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ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (TEORIA E EXERCÍCIOS) PARA ANALISTA JUDICIÁRIO – ÁREA ADMINISTRATIVA – TST 2012

Prof. Leonardo Albernaz www.pontodosconcursos.com.br 1

Aula 6 Olá, pessoal!

Sejam bem-vindos de volta ao nosso curso de Administração Pública direcionado ao concurso para ANALISTA JUDICIÁRIO / ÁREA ADMINISTRATIVA, do Tribunal Superior do Trabalho (TST) em 2012.

Em nossa Aula 5, na semana passada, estudamos gestão da qualidade e o Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização – o Gespública –, conhecendo os fatores utilizados para avaliar as organizações públicas segundo os critérios do modelo de excelência em gestão pública.

Além disso, estudamos também tópicos relacionados a gestão de pessoas: as teorias sobre liderança e o modelo de gestão de desempenho (de indivíduos, de equipes, de organizações), com destaque para os métodos de avaliação do desempenho e os principais problemas que podem surgir em seu uso.

Nesta semana, em nossa Aula 6, penúltimo dos nossos encontros virtuais, temos muita coisa pra estudar, como a necessidade de coordenação entre organizações públicas de um mesmo governo e de esferas federativas distintas, o uso de redes como alternativa para prover essa coordenação e a importância da comunicação como ferramenta básica para esse e outros objetivos administrativos. Quanto ao tópico “gestão de contratos”, vamos passá-lo para a Aula 7, para evitar o excesso de páginas nesta aula. Enfim, considerando nosso programa, veremos os seguintes tópicos:

• Coordenação: relações intra e intergovernamentais.

• Comunicação na gestão pública.

• Redes Organizacionais.

Como sempre, vocês já sabem: estudem a teoria e resolvam as questões propostas, identifiquem as dúvidas e revisem os pontos necessários. Qualquer coisa, vocês também já sabem: apareçam no fórum!

Agora, ao trabalho. Ótima aula a todos e até logo mais!



Sumário da Aula

1. Coordenação Intragovernamental .................................................... 3

1.1. Organização da Administração Pública ................................................... 3

1.2. A Necessidade de Coordenação ............................................................... 10

2. Coordenação Intergovernamental .................................................. 14

Características Gerais ........................................................................................................ 14

Repartição de Receitas ...................................................................................................... 15

Características Políticas ..................................................................................................... 16

2.1. A Importância da Coordenação Federativa ......................................... 18

2.2. Casos de Coordenação Federativa: o SUS e o FUNDEF ................. 26

3. Coordenação: Redes Organizacionais ............................................ 28

4. Comunicação ........................................................................................... 34

4.1. Funções da Comunicação ........................................................................... 35

4.2. Processo de Comunicação .......................................................................... 35

4.3. Comunicação Organizacional .................................................................... 37

4.4. Dificuldades e Problemas ........................................................................... 40

5. Questões Complementares ................................................................ 42

6. Referências .............................................................................................. 55

7. Questões comentadas nesta aula .................................................... 56



1. Coordenação Intragovernamental

Precisamos entender as redes organizacionais, e, para isso, precisamos compreender de onde surge a necessidade de coordenação entre diferentes órgãos e entidades.

Como vimos em nossa introdução, a necessidade de articulação das ações estatais pode se dar no âmbito interno de um governo, assim como no âmbito das relações federativas – ou seja, as relações entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

Pois bem, vamos por partes, ok? Assim, para iniciar nossa aula, vamos abordar o problema da coordenação intragovernamental.

1.1. Organização da Administração Pública

Em nossa aula demonstrativa, quando tratamos da evolução das teorias administrativas, abordamos a chamada Escola Clássica, composta por duas vertentes complementares: a Administração Científica, associada a Taylor, e a Teoria Clássica propriamente dita, cujo principal expoente é Fayol.

Naquela ocasião, mencionamos que Fayol estabelecera as cinco funções do Administrador: Prever, Organizar, Dirigir, Coordenar e Controlar. Lembramos que, mais à frente, essas funções viriam a ser atualizadas para: Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar.

A função "Organizar" diz respeito, entre outras coisas, à determinação das atividades a serem executadas e à especificação da estrutura de órgãos administrativos aos quais serão incumbidas as ações em uma determinada organização.

No caso da organização da Administração Pública brasileira, o Decreto-Lei nº 200/1967 estabeleceu a estrutura básica, com órgãos e entidades, que prevalece até hoje:

Art. 4° A Administração Federal compreende:

I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.

II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:

a) Autarquias;



b) Emprêsas Públicas;

c) Sociedades de Economia Mista.

d) fundações públicas.

Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.

O diagrama a seguir ilustra a composição da Administração Pública brasileira, destacando, ao lado, o setor que viria a ser denominado, a partir da reforma gerencial de 1995, como "público não-estatal" - no qual estão as instituições cuja propriedade não é estatal, mas que existem para atender a certos interesses de ordem pública. Atenção: este setor não faz parte da Administração Pública, embora possa ser por ela apoiado para cumprir seu papel de prestar serviços à sociedade.



Quando estudamos Direito Administrativo, aprendemos que a Administração Direta é formada por órgãos que não possuem personalidade jurídica própria. São, por assim dizer, as unidades que compõem a estrutura do ente político (União, Estados, DF ou Municípios), permitindo a divisão do trabalho a ser executado em função de competências organizacionais diversas. Assim, o Ministério da Fazenda tem suas competências próprias, assim como o Ministério da Saúde, da Educação, etc.

Nesse caso, ocorre o processo que a doutrina denomina "desconcentração". Ou seja: trata-se da divisão de atribuições que ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica. No caso dos ministérios, por exemplo, trata-se da divisão de atribuições dentro de uma única pessoa jurídica: a União.

Da mesma forma, no âmbito de cada ministério, há diferentes secretarias, que por sua vez também são subdivididas em outros órgãos internos. A cada secretaria, corresponde um conjunto específico de atribuições, de forma a permitir a organização administrativa do ministério. Novamente neste caso, temos a figura da "desconcentração": divisão de atribuições que ocorre dentro de uma mesma pessoa jurídica.

Um caso diferente ocorre com a criação das entidades da Administração Indireta. Afinal, nessa situação, temos organismos com personalidade jurídica própria, diferente do ente político ao qual estão relacionadas. Assim, uma determinada autarquia federal tem personalidade jurídica, não sendo uma subdivisão da pessoa jurídica da União.

É o que estipula o Decreto-Lei nº 200/1967, conforme os trechos em negrito:

Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se:

I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.

II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.

III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade



econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.

IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)

Assim, temos uma situação diferente das anteriores. Nesse caso, trata-se da atribuição de competências a outras pessoas jurídicas, fenômeno que a doutrina denomina "descentralização". E se uma entidade da Administração Indireta se subdividir em diversos órgãos internos, como diretorias, superintendências e gerências? Bem, como se trata de divisão de atribuições dentro de uma mesma pessoa jurídica, voltamos a falar de "desconcentração".

O diagrama a seguir ilustra bem essa distinção entre os dois processos de distribuição de competências no âmbito da Administração Pública: a desconcentração e a descentralização.



Os quadros a seguir sintetizam as principais características das entidades da Administração Indireta, fornecendo exemplos do nível federal:



Até aqui, tratamos da descentralização no âmbito da própria Administração Pública, levando à atribuição de competências a entidades com personalidade jurídica própria, integrantes da administração indireta.

No entanto, é possível haver descentralização também para entidades não-estatais, por meio da delegação de serviços públicos. Nesse acaso, ocorre aquilo que os doutrinadores do Direito Administrativo denominam "descentralização por colaboração", como se dá no caso das concessões para a prestação de determinados serviços públicos por entidades cuja propriedade seja particular.

Bem, não vamos nos deter mais nesse tema, que é muito bem explorado nos cursos de Direito Administrativo. Nosso objetivo aqui é compreender de que forma a Administração Pública pode se estruturar, ou seja, organizar a distribuição de suas competências e atividades para a consecução dos seus objetivos.

Vamos ver como as bancas têm tratado o assunto, com FCC e Esaf:

01. (FCC/TER-AL/Analista Judiciário/2010) Quando a Administração Pública, diante da complexidade das atividades por ela desenvolvidas, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços, ocorre a técnica administrativa intitulada:

a) descentralização.

b) desconcentração.

c) delegação.

d) privatização.

e) desburocratização.

Comentário: Para resolvermos a questão, a chave está no seguinte trecho do enunciado: “distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura”. Ou seja, não se cria uma nova personalidade jurídica, mas somente divide-se a competência entre órgãos internos. Trata-se da técnica que conhecemos como “desconcentração”, como afirma o item B da questão.

Gabarito: B



02. (Esaf/MPOG/APO/2009) Sobre a forma de prestação de serviços públicos, é correto afirmar:

a) a centralização administrativa é permitida; a concentração administrativa é vedada.

b) a descentralização administrativa permite a participação de entes não-estatais.

c) consórcios públicos são exemplos de desconcentração administrativa.

d) descentralização administrativa implica desconcentração administrativa.

e) a desconcentração administrativa pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas.

Comentário: Vamos analisar cada item:


Errado. Como sabemos, tanto a centralização (que ocorre com a Administração Direta), quanto a concentração (que pode ocorrer na Administração Direta e Indireta) são permitidas.


Correto. Nesse caso, tem-se descentralização por delegação, por meio da qual é repassada a execução de serviços públicos, mas não a competência, que é própria da Administração Pública.


Na realidade, os consórcios públicos são "parcerias formadas por dois ou mais entes da federação, para a realização de objetivos de interesse comum".




Não é verdade. Embora possam realmente ocorrer juntas, isso não ocorre necessariamente. Ou seja, a descentralização não implica desconcentração.


Errado, pois a desconcentração ocorre no âmbito de uma única pessoa jurídica. A descentralização, sim, requer a existência de pelo menos duas pessoas jurídicas distintas.

Gabarito: B

Notem que acabamos de visualizar a estruturação básica dos entes

políticos, cuja complexidade irá variar conforme haja mais ou menos entidades preenchendo esses papeis da administração indireta, e órgãos compondo a administração direta. Não é difícil imaginar, assim, a dificuldade em articular a ação de, digamos, quase 40 ministérios ou secretarias com esse status, e centenas de entidades públicas, como autarquias, fundações e estatais em geral... Por outro lado, se não houver articulação, cada órgão ou entidade seguirá rumos próprios, não se fortalecendo mutuamente ou, até mesmo, desenvolvendo políticas opostas. Vamos falar mais disso no próximo subtópico.

1.2. A Necessidade de Coordenação

A divisão da Administração Pública em Direta e Indireta, formando órgãos e entidades, e, posteriormente, a subdivisão em unidades administrativas internas, serve ao propósito de estruturar a atividade governamental.

Porém, ao mesmo tempo em que se logra uma organização apropriada para a divisão de competências na Administração Pública, são criados centros administrativos com interesses próprios e sujeitos a interferências diversas, sejam internas ou externas.

Assim, por exemplo, um ministério é um órgão do governo, mas em certa medida dispõe de autonomia administrativa e concentra algum poder de decisão ou de controle de recursos, que permitem a ele a proteção dos seus interesses e visões próprias, provenientes dos seus quadros técnicos e gerenciais, ou de forças externas da sociedade que atuam sobre o órgão.

Várias políticas públicas, no entanto, necessitam da atuação de diferentes órgãos e entidades, motivo pelo qual é preciso criar mecanismos



que assegurem a atuação harmônica e coordenada de todos os entes governamentais.

Um bom exemplo disso é a Política Nacional de Desenvolvimento Regional, conhecida pela sigla PNDR. Em princípio, trata-se de atuação prioritária do Ministério da Integração Nacional; entretanto, a redução das desigualdades regionais, previstas na PNDR, requer a atuação de diversos ministérios setoriais, como Transportes, Indústria e Comércio, Educação, Saúde, Ciência e Tecnologia, e assim por diante.

