pode ser:

Legislativa ou normativa: a competncia que conferida a determinado

ente para a edio de normas jurdicas sobre determinada matria. Ex: aConstituio diz que compete Unio legislar sobre Direito do Trabalho. Seum Estado ou Municpio editar uma norma trabalhista, essa inconstitucional.(Art. 22, CF/88).

Material: competncia para a prtica de um ato, aquela que outorgada aum ente para realizar determinada atividade. Ex: Art. 21, CF/88 - Compete Unio assegurar a defesa Nacional.

A competncia Material tambm pode ser:

Exclusiva: Art. 21, CF/88. de competncia apenas da Unio.

Comuns: aquelas que so exercitadas por todos os entes federativos deum modo comum. Art. 23, CF/88.

A competncia no Direito Financeiro uma competncia legislativa, ou seja,est-se determinando quem tem competncia para editar normas sobre DireitoFinanceiro, quem tem competncia para legislar sobre a disciplina jurdica daatividade financeira do Estado.

Essa competncia pode ainda ser: Privativa: so aquelas que em regra, prioritariamente, so exercidas por um

nico ente federativo. (Art. 22, CF/88 - compete privativamente Uniolegislar sobre: Direito Civil, Comercial, Penal, Processual, servio postal,populaes indgenas, seguridade social, registros pblicos, sistemas depoupana, atividades nucleares de qualquer natureza).

Concorrentes: previstas no Art. 24, I, CF/88 - Compete Unio, aos Estadose ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre...). A competncia noDireito Financeiro concorrente.

Suplementar: prevista em dois dispositivos, Art. 24 1a 4, Art.30, II,CF/88.

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Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislarconcorrentemente sobre: 1 - No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se-a estabelecer normas gerais. 2 - A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui acompetncia suplementar dos Estados. 3 - Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero acompetncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades. 4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficciada lei estadual, no que lhe for contrrio.

Art. 30. Compete aos Municpios:II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; o poder legislativo secundrio, vem fechar os buracos, cobrir as brechas

de uma legislao geral.

A competncia suplementar vem junto com uma competncia concorrente(normas gerais por uma lei federal, e Estados, Municpios e Distrito Federalsuplementando no que sobrar) ou se tem a competncia suplementar dosMunicpios para os assuntos de interesse local.

- Como funciona a competncia concorrente:

A Unio editar normas gerais de Direito financeiro.

O que so normas gerais: fixao dos institutos padres, principais, dedisciplina de Direito Financeiro. Garantir que a base, o Direito Financeiro, sejauniforme em todo o pas, seja para Unio, para os estados, para osmunicpios. Visa garantir uma uniformidade dos institutos fundamentais.

- Competncia para edio de normas gerais em Direito Financeiro:Art. 24, I, exige que as normas gerais sejam editadas pela Unio, mas no dizcomo. Analisando apenas o art. 24, I, a Unio poderia editar normas gerais porlei ordinria, medida provisria, por qualquer instrumento normativo por fora

de lei. No caso especfico do Direito Financeiro, os Arts. 163 e 165, 9, CF/88,exigem que as normas gerais de Direito Financeiro sejam editadas por leicomplementar.

- Como fica a competncia em matria de Direito Financeiro: Tem-seuma lei complementar federal da Unio traando as normas gerais de DireitoFinanceiro e ao lado dessa disciplina geral, uniforme, tm-se normascomplementares, normas dos estados, Distrito Federal e municpios,suplementando no que couber essas normas gerais, preenchendo osburacos, de acordo com as peculiaridades de cada um desses entes.

Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislarconcorrentemente sobre:

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4 - A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficciada lei estadual, no que lhe for contrrio.

No tendo a lei federal de normas gerais sobre, por exemplo, oramento, oestado vem e edita uma lei Estadual disciplinando como deve ser ooramento. Posteriormente lei Estadual a Unio edita uma lei complementardizendo como deve ser o oramento, de modo contrrio a lei Estadual. Umalei Estadual s pode ser revogada por outra lei estadual. A lei federal novasuspende a eficcia da lei estadual no que lhe for contrrio, a lei estadual no revogada, continua existindo. Enquanto continuar existindo essa lei federal,a lei estadual deixa de produzir efeitos, suspensa a sua eficcia. Caso a leifederal seja revogada, a lei estadual volta a produzir efeitos, a ter eficciaplena.

