AVALIAÇAO DO APOIO DA CE AO MERCADO COMUN DO...

AVALIAÇAO DO APOIO DA CE AO MERCADO COMUN DO SUL

(MERCOSUL)

Relatório Síntese

Volumen 1

3 Maio 2004

Avaliação para a Comissão Europeia

Itália

Aide à la Décision

Economique Bélgica

ECO-Consulting Group

Alemanha

Nordic Consulting Group Dinamarca

Um consorciem de

DRN, ADE, ECO, NCG c/o DRN, empresa líder

Sede Via Ippolito Nievo 62 00153 Roma, Itália Tel +39-06-581-6074 Fax +39-06-581-6390 [email protected]

Escritório de Bélgica Square E. Plasky 92 1030 Bruxelas, Bélgica Tel: +32-2-732-4607 +32-2-736-1663 Fax +32-2-706-5442 [email protected]

Esta avaliação foi contratada pela :

Unidade de Avaliação comum :

Serviço de Cooperação EuropeAid,

Direcção Geral do Desenvolvimento e

Direcção Geral de Relaçoes Exteriores

Este estudo de avaliação foi executado por: Ernesto Ugarte (chefe de equipa), Fernando Porta, Bernard Chane-Kune e Alan Maddison. A equipa foi apoiada por Maria del Cármen Bueno Barriga e

Patrícia Gutti. Paola Gosparini foi a gestora do contrato de avaliação pelo consorciem.

A avaliação foi gerida pela Unidade de Avaliação que presidiu também o grupo de referência composto por membros dos serviços (EuropeAid, Relex, DG Comércio, DG ECOFIN, DG

Orçamento e as Delegaçóes da CE em Argentina, Brasil, Uruguai e Paraguai).

As opiniões manifestadas no presente documento refletem os pontos de vista dos autores, não necessariamente partilhados pela Comissão Europeia ou pelas autoridades dos paises interessados.

Avaliação do Apoio da CE ao Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) DRN

Relatório Síntese Maio/2004 Página i

ÍNDICE

0. SUMÁRIO EXECUTIVO.................................................................................................................................1

0.1 OBJECTIVO, ÂMBITO E METODOLOGIA.......................................................................................................1 0.1.1 Objectivo e âmbito da avaliação .........................................................................................................1 0.1.2 O processo de avaliação e respectivas fases .......................................................................................1 0.1.3 Métodos de análise de informação ......................................................................................................2

0.2 SÍNTESE DA ESTRATÉGIA E DOS PROGRAMAS DA CE PARA O MERCOSUL ............................................2 0.2.1 Uma visão dinâmica das relações CE-MERCOSUL desde 1991 até à actualidade ..........................2 0.2.2 Estratégia implementada: áreas de intervenção e programas. ..........................................................3 0.2.3 Cooperação bilateral e compromissos da CE perante o MERCOSUL e os seus Estados-membros, com vista ao processo de integração. .................................................................................................................4 0.2.4 Evolução do processo de integração do MERCOSUL........................................................................4

0.3 PRINCIPAIS CONCLUSÕES ...........................................................................................................................5 0.3.1 Relevância.............................................................................................................................................5 0.3.2 Impacto .................................................................................................................................................5 0.3.3 Eficácia .................................................................................................................................................6 0.3.4 Eficiência ..............................................................................................................................................6 0.3.5 Sustentabilidade ...................................................................................................................................6 0.3.6 Coordenação de políticas e coerência interna....................................................................................7

0.4 RECOMENDAÇÕES ......................................................................................................................................7 0.4.1 Recomendações ao nível estratégico ...................................................................................................7 0.4.2 Recomendações ao nível da coordenação e da coerência das políticas ............................................9 0.4.3 Recomendações ao nível de projecto e de gestão..............................................................................10

1. OBJECTIVO E ÂMBITO DA AVALIAÇÃO .............................................................................................12

1.1 METODOLOGIA.........................................................................................................................................12 1.1.1 O processo de avaliação e respectivas fases .....................................................................................12 1.1.2 As questões da avaliação ...................................................................................................................14 1.1.3 Métodos de análise de informação ....................................................................................................15 1.1.4 Dificuldades encontradas...................................................................................................................16

2. O CONTEXTO ................................................................................................................................................17

2.1 SINTESE DA ESTRATEGIA E DOS PROGRAMAS DA CE NO MERCOSUL ..................................................17 2.1.1. Moldar a estratégia: uma visão dinâmica do relacionamento CE-MERCOSUL de 1991 até ao presente 17 2.1.2 A estratégia implementada: áreas de intervenção e programas.......................................................20 2.1.3 Compromissos financeiros da CE para a sub-região do MERCOSUL ............................................23 2.1.4 Compromissos da CE para com o MERCOSUL e respectivos Estados membros em matéria de processo de integração......................................................................................................................................29 2.1.5 Comentários conclusivos....................................................................................................................31

2.2 EVOLUÇÃO DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO DO MERCOSUL.................................................................31 2.2.1 O princípio dos anos 90: O MERCOSUL abre as portas ao resto do mundo..................................31 2.2.2 O final dos anos 90: os efeitos negativos das crises regionais e mundiais no processo de integração do MERCOSUL...............................................................................................................................32 2.2.3 Perspectivas futuras do MERCOSUL...........................................................................................33

2.3 OS FLUXOS COMERCIAIS DO MERCOSUL ..............................................................................................34 2.3.1 Comércio Intra-regional ....................................................................................................................35 2.3.2 Comércio Extra-MERCOSUL..................................................................................................................36

2.4 AS ASSIMETRIAS DO MERCOSUL NO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO ........................................................37

3 RESPOSTAS ÀS QUESTÕES DA AVALIAÇÃO......................................................................................40

3.1 QA 1: SOBRE A COERENCIA DA ESTRATEGIA DA CE COM O MODELO DE INTEGRAÇÃO E PRIORIDADES DO MERCOSUL...........................................................................................................................................................40

3.2.1 Fundamentação ..................................................................................................................................40 3.1.2 Desenvolvimentos identificados .........................................................................................................40

DRN Avaliação do Apoio da CE ao Mercado Comum do Sul (MERCOSUL)

Página ii Maio/2004 Relatório Síntese

3.2 QA 2: SOBRE A RELEVANCIA DA ESTRATEGIA DA CE FACE AS NECESSIDADES EM PERMANENTE ALTERAÇÃO .............................................................................................................................................................42


3.3 QA 3: SOBRE A CONTRIBUIÇÃO DA CE PARA A IMPLEMENTAÇÃO E REFORÇO DAS INSTITUIÇÕES DO MERCOSUL...........................................................................................................................................................47


3.4 QA 4: SOBRE A CONTRIBUIÇÃO DA CE PARA O PROCESSO DE INTEGRAÇÃO ECONÓMICA E COMERCIAL50 3.4.1 Fundamentação ..................................................................................................................................50 3.4.2 Desenvolvimentos identificados .........................................................................................................51

3.5 QA5: SOBRE OS PROCEDIMENTOS DE GESTÃO DA AJUDA, MECANISMOS DE IMPLEMENTAÇÃO E DESEMBOLSO DE FUNDOS DA CE.............................................................................................................................54


3.6 QA 6: SOBRE A COORDENAÇÃO DE POLITICAS E COERENCIA INTERNA ...................................................59 3.6.1 Fundamentação ..................................................................................................................................59 3.6.2 Desenvolvimentos identificados .........................................................................................................59

3.7 QA 7: CONTRIBUIÇÃO DA CE PARA A SUSTENTABILIDADE DO PROCESSO DE INTEGRAÇÃO DO MERCOSUL...........................................................................................................................................................61


4 CONCLUSÕES................................................................................................................................................63

4.1 RELEVÂNCIA ............................................................................................................................................63 4.2 IMPACTO...................................................................................................................................................65 4.3 EFICACIA ..................................................................................................................................................67 4.4 EFICIENCIA ...............................................................................................................................................67 4.5 SUSTENTABILIDADE .................................................................................................................................69 4.6 COORDENAÇÃO POLÍTICA E COERÊNCIA INTERNA ...................................................................................70

5 RECOMENDAÇÕES......................................................................................................................................70

5.1 RECOMENDAÇÕES AO NIVEL ESTRATEGICO. ............................................................................................71 5.2 RECOMENDAÇÕES AO NIVEL DA COORDENAÇÃO E COERENCIA POLITICA. ..............................................74 5.3 RECOMENDAÇÕES A NÍVEL DO PROJECTO E DA GESTÃO ..........................................................................76


Relatório Síntese Maio/2004 Página iii

Lista de diagramas

DIAGRAMA 1: MODELO LOGICO DE INTERVENÇÃO DA CE DE APOIO AO MERCOSUL – FUNDOS SUB-REGIONAIS.......................................................................................................................................................22

DIAGRAMA 2: A LÓGICA GLOBAL DO MODELO DE INTERVENÇÃO DA CE NO MERCOSUL.............23

Lista de quadros

QUADRO 1: A SUB-REGIÃO DO MERCOSUL – DOAÇÕES POR MACRO-SECTOR E POR ANO .............23

QUADRO 2: SUB-REGIÃO E PAÍSES MERCOSUL – COMPROMISSOS E PAGAMENTOS, 1992-2002......29

QUADRO 3: SUB-REGIÃO E PAÍSES MERCOSUL– COMPROMISSOS POR MACRO-SECTOR, 1992-2002......................................................................................................................................................................................29

QUADRO 4: PAÍSES MERCOSUL – APOIO A OUTRAS ACÇÕES PARA O DESENVOLVIMENTO - POR SECTOR, 1992-2002...................................................................................................................................................30

Lista de figuras

FIGURA 1: SUB-REGIÃO MERCOSUL. VARIAÇÃO DOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS POR PERÍODOS E MACRO SECTORES DE 1992 A 2002.............................................................................................24

FIGURA 2: APOIO AO COMÉRCIO NA SUB-REGIÃO DO MERCOSUL. COMPROMISSOS ASSUMIDOS POR SECTOR, 1992-2002..........................................................................................................................................25

FIGURA 3: APOIO À INTEGRAÇÃO ECONÓMICA E COOPERAÇÃO INTRA-REGIONAL NA SUB-REGIÃO DO MERCOSUL. COMPROMISSOS POR SECTOR, 1992-2002..........................................................26

FIGURA 4: SUPORTE A OUTRAS QUESTÕES INSTITUCIONAIS NA SUB-REGIÃO DO MERCOSUL. COMPROMISSOS POR SECTOR, 1992-2002.........................................................................................................28