Conforme o Decreto nº 6.047, de 22 de fevereiro de 2007:

Art. 1º. A Política Nacional de Desenvolvimento Regional - PNDR tem como objetivo a redução das desigualdades de nível de vida entre as regiões brasileiras e a promoção da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, e deve orientar os programas e ações federais no Território Nacional, atendendo ao disposto no inciso III do art. 3º da Constituição.

É um típico caso do que se denomina política pública transversal, porque perpassa - ou deveria perpassar - a estrutura de diversos órgãos e entidades que compõem o governo federal. Por causa disso, o decreto que instituiu a PNDR estabeleceu que suas diretrizes seriam estabelecidas pela chamada Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, composta pelos diversos ministérios, sob a coordenação da Casa Civil.

Nos termos do Decreto nº 4.793, de 23 de julho de 2003:

Art. 1º. Fica criada a Câmara de Políticas de Integração Nacional e Desenvolvimento Regional, do Conselho de Governo, com a finalidade de formular políticas públicas e diretrizes de integração nacional e desenvolvimento regional, bem assim coordenar e articular as políticas setoriais com impacto regional, com vistas a reduzir as desigualdades inter e intra-regionais.

Visava-se, com isso, assegurar que os recursos e as ações referentes à PNDR, incumbidas a cada órgão, fossem efetivamente empregados de forma articulada e mais eficiente, sob uma coordenação central.

Na prática, no entanto, obter o esforço coordenado não é tão fácil. Os órgãos, como mencionamos, estão vinculados a agendas políticas e administrativas próprias, sendo limitados pela escassez de recursos. Assim,



por exemplo, o Ministério dos Transportes poderá direcionar suas atividades e recursos a outras políticas e programas que considerar prioritárias, eventualmente de extrema importância, mas não vinculadas à questão da redução das desigualdades regionais. Da mesma forma, isso pode ocorrer com os outros ministérios envolvidos, dificultando que os resultados finais sejam alcançados.

Essa dificuldade está presente na execução das políticas públicas transversais - ou intersetoriais - em geral. Uma das principais referências sobre este tema, Humberto Falcão Martins relaciona os mais relevantes fatores concernentes à coordenação nas políticas públicas:

• A INTEGRAÇÃO nas políticas públicas implica que elas devem apoiar umas às outras, ou pelo menos não devem ser contraditórias.

• A COERÊNCIA nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que se reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a realização dos objetivos comuns.

• A COORDENAÇÃO nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos de forma congruente.

• A CONSISTÊNCIA nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não sejam internamente contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de um determinado objetivo sejam evitadas ou integradas.

Segundo Martins, a integração nas políticas tem dimensões horizontal, vertical e temporal:

A integração horizontal visa assegurar que os objetivos individuais e as políticas desenvolvidas por vários órgãos e entidades se reforcem mutuamente.

A integração vertical, por sua vez, almeja que a atuação dos órgãos, das agências governamentais e mesmo dos níveis subnacionais de governo também se reforcem mutuamente, por meio dos compromissos políticos mais amplos.

A integração temporal refere-se à necessidade de que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo, ou seja, de forma que as



decisões políticas e administrativas de curto prazo estejam alinhadas com os compromissos de longo prazo.

O autor também se refere a outros dois tipos de integração: a transversal e a setorial. A primeira refere-se às questões transversais ou intersetoriais, que dificilmente são tratadas de forma coerente, em parte devido ao tratamento especializado da legislação e por parte das diferentes áreas de governo. Por seu turno, a integração setorial refere-se ao "grau de consistência lógica e operacional" que deve haver na atuação das diversas entidades atuantes em um mesmo espaço temático de políticas públicas.

Em relação a este tema, merecem destaque também os fatores propostos por Martins como determinantes do que ele denomina "convergência estrutural":

• Liderança executiva, mediante uma visão do Presidente para implementar seu programa de governo e sua supervisão direta ou indireta sobre os ministros em questões-chave;

• Uma estratégia governamental que promova convergência de propósitos e o casamento do planejamento (apontando resultados) com a “gestão” (apontando como alcançá-los);

• Incentivos à cooperação lateral entre os ministérios para busca de soluções integradoras, mediante estratégias de construção de confiança e modelagem de soluções ganha-ganha entre distintos segmentos;

• Estruturas que facilitam ou dificultam a coordenação macro-governamental e as integrações verticais e horizontais entre órgãos e entidades na estrutura de governo;

• Processos de trabalho com maior ou menor grau autonomia;

• Intercâmbio de ideias, valores e visões entre distintas comunidades epistêmicas no âmbito do estado, portadoras de distintas posições e opiniões arraigadas sobre as políticas de gestão.

Infelizmente, embora haja uma ampla percepção sobre a necessidade

de coordenação intragovernamental, essa interação não ocorre com muita frequência. E, como resultado, as políticas que têm caráter transversal ficam aquém dos melhores resultados possíveis. A situação, se já é complexa dentro



de cada esfera de governo, torna-se ainda mais desafiadora quando consideramos a articulação entre diferentes níveis estatais. Vamos tratar disso agora.

2. Coordenação Intergovernamental

No tópico que encerramos, discutimos a necessidade de articulação no âmbito de um mesmo governo. Ou seja, tratamos da necessidade de que a atuação de órgãos e entidades seja conduzida de forma harmônica, para que as diversas políticas públicas possam se reforçar mutuamente.

Adicionalmente, é preciso considerar que essa necessidade de atuação coordenada não deve ser almejada apenas por uma esfera de governo; de fato, deve ser um objetivo primordial de todos os entes federados, especialmente porque:

(a) certos problemas públicos só podem ser resolvidos por meio da atuação conjunta dos governos locais, estaduais e federal;

(b) a ação coordenada, além de melhores resultados, permite economia de recursos públicos, contribuindo para o aumento da eficiência governamental.

Esse é, certamente, um dos grandes desafios dos chamados estados federados, justamente por serem constituídos por um conjunto de unidades com poder político, entre as quais são repartidas as decisões políticas e as políticas públicas. (Nesse caso, há descentralização política, pois se tem diversos centros de poder com competências próprias, comuns ou concorrentes.)

Tratando-se o Brasil de uma federação, podemos registrar uma síntese de características essenciais de diferentes aspectos associados a essa forma de estado estabelecida em nossa Constituição, que se relacionam com a complexidade das relações entre os entes políticos:

Características Gerais

• A Constituição estabelece que o Brasil é uma República Federativa, composta: pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios.

• O Brasil é um dos únicos estados federais que consideram os municípios como unidades da federação.



• Todos os entes federados possuem competências próprias e autonomia administrativa, legislativa e tributária.

• Prevalece a capacidade de auto-organização e auto-administração dos entes federados.

• Indissolubilidade do vínculo: a forma federativa é permanente (cláusula pétrea da Constituição).

• Divisão constitucional de competências entre as unidades federadas.

• Participação das unidades subnacionais na formulação da vontade geral da nação (o que fica bem claro quando pensamos no Senado Federal, cuja composição é baseada na representação isonômica entre os estados da federação).

Repartição de Receitas

• A Constituição estabelece os impostos e taxas exclusivas de cada ente da federação.

• O ICMS, maior imposto da federação (25% da arrecadação), é de competência dos estados.

• Os principais impostos dos estados e municípios estão relacionados ao nível de atividade econômica, o que gera desigualdades entre as regiões (estados e municípios “mais ricos” conseguirão maior arrecadação própria):

- ICMS e IPVA (estados)

- ISS e IPTU (municípios)

• Para corrigir desequilíbrios verticais, ou seja, entre os diferentes níveis de governo, a Constituição estabelece a repartição das receitas tributárias da União com estados e municípios, e das receitas tributárias dos estados com os municípios.

• Para corrigir desequilíbrios horizontais, a Constituição estabelece os fundos de participação dos estados e municípios: o Fundo de Participação dos Estados - FPE e o Fundo de Participação dos Municípios - FPM, incidindo sobre o IR e o IPI (tributos de competência da União). A distribuição dos fundos (FPE e FPM) é, em parte, proporcional à população e inversamente proporcional à renda, visando reduzir desequilíbrios regionais.



• Também foram criados os Fundos Constitucionais de Financiamento, para o Norte, Nordeste e Centro-Oeste, compostos por percentuais também incidentes sobre o IR e o IPI.

• No plano horizontal: o sistema redistribui receita dos Estados mais desenvolvidos para os menos desenvolvidos, mas leva a novas desigualdades.

• As desigualdades regionais limitam a possibilidade de se distribuir competências exclusivas entre os níveis de governo para as ações sociais.

Características Políticas

• Presidencialismo forte, com Legislativo bicameral fragmentado entre vários partidos políticos e Judiciário independente.

• O sistema federativo reproduz a separação de poderes nas esferas estadual e municipal, com autonomia política.

• Para governar, o Executivo realiza alianças partidárias amplas (Presidencialismo de Coalizão), dificultando a atuação dos partidos em nível nacional para articular projetos políticos.

• Há representação desigual da população na Câmara dos deputados, por causa dos limites mínimos e máximos por Estado.

• Há forte influência dos governadores na política nacional, sobretudo a partir do seu controle sobre os Deputados Federais.

• Há grande fragmentação do sistema partidário, causando total dependência dos governos para que haja coordenação de atividades e políticas.

Além dessas características gerais, a Constituição promoveu uma forte descentralização federativa da responsabilidade pela implementação de diversas políticas públicas. Com isso, temas que nunca haviam entrado na agenda dos municípios passaram a integrar a pauta de atuação desses governos locais.

A propósito, a Constituição estabeleceu, em seu artigo 23, as competências comuns a todos os entes federados. Notem que há uma ampla gama de temas que são (ou devem ser) tratados conjuntamente pela União, pelos estados, pelos municípios e pelo Distrito Federal:



Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal

e dos Municípios:

I - zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e

conservar o patrimônio público;

II - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das

pessoas portadoras de deficiência;

III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico

e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios

arqueológicos;

IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de

outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;

V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência;

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas

formas;

VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;

VIII - fomentar a produção agropecuária e organizar o abastecimento

alimentar;

IX - promover programas de construção de moradias e a melhoria das

condições habitacionais e de saneamento básico;

X - combater as causas da pobreza e os fatores de marginalização,

promovendo a integração social dos setores desfavorecidos;

XI - registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e

exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios;

XII - estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito.

Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre

a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o

equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.

ATENÇÃO: Este artigo é de extrema importância do ponto de vista das políticas públicas.

Notem que os principais temas sociais são relacionados como atribuições comuns a todos os níveis de governo: educação, saúde, moradia, saneamento, abastecimento alimentar, proteção ao meio ambiente.

A existência dessas competências comuns, de extrema relevância para a sociedade, por si só são suficientes para estabelecer a necessidade de atuação coordenada entre os entes da federação.



Observem, ainda, que o parágrafo único estipula que leis complementares fixarão as normas de cooperação no caso das competências comuns.