2.3 Fontes do Direito Financeiro (veculos normativos): Continentes que

trazem como contedo as normas jurdicas, instrumentos que trazem asnormas jurdicas.

Constituio: Se a Constituio existe, principalmente, para estruturar oEstado, de se entender que dentro dessa estruturao do Estado deva estartambm a estruturao da atividade financeira (Disciplina das finanaspblicas - Art. 163 a 169, CF/88; sistema tributrio Nacional - Art. 145 a 162,CF/88; fiscalizao oramentria, contbil, patrimonial e financeira - Art . 70 a75, CF/88).

Leis Complementares:

Conceito material: instrumento de expanso do texto constitucional,veiculo normativo que desdobra aspectos da Constituio, esmiuando-a.

Conceito formal: sua aprovao por um quorum privilegiado (maioriaabsoluta dos parlamentares), Art. 69 CF/88. Lei ordinria por maioriarelativa.

A lei complementar tem que ser proposta como um projeto de leicomplementar. Se uma lei ordinria votada e ganha por unanimidade, no

pode se tornar lei complementar. uma espcie de ritual legislativo.Lei Complementar tem carter Nacional: uma lei editada pela unio,mas no simplesmente uma lei federal, ela uma lei nacional. A leifederal aquela que vale no mbito da Unio, a lei nacional aquela quevale no mbito do Estado Brasileiro, ou seja, a lei federal obriga a UnioFederal e a administrao pblica federal. A lei nacional obriga asadministraes pblicas federais, municipais, estaduais e distrital, ainda quea lei seja editada pelo Congresso Nacional. Exemplo: a Lei deResponsabilidade Fiscal uma lei complementar editada pelo CongressoNacional, s que ela no cria normas de Responsabilidade Fiscal apenas

para a Unio, mas sim tambm para estados, municpios e Distrito Federal.Nem toda lei complementar nacional.

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No Direito Financeiro a lei complementar tem a funo de veicular asnormas gerais de Direito Financeiro.

Lei geral de Oramento (LGO), Lei 4320/1964:Traz normas gerais paraelaborao e controle dos oramentos e balanos, tambm traz regrasrelativas elaborao do oramento, regras relativas s despesas pblicas,mecanismos de identificao das fontes de despesas, fixao do exercciofinanceiro, diversas previses de natureza contbil. Traz a estrutura bsicada disciplina de Direito Financeiro.

As normas gerais de Direito Financeiro devem ser apresentadas por leicomplementar. A LGO uma lei ordinria. Em 1964, quando foi editada aLei 4320, no se exigia lei complementar para tratar desse tema. Em1967/1969 a CF passou a exigir que as normas gerais de Direito Financeirofossem tratadas por lei complementar. A CF de 1988 repetiu essa exigncia.

Existe um instituto em Direito Constitucional denominado de recepo que aplicado quando um novo texto Constitucional entra em vigor e existia umaordem jurdica prvia essa Constituio. Analisa-se a compatibilidade daordem jurdica prvia com o novo texto Constitucional, o que for adequadofica, o que for inadequado sai. Na recepo a Constituio no revoga otexto anterior, ela apenas no recepciona. Essa compatibilidade se d emdois nveis, tanto formal quanto material.

A Lei 4320/64, em tese, admitiria recepo material (materialmente em seutotal, salvo alguns dispositivos no aceitos, no traz dispositivos

incompatveis). Do ponto de visto formal ela seria incompatvel por ser leiordinria e a Constituio exigir lei complementar, s que no momento daedio da lei 4320/64 no existia essa exigncia, logo sua edio foiformalmente vlida. Isso autoriza ao novo texto constitucional efetuar arecepo e adequar formalmente essa lei anterior nova ordemConstitucional, ou seja, ocorre a recepo com a alterao de status formal, formalmente lei ordinria, mas tem eficcia de lei complementar. A lei4320/64 tem status de lei complementar desde 69.

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - Lei Complementar 101/2000:

No s uma mudana legislativa, mas uma mudana de paradigma nocontrole de responsabilizao da gesto pblica. Foi um importante passopara a responsabilizao do gestor pblico. Traz normas gerais de DireitoFinanceiro, fixando regras e focando, principalmente, para aresponsabilidade na gesto fiscal.

Resolues do Senado Federal: um ato normativo com fora de lei quematerializa, documenta, registra, o exerccio da competncia privativa doSenado Federal. Todas as matrias que esto sujeitas a competncia dosenado so exercitadas pelo senado pela edio de resolues, atosnormativos, denominados de resolues. Art. 52, V a IX, CF/88.