FIGURA 5: APOIO A OUTRAS ACÇÕES PARA O DESENVOLVIMENTO NOS PAÍSES MERCOSUL. DISTRIBUIÇÃO DE COMPROMISSOS POR PAÍS, ..............................................................................................30

FIGURA 6: FLUXO COMERCIAIS INTRA- MERCOSUL – MILHÕES USD – PREÇOS CORRENTES.........35

FIGURA 7: MERCOSUL – FLUXOS COMERCIAIS DA UE – MILHÕES DE DÓLARES, PREÇOS CORRENTES ..............................................................................................................................................................37


Página iv Maio/2004 Relatório Síntese

ACRÓNIMOS

@LIS Programa de aliança para a Sociedade da Informação ALADI Asociación Latinoamericana de Integración

ALBAN Programa de bolsas de estudo para cidadãos da América Latina na União Europeia

ALFA Programa de Apoio ao Ensino Superior EU - América Latina AL-Invest Programa para a promoção do investimento EU - América Latina AMN Asociación MERCOSUL de Normalización CET Tarifa Externa Comum CSP Documento de Estratégia Nacional EC Comissão Europeia ECIP Parceiro de Investimento da Comunidade Europeia ECLAC Comissão Económica para a América Latina – UN EQ Questão da Avaliação EU União Europeia EuropeAid Serviço de Cooperação EuropeAid EUROSTAT Departamento Estatístico das Comunidades Europeias FFAA Acordo Financeiro FTAA Área de Livre Comércio das Américas GSP Sistema Generalizado de Preferências IFCA Acordo quadro de cooperação inter-regional IMF Fundo Monetário Internacional INMETRO Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial, Brasil MERCOSUL Mercado Comum do Sul MoU Memorando de Entendimento NAFTA Tratado de Livre Comércio para a América do Norte NGO Organização Não-Governamental NSIs Institutos Nacionais de Estatística OAS Organização dos Estados Americanos RSP Documento Estratégico Regional SAM Secretariado Administrativo do MERCOSUL SME Pequenas e Médias Empresas SPS Medidas Sanitárias e Fitossanitárias TA Assistência Técnica TBT Barreira Não-tarifária ao Comércio ToR Termos de Referência USA Estados Unidos da América WTO Organização Mundial do Comércio


Relatório Síntese Maio/2004 Página 1

0. SUMÁRIO EXECUTIVO

0.1 Objectivo, âmbito e metodologia

0.1.1 Objectivo e âmbito da avaliação

O estudo tem como objectivo avaliar a estratégia de apoio da Comunidade Europeia (CE) ao MERCOSUL, antes da conclusão das negociações conducentes à assinatura de um acordo de associação inter-regional. Esta avaliação tem sobretudo um objectivo formativo: extrair lições apreendidas em experiências anteriores de cooperação, de forma a aperfeiçoar o futuro modelo de cooperação após a conclusão das negociações relativas ao Acordo. Tem ainda o propósito adicional de apoiar o processo de criação de um mercado comum MERCOSUL. O estudo abrange o período 1992-2002 e compreende uma análise das políticas de cooperação da CE e dos projectos implementados com o MERCOSUL e respectivos Estados-membros nas áreas de apoio à integração sub-regional.

0.1.2 O processo de avaliação e respectivas fases

Em resposta aos termos de referência, a avaliação foi conduzida em três fases, com os seguintes objectivos: (i) A fase de estruturação tinha como objectivos a definição das questões objecto de avaliação e o enquadramento geral da análise; a obtenção de um consenso sobre o plano de trabalho, orçamento e equipa de avaliação; e a reconstrução da lógica de intervenção da CE, através de uma análise completa dos documentos referenciadores de políticas e de estratégia, bem como de dados relativos a projectos financiados na região1. (ii) A fase de trabalho de campo tinha como objectivos completar a informação coligida na fase de estruturação e recolher nova informação que sustentasse as conclusões e as recomendações do estudo2. (iii) A fase de elaboração do relatório síntese compreendeu a análise de toda a informação recolhida anteriormente, a fim de completar as respostas às questões colocadas pela avaliação e a preparar o relatório síntese que inclui as conclusões e as recomendações finais. As conclusões e recomendações levam em consideração os resultados do seminário realizado em Montevideu a 16 de Março, com representantes: das instituições do MERCOSUL, contrapartes dos projectos implementados, actores não estatais, da unidade MERCOSUL e Chile da DG RELEX, da unidade de Avaliação da EuropeAid e da Delegação da CE no Uruguai e Paraguai, destinado à apresentação e acordo sobre os resultados, conclusões e recomendações do estudo.

1 Ver o Anexo II para a lista completa das pessoas contactadas e o Anexo III para a biografia consultada. 2 Foi igualmente recolhida Informação secundária relacionada com os fluxos comerciais do MERCOSUL e com os indicadores socio-económicos dos respectivos Estados-membros, de forma a identificar assimetrias existentes entre os países.


Página 2 Maio/2004 Relatório Síntese

0.1.3 Métodos de análise de informação

A avaliação foi conduzida com recurso a uma metodologia baseada em três componentes principais.

- Análise qualitativa de documentação e de informação recolhida a partir de entrevistas realizadas. Toda a informação compilada foi analisada qualitativa e quantitativamente, de forma a permitir a identificação da evolução histórica das relações entre os dois blocos, bem como a definição das respectivas implicações nas estratégias e acções financiadas pela CE. As entrevistas e reuniões levadas a cabo com os detentores de interesses e com informadores em Bruxelas e no terreno foram utilizadas para completar a análise do documento.

- Análise de conjunto das acções financiadas. Uma base de dados (inventário) foi preparada e classificada por sectores e posteriormente agrupada de acordo com as principais áreas de intervenção dos projectos financiados entre 1992 e 2002. O inventário e a informação qualitativa foram utilizados para conceber o modelo de estratégia da CE e para formular as questões colocadas pela avaliação.

- Projectos “estudos de caso”. Foram seleccionados quatro projectos (estudo de casos) como instrumentos de verificação da coerência e das ligações entre os três níveis analíticos abordados pela avaliação: políticas, estratégia e acções. Foi igualmente elaborada uma análise do funcionamento global das estruturas, mecanismos de coordenação, modalidades de execução, estratégias e instrumentos utilizados pela CE e pelo MERCOSUL.

0.2 Síntese da Estratégia e dos Programas da CE para o MERCOSUL

Dois objectivos resumem a politica da CE para o MERCOSUL: (i) promoção do desenvolvimento e (ii) promoção da integração na economia mundial. A promoção do desenvolvimento tem sido prosseguida sobretudo através de acordos bilaterais de cooperação com países MERCOSUL, recorrendo a diversos instrumentos comuns de apoio ao desenvolvimento. O segundo objectivo baseia-se na experiência única da CE no processo de integração da EU e na convicção de que a integração regional constitui um catalizador do desenvolvimento e da integração na economia mundial.3.

0.2.1 Uma visão dinâmica das relações CE-MERCOSUL desde 1991 até à actualidade

A dinâmica da relação CE-MERCOSUL e a aplicação da estratégia da CE foram definidas e caracterizadas em três períodos e a identificação dos projectos e das prioridades da CE está relacionada com a abordagem estratégica utilizada em cada período.

O primeiro período (1991-1995) é dominado pelo início da relação entre os dois blocos. O comércio, a formação e consolidação de um mercado comum na região do MERCOSUL constituíram o principal foco do interesse europeu.

3 Ver igualmente COM (95) 212: Apoio da CE a iniciativas de integração regional em países em desenvolvimento



O segundo período (1996-1999) é considerado um período de transição para o MERCOSUL e caracterizou-se por uma atenção particular da CE no desenvolvimento de um processo de integração económica interna do MERCOSUL e na consolidação das suas instituições.

Durante o terceiro período, a partir de 2000, o processo de ajustamento estratégico e estrutural em ambas as entidades reflectiu-se e caracterizou-se pela renovação do apoio da CE às questões relacionadas com a integração económica e pelo reforço do apoio prestado ao comércio.

0.2.2 Estratégia implementada: áreas de intervenção e programas.

No decorrer da análise dinâmica da história das relações entre CE e MERCOSUL, a apreciação de documentação e de entrevistas constituiu a base da construção de um modelo da estratégia de apoio da CE ao MERCOSUL, onde são identificadas quatro áreas de intervenção (ou macro-sectores) relacionadas entre si: (i) comércio; (ii) integração económica e cooperação inter regional; (iii) questões institucionais; e (iv) outras acções de desenvolvimento. Durante o período 1992-2002, a CE destinou 49,316 milhões de Euros, para os quatro sectores seleccionados.

i) Comércio. A estratégia comercial da CE prosseguiu dois objectivos: (i) o aumento da importância do MERCOSUL no comércio internacional, em particular um aumento significativo das trocas comerciais com a UE; e (ii) apoio ao processo de integração comercial no âmbito dos países MERCOSUL. As acções de apoio foram conduzidas em duas áreas principais: Harmonização alfandegária e Padrões técnicos (incluindo Sanitários e Fitossanitários). Em termos de verbas destinadas, este foi o macro-sector mais importante, representando 43% do total afectado, (quase 21 milhões de euros durante todo o período). Apesar da importância dispensada a estas acções durante este período e dos resultados já obtidos, o objectivo de melhorar e diversificar as relações comerciais entre as duas entidades continua a ser considerada prioritária. A dimensão das trocas comerciais MERCOSUL-UE está sujeita à criação de um mercado único ao nível do MERCOSUL, facto que até à data não se concretizou e que constitui igualmente uma pré-condição importante para a conclusão e implementação de um Acordo Inter-regional. O MERCOSUL tem ainda que desenvolver uma política comercial e de trocas harmonizada, com vista às negociações com a CE. Do lado da CE, até 2000 não foi explicitamente concedida uma atenção adicional à política comercial intra-MERCOSUL, altura em que a estratégia comercial recuperou a sua dinâmica, estando actualmente mais em consonância com as prioridades e necessidades do MERCOSUL identificadas no DER (Documento de Estratégia Regional).