Um desafio central, portanto, é: como respeitar a autonomia constitucional de cada ente federado e, ao mesmo tempo, assegurar a articulação da ação governamental sob a responsabilidade de todas as esferas estatais? Nas palavras de Abrucio, é preciso encontrar o equilíbrio entre autonomia e coordenação, entre diversidade e unidade. 2.1. A Importância da Coordenação Federativa

Fernando Abrucio abordou a questão federativa em diversos artigos e estudos. No trecho a seguir, o autor relaciona três fatores que têm contribuído para o aumento da importância e da complexidade do problema da coordenação intergovernamental em todo o mundo:

• Há hoje expansão ou, no mínimo, manutenção do Welfare State convivendo com maior escassez relativa de recursos. Tal situação exige melhor desempenho governamental, com fortes pressões por economia (cortar gastos e custos), eficiência (fazer mais com menos) e efetividade (ter impacto sobre as causas dos problemas sociais) – três tópicos que dependem, em países federativos, de maior coordenação entre as esferas político-administrativas na gestão das políticas públicas;

• Houve um aumento das demandas por maior autonomia de governos locais e/ou grupos étnicos, levando à luta contra a uniformização e a excessiva centralização, o que acontece ao mesmo tempo em que governos e coalizões nacionais tentam evitar problemas causados pela fragmentação, como a elevação da desigualdade social, o descontrole das contas públicas de entes subnacionais – como ocorreu na Argentina e no Brasil –, a guerra fiscal entre os níveis de governo e, no piores casos, o surgimento de focos de secessão, como na Rússia;

• Se, por um lado, é cada vez maior a interconexão dos governos locais com outras estruturas de poder que não os governos centrais, tais como os relacionamentos com forças transnacionais – como empresas e organismos internacionais – e as parcerias com a sociedade civil, por outro lado, há simultaneamente uma necessidade de reforço das instâncias nacionais para organizar melhor a inserção



internacional do país e reduzir os aspectos negativos da globalização, inclusive para as comunidades locais e seus hábitos socioculturais.

A questão, como afirma Abrucio, é complexa em todos os países que adotam a forma federativa. No Brasil, algumas circunstâncias tornam o tema ainda mais relevante, ao mesmo tempo em que exige mais esforços de articulação entre as unidades da federação:

• A explicitação dos Municípios como partícipes da Federação, de forma

a estabelecer três níveis distintos de governo;

• A vasta extensão territorial, que torna a descentralização uma necessidade imperiosa para assegurar a prestação de serviços em todo o país;

• As grandes desigualdades regionais, que tornam as necessidades da população diferentes ao longo do território nacional, enquanto os governos locais também dispõem de diferentes condições de poderio econômico para atender às demandas sociais.

Esse último fator é de extrema relevância, porque a descentralização da prestação de serviços públicos pode resultar no aumento das desigualdades regionais. De fato, os principais tributos estaduais são o ICMS e o IPVA, que incidem, respectivamente, sobre a circulação de mercadorias e serviços e sobre a propriedade de veículos automotivos. Ou seja, dois impostos relacionados com o nível de atividade econômica e riqueza. Assim, Estados mais ricos tendem a arrecadar mais; Estados cuja economia é mais fraca, recebem menor quantidade de recursos dos tributos de sua competência, de forma que se tornam menos aptos a lidar com os problemas dos seus respectivos territórios.

O mesmo fenômeno acontece com os Municípios, cujos principais tributos são o ISS e o IPTU, que incidem, respectivamente, sobre a prestação de serviços e sobre a propriedade territorial urbana. Novamente, trata-se de impostos relacionados com a riqueza econômica, de forma que as unidades mais ricas terão mais recursos, e as unidades mais pobres terão menor disponibilidade de receita.

Assim, se a União deixa de prestar um serviço, para que a sua execução seja transferida aos Estados ou Municípios, pode-se inferir que as



unidades mais ricas da federação tendem a ter mais condições de fazê-lo adequadamente. Ou seja, os entes mais desenvolvidos terão mais condições de promover seu próprio desenvolvimento, aumentando as desigualdades regionais. Por isso, esse é um risco inerente ao processo de descentralização federativa de atribuições.

Sob a ótica das receitas tributárias, a Constituição previu mecanismos que pudessem reduzir essas diferenças. Nesse contexto, incluem-se os famosos FPE (Fundo de Participação dos Estados) e FPM (Fundo de Participação dos Municípios). Estes dois fundos provêm de percentuais aplicados sobre o produto da arrecadação federal de IR e IPI, e são distribuídos às unidades federadas de forma a considerar o tamanho das populações e a renda média em cada estado e município, de forma a prover maior quantidade de recursos aos entes menos desenvolvidos economicamente.

A questão da repartição de recursos, no entanto, não é suficiente. Em primeiro lugar, vários problemas têm caráter regional ou nacional, de forma que não podem ser resolvidos apenas com políticas públicas de âmbito local. Além disso, em vários casos há atuações superpostas de diferentes níveis de governo, o que impede o melhor aproveitamento dos recursos públicos.

Um bom exemplo é a questão das políticas de distribuição de renda. Se não há unificação (ou melhor, coordenação) dos trabalhos desenvolvidos por cada nível de governo, pode-se chegar a situações em que famílias são beneficiadas com recursos provenientes das três esferas, enquanto outras famílias, embora necessitem, não recebem recurso algum.

Apesar dessas considerações, pode-se dizer que, atualmente, temos um nível insuficiente de coordenação para a realização de políticas públicas no Brasil. Se isso já é verdade no âmbito intragovernamental, torna-se ainda mais evidente quando se trata da articulação entre diferentes esferas de governo.

Várias políticas que demandam atuação da União, dos Estados, do DF e dos Municípios são tratadas, por cada ente, sem harmonização com a atuação dos demais. Com isso, são alcançados piores resultados e perde-se em produtividade.

Vamos resolver mais duas questões sobre o tema, para visualizarmos como esses assuntos podem ser cobrados na prova:

03. (FCC/BAHIAGÁS/Analista de Processos/2010) Tratando-se do Federalismo, analise:



I. É um sistema político que se opõe ao unitarismo, buscando assegurar a autonomia dos estados dentro de uma mesma nação.

II. No sistema federativo, a soberania enquanto poder supremo, uno e indivisível é prerrogativa exclusiva dos Estados e Municípios, a quem cabem gerir os assuntos de interesse geral dos cidadãos.

III. O Brasil possui os requisitos de uma democracia pluralista evidenciada na Constituição Federal de 1988, na qual o pluralismo político surge como um dos cinco fundamentos da República Federativa do Brasil.

IV. O federalismo brasileiro tem como característica uma forte tendência descentralizadora por parte da União Federal, em particular, no âmbito tributário.

V. Uma das causas sociais da origem do federalismo brasileiro é a própria imensidão territorial, obrigando a descentralização de governo, a fim de manter a pluralidade das condições regionais e o regionalismo de cada zona, tudo integrado na unidade nacional do federalismo.

É correto o que se consta APENAS em

a) I e II.

b) I e IV.

c) II e III.

d) I, III e V.

e) III, IV e V.

Comentário: Vamos analisar as assertivas:


Correto: é a ideia de pluralidade, caracterizada pela autonomia dos entes subnacionais, sempre mantida em equilíbrio ao senso de unidade, que mantém a integridade da nação.




Errado, pois somente a federação - ou seja, o conjunto dos entes federados - tem soberania. É por isso que dizemos que, no nosso caso, a soberania é exclusiva da República Federativa do Brasil, que existe em condições de igualdade com os demais Estados no contexto internacional.


Correto, é isso que define a Constituição, como estudamos no início da nossa aula.


Não é bem assim. Embora a Constituição tenha fortalecido a descentralização fiscal, ao longo dos anos a União tem sido responsável pela maior parte do aumento da carga tributária nacional. Isso significa que tem havido um novo processo de centralização de recursos na União, em prejuízo da distribuição para os entes subnacionais.


Certo, é o que afirma Fernando Abrúcio! De novo, evoca-se o sentido de equilíbrio entre unidade e diversidade, que justifica a existência dos estados federativos.

Analisando os itens, identificamos como corretas as afirmativas I, III e V.

Gabarito: D

Vejamos também esta questão da Esaf, sobre esse mesmo tema:

04. (Esaf/MPOG/Gestor/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de 1988 agregou complexidade ao



desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município como ente federado, é incorreto afirmar que:

a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralização de políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos.

b) assuntos que até então eram tratados apenas em nível nacional, ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municípios.

c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras, combinando descentralização fiscal com descentralização de competências.

d) ao par da descentralização, a ausência de políticas de desenvolvimento regional acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no país.

e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos municípios.

Comentário: Vamos julgar cada afirmativa:


A afirmativa está correta: houve intensa descentralização das competências, fortalecendo o papel dos governos locais, mas sem a existência de mecanismos adequados de coordenação vertical e horizontal.


Novamente correto, pois a Constituição de 1988 trouxe inúmeras competências para os Municípios.




Essa está incorreta. Na realidade, não houve preocupação em “combinar” a descentralização fiscal (ou seja, de recursos), com a descentralização de competências – no sentido de assegurar a compatibilidade da receita pública de cada ente federado com as respectivas atribuições. Como o enunciado solicita a alternativa incorreta, esta deve ser assinalada.


Essa também é verdade: durante muitos anos após a Constituição, ainda se viu pouca atuação governamental em prol da redução das desigualdades regionais.


Esse é um dos problemas de quando se estabelecem competências comuns. De certa forma, se a responsabilidade é de todos, pode ser entendida como de ninguém... Ou seja, se determinada atribuição também compete aos municípios, os estados podem deixá-la para eles.

Gabarito: C

Ainda sobre a questão proposta na última alternativa da questão da Esaf, vamos ler essa notícia publicada no portal da Confederação Nacional dos Municípios. Notem que ela trata de um aspecto relevante: se um nível de governo falha em seu papel, as demais esferas ficam sobrecarregadas; em última instância, naturalmente, o maior prejudicado é o povo, que deixa de receber os serviços públicos adequados e para os quais contribui por meio dos tributos.

TCU constata o que CNM denuncia há mais de três anos: governo federal não cumpre gasto mínimo com Saúde



O Tribunal de Contas da União (TCU) constatou, após fiscalização, que o governo federal não cumpriu, na prática, em 2007 e 2008, o gasto mínimo em ações e serviços públicos de saúde, definido pela Emenda Constitucional 29. Os auditores do TCU concluíram que diversas despesas, empenhadas nesses dois anos e incluídas no cálculo do limite mínimo, transformaram-se em "restos a pagar" e foram, posteriormente, canceladas.

Conforme a fiscalização do TCU o cancelamento desses "restos a pagar" provocou o não cumprimento do mínimo constitucional para o gasto com a Saúde nos dois anos, destaca o Valoronline.

Realidade

O presidente da Confederação Nacional de Municípios (CNM), Paulo Ziulkoski cita estudo sobre a realidade do financiamento público da Saúde no Brasil feito pela área técnica da entidade. “O levantamento deixa claro que ao longo desta década a Saúde brasileira tem sangrado pela omissão da União e dos Estados em ao menos cumprir as determinações constitucionais de investimentos no setor”, destaca.

Conforme o estudo, de 2000 a 2008 a União deixou de aplicar um total de R$ 11,7 bilhões, enquanto que, no mesmo período, a dívida dos Governos dos Estados com a Saúde chega a R$ 4,9 bilhões, em valores corrigidos. Isso, compensando os valores gastos a mais por alguns Estados, dos valores descumpridos por outros. “Quando somamos apenas as omissões, a dívida de alguns Estados com a Saúde é de nada menos que R$ 30,9 bilhões”, lamenta.

Na avaliação do presidente da CNM, o deliberado não cumprimento da Constituição por estas duas esferas tem resultado num enorme déficit no atendimento de Saúde, prejudicando a população brasileira. “Em razão do comportamento de alguns Estados e da União, as demandas da sociedade são direcionadas principalmente aos Municípios, o que obriga as prefeituras a gastar no setor um montante muito acima da sua determinação constitucional”, adianta. Pelo estudo, somados os valores entre 2000 e 2008, os Municípios do Brasil gastaram acima de suas obrigações a cifra de R$ 81 bilhões.

Mínimo constitucional

O fato é que a União cumpriu o mínimo constitucional apenas no ano de 2000. A partir de 2001 o Governo Federal tem gasto sempre abaixo do que a Constituição determina. Considerando o conjunto dos Governos



Estaduais, o mínimo determinado só foi cumprido até 2003. A partir de 2004, quando o percentual de 12% entrou plenamente em vigor, os governos estaduais, em seu conjunto, não atingiram o piso em nenhum ano.