Leis Ordinrias: So veculos por excelncia de duas coisas (exerccio dacompetncia suplementar em Direito Financeiro, ou seja, a Unio edita, por

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lei complementar, as normas gerais e os demais entes federativos, por leiordinria, podem editar nas brechas que as normas gerais deixarem, irsuplementar; as leis ordinrias servem para edio das leis oramentrias).

No se pode confundir lei do Direito Financeiro com leis oramentrias. Asleis de Direito Financeiro so as que trazem normas gerais e abstratas sobrea disciplina do Direito Financeiro e sobre elaborao oramentria, ou seja,como o oramento deve ser, o que deve conter, que anexos deve trazer.Leis oramentrias so as que trazem o oramento pblico (veiculado porlei), so leis concretas. So leis especficas que veicula o oramento paraaquele perodo, so leis com vigncia determinada. Muito emboraformalmente sejam leis, no tem contedo tpico de lei, tem contedo deato administrativo.

No pode ser argida por ADIN ou ADC. Cabe argio de descumprimentode preceito fundamental.

2.4 Fixao do Exerccio Financeiro: Art. 165, 9, I, CF/88. Fundamentalpara os ciclos oramentrios (perodo que tem que fixar para organizar asfinanas pblicas). preciso que se tenha uma noo de ciclo, um perododentro do qual funcione o ciclo oramentrio. Hoje o dispositivo de leicomplementar que fixa esse exerccio o Art. 34 da LGO, Lei 4320/64, dizque o exerccio financeiro coincidir com o ano civil

Ano Civil: qualquer perodo de 365 dias.

O exerccio financeiro no Brasil no qualquer perodo de 365 dias. O ano

civil no traduz com fidelidade o que seja exerccio financeiro, pois o exercciofinanceiro no qualquer perodo de 365 dias, mas sim o perodo de 365 diasque comea em 1 de janeiro e acaba em 31 de dezembro, um tipoespecfico de ano civil, isso o Direito chama de ano calendrio. Onde estescrito no Art. 34 ano civil leia-se ano calendrio.

2.5 Responsabilidade Fiscal:

O objetivo da atividade financeira do Estado , justamente, munir o Estado dosrecursos necessrios para a realizao de suas necessidades. O Direito

Financeiro a regulao jurdica da atividade financeira do Estado.As finanas pblicas at 1988 eram feitas sem previsibilidade, de formaarbitrria. Gastava-se sem preocupao com o fluxo de arrecadao e dasdespesas, nem com o equilbrio receita x despesa. Era a irresponsabilidadefinanceira na gesto fiscal.

A Constituio/88 direcionou a atividade financeira do Estado com uma sriede medidas que buscam implementar o comportamento do gestor, colocandoalguns freios na irresponsabilidade. Algumas emendas, tambm, foram feitasfirmando o controle e os limites. A Lei 101/2000 fixou, ainda mais, essa

responsabilidade, foi o elemento fundamental (Lei de Responsabilidade Fiscal).

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Surge o equilbrio na gesto fiscal e a necessidade de controle. S se devegastar o que se pode arrecadar. Passa-se a ter mecanismos de acesso daspessoas a essas finanas (transparncia) e o controle sobre essa gesto.

A Lei de Responsabilidade Fiscal sofre 3 influncias basilares:

1. A lei de responsabilizao norte americana o accountability e algumastcnicas de controle de despesas como o pay as you go (pague enquantovoc anda) como medidas de compensao (se quer criar alguma despesa,deve abrir mo de uma outra). No Brasil isso est no Art. 13 da LRF. Pode-secitar as Controladorias como controle interno, o Tribunal de Contas e Judicialcomo controle externo e, ainda, o controle popular. Outra herana o regimede Sequestration que a limitao de empenhos ou contingenciamento dedespesas (adaptando as despesas previstas se o valor arrecadado foi menorque o previsto, limitando as despesas porque o arrecadado foi abaixo do

esperado).

2. A legislao da comunidade europia a imposio de limites. A LRF limitaos gastos a todos os entes federativos.

3. A legislao da Nova Zelndia, Ato de Responsabilidade Fiscal. A inspiraono Brasil so os elementos de transparncia fiscal. No bastam regras quecontrolam o equilbrio, mas preciso sejam fiscalizados pelo povo, seja porpublicao, por relatrios, on line (portal transparncia), dando publicidade aoscustos.