ii) Integração Económica e cooperação intra-regional. Neste sector, foram priorizados dois objectivos: (i) apoiar e reforçar o processo de integração económica entre os membros do MERCOSUL; e (ii) obter uma maior interacção e integração entre a sub-região e a UE. As iniciativas financiadas dizem respeito à Harmonização de Politicas (harmonização macroeconómica e industrial); Estatísticas; e desenvolvimento intra-regional MERCOSUL (consolidação do mercado interno). Este é o sector mais importante a seguir ao Comércio, considerando os fundos afectados: foram aplicados cerca de 19 milhões de euros durante este período (representando 39% do total). Inicialmente, era limitado o interesse por parte da CE na promoção do processo de integração económica do MERCOSUL, enquanto que o objectivo de promover uma cooperação mais próxima entre as economias da CE e do MERCOSUL não era considerado um objectivo prioritário da estratégia. Os obstáculos



encontrados na procura de consensos entre os quatro países explicam em parte a razão do limitado apoio da CE concedido a nível regional. Contudo, a partir do final do segundo período, a CE aumenta o seu grau de actuação e procura estreitar os laços de integração económica entre as partes, tendo igualmente introduzido um elemento de condicionalidade, ao abrigo do qual o MERCOSUL é obrigado a aumentar o grau de harmonização das suas políticas internas, de forma a facilitar a acção enquanto bloco único.

iii) Questões institucionais. Nesta área, são especificados dois objectivos principais: (ii) reforço das instituições do MERCOSUL, e (ii) Reforço da Sociedade Civil. As acções continuadas da CE através da implementação de projectos, serviram de suporte à construção de um sistema de cooperação intra-regional, específico do MERCOSUL. A transferência da experiência da UE em matéria de cooperação regional e de apoio institucional tem sido instrumental em termos de proporcionar ao MERCOSUL as bases de uma infra-estrutura administrativa, técnica e legal. Na prática, a estratégia foi contudo menos activa quanto ao apoio à sociedade civil. Os fundos acumulados neste macro-sector rondam os 8 milhões de euros, equivalente a 17% das verbas afectadas.

iv) Outras acções de desenvolvimento. Nesta área, o objectivo é o de promover as capacidades nacionais e reduzir as assimetrias entre os seus membros através da execução de programas horizontais (i.e. @LIS, ALBAN, AL-INVEST, UR-BAL ALURE e ALFA); e de cooperação bilateral. Não é clara a ligação entre iniciativas horizontais e o processo de integração.

0.2.3 Cooperação bilateral e compromissos da CE perante o MERCOSUL e os seus Estados-membros, com vista ao processo de integração.

O apoio continuado aos Estados-membros MERCOSUL durante o período 1992-2002 representa 82% (225 milhões de euros) dos fundos destinados à sub-região (apenas 18% ou 49 milhões de euros foram afectados directamente ao próprio MERCOSUL). Consequentemente, a estratégia de apoio da CE à integração do MERCOSUL baseou-se mais na cooperação bilateral do que num apoio à acção regional. Mas apesar deste facto, não há dados suficientes que permitam determinar a contribuição directa destes programas para o processo de integração e para a construção do MERCOSUL enquanto alternativa regional viável.

0.2.4 Evolução do processo de integração do MERCOSUL

O MERCOSUL tem evoluído como organização regional num contexto onde factores internos e externos influenciaram o seu desenvolvimento e sucesso. O seu processo de integração atravessou três períodos distintos: o inicio dos anos 90, altura em que os países MERCOSUL iniciaram a implementação de políticas de abertura das suas economias e procuraram um maior grau de participação no comércio internacional; o final do anos 90, quando os efeitos negativos das crises regionais e mundiais afectaram a integração do MERCOSUL; e o período pós-2000, quando o processo de integração esteve na sua fase mais acentuada, beneficiando de um ressurgimento político favorável.



0.3 Principais conclusões

0.3.1 Relevância

0 A estratégia não foi particularmente potenciadora do modelo de integração acordado pelos Estados-membros do MERCOSUL e não abordou quer as incertezas intrínsecas do sistema “aprender fazendo” quer o desejo do MERCOSUL de executar as suas actividades através de estruturas inter-estatais ou de grupos de trabalho.

1 A estratégia não cumpriu o objectivo de aumentar e promover uma maior integração com a UE. A existência de políticas proteccionistas no seio da UE limitou a capacidade de exportação e o desempenho do MERCOSUL, reduzindo assim, parcialmente, os benefícios obtidos através dos programas de apoio.

2 Os projectos bilaterais da CE nos Estados-membros do MERCOSUL direccionados para o reforço das capacidades nacionais, melhoria do contexto social e económico e redução das assimetrias existentes, foram todos considerados relevantes para a estratégia adoptada. Contudo, muitas destas iniciativas foram, em grande parte, conduzidas em resposta a problemas de curto prazo de cada país e não estavam directamente relacionadas com os objectivos de longo prazo do processo de integração.

0.3.2 Impacto

4. Como resultado da cooperação da CE, as capacidades de negociação dos detentores de interesses do MERCOSUL e os conhecimentos técnicos das instituições regionais aumentaram no decorrer do processo de negociação. Os projectos tiveram um impacto positivo no avanço das negociações e na preparação efectiva de um calendário e de uma agenda para o MERCOSUL.

5. No que respeita ao processo de consulta, o impacto observado no que respeita à participação da Sociedade Civil, enquanto actor activo com capacidade de influenciar a negociação de acordos ou a estratégia de integração do MERCOSUL, foi inadequado ao nível multinacional.

6. No que diz respeito ao comércio, e apesar do diminuto peso da contribuição financeira quando comparada com a dimensão da economia do MERCOSUL, a assistência da CE revigorou e promoveu o comércio entre os Estados-membros, embora não o suficiente para estreitar os laços comerciais existentes entre os dois blocos.

7. Os projectos da CE no âmbito da integração económica tiveram um impacto positivo no comércio intra-MERCOSUL, melhorando o acesso aos mercados. Simultaneamente, as capacidades técnicas das empresas beneficiaram indirectamente das iniciativas da CE ao nível da expansão do mercado, estabelecimento de redes e criação de novas oportunidades de negócios.



0.3.3 Eficácia

8. O nível de cumprimento dos objectivos previstos para os diferentes projectos foi limitado. Objectivos ambiciosos, recursos limitados e excessiva rigidez ao nível das estruturas administrativas e de gestão e dos procedimentos, quer do MERCOSUL quer da CE, afectaram negativamente a eficácia da estratégia. Mas, apesar destes insucessos ao nível do projecto, a estratégia da CE revelou-se bastante eficaz na facilitação dos fluxos comerciais e no alargamento do mercado para o MERCOSUL.

9. Os projectos nos quais as assimetrias entre os países MERCOSUL foram tidas em conta obtiveram os melhores resultados. Contudo, as iniciativas e os projectos que foram divididos em partes iguais para cada Estado-membro independentemente da respectiva dimensão, geraram problemas e atrasos na implementação e não resultaram numa redução das disparidades intra-MERCOSUL

0.3.4 Eficiência

10. Os atrasos administrativos em Bruxelas e os desentendimentos entre os Estados-membros do MERCOSUL relativamente à gestão e às componentes dos projectos constituíram aparentemente um obstáculo à eficiência da estratégia. Adicionalmente, ocorreram atrasos significativos entre a fase de identificação e a preparação e a submissão dos Termos de Referência. Consequentemente, muitas componentes dos projectos estavam já obsoletas no momento da execução. Inicialmente, o MERCOSUL não podia disponibilizar uma experiência apropriada ou contrapartes adequadas, de forma a assegurar as componentes dos projectos ou as modalidades de execução.

11. Foi observada uma participação limitada do MERCOSUL e dos seus Estados-membros nos ciclos de programação e de implementação da CE. Como resultado, a identificação de necessidades, prioridades, actividades e modalidades de execução não foi devidamente reflectida nos projectos.

12. O reduzido grau de desembolsos demonstra um fraco desempenho em matéria de execução. Ambas as organizações tiveram que passar por uma curva de aprendizagem nos primeiros anos que afectou a taxa de desembolso. Enquanto a taxa de despesa variou de projecto para projecto, o programa sofreu igualmente com a ausência de uma gestão regional adequada por parte de ambos os blocos. Além disso, a ausência de um mecanismo de coordenação adequado nas estruturas da CE, destinado a desenvolver uma estratégia regional coerente e integrada, diminuiu o impacto potencial que as acções implementadas poderiam ter tido sobre o processo de integração.

0.3.5 Sustentabilidade

13. O MERCOSUL sobreviveu a desentendimentos políticos, organizacionais e técnicos entre os seus membros e resistiu igualmente a uma severa crise económica. Apesar destes factores, foram obtidos êxitos sustentáveis que consolidaram importantes resultados políticos, técnicos e económicos.



14. A sustentabilidade do MERCOSUL está dependente da sua capacidade interna de ultrapassar divergências e conflitos, evidentes nas negociações e nos mercados sub-regionais nos últimos anos, e do aprofundar do processo de coordenação de políticas. Ao nível do projecto, muitos dos bons resultados obtidos em termos de capacitação institucional e de reforço de capacidades necessitam de uma maior consolidação para que possam ser sustentáveis.

0.3.6 Coordenação de políticas e coerência interna

15. As prioridades ambientais estratégicas da CE não foram aplicadas de forma sistemática ou estrutural no sentido de responder às necessidades e prioridades dos Estados-membros do MERCOSUL. Embora a maior parte dos Programas Nacionais identificassem o ambiente como uma área a ter em atenção, o seu alcance e implementação limitou-se a problemas nacionais individuais e não foram postos em prática mecanismos ao nível regional destinados a apoiar a coordenação e a coerência entre as diferentes iniciativas.

16. O impulso da estratégia da CE de apoio à integração regional do MERCOSUL e no sentido da eliminação das assimetrias nacionais é contrabalançado pelo efeito negativo de determinadas políticas externas da CE na América Latina a favor de países vizinhos. Não existe qualquer mecanismo ou estrutura regional de coordenação que faça o acompanhamento do impacto das políticas externas.

0.4 Recomendações

0.4.1 Recomendações ao nível estratégico

1. Desenvolvimento de um plano estratégico de médio e longo prazo. Um plano estratégico de médio e longo prazo com vista à obtenção de integração deverá ser preparado pelos Serviços competentes da CE, com indicação precisa dos objectivos e metas de cada sector. Este plano deverá ser apoiado por indicadores de rendimento, de produto final e de impacto, para que as acções sejam mensuráveis e passíveis de avaliação. A preparação de um plano de acção com base numa análise analítica, sector por sector, irá facilitar a necessária consistência e coerência entre política, estratégia e acções, e reduzir ainda a reactividade a necessidades de curto prazo (Conclusões 4, 5, 8, 11).