A Emenda 29 determinou o percentual de vinculação para a Saúde de 15% e 12% da receita base para Municípios e Estados, respectivamente. Já para a União foi definida uma regra temporária que deveria ser substituída em 2005 por uma regulamentação do Congresso Nacional. Como até hoje não houve tal regulamentação, a regra da União continua sendo o aumento nominal do PIB, que mesmo assim não é cumprida. O Projeto de Lei Complementar 306/2008, que regulamento o financiamento da Saúde (Emenda 29) está parado na Câmara dos deputados desde 2008.

2.2. Casos de Coordenação Federativa: o SUS e o FUNDEF

Quando se fala em coordenação federativa para a condução de políticas públicas no Brasil, os dois exemplos mais comumente estudados são referentes à Saúde, com o SUS, e à Educação, com o Fundef (sucedido pelo Fundeb). Vamos dar uma olhada nesses dois itens.

No caso da Saúde, a descentralização da prestação dos serviços acentuou-se com a Constituição de 1988 e o estabelecimento do Sistema Único de Saúde, o SUS, cujos critérios básicos são: a universalidade, a integralidade e a igualdade de assistência, garantidas a todos os brasileiros.

A concepção e a regulamentação do SUS previram vários mecanismos colegiados de gestão, envolvendo todos os níveis de governo e a comunidade. Além disso, foi estabelecida uma descentralização direcionada ao município, atribuindo aos governos locais uma grande responsabilidade na execução das políticas de saúde.

Para garantir a padronização dos serviços em todo o território nacional, foram implantadas as chamadas Normas Operativas Básicas, ou NOBs, que estabelecem parâmetros para os repasses de recursos e instrumentos de fiscalização e avaliação das políticas de saúde. Com isso, para que os entes federados recebessem recursos do SUS, tornou-se necessária sua adesão às diretrizes e condições estabelecidas nas NOBs.

Com o tempo, foi definido no âmbito do SUS o nível de responsabilização de cada instância de governo, de forma a estabelecer claramente os papéis incumbidos a cada nível de gestão. Com isso, criou-se



um mecanismo para assegurar a atuação coordenada no escopo abrangido pelo Sistema Único de Saúde, com a normatização necessária para a cooperação técnica e financeira entre os entes federados.

Por sua vez, no campo da Educação merece destaque a criação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), aprovado pelo Congresso Nacional em 1997, durante o governo de Fernando Henrique Cardoso. O Fundef determinava que os governos deveriam aplicar 25% dos recursos resultantes da receita de impostos e transferências na Educação, de forma que pelo menos 60% fossem destinados ao Ensino Fundamental.

Para garantir os padrões na prestação do serviço público, foram também estabelecidas metas para balizar a ação dos gestores locais, como a obrigação de que os estados, o Distrito Federal e os municípios possuíssem um novo Plano de Carreira e Remuneração do Magistério, com vistas a regulamentar as condições e o processo de movimentação na carreira.

O principal objetivo do Fundef era corrigir a distribuição inadequada de recursos entre as diversas regiões e dentro dos próprios estados, de forma a reduzir as desigualdades na rede pública de ensino em todo o Brasil. Como acentuam os estudiosos, tratou-se, assim, de uma política vertical e horizontal de redistribuição de recursos.

Para atingir seu objetivo, foi definido que o rateio dos recursos do Fundef seria proporcional ao número de alunos matriculados na respectiva rede de ensino. Dessa forma, a distribuição de recursos foi vinculada aos encargos assumidos pelo ente federado. Finalmente, foi exigida a criação dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social do Fundef, instituídos em cada esfera de governo, com a incumbência de acompanhar e controlar a transferência e a aplicação dos recursos do Fundo.

Enfim, apesar da complexidade da questão ser inegável, é possível a criação de mecanismos de coordenação entre os três níveis de governo. No caso dos exemplos citados, prevaleceu o papel da União como articuladora da ação governamental na federação; embora os estados e municípios possam recorrer a outros mecanismos, mais ou menos formais, para sua própria coordenação, esse papel central da União pode ser entendido como natural, quando consideradas as características que o modelo federativo segue em nosso país.

Bem, considerando todas as dificuldades de coordenação entre níveis e entes governamentais, e também a possibilidade de atuação conjunta de



organizações estatais e não-governamentais, vamos tratar do mecanismo de coordenação mais cobrado em provas: as redes organizacionais.

3. Coordenação: Redes Organizacionais

As estruturas organizacionais em rede surgiram como uma alternativa às estruturas funcionais, com caráter tradicionalmente verticalizado e hierarquizado. Assim, na medida em que o meio ambiente se tornou mais turbulento, demandando mais capacidade de adaptação das organizações, as estruturas rígidas mostraram fortes limitações, abrindo espaço para surgimento real das redes em dois níveis fundamentais:

• na perspectiva intraorganizacional, ou seja, como um modelo de estrutura para uma única organização;

• e, sobretudo, como modelo de atuação interorganizacional, permitindo a criação de um suprassistema capaz de articular diversas entidades com objetivos em comum.

Essa ideia de "objetivos em comum" é essencial à constituição das redes. Afinal, em um tipo de estrutura não baseada em hierarquia, são principalmente os interesses convergentes que mantém as várias unidades reunidas, formando os nós de uma rede.

Em outras palavras, uma estrutura em rede é uma alternativa à estrutura piramidal, com seus integrantes ligados “horizontalmente” a todos os demais, diretamente ou através dos que os cercam.

O conjunto resultante é uma malha de linhas múltiplas, que pode se espalhar indefinidamente para todos os lados, sem que nenhum dos seus nós seja considerado principal, como ilustrado a seguir em um dos modelos possíveis:



As características principais das estruturas em rede são:

• São constituídas por um conjunto de unidades ou organizações com atividades coordenadas, por meio de contratos, acordos ou relações interpessoais;

• Surgem como alternativa às estruturas hierárquicas rígidas e formais;

• Proporcionam flexibilidade e dinamismo estrutural;

• Caracterizam-se pela descentralização da autoridade;

• Apresentam maiores níveis de democracia nas decisões (o que pode resultar em lentidão nos processos decisórios);

• Proporcionam alto grau de autonomia aos seus membros;

• Baseiam-se no compartilhamento de informações, conhecimentos e diversas formas de recursos;

• Podem dificultar a prestação de contas e a responsabilização dos atores participantes;

• Demandam formas eficientes de comunicação e coordenação;

• Requerem um equilíbrio preciso entre integração e independência dos participantes da rede;

• Requerem novos métodos de gestão e controle, que considerem a autonomia dos participantes e direcionem os esforços para o alcance dos resultados.



Se quisermos sintetizar mais, podemos dizer que as estruturas em rede são horizontalizadas, sem hierarquia, com compartilhamento de autoridade e responsabilidade, muita flexibilidade, baseadas em atuação conjunta das unidades que compõem a estrutura, com vistas ao desenvolvimento de estratégias que permitam o alcance de objetivos em comum.

É possível pensar em vários tipos de organizações atuando juntas: no âmbito dos governos, os órgãos e entidades federais, estaduais e municipais; as organizações do terceiro setor, ou seja, do denominado setor público não-estatal; os indivíduos e as entidades privadas.

Essas diversas organizações podem se unir para atuar de forma conjunta, unidas pelo objetivo que almejam alcançar. Nesse caso, não existe subordinação hierárquica entre as unidades que integram a rede; as divisões de responsabilidades e papéis são estabelecidas sob a forma de acordos voluntários entre as unidades. Com isso, tem-se grande flexibilidade, e a rede se relaciona de forma aberta com o ambiente no qual está inserida. Em regra, novas unidades podem aderir à rede a qualquer tempo, e os relacionamentos entre as diversas organizações ocorre de maneira dinâmica.

Um modelo interessante, denominado "Governo Matricial", é proposto por Humberto Martins e Caio Marini. Para os autores, a boa governança social depende de um equilíbrio entre as esferas do Estado, do mercado e do terceiro setor, pois "cada esfera possui limitações e vantagens comparativas, demonstradas historicamente". Assim, o Estado promove equidade, mas é menos eficiente; o mercado é forte em eficiência, mas não considera a questão da equidade; o terceiro setor provê meios de expressão da cidadania, fortalecendo a participação social efetiva, mas "sua natureza não é a regra de direito".

O modelo matricial proposto considera que os programas governamentais podem conter ações distribuídas pelos órgãos públicos e pelas organizações que não pertencem ao estado. Vejamos a figura seguinte: cada linha se refere a um programa; cada coluna identifica as responsabilidades de uma determinada organização; os pontos assinalam as intersecções, ou seja, os cruzamentos entre os programas e os papéis de cada ente.



Trata-se, em suma, de um modelo de governança social baseado em redes, nas perspectivas intra e extra-governamental, voltado, em princípio, para a obtenção de resultados, fundamentado em conexões entre programas e organizações necessárias a sua implementação.

Para o êxito desse modelo, é preciso considerar a necessidade de assegurar dois tipos de alinhamento: o horizontal e o vertical.

ALINHAMENTO HORIZONTAL: Refere-se à necessidade de se alinhar os pontos de implementação do programa, relacionados às diversas organizações responsáveis. Esse alinhamento entre diversos entes deve ser realizado por meio da definição de arranjos específicos de coordenação para que os resultados de cada programa sejam alcançados.

ALINHAMENTO VERTICAL: Relaciona-se à necessidade de se alinhar as agendas estratégicas e operacionais de cada organização com os resultados dos vários programas que a perpassam.

Essa tendência de estabelecimento de redes para a realização de políticas públicas é defendida enfaticamente por Castells, segundo o qual esse modelo “caracteriza-se pelo compartilhamento da autoridade no âmbito de uma rede de instituições. Uma rede, por definição, não possui centro, senão nós, de diferentes dimensões e com relações internodais que são frequentemente assimétricas. Mas, em termos finais, todos os nós são

MERCADO 3º SETOR

PROGRAMA S

GOVERNO



necessários para a existência da rede. Assim, o estado-nação se articula cotidianamente na tomada de decisões com instituições supranacionais de distintos tipos e em distintos âmbitos.”

O autor adiciona que “também funcionam nessa rede instituições regionais e locais. Organizações não governamentais (ou neogovernamentais, porque trabalham com e a partir dos governos) se conectam com esta rede interinstitucional, feita de negociação e decisão, de compromisso e autoridade, de informação e estratégia. Este tipo de estado parece ser o mais adequado para processar a complexidade crescente de relações entre o global, o nacional e o local, a economia, a sociedade e a política, na era da informação.”

Considerando a utilização de redes de políticas públicas como modelos de coordenação entre diversos organismos, podendo compreender inclusive as relações intergovernamentais, devemos identificar os benefícios e problemas desse mecanismo.

VANTAGENS DAS REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS:

• É possível a maior mobilização de recursos, provenientes de diferentes fontes e organizações;

• Com isso, é possível ampliar-se a presença pública sem a necessidade de se criar uma nova estrutura burocrática;

• Assegura-se a maior diversidade de propostas e avaliações;

• A definição das prioridades ocorre de maneira mais democrática, demandando negociação e pactos em torno dos objetivos;

• Devido à sua flexibilidade, as redes devem ser mais adequadas para o desenvolvimento de uma gestão adaptativa;

DESVANTAGENS DAS REDES DE POLÍTICAS PÚBLICAS:

• Limitam a transparência e o controle sobre o uso dos recursos e sobre as responsabilidades pelos resultados;

• As negociações até a geração de consensos pode ser demorada, o que limita sua efetividade frente a questões que demandam rápida resposta;

• A distribuição de responsabilidades pode reduzir a eficácia;



• A flexibilidade pode resultar no distanciamento de integrantes da rede em relação aos objetivos inicialmente estabelecidos;

• Embora não haja hierarquia entre as unidades integrantes da rede, é possível que sua participação ocorra de forma desigual;

• Há necessidade de grande esforço de coordenação entre as organizações.

Podemos inferir que as redes de políticas públicas representam, ao mesmo tempo, uma oportunidade e um desafio para os gestores governamentais. Assim, os mecanismos tradicionais da gestão não são sempre adequados ou suficientes para a gerência das redes.