Os trs objetivos da responsabilidade fiscal so o equilbrio das contaspblicas (equilbrio receita x despesa,); a gesto responsvel dos recursos(limites legais e repercusses das conseqncias dos gastos da funo);mecanismos de transparncia e controle (a possibilidade de se conhecer e dese impugnar a tais recursos, seja pela Controladoria, pelo Tribunal de Contasou pelo Judicirio).

Esto submetidos s aplicaes da Regras de Responsabilidade Fiscal, Art. 1, 2 e 3, LRF e Art. 2, III, LRF, Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal -Poder Executivo, Legislativo (com Tribunais de Contas, que se comporta como

independente, mas legalmente vinculado ao legislativo), Judicirio, MinistrioPblico (embora alguns o considerem interligados ao executivo, assim como aDefensoria Pblica, outros o consideram como o quarto poder), os fundos, asautarquias e fundaes e as chamadas empresas estatais dependentes (sopessoas jurdicas de Direito Privado, que esto sobre o controle do Estado,podendo ser limitadas ou sociedades annimas). S as empresas estataisdependentes so submetidas (Art. 2, III, LRF) ao Estado, so aquelas que socontroladas pelo poder publico e recebem, por esse, recurso para custeio emgeral e pagamento de pessoal.

2.5.1 Mecanismos bsicos que a lei de responsabilidade usufrui:

1. Estipulao de limitao de gastos: subsuno da receita para as despesasde forma responsvel.

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2. Condio para gerao de despesa com requisitos formalizados.

3. Adoo de Medidas de Contemplao: gastos dentro da realidadeeconmica.

4. Rgido controle com os gastos com pessoal.

5. Mecanismos de Transparncia.

3. Oramento Pblico

3.1 Conceito: o oramento pblico o instrumento bsico de gesto dasfinanas pblicas, na medida em que integra o planejamento das atividades aserem executadas pelo Estado, as formas de obteno dos recursos

necessrios execuo dessas atividades e os meios pelos quais essesrecursos sero gastos. uma lei de iniciativa do Poder Executivo (tem efeitosconcretos) e aprovada pelo Poder Legislativo, que descrimina a receita e fixa adespesa da administrao governamental

O oramento pblico apia-se no seguinte trip:

ReceitaPblica: representa o ingresso de recursos que entraro para oscofres pblicos, servindo para financiar as atividades estatais.

DespesaPblica: representa a aplicao desses recursos, ou seja, de que

forma o Estado ir gastar os recursos arrecadados, obtidos junto sociedade, quando estiver executando suas aes.

Dvida Pblica: representa os compromissos assumidos pelo Estado nopassado, perante a sociedade e que devero ser, de alguma forma,financiados pela obteno de novos recursos no futuro.

3.2 Natureza: O oramento uma lei ordinria de efeito concreto, com prazode vigncia determinado, estimando as receitas e fixando as despesas,necessrias execuo da poltica governamental. Formalmente o oramento uma lei ordinria, materialmente um ato administrativo concreto e

especfico.

No se pode confundir leis do oramento (ordinrias) com leis sobre ooramento (em geral complementares).

3.3 Funo: a funo do oramento deve ser analisada em duas etapas. Aconcepo clssica enxerga o oramento como uma operacionalizao dasfinanas pblicas. uma pea neutra, no teria uma vinculao a um objetivo.Na concepo moderna ele passa a ser instrumental, passa a ser parte doprograma de governo.

Desvios:

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Superestimativa de receitas e contingenciamento de despesas (limitaode empenho).

Instituio de fundos (afetaes de recursos para finalidades especficas,

fica mais difcil a fiscalizao). Cauda Oramentria : coloca-se matrias que no so do oramento.

3.4 Princpios: fornecem os parmetros do controle do oramento. Devem serobrigatoriamente seguidos na elaborao do oramento.

1. Princpio da Universalidade: Art.165 5 e Art. 167, II CF/88. Diz quetodas as receitas e todas as despesas devem ser includas no oramento,sem exceo. Tambm decorrncia desse princpio que os valores queesto na lei oramentria devem estar de forma bruta, sem dedues

(Lei 4320/64, Art. 6).

Existem excees a esse princpio: receitas oramentrias ou posteriores(Smula 66 do STF); leis de crditos adicionais (possibilidade de realizar gastossem previso, prevista nos Arts. 40 a 46, LGO).