2. Prossecução da integração através de múltiplos ângulos. A CE deverá tentar sintonizar as suas intervenções estratégicas com o verdadeiro quadro institucional no qual o MERCOSUL se desenvolve. As seguintes iniciativas deverão contribuir para o reforço das estruturas institucionais do MERCOSUL:

(i) Integração a partir de estruturas do MERCOSUL. Esta acção requer a elaboração de um mecanismo especial, visando cada grupo específico envolvido na construção do MERCOSUL. A transferência de conhecimentos para os diferentes subcomités e grupos de trabalho ou a disponibilização de AT a



instituições que trabalham no processo de integração constituirão meios eficazes de obtenção de integração. (Conclusão n.º 3, 9, 23, 24)

(ii) Integração a partir de instituições governamentais. A integração deve igualmente ser prosseguida por cada instituição governamental, congregação religiosa ou agência governamental especial (Chancelarias) de cada Estado-membro, transferindo a experiência e os conhecimentos da CE na concepção e gestão do processo de integração, no contexto das perspectivas dos governos nacionais. (Conclusões 2, 22)

(iii) Integração Sectorial – Horizontal. A construção de uma “identidade regional” a partir de uma perspectiva sectorial deverá ser apoiada a partir dos sectores e instituições de cada Estado-membro envolvidas no processo de integração. A estratégia deverá apoiar a construção de redes de trabalho a nível sectorial que possam contribuir para a integração. Os exemplos de sectores que poderão contribuir para o processo de integração incluem as PME, ambiente, transporte e telecomunicações e energia, entre outros. (Conclusões 12, 13, 15, 26).

(iv) Maior sensibilidade em relação aos países. A estratégia de apoio da CE ao MERCOSUL deverá demonstrar uma maior sensibilidade em relação a cada país e ter em consideração as características e necessidades específicas de cada um. Os programas regionais deverão identificar e abordar sistematicamente sectores e subsectores em cada país onde os projectos contribuam não apenas para a redução das assimetrias existentes e melhoria do desenvolvimento económico dos países menos avançados mas igualmente para a promoção do processo de integração. (Conclusões 6, 16, 18)

3. Apoio à criação e disseminação de uma cultura MERCOSUL. A estratégia da CE deverá apoiar actividades destinadas a reduzir a distância existente entre as autoridades políticas do MERCOSUL e a sociedade civil, dando ênfase ao conceito de integração como “instrumento de desenvolvimento”. Por exemplo, o “Fórum Consultivo Económico e Social” deverá ser estimulado como uma forma de estimular e disseminar uma Cultura MERCOSUL mais abrangente. A estratégia deverá igualmente ter em consideração a crescente participação de organizações do sector privado, centros educacionais, ONG sindicatos e entidade similares. (Conclusões 9, 10, 15, 24, 26)

4. Integração na estratégia de um quadro ambiental e de política externa coerente. De forma a promover os benefícios potenciais do processo de integração, especialmente no que respeita ao ambiente, a Comissão tem que integrar um quadro coerente em termos de política ambiental e externa na sua estratégia global para a sub-região e aumentar a coordenação e a coerência com as intervenções bilaterais. Recomendam-se os seguintes passos para este objectivo: (i) as políticas ambientais e outras políticas externas deverão estar incorporadas e ligadas com os princípios globais da UE de obtenção de desenvolvimento económico e social sustentável; (ii) a identificação e a selecção de projectos de cooperação para financiamento deverão ser da responsabilidade conjunta das instituições do MERCOSUL e dos Serviços competentes da Comissão; e (iii) deverá ser elaborada e desenvolvida uma estrutura de acompanhamento e supervisão da dimensão ambiental do programa regional. O aumento da coordenação e do diálogo com os grupos



ambientais do MERCOSUL, outros doadores e congregações religiosas na concepção de projectos regionais com potenciais efeitos ambientais, garantirá igualmente coerência aos níveis nacional e regional. (Conclusões 27).

0.4.2 Recomendações ao nível da coordenação e da coerência das políticas

5. Estabelecimento de um mecanismo formal de coordenação ao nível da CE. É recomendado que a coordenação entre os vários Serviços da Comissão em Bruxelas (AIDCO, DG RELEX, Comércio, Agricultura, etc.) em matéria de questões políticas e de cooperação técnica seja reforçada. Para atingir este objectivo, recomenda-se a construção de um sistema formal, nomeadamente um FÓRUM CE-MERCOSUL, onde a coordenação de aspectos políticos e da cooperação técnica possa ter lugar quer ao nível do QG e das Delegações da CE da sub-região. O objectivo deste Fórum deverá ser o de avaliar a política e a estratégia subjacente ao programa regional, analisar situações de sucesso e ensinamentos apreendidos e disponibilizar orientações políticas para a continuação do processo de integração entre o MERCOSUL e a UE (Conclusão 14, 18, 22, 23, 27).

6. Instalação de um processo formal de consulta através de um Comité Regional de Condução destinado a melhorar o nível de coordenação entre as Delegações da CE. Sob os auspícios da Delegação no Uruguai e Paraguai, um processo formal de consulta e de coordenação ex-ante e ex-post, sob a forma de Comité Regional de Condução, deverá ser estabelecido com as outras Delegações (Argentina e Brasil), com vista à definição de responsabilidade sobre o programa regional de execução. As Delegações da CE devem adoptar uma abordagem pró-activa no que respeita ao programa regional, através da participação na programação, assegurando a existência de sinergias e de complementaridade entre iniciativas políticas externas nacionais, regionais e outras da CE e incrementar o seu papel em termos de gestão e acompanhamento do projecto. É recomendado que os responsáveis das Delegações realizem regularmente encontros para discutir, acompanhar e avaliar o impacto e a eficácia dos projectos regionais sobre o processo de integração, bem como a sua contribuição para os seus respectivos Estados-membros. As questões relacionadas com as modalidades de implementação, execução de projectos, acompanhamento e avaliação deverão todas ser abordadas nestas reuniões. Documentação relevante (Formulário de Identificação, Proposta de Financiamento, Avaliações...) deverão circular sob a forma de proposta, quer a partir da Sede em Bruxelas ou de Montevideu para Assunção, Brasília e Buenos Aires, permitindo às outras delegações a elaboração de comentários. Em última análise, este processo de consulta deverá fazer parte do Fórum CE-MERCOSUL proposto.

7. Inclusão de uma dimensão Regional nos Documentos de Estratégia Nacional. A cooperação regional e bilateral necessita de ser incrementada. Os Programas Nacionais deverão incluir o desenvolvimento do MERCOSUL e os ganhos em matéria de integração como objectivos de médio e longo prazo. Simultaneamente, cada projecto financiado bilateralmente deverá incluir resultados ligados ao processo de integração regional, quer em termos de coordenação (i.e. criação de redes MERCOSUL) quer de actividades específicas. (Conclusões 16, 20, 23, 26, 27)



8. Aumento dos níveis de coordenação de políticas, harmonização e competitividade no âmbito do MERCOSUL. Promover e apoiar um “Diálogo Político Regional” como fórum destinado à troca de ideias e discussão, entre os principais decisores políticos, da cooperação e da política de harmonização entre Estados-membros, seria uma forma de contribuir para este objectivo. Os resultados desses encontros ou seminários deverão ser largamente difundido pelas universidades ou instituições de peritos, nos sectores privado e público, com o objectivo de disponibilizar informação sobre a sustentabilidade do processo de integração. (Conclusões 10, 24, 25, 26)

0.4.3 Recomendações ao nível de projecto e de gestão

9. Encorajamento de responsabilidades acrescidas do MERCOSUL em matéria de identificação e concepção de projectos. A CE deverá encorajar o aumento das responsabilidades do MERCOSUL na definição e concepção dos projectos. A Comissão deverá disponibilizar AT às estruturas do MERCOSUL (i.e. ao GMC e aos comités e sub-comités técnicos, incluindo o Secretariado), de forma a melhorar a programação e a identificação e concepção de projectos. O resultado desta iniciativa deverá ser a preparação e apresentação de uma Carteira de Projectos MERCOSUL, na qual estejam reflectidos todos os requisitos administrativos, legal e técnicos, bem como as prioridades estratégicas da CE e do MERCOSUL. (Conclusões 7, 14, 17, 18, 19, 20)

10. Promoção da criação de uma estrutura centralizada MERCOSUL de Cooperação Técnica. A CE deverá exercer pressão no sentido da criação de uma estrutura centralizada (uma agência especializada ou um departamento de cooperação), na qual todas as questões de cooperação técnica possam ser tratadas com eficiência. A criação de uma única entidade capaz de negociar e de assumir a responsabilidade legal por todos os projectos MERCOSUL financiados por organizações internacionais constituiria um mecanismo eficiente para melhorar a cooperação entre o MERCOSUL e a comunidade doadora internacional. É, portanto, recomendado a realização de um estudo de viabilidade sob patrocínio da CE com vista à criação dessa estrutura/organismo conjunto MERCOSUL, tendo em consideração as actuais estruturas de programação e de implementação da cooperação sub-regional. As atribuições, responsabilidades e estatuto legal desta estrutura deverão ser claramente definidos. (Conclusões 14, 17, 18, 19)

11. Adaptação do Regulamento Financeiro da CE ao verdadeiro contexto regional do MERCOSUL. A aplicação dos Regulamentos Financeiros da CE aos programas regionais como o MERCOSUL precisa de ser adaptada ao actual contexto de cooperação regional e tornada mais flexível, de forma a melhorar a sua eficiência e contribuir para o pleno cumprimento dos objectivos dos projectos e, portanto, dos objectivos estratégicos da CE. A CE deverá considerar a introdução de mecanismos mais flexíveis no que respeita aos seus actuais Regulamentos Financeiros, particularmente o Artigo 164 respeitante aos requisitos institucionais e financeiros necessários à selecção e implementação de projectos. (Conclusões 3, 14, 17, 21)

12. Aperfeiçoamento do ciclo de preparação do projecto da CE. O período de tempo que decorre entre a concepção do projecto até à implementação de facto necessita de ser encurtado (a identificação e preparação dos TdR é particularmente extensa) e deverá ser introduzida mais flexibilidade nos TdR, para que as alterações que ocorrem no âmbito do



projecto se possam reflectir na adaptação das actividades do projecto. A Delegação no Uruguai deverá ter autoridade para aprovar essas alterações. (Conclusões 14, 17, 18)



1. OBJECTIVO E ÂMBITO DA AVALIAÇÃO

O estudo tem como objectivo avaliar a estratégia da Comunidade Europeia (CE) de apoio ao MERCOSUL, antes da conclusão das negociações conducentes à assinatura de um acordo de associação inter-regional.

A avaliação, que não corresponde a qualquer obrigação legal, tem sobretudo um objectivo formativo: extrair lições apreendidas em anteriores experiências de cooperação, de forma a aperfeiçoar a cooperação futura após a conclusão das negociações relativas ao Acordo. Tem ainda o propósito adicional de apoiar o processo de criação de um mercado comum MERCOSUL.