O aumento de possibilidades desse mecanismo implica grande esforço de coordenação, envolvendo a gestão de interdependências, o aprimoramento da comunicação e o desenvolvimento de formas de integração e controle.

Vejamos mais uma questão da FCC, agora sobre redes:

05. (FCC/Pref. São Paulo/Auditor/2007) No que diz respeito ao controle de gestão de redes organizacionais, é correto afirmar:

(A) Fundamenta-se na perspectiva de um sistema de unidades independentes, caracterizando-se pela preocupação em identificar e resolver problemas e pela adoção de comportamentos estratégicos.

(B) A ênfase recai sobre a coordenação das ações individuais, perspectivas de curto prazo, com vistas ao alcance de resultados imediatos.

(C) Seus gerentes atuam com base em procedimentos articulados e devem ser treinados a partir de perspectivas rigorosamente especializadas e totalizantes.

(D) Apoia-se na coordenação flexível e no reforço das hierarquias em linha, com permanentes e claras definições de tarefas.

(E) Busca, por meio de seus gerentes, sofisticar os mecanismos de controle e emitir comandos claramente delimitados, de molde a atingir pessoas que operam em diferentes unidades de trabalho.



Comentário: Bem, turma, acabamos de reunir, nesse tópico, as principais características das organizações em rede. Transcrevemos este parágrafo em que sumarizamos esses aspectos:

Se quisermos sintetizar mais, podemos dizer que as estruturas em rede são horizontalizadas, sem hierarquia, com compartilhamento de autoridade e responsabilidade, muita flexibilidade, baseadas em atuação conjunta das unidades que compõem a estrutura, com vistas ao desenvolvimento de estratégias que permitam o alcance de objetivos em comum.

Por isso, dizemos que as estruturas em rede são opostas à ação individualista, à rigidez, à excessiva padronização de atividades, à concentração de poder e autoridade, ao controle meramente formal.

Assim, analisando-se as alternativas da questão, elimina-se as opções B, C, D e E, restando correto apenas o item A: o controle na gestão de redes organizacionais respeita a autonomia das unidades, é adaptativo e focalizado em objetivos, ou seja, “fundamenta-se na perspectiva de um sistema de unidades independentes, caracterizando-se pela preocupação em identificar e resolver problemas e pela adoção de comportamentos estratégicos”.

Gabarito: A

Pessoal, com essa questão concluímos o tópico sobre redes organizacionais. Agora, para finalizar nossa aula, vamos falar sobre o processo fundamental sem o qual a coordenação de redes jamais seria possível (aliás, nenhuma função administrativa poderia ser realizada...): a comunicação.

4. Comunicação

Em regra, os processos organizacionais dependem da boa comunicação para seu êxito. Assim, no âmbito das empresas e dos órgãos públicos, não é possível pensar no ato de administrar sem implicitamente considerar os aspectos atinentes ao processo de comunicação, que, embora seja nosso conhecido no dia a dia, deve ser analisado sob uma perspectiva organizacional para efeito dessa aula.



Face à vastidão do assunto, vamos estudar os fundamentos do tema e os aspectos mais comumente cobrados em concurso, de tal forma que possamos resolver as questões, que estarão neste tópico e no item “questões complementares”.

4.1. Funções da Comunicação

Segundo Robbins, a comunicação nas organizações tem quatro funções básicas, diversas mas complementares entre si:

• Controle: toda organização tem hierarquias e orientações formais e informais, que controlam o comportamento dos funcionários. A comunicação formal de controle refere-se às regras formais comunicadas verbalmente ou por escrito, e a comunicação informal de controle refere-se às regras não verbais.

• Motivação: o estabelecimento de metas e o feedback dos progressos são exemplos do uso da comunicação para motivar e reforçar o comportamento desejável nos funcionários.

• Expressão emocional: para muitos, o grupo de trabalho é uma fonte primária de interação social, de maneira que as pessoas se utilizam do grupo para expressar sentimentos, (in)satisfações e necessidades.

• Informação: a comunicação tem também como função passar informações para tomada de decisões.

As funções da comunicação, formal ou informal, ocorrem a partir de um processo de comunicação que pode ter diferentes tipos de direção, conforme será explicado a seguir. Antes, porém, vamos visualizar a comunicação como um processo.

4.2. Processo de Comunicação

Para haver comunicação é necessária uma fonte (emissor), que envia a mensagem, e um receptor, que a recebe. A mensagem do emissor chega até o receptor a partir de um canal ou mídia, que pode ser formal (estabelecido pela instituição e associado ao trabalho) ou informal (mais pessoal e espontâneo). É o emissor que seleciona qual canal irá usar.



A mensagem a ser enviada é codificada (formato simbólico, como fala ou escrita) e transmitida pelo canal escolhido pelo emissor até o receptor, que traduz a mensagem (decodifica).

Ao passar pelo canal, a mensagem pode sofrer alterações, também chamadas de ruídos, que podem distorcer a mensagem inicial. Problemas de percepção, excesso de informação e diferenças culturais são alguns exemplos de ruídos da comunicação, que podem atrapalhar o recebimento da mensagem e o elo final do processo: o feedback, que permite verificar o sucesso da transmissão da mensagem inicial.

Dessa forma, o processo da comunicação inclui oito elementos: fonte de comunicação (emissor), codificação, mensagem, canal, decodificação, receptor, ruído e feedback.

A seguir, visualizamos o processo no formato proposto por Robbins:

Codificação da m

Vamos resolver uma questão recente da FCC sobre o tema, para entendermos como ele pode ser cobrado:

06. (FCC/Analista de Processos Organizacionais/2010) No processo de comunicação, a percepção e interpretação, por parte do receptor, do significado da mensagem recebida é denominada

a) codificação.

b) feedback positivo.

c) decodificação.

d) tautologia.

e) resposta.

Canal

Feedback

Ruído

FONTE

Mensagem

a ser

enviada

Codificação

da

mensagem

RECEPTOR

Mensagem

recebida

Mensagem

decodificada



Comentário: Tranquila, certo? Como visualizamos, a mensagem será transmitida por um canal, mediante o emprego de um código, compartilhado entre emissor e receptor. Bem, quando a mensagem é recebida, o destinatário precisa compreendê-la, o que se dá mediante o processo de decodificação – que envolve, naturalmente, a percepção e a interpretação por parte do receptor. É o que afirma o item C, entre as alternativas disponíveis.

Gabarito: C

4.3. Comunicação Organizacional

A comunicação administrativa pode ser vertical ou horizontal, sendo que a primeira é mais formal que a segunda e se diferencia em: descendente, que é usada quando os chefes atribuem tarefas ou informações aos subordinados; ou ascendente, quando se dirige dos subordinados aos escalões mais altos de uma organização, para fornecer feedbacks, registrar resultados ou problemas. Por sua vez, a comunicação horizontal ou lateral se dá entre os membros de um mesmo nível organizacional.

Essa classificação considera, como vimos, a direção em que flui a informação. Agora, vamos ver como podem ser estabelecidas as redes de comunicação, sejam formais ou informais, assim como os meios eletrônicos utilizados pelas empresas para facilitar a comunicação.

Redes formais em pequenos grupos: as redes formais são bastante complexas, podendo incluir centenas de pessoas, grupos e organizações. Para simplificar a compreensão, vamos usar como exemplo um grupo de rede de até cinco pessoas, nos três tipos de rede mais comuns:

(a) cadeia – encontrada em organizações que tem níveis rígidos e formais;

(b) roda – tem em um líder o conduto central de comunicação;

(c) todos os canais – todos os membros se comunicam ativamente entre si, prática comum em equipes auto-gerenciadas.

Na figura a seguir, observa-se que nenhuma das redes se aplica a todas as ocasiões, uma vez que a eficácia da comunicação de cada uma pode variar, devendo ser escolhido o melhor modelo a partir do foco do grupo.



Por exemplo, se o critério de eficácia for velocidade da rede, as redes de Roda e Todos os Canais operam melhor, mas, se o objetivo for a exatidão da comunicação, os melhores padrões seriam a Cadeia e a Roda.

Critérios Cadeia Roda Todos os Canais

Velocidade Moderada Rápida Rápida

Exatidão Alta Alta Moderada

Emergência de um

líder Moderada Alta Nenhuma

Satisfação dos

membros Moderada Baixa Alta

Rede de rumores: referem-se ao sistema informal de comunicação nas organizações, que é também uma importante forma de comunicação. A rede de rumores tem três características: não é controlada pela direção, é tida por muitos funcionários como mais confiável do que as comunicações formais vindas de cima para baixo (direção vertical - descendente), e é bastante utilizada para atender interesses pessoais.

Os rumores são mais comuns diante de três situações: quando há informações importantes para as pessoas, quando as informações são ambíguas, e quando há aumento da ansiedade. Atitudes como anunciar periodicamente um cronograma para tomada de decisões importantes, explicar as decisões e comportamentos, enfatizar as desvantagens e vantagens consideradas para decisões atuais e futuras, e discutir abertamente as piores possibilidades, são

Cadeia Roda Todos os canais



estratégias que o alto escalão das organizações pode utilizar para reduzir as consequências negativas dos rumores.

Comunicação eletrônica: refere-se à comunicação das organizações realizada pela tecnologia da computação, como o correio eletrônico, as mensagens instantâneas, as redes intranet e extranet, a videoconferência, e, mais recentemente, as redes sociais. Esta tecnologia está alterando a comunicação das organizações ao aumentar a velocidade das informações e ao possibilitar a comunicação em tempo real entre o emissor e o receptor, mesmo que eles não estejam fisicamente na empresa. Isso torna as fronteiras organizacionais menos relevantes, ao permitir, por exemplo, que os funcionários acessem com mais facilidade pessoas de níveis hierárquicos diferentes, ou até ao aumentar o contato direto da empresa com os fornecedores e os clientes.

Tranquilo, pessoal? Para finalizar este subtópico, vamos resolver mais uma da FCC:

07. (FCC/TRT-4ª Região/Analista Judiciário/2011) Para reduzir as dificuldades de comunicação nas organizações públicas derivadas do padrão burocrático de gestão é recomendável

(A) Investir em novas tecnologias da informação

(B) Incentivar os fluxos descendentes de informação

(C) Concentrar o fluxo de informação oficial na intranet

(D) Fortalecer os fluxos laterais ou horizontais de informação

(E) Eliminar os fluxos informais de comunicação

Comentário: Notem que investir em novas tecnologias não tem o poder de reduzir os problemas dos padrões burocráticos de comunicação organizacional. Aliás, elas podem inclusive reforçá-los, ao aumentar a formalidade, a despersonalização, o controle sobre as informações. O item A está errado, portanto.

O item B também não faz sentido, uma vez que o fluxo descendente (que vem das chefias para os funcionários) não é o grande problema das estruturas burocráticas.



Da mesma forma, concentrar toda a informação na intranet contribui para “burocratizar”, e não exatamente aprimorar o processo de comunicação, de maneira que o item C está equivocado.

Eliminar os fluxos informais, como propõe o item E, também não faz sentido – imagine o nível de controle necessário para isso, o esforço necessário para tanto, e as chances de sucesso dessa tarefa...

Enfim, está correto o item D: as organizações burocráticas devem aprimorar seus processos de comunicação por meio do estímulo aos fluxos horizontais, menos dependentes das autoridades, aumentando o intercâmbio entre diferentes pessoas e áreas.

Gabarito: D

4.4. Dificuldades e Problemas

Outra questão importante diz respeito às barreiras que podem impedir uma comunicação eficaz. São vários os problemas que podem ocorrer, seja na atuação do transmissor, seja na participação do receptor, além dos óbvios problemas de ruídos que atuam sobre os canais de envio e feedback. Vamos tratar das principais falhas:

ESCOLHA INADEQUADA DO CANAL DE COMUNICAÇÃO:

Não há um melhor canal de comunicação para toda e qualquer situação. É preciso realizar a escolha do canal em função dos indivíduos que estão trocando informações (fonte e receptor), do conteúdo da mensagem e das demais condições gerais em que o processo está ocorrendo. (É fácil pensar em escolhas ruins, como terminar um relacionamento de 3 anos por mensagem SMS ou demitir um funcionário pelo facebook...)