2. Exclusividade: Art. 165 8 CF/88. Determina que a lei do oramentono deve conter matria estranha previso da receita e a fixao dadespesa, evitando incluso de assuntos no pertinentes. exceo aessa proibio, conforme a lei, a abertura de crditos suplementares e a

contratao de operaes de crdito, ainda que por antecipao dereceita oramentria (ARO), devendo estas excees estar autorizadasantecipadamente na LOA.

3. Unidade: sob perspectiva formal, o oramento pblico est previsto emapenas uma lei (no existe no Brasil). Sob a perspectiva da unidade porrea, no Brasil tambm no vale. A nica perspectiva que vale para oBrasil o da orientao poltica. sinnimo do princpio da programao.

4. Programao: Art. 165 2 ,4 ,7 e Art. 166, 4. As leisoramentrias so complementares entre si, ou seja, P.P.A. / L.D.O. /

L.O.A. so harmnicas e complementares. O oramento em seu contedodeve refletir uma programao, evidenciando de forma clara osprogramas de cada rgo do setor pblico.

5. Legalidade: Art 167, V, VI, VII e IX CF/88. Toda atividade oramentriaest prevista em lei.

6. No-afetao ou da no-vinculao: Art. 167, IV CF/88. Exclusivo dosimpostos. A receita de impostos no pode ter prvia afetao a fundo,rgo ou despesa. S vale para os impostos e no para outrascontribuies. Este princpio, tambm, tem excees que so a

repartio do produto da arrecadao dos impostos, a destinao derecursos para as aes e servios pblicos de sade, para manuteno edesenvolvimento do ensino e para realizao de atividades da

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administrao tributria e a prestao de garantias s operaes decrdito por antecipao de receita.

7. Publicidade ou Transparncia: o contedo do oramento deve serdivulgado por veculos oficiais de comunicao para conhecimentos da

sociedade e para eficcia de sua validade. Envolve tambm as suas fasesde elaborao, discusso legislativa, execuo e controle, utilizandomeios e linguagem que facilitem a participao da sociedade.

8. Anualidade ou Periodicidade: o oramento deve ser fechado porperodos. S pode funcionar dentro de determinada periodicidade (ciclooramentrio - perodo de desenvolvimento de determinado oramento).No Brasil, o ciclo oramentrio mais importante (ciclo oramentrio deexecuo) coincide com o exerccio financeiro. Uma das leisoramentria (P.P.A.) no anual, ela vale por 4 anos.

ORAMENTO DEVER FIXAR TODA DESPESA E PREVER TODARECEITAS E NO DEVER FAZER NADA ALM DISTO.

4. Processo Legislativo:

Processo Legislativo um conjunto de atos interligados destinados a alcanarum determinado fim. No caso, a edio das Leis Oramentrias:

Trmite: no varia muito do trmite do processo legislativo para edio dasLeis Ordinrias. Remetida Casa Legislativa passa pelas comisses destaques emendas plenrio rejeio ou aprovao depoisencaminhado ao Presidente da Repblica para sano ou veto Promulgao Publicao. Nos casos dos rgos e entidades que possuemautonomia oramentria, como o Judicirio, Ministrio Pblico, DefensoriaPblica, Tribunal de Contas, cada um destes rgos elabora a sua propostaoramentria e remete ao chefe do Poder Executivo que vai consolidar emum s Projeto de Lei. O chefe do Poder Executivo no poder alterar aspropostas dos rgos autnomos, salvo se estas forem contrrias Lei, paraajust-las Lei.

Iniciativa: no processo legislativo da Lei Oramentria a iniciativa apenas

do chefe do Poder Executivo.

4.1 Comisso de Oramento ou Comisso Parlamentar: so subdivisesdas casas legislativas que vo analisar questes especficas. Elas podem sertemporrias (CPIs) ou permanentes (existem durante toda a existncia daCasa Legislativa. No Congresso Nacional esta comisso mista, composta pordeputados federais e senadores. Ex.: Comisso de Constituio e Justia;Comisso de Educao, Comisso de Oramento, dentre outras). As ComissesPermanentes de Oramento existem em todas as esferas da Federao (Unio,Estados e Municpios).