Para cumprir este objectivo global, a equipe de avaliação considerou importante alargar a análise aos primeiros anos de apoio ao MERCOSUL. Assim, o período histórico abrangido pelo estudo é de 1992 a 2002, embora os Termos de Referência (TdR.) estipulassem uma análise correspondente ao período de 1995 a 2002 (o Anexo I contém o conjunto completo dos TdR do estudo).

O estudo compreende uma análise da política de cooperação da CE e dos projectos implementados com o MERCOSUL e respectivos Estados-membros nas áreas de apoio à integração sub-regional. Examina igualmente a ligação com outras políticas da CE cuja dimensão a nível de relação externa seja relevante para a análise das relações CE-MERCOSUL, em particular a política comercial.

1.1 Metodologia

1.1.1 O processo de avaliação e respectivas fases

A avaliação foi conduzida por uma equipa constituída por 7 peritos, incluindo um Director de Avaliação responsável pelo controlo de qualidade e pela fluidez e clareza nas comunicações com a Comissão. Dois membros da equipa (um perito sénior e outro júnior) permaneceram no MERCOSUL. Em resultado do processo de devolução em curso, foi considerado indispensável desenvolver o trabalho a partir do terreno desde uma fase inicial da avaliação. Da parte da Comissão, um Grupo de Condução – presidido pela Unidade de Avaliação da EuropeAid e composta por responsáveis da CE provenientes de diferentes serviços da Comissão, incluindo das delegações da CE ligadas ao MERCOSUL, envolvidos com o objecto

PPAARRTTEE 11:: EENNQQUUAADDRRAAMMEENNTTOO DDAA AAVVAALLIIAAÇÇAAOO



da avaliação – acompanharam o estudo com o objectivo de discutir e aprovar a metodologia e os resultados4 produzidos no decorrer do mesmo.

A avaliação foi conduzida em três fases: uma fase de estruturação; uma fase de trabalho de campo; e uma fase de análise e síntese.

A fase de estruturação

A primeira parte desta fase teve como objectivos a definição das questões que seriam objecto de avaliação e o enquadramento geral da análise, bem como a obtenção de um consenso sobre o plano de trabalho, orçamento e equipa de avaliação. Durante este período, foram realizadas entrevistas com os principais detentores de interesses sedeados em Bruxelas e analisados os documentos estratégicos e políticos.5 Durante a segunda parte, a equipa reconstituiu a lógica de intervenção da CE, através de uma análise completa dos documentos estratégicos e políticos e de informação sobre projectos financiados na região, completando a ronda de entrevistas com responsáveis da CE e outros relevantes detentores institucionais de interesses estabelecidos na região do MERCOSUL. A equipa apresentou igualmente uma visão geral do contexto histórico do relacionamento da UE e do MERCOSUL, tanto do lado da CE como do MERCOSUL. Este trabalho foi utilizado para elaborar as questões da avaliação – que não foram formuladas nos TdR. do estudo – os critérios de análise e o desenvolvimento da metodologia para o trabalho de campo. As questões da avaliação e a metodologia para o trabalho de campo foram validadas pelo Grupo de Condução da Avaliação. A fase de estruturação decorreu de Maio a Setembro de 2003.

1.1.1.1 A fase de trabalho de campo

Esta fase teve como objectivos completar a recolha de informação do terreno a três níveis. Foi compilada informação relativa à estratégia e política globais no quadro das relações CE -MERCOSUL e da agenda interna do MERCOSUL, com recurso a entrevistas realizadas com detentores de interesses relevantes e fontes de informação chave, tais como as instituições nacionais e regionais, sociedade civil, outros doadores, contrapartes dos projectos, grupos de peritos e investigadores. Paralelamente, foi igualmente recolhida informação relativa a quatro projectos financiados ao abrigo dos fundos destinados à sub-região MERCOSUL. Estes projectos foram seleccionados para ilustrar as principais áreas de apoio da estratégia da CE ao MERCOSUL no período abrangido e analisar a coerência e complementaridade entre a cooperação bilateral sub-regional. Os projectos são: (a) Apoio ao Secretariado Administrativo do MERCOSUL, (b) Cooperação estatística com os países do MERCOSUL (1997); (c) Assistência Técnica na área dos Padrões Técnicos (1993); e (d) Cooperação e assistência técnica ao MERCOSUL na área da Agricultura (sanitária e fito-ssanitária) (1993)6. Finalmente, durante o trabalho de campo, foram recolhidos dados complementares relacionados com os fluxos comerciais do MERCOSUL

4 Os resultados do trabalho de avaliação são: uma Nota de Lançamento (final de Junho de 2003), um relatório de estruturação (Setembro de 2003), uma apresentação posterior ao trabalho de campo (meados de Novembro de 2003), um relatório Síntese provisório (Janeiro de 2004) e o relatório Síntese final (Abril de 2004) 5 Ver Anexo II para a lista completa das entrevistas realizadas e Anexo III para a bibliografia consultada 6 Ver Volume 2 para a síntese detalhada dos estudos de caso



(intra e externos) e com as características dos respectivos Estados-membros, de forma a identificar as assimetrias existentes. 7

Durante a fase de campo, a equipa de peritos visitou os quatro países do MERCOSUL, tendo cada perito permanecido entre um a dois dias em cada país, num período médio total de permanência entre 8 e 9 dias8 no terreno.

A fase de elaboração do relatório síntese

Esta fase final compreende a análise de toda a informação recolhida no trabalho de campo, de forma a completar as respostas às questões da avaliação e a preparação do relatório síntese que inclui as conclusões e as recomendações finais do estudo. Para concluir a fase de síntese foi organizado um seminário no Uruguai para apresentação e discussão da versão provisória do relatório síntese antes da sua finalização.

O relatório síntese está organizado em três volumes. O primeiro volume é um sumário das constatações e inclui as conclusões e recomendações. O segundo volume inclui a síntese dos estudos de caso dos quatro projectos analisados durante o trabalho de campo. O terceiro volume inclui os Termos de Referência do estudo (Anexo I), a lista de pessoas contactadas durante o estudo (Anexo II) e os documentos de apoio utilizados para responder às questões da avaliação: a documentação consultada (Anexo III), os termos de troca do MERCOSUL (Anexo IV) e os perfis por país (Anexo V); o Inventário dos projectos financiados na região, através da cooperação quer regional quer bilateral (Anexo VI): as sinopses da estratégia de intervenção da CE no MERCOSUL e da agenda do MERCOSUL, ambas subdivididas segundo os três períodos identificados no capítulo 2 (Anexo VII); uma análise das acções de outros doadores no MERCOSUL relacionadas com o processo de integração regional (Anexo VIII); e a análise estatística da informação recolhida através de inquéritos realizados na fase de campo (Anexo IX). Finalmente, a Matriz de Avaliação, que sintetiza as questões da avaliação, os critérios de apreciação e os meios de verificação e de análise, é incluída no Anexo X.

1.1.2 As questões da avaliação

As questões foram formuladas segundo os objectivos globais e específicos da avaliação, abrangendo desde as perspectivas “macro” de integração e de estratégia de cooperação aos resultados efectivamente obtidos a partir da aplicação da estratégia nos respectivos projectos. No total, foram formuladas sete questões (QA), abrangendo quatro áreas principais:

- A relevância da estratégia da UE e a sua coerência face às prioridades e necessidades do MERCOSUL, no período de 1992 a 2002

- Sucessos obtidos e respectiva sustentabilidade em relação aos objectivos propostos (i.e. comércio, integração regional, questões institucionais e cooperação UE-MERCOSUL).

7 Ver Anexo V para os fluxos comerciais do MERCOSUL e Anexo VI para o perfil nacional e assimetrias 8 Dessa forma, as reuniões com os detentores de interesses importantes podiam apenas realizar-se nas capitais. No Brasil, foram igualmente visitados São Paulo e Rio de Janeiro. No total, o trabalho de campo foi realizado num período de 40 dias, de Outubro a meados de Novembro de 2003.



- A eficiência e a eficácia do processo de implementação da estratégia

- Coordenação e coerência das políticas

1.1.3 Métodos de análise de informação

1.1.1.2 Análise qualitativa de documentos e de informação recolhida a partir das entrevistas realizadas

A análise dos documentos concentrou-se maioritariamente na apreciação dos documentos estratégicos e políticos da UE, tais como Acordos Regionais, Comunicações, o Documento de Estratégia Pais (DEP), o Documento de Estratégia Regional (DER), e os Programas Indicativos. Informação proveniente de outros doadores e de documentos institucionais do MERCOSUL foi igualmente revista e analisada. Esta análise foi utilizada para definir a evolução histórica das relações entre os dois blocos, bem como as suas implicações nas estratégias e acções financiadas ao abrigo da ajuda da CE ao MERCOSUL. Permitiu igualmente uma análise ex-post das necessidades do MERCOSUL nos diferentes períodos e uma análise dos riscos e pressupostos tomados em consideração pela CE no decurso do desenvolvimento da sua estratégia de intervenção.

Ao nível do projecto, a informação recolhida dizia respeito a propostas de financiamento, relatórios de acompanhamento e avaliação e dossiers de projecto. A sua análise permitiu determinar os seguintes aspectos: (i) a relevância do projecto (para a estratégia nacional/regional, para a política e estratégia da UE, para os beneficiários, etc.); (ii) a estrutura do projecto (sector, actividades, instrumentos, beneficiários, objectivos, etc.); (iii) implementação do projecto (qualidade e quantidade de resultados obtidos); e (iv) impacto e sustentabilidade do projecto.

As entrevistas e reuniões com os detentores de interesses e informantes em Bruxelas e no terreno foram utilizadas para completar a análise da documentação e contribuíram ainda para os seguintes objectivos: (i) para aferir a sua percepção quanto aos resultados e relevância da estratégia de cooperação da CE de apoio ao MERCOSUL, bem como quanto à eficiência dos mecanismos de implementação; (ii) para compreender os mecanismos internos e externos de coordenação e comunicação; e (iii) para recolher dados relevantes para os estudos de caso e para a preparação do trabalho de campo.

1.1.1.3 Análise de conjunto das acções financiadas

Com recurso a informação disponibilizada pela CE sobre projectos financiados na zona entre 1992 e 2002, foi compilado um inventário contendo informações tais como o título do projecto e os montantes afectados, contractualizados e pagos9. Os projectos foram classificados por sectores e posteriormente agrupados de acordo com as principais áreas de intervenção identificadas através da análise dos documentos. Este método tem sido utilizado para desenvolver o modelo de estratégia da CE, apresentado no Capítulo 2 deste relatório, e para analisar a forma como a estratégia se traduziu em projectos específicos e se e porque

9 O Anexo VI a descrição da metodologia utilizada para recolher e classificar a informação, bem como o respectivo tratamento estatístico



razão existem diferenças entre a estratégia pretendida, tal como foi definida nos documentos políticos e estratégicos e a estratégia implementada, representada pelos projectos financiados. Esta análise foi utilizada na formulação das questões da avaliação e como guia para posterior recolha e análise de dados.