Uma observação importante: embora os canais eletrônicos de comunicação estejam de fato ganhando espaço e importância, nem sempre eles serão os meios mais adequados. Pensem em uma organização: será que todos os indivíduos, em todos os níveis hierárquicos, usam o correio eletrônico e a intranet da empresa? Provavelmente, não.

ESCOLHA INADEQUADA DE LINGUAGEM:

Tão ou mais importante que a escolha do canal é a seleção do código a ser utilizado – ou seja, a linguagem em que a mensagem será transmitida.



Escolhas ruins podem gerar efeitos indesejados, inclusive porque as palavras têm significados diferentes para cada pessoa...

Assim, é preciso avaliar aspectos como a idade, o nível de educação, o histórico cultural, as referências em comum, de forma a selecionar um padrão adequado para assegurar a eficácia na comunicação.

DESATENÇÃO AO FEEDBACK:

O ciclo de comunicação só está completo quando o feedback chega à fonte; é só nesse momento que o transmissor pode aferir em que medida sua mensagem foi recebida e decodificada de maneira adequada pelo destinatário, e assim pode providenciar esclarecimentos e acréscimos, dando continuidade ao processo.

Sem atenção a esse retorno, eleva-se a probabilidade de que ocorram erros na comunicação, comprometendo os resultados esperados.

FILTRAGEM:

Quem fala tem o poder de escolher o que falar. Assim, um problema bastante comum é a manipulação da informação pelo emissor, de forma a selecionar o conteúdo a ser transmitido na mensagem, assim como sua forma, para que ela seja percebida pelo receptor da maneira desejada pela fonte!

PERCEPÇÃO SELETIVA:

Aqui passamos para os problemas que emergem do lado do receptor. Afinal, sabemos que todos veem e ouvem seletivamente, a partir das suas experiências, emoções, necessidades, personalidades e outras características pessoais. (Vocês já tiveram amigos ou colegas de estudo e trabalho que só “ouviam o que queriam”, certo? Pois bem, trata-se de percepção seletiva.)

EMOÇÕES:

A rigor, as emoções podem afetar tanto o emissor quanto o receptor. Há muitas e muitas pessoas com grandes dificuldades de origem emocional que impedem a expressão de suas ideias, propostas, opiniões. Do outro lado do processo, como vimos, as emoções podem afetar a seletividade do receptor, fazendo com que ele interprete a mensagem de uma forma diversa da planejada pelo emissor.

Pessoal, em decorrência de problemas como os relatados acima, além de outras formas de ruído que podem interferir no processo de envio de



mensagem e feedback, podem surgir três falhas clássicas: a SOBRECARGA, a OMISSÃO e a DISTORÇÃO. Vamos entendê-las para finalizar esse tópico.

A sobrecarga ocorre quando a fonte envia uma quantidade de informação superior à capacidade de processamento do receptor. Assim, o destinatário não será capaz de receber e decodificar de forma adequada a mensagem, tornando a comunicação ineficaz.

A omissão ocorre quando a mensagem transmitida contém lacunas. Nesse caso, nem todo o conteúdo desejado irá chegar ao receptor, também limitando a eficácia do processo de comunicação.

Finalmente, a distorção ocorre quando a mensagem chega à fonte, mas por alguma razão sofre alterações que a tornam diferente do que pretendia o emissor. Ou seja, não há lacunas, mas sim desvios de significado.

Enfim, são falhas graves e comprometedoras, mas nada que uma boa atenção ao feedback não permita identificar, concordam?

5. Questões Complementares

Agora, pessoal, seguindo o padrão do nosso curso, com o objetivo de consolidar os temas que estudamos e aprofundar aspectos de interesse, vamos resolver algumas questões de concursos anteriores que demonstram como esses assuntos podem ser cobrados em prova.

E nada de parar por aqui! Não hesitem, continuem lutando!

08. (Esaf/Receita Federal/AFRB/2009) Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que:

a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez, submetem-se à União.

b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas, administrativas e financeiras diferenciadas em relação aos demais municípios do estado.

c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma autonomia político-administrativa que os estados e o Distrito Federal.



d) o Distrito Federal é a capital federal.

e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos, em determinados casos, os estados podem intervir em seus municípios.

Comentário: Vamos analisar cada alternativa:


Nada disso, todos os entes têm autonomia.


As regiões metropolitanas devem existir para a coordenação de políticas, e não para a concessão de prerrogativas que as privilegiem.


Nada disso, os territórios não são entes federados, eles apenas integram a União.


Não, Brasília é a capital, é claro.


Correto. A regra é a autonomia dos entes, mas há casos de intervenção previstos na Constituição, sobre os estados e sobre os municípios.

Gabarito: E

09. (FCC/TRT - 22ª Região/Técnico Judiciário/2010) A Administração Pública brasileira é classificada em administração direta e indireta. É correto afirmar que

a) a administração direta não é exercida pelos órgãos centrais diretamente integrados à estrutura do Poder Público.



b) empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, com criação autorizada por lei para a prestação de serviço público ou a exploração de atividade econômica e pertence à administração indireta.

c) a administração indireta é exercida por entidades centralizadas que mantêm vínculos com o Poder Público, e estão diretamente integradas na sua estrutura.

d) autarquia é um ente autônomo, com personalidade jurídica de Direito Público, patrimônio e recursos próprios e pertence à administração direta.

e) fundação governamental ou pública é um patrimônio total ou parcialmente público, instituído pelo Estado e cuja função é a realização de determinados fins, pertence à administração direta.

Comentário: Bem, vamos lá, identificando as razões pelas quais os itens estão errados: a administração direta é exercida pelos órgãos integrados ao ente político (item A); a administração indireta é exercida por entidades com personalidade jurídica própria, descentralizadas do ente político (item C); autarquias e fundações públicas pertencem à administração indireta (itens D e E). Estava correto o item B, pois empresa pública é a entidade de Direito Privado, com criação autorizada por lei, para prestação de serviço público ou exploração de atividade econômica, integrante da administração indireta.

Gabarito: B

10. (Cespe/FUB/Administrador/2009) A administração indireta é o conjunto de pessoas administrativas que, desvinculadas da administração direta, exercem atividades administrativas.

Comentário: Está errado, pois sabemos que a administração indireta é vinculada à direta. Nos termos do Decreto-Lei nº 200/1967: "As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade".

Gabarito: E



11. (Cespe/FUB/Administrador/2009) Mesmo compondo a administração indireta, a autarquia está subordinada hierarquicamente à entidade estatal à qual pertence.

Comentário: Também está errado, porque a autarquia é vinculada ao ministério, mas não subordinada hierarquicamente. Assim, por exemplo, a Aneel é uma autarquia (no caso, agência reguladora) vinculada ao Ministério de Minas e Energia, mas não pertence à estrutura hierárquica do órgão. Aliás, como afirma o Decreto-Lei nº 200/1967, as autarquias têm autonomia administrativa.

Gabarito: E

12. (Questão Adaptada) Segundo Abrúcio, "o renascimento da federação brasileira com a redemocratização trouxe uma série de aspectos alvissareiros, mas o Brasil também precisa enfrentar os crescentes dilemas de coordenação intergovernamental constatados internacionalmente, de acordo com as especificidades históricas de nossa realidade".

Nos termos desse autor, acerca desse processo, analise as alternativas abaixo e identifique a afirmativa incorreta:

a) A estrutura federativa é um dos balizadores mais importantes do processo político no Brasil.

b) Ao longo das últimas décadas, houve um aumento das demandas por maior autonomia de governos locais, levando à luta contra a uniformização e a excessiva centralização.

c) Uma condição federalista é a existência de um discurso e de uma prática defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial.

d) A interdependência federativa não pode ser alcançada pela mera ação impositiva e piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitário, pois uma federação supõe um poder compartilhado.



e) O desenvolvimento recente dos estados modernos levou ao crescimento do papel dos governos centrais, reduzindo o espaço dos entes subnacionais para a atuação em políticas sociais.

Comentário: Pessoal, esta questão procura abordar os principais aspectos levantados por Abrúcio sobre a questão federativa e da sua importância para as políticas públicas nos dias de hoje. Analisando os itens, à luz do que estudamos nesta aula, percebemos que as quatro primeiras afirmativas estão corretas, e que o item E está errado. Afinal, sabemos que o desenvolvimento dos estados federados caminha no sentido de ampliar a necessidade de atuação dos entes subnacionais, o que é especialmente verdadeiro no caso de políticas sociais, como ocorre com a educação e a saúde. Como o enunciado solicita que seja assinalado o item incorreto, devemos marcar a letra “E” e partir para o abraço.

Gabarito: E

13. (Esaf/Enap/SPU/2006) Assinale a opção que exprime corretamente características de uma estrutura organizacional em rede.

a) Na estrutura em rede a organização é vista como um sistema fechado.

b) Na estrutura em rede prevalece a uniformidade e conformidade.

c) Na estrutura em rede prevalece o compartilhamento de autoridade e responsabilidade.

d) Na estrutura em rede as células são formadas considerando a especialização do trabalho.

e) Na estrutura em rede conjugam-se aspectos funcionais com a de produto e/ou processo.

Comentário: Vejamos cada item:


Errado, porque as redes atuam como sistemas abertos, que se relacionam e realizam trocas com o ambiente.




Errado. Na estrutura em rede, prevalece a diversidade de organizações, que atuam cada uma à sua maneira, requerendo, por isso mesmo, maior esforço de coordenação.


Correto! Como estudamos, nas redes não há subordinação hierárquica, e cada unidade integrante participa do processo de decisão. Aumenta-se a democracia (vantagem), por um lado, mas as respostas tornam-se mais lentas, por outro (desvantagem).


Errado, pois as unidades se reúnem essencialmente devido à sua disposição de contribuir para o alcance de um objetivo comum. A estrutura definida segundo a especialização do trabalho é denominada "funcional".


Errado, essa é a definição das chamadas estruturas "matriciais", que combinam duas formas de organização, normalmente incluindo a baseada na especialização das atribuições ("funcional").

Gabarito: C

14. (FCC/BACEN/Analista Administrativo/2006) No processo de comunicação de pessoa para pessoa, os fatores que determinam a efetividade da comunicação e a fidelidade do processo são três: conhecimento, habilidade e atitudes. Na linguagem verbal, há cinco habilidades de comunicação, que são

I. escrita.

II. palavra.

III. leitura.

IV. audição.



V. raciocínio.

É correto afirmar que as habilidades

a) I e II são, respectivamente, codificadora e decodificadora.

b) I e III são, respectivamente, codificadora e decodificadora

c) I e V são, respectivamente, codificadora e decodificadora.

d) II e IV são, respectivamente, decodificadora e codificadora.

e) III e V são, respectivamente, codificadora e decodificadora.

Comentário: Questão da FCC sobre comunicação, para o concurso do Bacen. Notem que as alternativas referem-se à identificação das habilidades de comunicação enumeradas em codificadoras ou decodificadoras. As primeiras dizem respeito ao processo de codificar a mensagem, ou seja, colocá-la em uma determinada linguagem que seja compreensível para o receptor – é o caso da escrita, por exemplo; as segundas tratam do processo de interpretação da mensagem recebida, a partir do domínio do código utilizado na comunicação - é o caso da leitura, por exemplo. Dessa forma, já resolvemos a questão, pois, como afirma o item B, o item I (escrita) é uma habilidade codificadora, e o item III (leitura) é uma habilidade decodificadora.