4.1.1 Atribuies bsicas da Comisso de Oramento:

1. Parecer prvio quanto s Leis Oramentrias;

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2. A comisso no se ocupa apenas do processo de elaborao das LeisOramentrias, vinculada ao controle externo da AdministraoPblica. Pode solicitar ao Tribunal de Contas que apure determinadassituaes, que julguem necessrias.

A cada 4 meses o gestor fazendrio obrigado a ir Comisso de Oramentoexplicar como foi a gesto daquele perodo.

4.1.2 Emendas: Normalmente, todas as leis de iniciativa privativa doExecutivo no podem ser modificadas pelo Legislativo, ou aprova ou rejeita,exceto nos casos das Leis Oramentrias, para as quais cabem Emendas (Art.63, I, CF/88).

As Emendas precisam obedecer a determinados requisitos previstos na CF/88Art. 166, 3 e 4.

Devem ser compatveis com o P.P.A. e a L.D.O. Princpio da Programaodo Oramento que diz: que o PPA , a LDO e LOA precisam ser harmnicosentre si, precisam apontar na mesma direo.

No caso de emendas do projeto da Lei Oramentria, devem ser indicadosos recursos necessrios, que vo suprir (naquelas emendas) as novasdespesas. Admitindo apenas os provenientes da Anulao de OutrasDespesas, ou seja, indicar de onde vai ser tirado o dinheiro para fazer facequela nova despesa. Ao criar uma nova despesa ter que compensar,atravs da anulao de uma despesa j existente no projeto de oramentooriginal.

Essa anulao de despesa no pode incluir as seguintes categorias dedespesas (vedao de anulao): despesas com pessoal e encargos(contribuio previdenciria); servios da dvida (dinheiro reservado noOramento ao pagamento de juros da dvida pblica); transfernciastributrias constitucionais (repartio das receitas tributrias entre a Unio,estados e municpios).

Emendas para correo de erros, omisses ou texto, emendas de carter

formal. Os erros formais no mudam o contedo das leis Oramentrias(Art. 166, 4, CF/88).

4.2 Formas de Alterar o Oramento: possvel a modificao doOramento atravs de emendas (pelos parlamentares e ou comisso),modificao (pelo prprio Executivo).

Emendas: para que se possa emendar a LDO, deve-se verificar ao dispostono Art. 166, 4, CF/88, que reza sobre a consonncia entre o PPA, a LDO e aLOA.

Modificao do Projeto: Art. 166 5, CF/88. O Executivo pode executardentro de um limite temporal, at antes do incio de votao na Comisso

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Oramentria da parte cuja alterao proposta. Ainda que no tenha ido aplenrio, se j votou na comisso no pode mais alterar.

O Oramento votado atravs de destaques em bloco.

Oramento Participativo: Idia da aplicao da Democratizao Direta noProcesso Legislativo Oramentrio. Consulta direta sociedade organizadaquanto aos temas de seu interesse no projeto de oramento. Ouvindo aspessoas quanto elaborao do oramento (Lei 10.257/01 exige que osoramentos municipais devem ser apreciados pela populao antes de levar votao as Leis Oramentrias, atravs de audincias pblicas, sesses edebates).

4.2.1 Omisso:.

Omisso do envio do projeto: Se no prazo legal o Executivo no mandar oprojeto de oramento, o Legislativo pode trabalhar em cima do projeto vigente(do ano anterior), como se o Executivo tivesse enviado o mesmo projeto doano anterior (Art. 32, LGO, Lei 4320/64).

Omisso na Aprovao da lei:

1. Se o Oramento no votado at o final do exerccio, autorizado 1/12do antigo oramento, ou seja, repetiria o Oramento do ano anterior emcotas mensais. (A LDO pode prev este sistema);

2. Considerar aprovado o projeto do oramento como ele chegou aoLegislativo (no tem base porque parte-se do principio de que no houvenenhuma emenda. No tem previso Legal);

3. No tendo Oramento o Estado fica sem poder gastar. Configura-se asituao de calamidade, podendo o Presidente da Repblica, atravs deMedida Provisria, abrir Crditos Extraordinrios Em situaes decalamidade pblica o Presidente da Repblica pode abrir CrditosExtraordinrios atravs de Medida Provisria, os Governadores ePrefeitos atravs de Decreto (Art. 166, CF/88).

4.3 Leis Oramentrias:

So trs as Leis Oramentrias que buscam existir em equilbrio e harmonia.

PLANO PLURIANUAL (PPA) LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS (LDO) LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)

Essas Leis, em conjunto em uma interao programtica desdobram asfunes e subfunes da programao oramentria.