1.1.1.4 Projectos “estudos de caso”

1.1.1.5 Dado que a política e a estratégia se materializaram em acções e projectos específicos e concretos, a avaliação recorreu a quatro “estudos de caso” como instrumentos de verificação da coerência e ligações entre os três níveis analíticos da avaliação: políticas, estratégia e acções. Os “estudos de caso” seleccionados permitiram uma análise, da concepção à implementação, do funcionamento de todas as estruturas, mecanismos de coordenação, modalidades de implementação, estratégias, e instrumentos utilizados pela CE e pelo MERCOSUL. De igual modo, o estudo de casos específicos permitiu a apreciação dos procedimentos técnicos e administrativos tanto da CE como do MERCOSUL e da eficiência e eficácia interna das estruturas e modalidades estabelecidas no quadro da Comissão.

Esta abordagem de “da base para o topo” possibilitou aos avaliadores determinar, a partir das acções específicas, a lógica, a coerência, a relevância, o impacto e a eficiência do apoio da CE ao MERCOSUL. Através de análise dos projectos estudos de caso seleccionados em cada um dos países MERCOSUL, foi igualmente possível assinalar diferenças ao nível de país, bem como possíveis ensinamentos.

1.1.4 Dificuldades encontradas

A equipa foi confrontada com duas dificuldades principais:

• A elevada rotatividade do pessoal da Comissão dificultou a identificação e o contacto com pessoas que foram essenciais para a definição e concepção das estratégias e projectos durante o período em questão. Este aspecto foi ainda mais potenciado pelo processo de desconcentração em curso na EuropeAid, facto que dificultou a localização e consulta de documentos relativos aos projectos. A mesma dificuldade foi encontrada nos Estados-membros do MERCOSUL, onde pessoas que tiveram um papel essencial no processo de integração em períodos históricos específicos, já não ocupavam essas posições. A falta de memória institucional constituiu assim um desafio particularmente difícil não só no que respeita à reconstituição histórica das relações entre os dois blocos como também no respeitante à reconstituição do tipo de apoio disponibilizado nas etapas iniciais10.

• Os recursos que puderam ser afectados ao trabalho de campo foram bastante limitados, facto que obrigou a visitas extremamente curtas. As dificuldades logísticas também obrigaram a que as entrevistas realizadas fossem maioritariamente individuais. Sendo assim, a representatividade dos dados recolhidos foi reduzida, embora tenham sido contactadas mais de 100 pessoas, abrangendo posições chave

10 Este foi particularmente o caso do apoio ao Secretariado Administrativo do MERCOSUL, não tendo o perito conseguido obter para os dois primeiros projectos as propostas financeiras e/ou outra documentação relativa ao projecto.



2. O CONTEXTO

2.1 Síntese da estratégia e dos programas da CE no MERCOSUL

A estratégia da CE em relação ao MERCOSUL tem que ser entendida no contexto dos princípios e objectivos globais da política de desenvolvimento da CE, bem como no âmbito da experiência, história e conhecimentos específicos da União Europeia na área da integração regional.

Dois objectivos resumem a política explícita da CE em relação ao MERCOSUL: (i) promoção do desenvolvimento; e (ii) promoção da integração na economia mundial. Dentro deste enquadramento político, a Comissão Europeia tem vindo a estruturar, desde 1992, a sua estratégia e acções de apoio ao MERCOSUL. A promoção do desenvolvimento foi principalmente prosseguida através de acordos bilaterais de cooperação com os Estados-membros do MERCOSUL, com recurso a uma variedade de instrumentos tradicionais de desenvolvimento. O segundo objectivo é baseado na competência única da CE no processo de integração da UE e na convicção de que a integração regional é um catalisador para o desenvolvimento e integração na economia mundial11.

A estratégia da CE para o MERCOSUL é um reflexo da evolução do relacionamento histórico entre a CE e o MERCOSUL. É uma relação em que ambos os lados demonstraram diversos níveis de empenhamento, de acordo com o momento histórico específico. Desta forma, a análise da estratégia da CE de ajuda ao MERCOSUL tem que ser entendida numa perspectiva dinâmica, tendo em consideração a evolução e as mudanças que ocorreram tanto a nível mundial como em particular em cada região durante os últimos 15 anos.

2.1.1. Moldar a estratégia: uma visão dinâmica do relacionamento CE-MERCOSUL de 1991 até ao presente

Três períodos caracterizam e definem as dinâmicas do relacionamento CE-MERCOSUL e consequentemente a aplicação da estratégia da CE:

- 1991-95: esta fase é dominada pelo início da relação entre os dois blocos;

- 1996 a 1999: este é considerado um período de transição para o MERCOSUL e no qual se consolidou o apoio da CE ao processo da integração regional;

- A partir de 2000: este período reflecte um processo de ajustamento estratégico e estrutural em ambas as entidades.

Em cada período, a estratégia foi implementada através de uma variedade de modalidades e a execução de projectos esteve sempre inserida no contexto de uma ou mais componentes dessa estratégia. Como resultado, a identificação dos projectos e prioridades da CE está ligada à abordagem estratégica utilizada em cada período.

11 Ver igualmente a COM (95) 212: Apoio da CE a iniciativas de integração regional nos países em desenvolvimento



1991-1995: apoio progressivo ao processo de integração

Em 1991, a União Europeia e o MERCOSUL iniciaram discussões políticas sobre o respectivo interesse mútuo numa potencial cooperação entre os dois blocos. Embora não estivesse claro para os Estados-membros do MERCOSUL o tipo de modelo de integração que desejavam desenvolver,12 o seu objective imediato era a criação de um mercado comum de bens, serviços e capitais. Em 1992, após um processo inicial de negociação, a CE e o MERCOSUL assinaram o primeiro Acordo Inter-institucional e a CE facultou, pela primeira vez, assistência técnica ao Secretariado Administrativo do MERCOSUL.

A assinatura do Protocolo de Ouro Preto em 1994, que estabeleceu um quadro legal para a organização MERCOSUL e permitiu o desenvolvimento de acções enquanto entidade única, facilitou o reforço dos laços com a União Europeia. Naquele mesmo ano, no Conselho Europeu de Corfu (Junho 1994), a UE reiterou o seu desejo de reforçar as suas relações com o MERCOSUL, e propôs uma estratégia bifocal para atingir esse objectivo. A primeira componente da estratégia era a conclusão de um Acordo Quadro Inter-regional sobre comércio e cooperação económica, que foi assinado em 1995; a segunda era a criação de um Acordo de Associação Inter-regional. O objectivo do Acordo quadro de Cooperação de inter-regional era o de reforçar o relacionamento entre as partes e o de preparar o terreno para a criação de uma associação inter-regional.

A consolidação dos laços políticos UE-MERCOSUL graças ao acordo de enquadramento assinado em 1995, contribuiu para o crescimento das relações de comércio e de investimento entre os dois blocos (ver Anexo V sobre as tendências comerciais do MERCOSUL). Para o MERCOSUL, este foi o primeiro acordo assinado enquanto entidade legal; para a CE, proporcionou uma base legal para a cooperação para o desenvolvimento e para a assistência técnica e criou pontos de apoio para outras actividades económicas de apoio ao processo de integração. Neste primeiro período, o comércio, e a formação e consolidação de um mercado comum no MERCOSUL, constituiu o foco principal do interesse Europeu.

2.1.1.1 1996-1999: o período de transição

Após 1995, o MERCOSUL assistiu ao disparar das suas economias, tendo procurado estabelecer-se uma maior integração económica e comercial com a UE. No entanto, nesta altura, os negociadores da UE e do MERCOSUL sentiram algum desconforto, particularmente quanto aos termos dos acordos comerciais. Várias questões relacionadas com produtos agrícolas, assuntos não tarifários e cumprimento de regulamentos internacionais (i.e. OMC), constituíram focos de preocupações e motivo para quatro anos de discussões políticas. Finalmente, em 1999, a cimeira da UE-América Latina realizada no Rio proporcionou o enquadramento para a resolução desses diferendos. Ambas as partes acordaram que “a expansão do comércio, através do desenvolvimento do comércio livre entre o MERCOSUL, Chile e a UE, constituiria um elemento central na construção de uma relação mais dinâmica” e “com este objectivo, concordaram em iniciar negociações entre o MERCOSUL, a UE e o Chile,

12 O Uruguai e o Paraguai estavam inclinados para um grau mais elevado de governação supranacional, enquanto que Brasil e Argentina não aceitaram este modelo



no sentido de uma liberalização bilateral, gradual e recíproca do comércio, sem exclusão de qualquer sector e de acordo com as regras da OMC”.13

No entanto, apesar desta declaração, a UE reagiu à ambivalência do MERCOSUL relativamente ao progresso do processo de integração – e respectivo desenvolvimento institucional – reduzindo as intervenções directas no MERCOSUL em assuntos relacionados principalmente com o comércio inter-regional e redireccionando a sua atenção para a ajuda individual aos Países-membros. O objectivo da estratégia da CE passou a ser o reforço das economias internas em áreas e actividades relacionadas com a promoção da integração económica no âmbito das economias internas. A cooperação económica ao nível sub-regional, bem como o desenvolvimento de mecanismos de capacitação institucional, ganharam ímpeto graças às trocas e aspectos comerciais. Assim, o segundo período caracteriza-se por uma atenção renovada ao desenvolvimento das actividades relacionadas com o processo interno de integração económica e à capacitação de instituições, deixando de lado considerações comerciais e a integração almejada entre o MERCOSUL e a UE.

Ao nível político, no entanto, o comércio constituía ainda uma prioridade para a estratégia da UE, que desejava proteger o território comercial do MERCOSUL em relação à competição, especialmente da Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), promovida pelos Estados Unidos. Embora este período seja marcado pela confusão e por contradições, a UE preparou activamente a agenda e o conteúdo das negociações. Cinco anos após a assinatura em Madrid do acordo quadro, em 1995, a UE apresentou uma proposta histórica de negociação ao MERCOSUL em Montevideu em 1999, abrangendo 90% das transacções agrícolas e 100% das transacções industriais, em sintonia com as regras da OMC no que se refere a zonas de comércio livre.