Gabarito: B 15. (Esaf/MPOG/EPPGG/2009) Comportando a interação de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizações sociais ou empresariais, a abordagem de redes de políticas públicas se constitui em uma recente tendência da administração pública em nosso país. Sua proliferação, porém, acarreta vantagens e desvantagens à sua gestão. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes:

a) propiciam o desenvolvimento de uma gestão adaptativa.

b) garantem a presença pública sem a necessidade de criação ou aumento de uma estrutura burocrática.

c) possibilitam a definição de prioridades de uma maneira mais democrática.



d) dificultam a prestação de contas dos recursos públicos envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e privados.

e) garantem a diversidade de opiniões sobre o problema em questão, por envolverem mais atores.

Comentário: Questão clássica sobre redes organizacionais. Vejam que o enunciado solicita que seja identificada a desvantagem do uso de redes para a realização de políticas públicas. Bem, são vantagens: as redes propiciam o desenvolvimento de gestão adaptativa, dada a sua flexibilidade (item A); asseguram a presença pública sem uma estrutura estatal propriamente dita (item B); tornam o processo de decisão mais democrático (item C); aumentam a diversidade de opiniões, ao envolver diversos atores (item E).

Por outro lado, há uma desvantagem descrita no item D: as redes tendem a dificultar o processo de accountability, especialmente porque a diversidade de atores envolvidos torna mais difícil apurar as responsabilidades e mais complexa a atuação do sistema de controle. Aliás, notem também que, pra resolver esta questão, bastava saber identificar “vantagens” e “desvantagens”, uma vez que havia apenas uma desvantagem entre as alternativas propostas...

Gabarito: D

16. (FCC/BACEN/Analista Administrativo/2006) Na Teoria da Comunicação, um dos pontos de maior importância é a preocupação com a pessoa que está na outra ponta da cadeia de comunicação: o receptor. Trata- se de

a) efetividade.

b) atitude.

c) feedback.

d) diretividade.

e) empatia.

Comentário: A capacidade de nos colocarmos no lugar do outro, e compreendermos a forma como ele recebe, interpreta e sente as informações que recebe, assim como entender sua forma de pensar e



compreender as coisas, é denominada “empatia”. No caso, é disso que trata o enunciado, percebem? Ou seja, a preocupação com a pessoa que está na outra ponta da cadeia de comunicação, aquele com quem você está falando, ou, mais simplesmente, o “outro”. (Note-se, ainda, que é por meio do processo de feedback que temos a possibilidade de verificar se o receptor está de fato recebendo e interpretando a mensagem da maneira esperada, ou se há falhas no processo de comunicação que necessitam ser corrigidas.)

Gabarito: E

17. (TJ-SC/TJ-SC/Analista Administrativo/2011/Adaptada) Nas organizações mais bem sucedidas do mundo, a área de comunicação interna recebe a máxima prioridade. Analise as proposições abaixo.

I - Dado é um registro ou anotação a respeito de um determinado evento ou ocorrência.

II - Emissor ou fonte é a pessoa, coisa ou processo que emite uma mensagem.

III - Informação é o conjunto de dados com um determinado significado.

IV - Ruído é uma interferência estranha que afeta a mensagem. É um elemento prejudicial ao processo de comunicação.

V - Comunicação é o processo de transmissão de uma informação de uma pessoa para outra, que se completa com a resposta do receptor ao emissor.

Assinale a alternativa correta.

a) As proposições I, II, III e V estão corretas.

b) As proposições I, II, III e IV estão corretas.

c) As proposições II, III, IV e V estão corretas.

d) Somente as proposições I e V estão corretas.

e) Todas as proposições estão corretas.

Comentário: Esta questão trata do processo de comunicação, de cujo êxito dependem vários outros processos organizacionais, qualquer que seja o tipo de estrutura empregado. Vamos analisar as afirmativas:



Está correto o item I, pois “dado” realmente pode ser entendido como um registro a respeito de um determinado evento ou ocorrência.

Também está correto o item II, pois o “emissor” é quem transmite uma mensagem a alguém.

O item III está certo, porque “informação” é um conjunto de dados que ganha significado para um indivíduo. (Atenção, portanto: dado e informação não são sinônimos; dado é a matéria-prima que, ao sofrer processos e ser interpretado por alguém, torna-se informação).

Também está certo o item IV, porque “ruído” corresponde às interferências que prejudicam o processo de comunicação.

Finalmente, está correto o item V: “comunicação” é o processo de transmissão de uma informação de uma pessoa para outra, que interpretará a mensagem recebida e fornecerá o feedback ao emissor.

Enfim, estão corretas todas as proposições, como afirma o item E.

Gabarito: E

18. (FCC/TJ-AP/Analista Judiciário/2009) No intuito de melhorar a comunicação interpessoal e intergrupal numa organização de grande porte deve-se

a) aperfeiçoar os fluxos descendentes e formais de comunicação escrita para melhorar a imagem da direção.

b) centralizar os fluxos ascendentes e informais de comunicação oral visando elevar o controle gerencial.

c) estimular os fluxos horizontais de comunicação informal e oral entre todos os funcionários em torno de metas e projetos.

d) incentivar a comunicação formal e escrita entre os altos dirigentes dos setores de marketing e RH.

e) reduzir os fluxos laterais de comunicação formal e informal para impedir as chamadas "centrais de boatos".

Comentário: O enunciado se refere ao propósito de aprimorar a comunicação organizacional. Notem os erros de várias alternativas: não



se trata de melhorar a imagem da direção (item A); nem de centralizar os fluxos, para aumentar o controle sobre as informações (item B); nem de incentivar os meios formais de comunicação entre a cúpula do marketing e do RH (item D); tampouco de reduzir os fluxos laterais, ou seja, dentro do mesmo nível hierárquico (item E). Portanto, está correto o item C, pois para melhorar a comunicação faz sentido investir nos fluxos horizontais informais em torno de projetos e metas, o que equivale a direcionar a comunicação usual entre as pessoas e grupos mais para os objetivos da organização e menos para boatos, fofocas ou outros assuntos que não digam respeito aos propósitos organizacionais.

Gabarito: C

19. (FCC/TJ-AP/Analista Judiciário/2009) O formato organizacional que assegura maior flexibilidade é

(A) a estrutura em redes de equipes.

(B) a estrutura funcional linear.

(C) o sistema orgânico homeostático.

(D) a estrutura matricial.

(E) a estrutura burocrática.

Comentário: Lá no início do nosso curso, em nossa Aula 2, estudamos os principais tipos de estrutura organizacional, identificando suas características fundamentais, vantagens e desvantagens. Na aula de hoje, aprofundamos o conceito de redes organizacionais, especialmente considerando sua perspectiva interorganizacional. Nas duas ocasiões, notamos que os modelos em rede têm natureza adaptativa, com grande flexibilidade para se adequar a mudanças ambientais. Aliás, na mesma Aula 2, também falamos dos modelos mecanicistas e orgânicos de organizações, notando que as redes se enquadram nessa última concepção! Assim, não devemos hesitar: o formato organizacional que assegura maior flexibilidade é a estrutura em redes de equipes, em que cada nó da rede corresponde a uma equipe de trabalho, e a composição da estrutura global pode variar conforme os objetivos e as estratégias da organização.

Gabarito: A



20. (FCC/TRT-6ªRegião/Analista Judiciário/2012) As redes organizacionais se caracterizam por

a) enfatizar a especialização do conhecimento por meio de estruturas matriciais.

b) possuir mecanismos de controle formais, orientados por comandos hierárquicos claramente individualizados.

c) priorizar interações interindividuais, segmentadas e orientadas para o curto prazo.

d) funcionar por meio de mecanismos de coordenação linear e vertical.

e) constituir unidades interdependentes orientadas para identificar e solucionar problemas.

Comentário: As redes não são baseadas na especialização do conhecimento, ao contrário do que afirma o item A. A hierarquia é diluída e o controle normalmente não é de natureza formal, ao contrário do que diz o item B. O foco das redes é a interação sistêmica, com foco estratégico, no longo prazo, ao inverso do que propõe a alternativa C. A coordenação das redes não tem caráter linear e vertical (o que seria mais típico das estruturas clássicas, como os modelos em linha ou linha-assessoria), ao contrário do que dispõe o item D. Logo, resta a alternativa E, de fato correta: as redes são compostas por unidades interdependentes, que atuam de forma coordenada com vistas à realização de estratégias, consecução de objetivos e metas, e resolução de problemas em geral que possam interferir nos resultados organizacionais.

Gabarito: E

21. (FCC/AL-SP/Agente Legislativo/2010) A capacidade de trabalhar com eficácia como membro de uma equipe e de conseguir esforços cooperativos nessa equipe na direção dos objetivos estabelecidos denomina-se habilidade

a) conceitual ou de visão sistêmica.

b) técnica.

c) de relação interpessoal ou humana.

d) de resolução de conflitos.

e) de alocação de recursos.



Comentário: Pessoal, esta questão trata do tema da coordenação de esforços, especialmente importante em equipes de trabalho, como já estudamos anteriormente neste nosso curso. Pois bem, sabemos que a capacidade de trabalhar em grupo, de forma cooperativa, depende da habilidade de relacionamento interpessoal – ou seja, a competência que um indivíduo possui para interagir de forma proveitosa com outras pessoas, criando condições para que a equipe possa alcançar os resultados projetados. Ou seja, vamos de letra C.

Gabarito: C

22. (FCC/Dnocs/Agente Administrativo/2010) Qualquer que seja o estado emocional dos clientes, é importante para eles que se compreenda o que estão tentando dizer e como se sentem em relação ao atendimento que desejam. Quando se reage às emoções deles, é bom distinguir entre empatia e solidariedade. Ambas têm a ver com o modo como se lida com as emoções das pessoas.

A respeito de empatia, analise:

I. empatia significa reconhecer e afirmar o estado emocional do outro

II. empatia envolve identificação e até mesmo envolvimento com as emoções do outro.

III. reagindo com empatia, preserva-se a calma e o autocontrole para ajudar o cliente a suprir suas necessidades e a resolver o problema

IV. responder aos clientes com empatia é indignar-se tanto quanto eles diante do problema.

É correto o que consta APENAS em

(A) I, II e IV.

(B) I, II e III.

(C) II e III.

(D) I e III.

(E) II e IV.

Comentário: Pra finalizar, vamos resolver mais uma questão de comunicação – novamente, um item da FCC que trata do tema “empatia”.



Analisando os itens, concordamos com o item I, pois empatia envolve a capacidade de reconhecer e compreender o estado emocional do outro. Também está correto o item III, pois a empatia propicia condições de autocontrole para ajudar o outro a resolver o problema eventualmente enfrentado.

Por outro lado, está errado o item II, pois empatia não significa a confusão de sentimentos descrita – você não precisa se envolver com a emoção alheia para genuinamente compreendê-la! Aliás, seria difícil manter a calma e o autocontrole dessa forma... Também está errado o item IV, que se trata de uma especificação do item II: não é preciso compartilhar da indignação do outro para compreendê-la.

Enfim, estavam certas as assertivas I e III, o que nos leva ao item D.

Gabarito: D

E assim, pessoal, concluímos nosso penúltimo encontro virtual com esta Aula 6!

Na próxima aula, trataremos dos seguintes tópicos:

• Gestão de Contratos.

• Gestão de Processos.

• Gestão de Projetos.

Teremos, também, um simulado, como treino final da nossa disciplina para a prova!

Enquanto isso, trabalhem na resolução das questões de prova apresentadas e, caso surja qualquer dúvida, apareçam no nosso fórum, ok?

Um grande abraço, bons estudos e até logo mais!

6. Referências 1. DIAS, Reinaldo. Ciência Política. São Paulo: Atlas, 2010.



2. MAXIMIANO, Antônio Cesar Amaru. Introdução à Administração. São Paulo: Atlas, 2007.

3. MATINS, Humberto F. Políticas de Gestão Pública no Governo Lula: Um campo Ainda Fragmentado. Revista Eletrônica Sobre a Reforma do Estado - RERE. Salvador, nº 5, março/abril/maio, 2006.