PPA: (Art. 165 1, CF/88). Tem um trao diferencial das outras LeisOramentrias, pois ele quadrienal, coincidindo com o mandato eletivo.

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Sendo quadrienal, a proposta tem que ser remetida ao Legislativo at 31/08 doprimeiro ano de mandato do Executivo. A aprovao tem que ser at o final dasesso Legislativa (22/12).

Funo bsica do PPA: fixar as diretrizes Gerais das polticas pblicas.

O PPA um Oramento um pouco mais abstrato, faz a ligao entre os valoresoramentrios e as diretrizes gerais das receitas pblicas. Trata das reas emque deve gastar os recursos pblicos. uma ponte entre a abstrao daquiloque o Estado deve fazer e os recursos do oramento anual. Trata das funes esubfunes dos gastos pblicos. Fixa diretrizes mais amplas das polticaspblicas Deve trazer as diretrizes, objetivas e metas relativas Despesas decapital e Programas de Durao Continuada.

DESPESAS DE CAPITAL so aquelas relacionadas aos investimentos.

Algo no to imediato (LDO). So projees oramentrias mais amplas,macros, a longo prazo.

DIRETRIZES, OBJETIVOS E METAS quanto aos Programas de DuraoContinuada So as linhas de ao que o Estado deve ter. Cada tipo deatuao do Estado um programa, um projeto.

PROGRAMAS DE DURAO CONTINUADA so programas que durammais que um exerccio financeiro. (Art. 167 1 da CF/88). Caso o programadure mais que um exerccio financeiro e no conste no PPA, deve sereditada uma lei emendando o PPA, sob pena de crime de responsabilidade.

O PPA valer do 2 ano de mandato at o 1 ano do outro mandato. (31/8).

LDO: anual , tem o perodo igual Lei de Oramento LOA. Na Unio, oprojeto da LDO deve ser feito at 15/04 e a sua aprovao at 31/07. NosEstados e Municpios este prazo pode variar em funo das ConstituiesEstaduais e das leis Orgnicas.

A funo da LDO trazer as diretrizes para o prprio oramento. umparmetro para a elaborao da LOA. Com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC

101/00), hoje, mais correto afirmar que a LDO traz as diretrizes da atividadefinanceira do Estado alm das Diretrizes do Direito Financeiro como um todo.No se resume mais simplesmente, a trazer as diretrizes para a elaborao doprprio oramento. Traz, por exemplo, os critrios de formao da Reserva deContingncia pelo ente Pblico, para se aparecer uma despesa extraordinria;traz as regas de autorizao para contratao de servidor pblico; traz osanexos de estudos quanto s projees oramentrias. A Lei de DiretrizesOramentrias tem inmeras funes. No s,uma Lei de DiretrizesOramentrias, alm disto, ela uma Lei de Diretrizes do prprio DireitoFinanceiro como um todo.

A LDO de 2008 traz as metas para 2009. uma Lei que se coloca semprepensando no prximo exerccio, o prximo oramento.

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Elementos essenciais da LDO (Art. 165, 2, CF/88): metas e prioridades para oprximo exerccio; orientao para a elaborao da prxima LOA; regras dapoltica de fomento econmica (atividade do Estado de estimular a economia).

Alm destes dispositivos Constitucionais a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal)(LC 101/00) estabelece uma srie de regras para a LDO:

Art. 4, LRF: regras de equilbrio nas contas pblicas; estabelece os critrios de Limitao de Empenho, a fim de manter o

equilbrio entre a recita e despesa pblica; regras para o controle dos Programas Pblicos, levando em conta a

questo do custo benefcio, tanto para se apurar quanto para constatarse est valendo a pena ou no;

requisitos para que se possa fazer a Transferncia Voluntria de

Recursos, sem que seja decorrente de uma imposio da Lei;

Art. 5, LRF: critrios para a formao da Reserva de Contingncia (Capital de

Reserva). ndices de atualizao da Dvida Mobiliria (resultante da emisso de

ttulos)

Art. 14, LRF: A LDO deve trazer as condies para a renncia de receitas.

Art. 16, LRF: A LDO deve trazer a definio do que so despesas irrelevantes.

LFR diz que a LDO deve trazer dois anexos que so estudos tcnicos:

1 AMF Anexo de Metas Fi

assunto prova 1 financeiro

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