2.1.1.2 A partir de 2000: o período de reestruturação

Nesta fase, tiveram lugar dois acontecimentos importantes no capítulo da cooperação CE-MERCOSUL: (i) a assinatura, em 2000, do Memorando de Entendimento (MdE) que constituí o quadro de utilização dos recursos financeiros disponíveis para a cooperação com a região14, estabelecendo quer o valor global indicativo geral para o período 2000-2006 quer os respectivos sectores de intervenção; e (ii) a aprovação, em Setembro de 2002, do DER do MERCOSUL). O DER constitui o quadro estratégico geral para as relações da CE com o MERCOSUL e associa, pela primeira vez, a cooperação ao apoio ao processo de negociação.

O DER indica como objectivo geral o apoio à criação do mercado comum MERCOSUL como pré condição para a finalização das negociações e para a sustentabilidade da associação inter-regional. Confirma igualmente as áreas de intervenção já identificadas no MdE mas altera a ordem de prioridades15 que, para o período 2002-2006, são agora: a) conclusão do mercado interno do MERCOSUL; b) reforço da institucionalização do MERCOSUL, e c) abertura regional e internacional do MERCOSUL. Embora a estratégia actual da CE aguarde a sua

13 Extractos retirados da “Cimeira entre a UE e a América Latina da Rio de Janeiro”. Dez.1999 14 Apenas a cooperação prevista ao abrigo do Regulamento ALA está coberta pelas linhas orçamentais (B/-310 e B7-311 15 No MdE, as prioridades foram definidas do seguinte modo: instituições mais fortes para o MERCOSUL; 2) Tornar mais dinâmicas as estruturas económicas e comerciais do MERCOSUL; 3) apoio à sociedade civil



implementação plena, é possível notar que o quadro e os instrumentos de implementação concebidos no DER reflectem um entendimento mais sólido das necessidades e prioridades de cada um e proporciona métodos mais específicos para a consolidação da futura associação inter-regional. O terceiro período é caracterizado por um novo apoio da CE às questões da integração económica, de forma a consolidar mais o desenvolvimento económico interno, e por um novo enfoque do seu apoio ao comércio.

2.1.2 A estratégia implementada: áreas de intervenção e programas.

A análise da documentação obtida a partir das entrevistas constituiu a base para a construção de um modelo de estratégia da CE de apoio ao MERCOSUL, onde são identificadas quatro áreas de intervenção (ou macro-sectores) relacionadas: (i) comércio; (ii) integração económica e cooperação intra-regional; (iii) questões institucionais; e (iv) outras acções de desenvolvimento.

i) Comércio

Nesta área, a estratégia da CE tem dois objectivos fundamentais: (i) aumentar o peso do MERCOSUL no comércio internacional e, em particular, aumentar significativamente o comércio entre o MERCOSUL e a UE; e (ii) apoiar o processo de integração comercial entre os países do MERCOSUL, com o objectivo de integrar e reforçar a capacidade económica de cada Estado-membro, especialmente no que se refere ao comércio de bens e serviços, de forma a atingir uma liberalização comercial gradual e recíproca entre ambas as partes16 Nesta área de apoio, foram financiadas acções em dois sectores primordiais, representativos das questões mais relevantes em matéria de política comercial:

• Harmonização aduaneira, e

• Padrões técnicos (incluindo SPS)

ii) Integração económica e cooperação intra-regional

Em termos de integração económica e cooperação intra-regional, a estratégia da CE face ao MERCOSUL tem dois objectivos específicos: (i) apoiar e incrementar o processo de integração económica entre os países membros do MERCOSUL; e (ii) obter uma maior interacção e integração entre a sub-região e a UE. A intenção é promover e apoiar a coordenação de políticas internas, concluir o mercado interno e melhorar os sistemas de informação comuns da sub-região. Nesse sentido, as iniciativas financiadas nesta área podem ser classificadas de acordo com as seguintes subáreas (ou sectores) e tipos:

• Harmonização ao nível das políticas

- Harmonização macroeconómica

- Harmonização Industrial

16 Este postulado está igualmente presente na agenda do MERCOSUL e é uma questão essencial nas discussões conducentes ao Acordo Inter-regional de Associação



• Estatísticas

- AT para a criação de estatísticas nacionais e regionais

• Desenvolvimento Intra-regional MERCOSUL

- Iniciativas orientadas para a consolidação do mercado interno.

iii) Questões Institucionais

A componente Questões Institucionais da estratégia tem como objectivo central o reforço das instituições do MERCOSUL no intuito de melhorar a sua capacidade negocial e conseguir uma associação política e económica inter-regional sustentável e efectiva Esta abordagem conceptual assenta em dois pressupostos17: 1) a existência de uma relação directa entre uma integração inter-regional forte e um acordo sólido; 2) correspondência directa entre integração regional e desenvolvimento sub-regional. A outra sub componente deste macro-sector tem como objectivo o reforço da sociedade civil como forma de promover as capacidades e as organizações nacionais que apoiam o processo de integração. Iniciativas orientadas para a governação local, para instituições académicas e para organizações não governamentais, estão programadas para promover o processo de integração junto da população dos Estados-membros do MERCOSUL. Em seguida, são apresentadas as componentes de cada subsector:

• Capacitação Institucional

- Apoio às instituições técnicas e organizativas do MERCOSUL (i.e. SM)

- Apoio à estrutura institucional do MERCOSUL (i.e. estrutura legal)

• Sociedade Civil

- Educação e cultura

- Dimensão social do MERCOSUL

17 Carta de Lamy e Patten aos Ministros do MERCOSUL sobre a Reunião Ministerial 07/2002



DIAGRAMA 1: MODELO LOGICO DE INTERVENÇÃO DA CE DE APOIO AO MERCOSUL – FUNDOS SUB-REGIONAIS

Resto doMundo

Desenvolvimento do Mercado Interno do

MERCOSUL

UE

Questões Institucionais

Sociedad Civil

Capacitaçáo Institucional

Comércio Alfândegas

Padróes Técnicos

MSF

BTC

Estadísticas

Integração ó iEconómica

e cooperaçáo intra-regional

Harmonização Nivel das Políticas

Cooperação UE - MERCOSUL Beneficiários Intensidade recursos/produto

iv) Outras Acções para o Desenvolvimento

A rubrica de apoio a Outras Acções para o Desenvolvimento foi dividida em duas categorias principais: (i) programas horizontais (i.e. @LIS, ALBAN, AL-INVEST, UR-BAL ALURE, e ALFA); e (ii) Cooperação Bilateral. Os programas horizontais, lançados aproximadamente em 1995 em toda a América Latina (com excepção do @LIS, que começou em Dezembro 2001), contribuíram de forma significativa para a criação e reforço de redes através da organização de eventos comuns e do intercâmbio de informações e experiências, resultando numa relação mais próxima entre as duas regiões. Para além dos efeitos sobre o ambiente empresarial, que é directamente afectado apenas no caso do “AL-Invest”, estes programas contribuíram igualmente para a criação de laços entre instituições representativas da sociedade civil na sub-região do MERCOSUL. A cooperação bilateral foi também reconhecida como um contribuinte indirecto para o processo de integração, embora as suas iniciativas sejam orientadas principalmente para o melhoramento das capacidades nacionais dos Estados-membros. Estas acções centraram-se em áreas como o ambiente, investigação agrícola, ciência e tecnologia, desenvolvimento rural, apoio institucional e desenvolvimento económico.

Enquanto os primeiros três macro-sectores actuam directamente sobre o objectivo de desenvolvimento dos mercados internos do MERCOSUL, o macro-sector de apoio actua no sentido de desenvolver as capacidades nacionais dos Estados-membros do MERCOSUL e de reduzir as assimetrias entre os respectivos membros. Esta estrutura, por sua vez, tem como objectivo a promoção do desenvolvimento e da integração na economia mundial. A figura 2 demonstra a lógica global do modelo da intervenção da CE no MERCOSUL.



DIAGRAMA 2: A LÓGICA GLOBAL DO MODELO DE INTERVENÇÃO DA CE NO MERCOSUL

Desenvolvimento do Mercado Interno do

MERCOSUL

Comércio

Questõesinstitucionais

Integração Económica & cooperação Intra-regional

Cooperação UE-

MERCOSUL

Outras Acções para o

Desenvolvimento

Programas Horizontais

Cooperação Bilateral

ALUREALBAN

UR-BAL @LIS

AL-INVEST ALFA

Desenvolvi- mento

económico

Capacitação Institucional

Desenvolvimento Social

Desenvolvi- mento Rural

Ambiente

S&T

Estímulo das Capacidades

Nacionais

AgriculturaEnergia

2.1.3 Compromissos financeiros da CE para a sub-região do MERCOSUL

A totalidade dos compromissos financeiros para o período de 92-2002 para a sub-região do MERCOSUL foi de 49,3 milhões de euros. Os fundos foram afectados sobretudo ao apoio às actividades relacionados com o comércio (43%), integração económica e cooperação intra-regional (39%) e, em menor escala, a questões institucionais (17%) [Quadro 1].

QUADRO 1: A SUB-REGIÃO DO MERCOSUL – DOAÇÕES POR MACRO-SECTOR E POR ANO

Integração Económica e Cooperação

Intra-regional


Comércio Montantes

Totais Total (%)

1992 0 433,000 0 433.000 0,881993 0 250,000 16.165.000 16.415.000 33,291994 0 1.215.350 0 1.215.350 2,461995 194.150 1.494.215 0 1.688.365 3,421996 893.112 991.296 0 1.884.408 3,821997 4.135.000 1.136.197 0 5.271.197 10,691998 785.000 1.020.000 0 1.805.000 3,661999 855.000 1.037.175 0 1.892.175 3,842000 12.600.000 812.000 0 13.412.000 27,202001 0 0 5.300.000 5.300.000 10,752002 0 0 0 0 0,00

TOTAL 19.462.262 8.389.233 21.465.000 49.316.495 100,00(%) 39,46 17,01 43,52 100,00

Fonte: Inventário da Avaliação, Novembro 2003



O apoio a cada um dos macro-sectores acima indicados acompanha a dinâmica da estratégia da CE, onde se podem observar mudanças importantes em termos de propósitos e objectivos para cada um dos períodos identificados [Figura 1]

FIGURA 1: SUB-REGIÃO MERCOSUL. VARIAÇÃO DOS COMPROMISSOS ASSUMIDOS POR PERÍODOS E MACRO SECTORES DE 1992 A 2002

Fonte: Inventário da Avaliação, Novembro 2003

Em seguida, apresenta-se uma breve descrição analítica dos quatro macro-sectores da estratégia global:

2.1.3.1 Comércio

2.1.3.2 Neste sector, a CE apoiou os seguintes subsectores: (i) Padrões Técnicos (PT) e (ii) Alfândegas. Em relação aos PT, foram financiados dois projectos principais, ambos na primeira fase: um projecto comercial (Barreiras Não-tarifárias ao Comércio – BNTC, 3,9 milhões de euros) e um projecto agrícola (Sanitário e Fitossanitário – SPS, 11,2 milhões de euros) ambos já concluídos. No subsector Alfândegas, foram financiados dois projectos de grande importância para os objectivos do MERCOSUL, embora somente o primeiro, aprovado em 1993, tenha sido implementado. O segundo, financeiramente mais significativo (5,3 milhões de euros), terá ainda que ser submetido a contracto (Ver Inventário).