4. ABRUCIO, Fernando Luiz. A Coordenação Federativa no Brasil: a experiência do período FHC e os desafios do governo Lula. REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 24: 41-67 JUN. 2005.

5. ROBBINS, Stephen P. Comportamento Organizacional. São Paulo: Pearson Prentice Hall, 2005.

6. MARINI, Caio & MATINS, Humberto. Um governo matricial: estruturas em rede para geração de resultados de desenvolvimento. IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 – 5 Nov. 2004.

7. MOTTA, Fernando C. Prestes & VASCONCELOS, Isabella F. Gouveia. Teoria Geral da Administração. São Paulo: Thomson, 2002.

8. MARTINS, Humberto Falcão. A ética do Patrimonialismo e a modernização da administração pública brasileira. Em: MOTTA, Fernando C. Prestes & CALDAS, Miguel P., Cultura Organizacional e Cultura Brasileira, Atlas, 1997.

9. DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 19ª. Ed. São Paulo: Saraiva, 1995.

7. Questões comentadas nesta aula

01. (FCC/TER-AL/Analista Judiciário/2010) Quando a Administração Pública, diante da complexidade das atividades por ela desenvolvidas, distribui competências, no âmbito de sua própria estrutura, a fim de tornar mais ágil e eficiente a prestação dos serviços, ocorre a técnica administrativa intitulada:

a) descentralização.

b) desconcentração.

c) delegação.



d) privatização.

e) desburocratização.

02. (Esaf/MPOG/APO/2009) Sobre a forma de prestação de serviços públicos, é correto afirmar:






03. (FCC/BAHIAGÁS/Analista de Processos/2010) Tratando-se do Federalismo, analise:






É correto o que se consta APENAS em

a) I e II.

b) I e IV.

c) II e III.

d) I, III e V.

e) III, IV e V.

04. (Esaf/MPOG/Gestor/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município como ente federado, é incorreto afirmar que:








05. (FCC/Pref. São Paulo/Auditor/2007) No que diz respeito ao controle de gestão de redes organizacionais, é correto afirmar:

(A) Fundamenta-se na perspectiva de um sistema de unidades independentes, caracterizando-se pela preocupação em identificar e resolver problemas e pela adoção de comportamentos estratégicos

(B) A ênfase recai sobre a coordenação das ações individuais, perspectivas de curto prazo, com vistas ao alcance de resultados imediatos.

(C) Seus gerentes atuam com base em procedimentos articulados e devem ser treinados a partir de perspectivas rigorosamente especializadas e totalizantes.

(D) Apoia-se na coordenação flexível e no reforço das hierarquias em linha, com permanentes e claras definições de tarefas.

(E) Busca, por meio de seus gerentes, sofisticar os mecanismos de controle e emitir comandos claramente delimitados, de molde a atingir pessoas que operam em diferentes unidades de trabalho.

06. (FCC/Analista de Processos Organizacionais/2010) No processo de comunicação, a percepção e interpretação, por parte do receptor, do significado da mensagem recebida é denominada

a) codificação.

b) feedback positivo.

c) decodificação.

d) tautologia.

e) resposta.

07. (FCC/TRT-4ª Região/Analista Judiciário/2011) Para reduzir as dificuldades de comunicação nas organizações públicas derivadas do padrão burocrático de gestão é recomendável

(A) Investir em novas tecnologias da informação

(B) Incentivar os fluxos descendentes de informação



(C) Concentrar o fluxo de informação oficial na intranet

(D) Fortalecer os fluxos laterais ou horizontais de informação

(E) Eliminar os fluxos informais de comunicação

08. (Esaf/Receita Federal/AFRB/2009) Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que:






09. (FCC/TRT - 22ª Região/Técnico Judiciário/2010) A Administração Pública brasileira é classificada em administração direta e indireta. É correto afirmar que

a) a administração direta não é exercida pelos órgãos centrais diretamente integrados à estrutura do Poder Público.

b) empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, com criação autorizada por lei para a prestação de serviço público ou a exploração de atividade econômica e pertence à administração indireta.

c) a administração indireta é exercida por entidades centralizadas que mantêm vínculos com o Poder Público, e estão diretamente integradas na sua estrutura.

d) autarquia é um ente autônomo, com personalidade jurídica de Direito Público, patrimônio e recursos próprios e pertence à administração direta.

e) fundação governamental ou pública é um patrimônio total ou parcialmente público, instituído pelo Estado e cuja função é a realização de determinados fins, pertence à administração direta.

10. (Cespe/FUB/Administrador/2009) A administração indireta é o conjunto de pessoas administrativas que, desvinculadas da administração direta, exercem atividades administrativas.

11. (Cespe/FUB/Administrador/2009) Mesmo compondo a administração indireta, a autarquia está subordinada hierarquicamente à entidade estatal à qual pertence.



12. (Questão Adaptada) Segundo Abrúcio, "o renascimento da federação brasileira com a redemocratização trouxe uma série de aspectos alvissareiros, mas o Brasil também precisa enfrentar os crescentes dilemas de coordenação intergovernamental constatados internacionalmente, de acordo com as especificidades históricas de nossa realidade".

Nos termos desse autor, acerca desse processo, analise as alternativas abaixo e identifique a afirmativa incorreta:

a) A estrutura federativa é um dos balizadores mais importantes do processo político no Brasil.

b) Ao longo das últimas décadas, houve um aumento das demandas por maior autonomia de governos locais, levando à luta contra a uniformização e a excessiva centralização.

c) Uma condição federalista é a existência de um discurso e de uma prática defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando formas de manter a integridade territorial.

d) A interdependência federativa não pode ser alcançada pela mera ação impositiva e piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitário, pois uma federação supõe um poder compartilhado.

e) O desenvolvimento recente dos estados modernos levou ao crescimento do papel dos governos centrais, reduzindo o espaço dos entes subnacionais para a atuação em políticas sociais.

13. (Esaf/Enap/SPU/2006) Assinale a opção que exprime corretamente características de uma estrutura organizacional em rede.






14. (FCC/BACEN/Analista Administrativo/2006) No processo de comunicação de pessoa para pessoa, os fatores que determinam a efetividade da comunicação e a fidelidade do processo são três: conhecimento, habilidade e atitudes. Na linguagem verbal, há cinco habilidades de comunicação, que são

I. escrita.

II. palavra.

III. leitura.

IV. audição.



V. raciocínio.

É correto afirmar que as habilidades

a) I e II são, respectivamente, codificadora e decodificadora.

b) I e III são, respectivamente, codificadora e decodificadora

c) I e V são, respectivamente, codificadora e decodificadora.

d) II e IV são, respectivamente, decodificadora e codificadora.

e) III e V são, respectivamente, codificadora e decodificadora.

15. (Esaf/MPOG/EPPGG/2009) Comportando a interação de estruturas descentralizadas e modalidades inovadoras de parcerias entre estatais e organizações sociais ou empresariais, a abordagem de redes de políticas públicas se constitui em uma recente tendência da administração pública em nosso país. Sua proliferação, porém, acarreta vantagens e desvantagens à sua gestão. Como desvantagem, podemos citar o fato de que as redes:

a) propiciam o desenvolvimento de uma gestão adaptativa.

b) garantem a presença pública sem a necessidade de criação ou aumento de uma estrutura burocrática.

c) possibilitam a definição de prioridades de uma maneira mais democrática.

d) dificultam a prestação de contas dos recursos públicos envolvidos, por envolver numerosos atores governamentais e privados.

e) garantem a diversidade de opiniões sobre o problema em questão, por envolverem mais atores.

16. (FCC/BACEN/Analista Administrativo/2006) Na Teoria da Comunicação, um dos pontos de maior importância é a preocupação com a pessoa que está na outra ponta da cadeia de comunicação: o receptor. Trata- se de

a) efetividade.

b) atitude.

c) feedback.

d) diretividade.

e) empatia.

17. (TJ-SC/TJ-SC/Analista Administrativo/2011/Adaptada) Nas organizações mais bem sucedidas do mundo, a área de comunicação interna recebe a máxima prioridade. Analise as proposições abaixo.

I - Dado é um registro ou anotação a respeito de um determinado evento ou ocorrência.

II - Emissor ou fonte é a pessoa, coisa ou processo que emite uma mensagem.

III - Informação é o conjunto de dados com um determinado significado.



IV - Ruído é uma interferência estranha que afeta a mensagem. É um elemento prejudicial ao processo de comunicação.

V - Comunicação é o processo de transmissão de uma informação de uma pessoa para outra, que se completa com a resposta do receptor ao emissor.

Assinale a alternativa correta.

a) As proposições I, II, III e V estão corretas.

b) As proposições I, II, III e IV estão corretas.

c) As proposições II, III, IV e V estão corretas.

d) Somente as proposições I e V estão corretas.

e) Todas as proposições estão corretas.

18. (FCC/TJ-AP/Analista Judiciário/2009) No intuito de melhorar a comunicação interpessoal e intergrupal numa organização de grande porte deve-se

a) aperfeiçoar os fluxos descendentes e formais de comunicação escrita para melhorar a imagem da direção.

b) centralizar os fluxos ascendentes e informais de comunicação oral visando elevar o controle gerencial.

c) estimular os fluxos horizontais de comunicação informal e oral entre todos os funcionários em torno de metas e projetos.

d) incentivar a comunicação formal e escrita entre os altos dirigentes dos setores de marketing e RH.

e) reduzir os fluxos laterais de comunicação formal e informal para impedir as chamadas "centrais de boatos".

19. (FCC/TJ-AP/Analista Judiciário/2009) O formato organizacional que assegura maior flexibilidade é

(A) a estrutura em redes de equipes.

(B) a estrutura funcional linear.

(C) o sistema orgânico homeostático.

(D) a estrutura matricial.

(E) a estrutura burocrática.

20. (FCC/TRT-6ªRegião/Analista Judiciário/2012) As redes organizacionais se caracterizam por

a) enfatizar a especialização do conhecimento por meio de estruturas matriciais.

b) possuir mecanismos de controle formais, orientados por comandos hierárquicos claramente individualizados.

c) priorizar interações interindividuais, segmentadas e orientadas para o curto prazo.

d) funcionar por meio de mecanismos de coordenação linear e vertical.



e) constituir unidades interdependentes orientadas para identificar e solucionar problemas.

21. (FCC/AL-SP/Agente Legislativo/2010) A capacidade de trabalhar com eficácia como membro de uma equipe e de conseguir esforços cooperativos nessa equipe na direção dos objetivos estabelecidos denomina-se habilidade

a) conceitual ou de visão sistêmica.

b) técnica.

c) de relação interpessoal ou humana.

d) de resolução de conflitos.

e) de alocação de recursos.

22. (FCC/Dnocs/Agente Administrativo/2010) Qualquer que seja o estado emocional dos clientes, é importante para eles que se compreenda o que estão tentando dizer e como se sentem em relação ao atendimento que desejam. Quando se reage às emoções deles, é bom distinguir entre empatia e solidariedade. Ambas têm a ver com o modo como se lida com as emoções das pessoas. A respeito de empatia, analise:

I. empatia significa reconhecer e afirmar o estado emocional do outro

II. empatia envolve identificação e até mesmo envolvimento com as emoções do outro.

III. reagindo com empatia, preserva-se a calma e o autocontrole para ajudar o cliente a suprir suas necessidades e a resolver o problema

IV. responder aos clientes com empatia é indignar-se tanto quanto eles diante do problema.

É correto o que consta APENAS em

(A) I, II e IV.

(B) I, II e III.

(C) II e III.

(D) I e III.

(E) II e IV.

GABARITO

01. B 02. B 03. D 04. C 05. A

06. C 07. D 08. E 09. B 10. E

11. E 12. E 13. C 14. B 15. D

16. E 17. E 18. C 19. A 20. E

21. C 22. D

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