Todos estes projectos contribuíram efectivamente para a eliminação de barreiras não-tarifárias ao comércio no bloco MERCOSUL, através da harmonização de padrões, requisitos e procedimentos e para uma melhor qualidade ao nível das infra-estruturas. O projecto SPS foi igualmente muito importante para o melhoramento das condições comerciais entre a UE e o MERCOSUL. A existência de doenças veterinárias graves nos países do MERCOSUL afectou de forma significativa o comércio, não existindo no passado qualquer convergência de procedimentos ou harmonização de políticas entre os quatro países. Existiam igualmente consideráveis assimetrias entre os Estados-membros. A Argentina e o Brasil beneficiavam de

0

2,000,000

4,000,000

6,000,000

8,000,000

10,000,000

12,000,000

14,000,000

16,000,000

18,000,000

1992-1995 1996-1999 2000-2002

Integração económica e cooperação intra-regional Questões Institucionais Comércio



economias mais fortes e de infra-estruturas sanitárias mais sofisticadas, em comparação com o Paraguai e o Uruguai. Estes projectos ajudaram a combater com sucesso estas assimetrias, resultando na melhoria das condições comerciais em cada país e ainda numa integração mais sólida entre as diferentes instituições, graças a padrões uniformes e a políticas harmonizadas.

Apesar da importância e dos resultados obtidos pelos projectos mencionados, a estratégia da CE relativa ao comércio demonstrou uma certa ambiguidade. O Acordo de Cooperação inicial, assinado em 1995, estimulou o diálogo político e favoreceu relações comerciais mais próximas, com o objectivo de “estimular o crescimento e a diversificação do comércio, preparar para uma liberalização gradual e recíproca, conducentes ao estabelecimento da Associação inter-regional”. Mas o interesse da CE na integração intra-MERCOSUL não foi além de uma manifestação formal de vontade de apoio ao processo.

A CE, embora reconheça a importância das questões relacionadas com a integração, permaneceu um parceiro externo e não foi, por essa razão, totalmente envolvida neste processo18. De referir igualmente que a dimensão comercial MERCOSUL-UE estava sujeita à criação de um mercado Único no MERCOSUL. Essa criação é uma pré-condição extremamente importante para a conclusão e implementação de um Acordo Inter-regional, dado que cada parte deve ter uma política comercial comum. Ao MERCOSUL falta ainda desenvolver uma política

comercial harmonizada a fim de entrar em negociações com a CE. No que se refere à CE, não foi explicitamente desenvolvida uma atenção especial relativamente à política comercial intra-MERCOSUL. No entanto, desde 2000 a estratégia comercial readquiriu impulso, está mais alinhada com as necessidades e prioridades do MERCOSUL conforme identificadas no DER, e está em sintonia com a estratégia de resposta da CE aos desafios do MERCOSUL durante o período 2002-2006.

O objectivo de melhorar e diversificar as relações comerciais entre as duas partes mantém-se prioritário. A melhoria das relações comerciais é um dos objectivos da implementação da zona de comércio livre, de acordo com o teor do futuro Acordo de Associação Inter-regional em negociação desde Novembro de 1999. Uma condição essencial de apoio ao Acordo de Associação é o desenvolvimento e aperfeiçoamento do processo de integração do

18 Os projectos de cooperação implementados, ao nível bilateral e sub-regional apoiaram essa abordagem (Ver Inventário, Anexo VI).

FIGURA 2: APOIO AO COMÉRCIO NA SUB-REGIÃO DO MERCOSUL. COMPROMISSOS ASSUMIDOS POR SECTOR,

1992-2002

29%

52%

19%

Alfândegas Padrões técnicos - SPS Padrões técnicos - TBT



MERCOSUL. Quanto maior for o grau de harmonização das regras, de uniformização de procedimentos, de homogeneidade de acesso às condições do mercado, de compatibilidade de normas e regulamentos técnicos (etc.), melhor pode o MERCOSUL desenvolver-se e mais fácil será incrementar o comércio entre as partes. A implementação da zona de comércio livre e o êxito do Acordo de Associação Inter-regional dependerão, no mínimo parcialmente, da concretização destes objectivos.

2.1.3.3 Integração Económica e Cooperação Intra-regional

Nesta área, a principal acção financiada, em termos de orçamento, pertence ao sector de Cooperação Intra-regional, que inclui iniciativas especialmente ligadas à navegabilidade do rio Pilcomayo, no Paraguai, e do Rio Uruguai. Foram igualmente executadas outras iniciativas menos significativas, tais como estudos de viabilidade e promoção de investimentos.

A Cooperação na área da Estatística tem tido bastante bem sucedida. Os objectivos, a promoção da integração estatística entre o Chile e os países do MERCOSUL e o desenvolvimento de indicadores estatísticos harmonizados entre a Comunidade Europeia (CE), o Chile (tem participado como membro de pleno direito desde 1999) e o MERCOSUL foram cumpridos (ver também o estudo de caso no Anexo V). Este facto preparou o terreno para uma maior harmonização.

No sector da Harmonização de Políticas, faltam ainda executar determinadas acções concretas. Contudo, espera-se

que a sua implementação contribua para a melhoria da coordenação macroeconómica dos Estados-membros 19

Durante o período inicial de apoio da CE ao MERCOSUL, o interesse na promoção do processo de integração económica do MERCOSUL era diminuto, enquanto que o objectivo de promover uma cooperação mais próxima entre as economias da CE e do MERCOSUL continuava excluído do essencial da estratégia. Os obstáculos encontrados na procura de consensos entre os quatro países poderiam em parte explicar a razão do limitado apoio da CE ao nível regional. O Acordo Quadro de Cooperação Inter-regional (AQCI), assinado em 1995, (Período 2) reiterou a vontade de fortalecer as relações existentes entre as duas Partes e reconhecia a necessidade de preparar as condições para a criação de uma Associação Inter-regional (AI). Em comparação com a fase inicial, a assinatura do Acordo de 1995 demonstra uma evolução e um compromisso claro por parte da CE de implementar um maior dinamismo

19 Estão planeados projectos nesta área no DER 2002-2006. Tiveram lugar algumas missões de identificação no segundo semestre de 2003.

FIGURA 3: APOIO À INTEGRAÇÃO ECONÓMICA E COOPERAÇÃO INTRA-REGIONAL NA SUB-REGIÃO

DO MERCOSUL. COMPROMISSOS POR SECTOR, 1992-2002

75%

0%

25%

Cooperaçõ intra-régional Armonização da políticas Estadísticas



e de procurar uma maior integração económica entre ambas as partes. O principal projecto de Estatística foi financiado neste novo contexto.

O DER constitui uma importante contribuição na definição da estratégia de integração económica. Evidencia a necessidade dos países do MERCOSUL de coordenar a evolução de algumas variáveis macroeconómicas de forma a fortalecer as instituições do MERCOSUL. A CE projecta actualmente disponibilizar assistência técnica para ajudar os países do MERCOSUL a melhorar a coordenação de políticas macroeconómicas, que inclui a harmonização de estatísticas macroeconómicas essenciais e o estabelecimento de mecanismos efectivos que assegurem um maior grau de correspondência com os objectivos macroeconómicos20. O DER acrescenta ainda uma nova perspectiva em termos de apoio da CE ao processo de integração económica. Indica que a CE irá actuar e implementar as suas acções com base na futura associação política e económica entre as duas partes. A CE introduz aqui um elemento de condicionalidade, particularmente no que diz respeito à convergência de políticas, e estabelece uma ligação mais forte entre integração interna e integração económica com a UE. A condição estabelecida pela CE é a de que o MERCOSUL tem que aumentar a harmonização das suas políticas internas de forma a facilitar a acção como bloco comum. No passado, a falta de convergência foi um obstáculo ao processo de negociação e afectou também o processo de integração interna.

2.1.3.4 Questões Institucionais

Nesta área, a CE apoiou financeiramente, sobretudo, as instituições do MERCOSUL, a começar pelo Secretariado (SM), que tem recebido financiamento desde 1992, num total de 2,5 milhões de euros, representando cerca de 40% dos fundos destinados ao reforço institucional.21

20 Esta informação foi extraída da missão de pré-identificação efectuada ao projecto de harmonização macroeconómica do MERCOSUL, que teve lugar em Julho de 2003. A referência do DER a questões macroeconómicas está incluída no apoio à institucionalização: A União Europeia deve acompanhar as iniciativas MERCOSUL de aprofundamento da sua integração, particularmente no campo de políticas sectoriais nas áreas do comércio, agricultura, industria, cultura e audiovisual, fiscal, monetária, taxas de câmbio, dos transportes e comunicações, ambiente, bem como noutros sectores a serem alvo de acordo no futuro. Neste contexto, os resultados esperados ao nível macro-económico são indicados da seguinte forma: Aperfeiçoamento de uma política macroeconómica do MERCOSUL; - Implementação de um diálogo macroeconómico regular EU-MERCOSUL e melhor coordenação macroeconómica do MERCOSUL, incluindo na área da estatística. (DER, páginas 29-30). 21 Para dados específicos de apoio ao SAM, Ver o Volume 2 nos Estudos de Caso



O apoio à sociedade civil não foi ainda, até à data, totalmente desenvolvido e a maioria dos fundos foram absorvidos pelos governos centrais ou por instituições técnicas com eles relacionados. As acções financiadas foram sobretudo a realização de seminários e conferências, abrangendo temas relacionados com o processo de integração, principalmente com os seus aspectos comerciais e económicos. No que respeita à lógica de intervenção nesta área, durante a fase inicial não existia um modelo adequado, com objectivos e prioridades claras, concebidos especificamente para o apoio ao processo de integração do MERCOSUL. No entanto, foi tomada uma decisão política no sentido de apoiar o processo do MERCOSUL, através de acções destinadas

a transferir a experiência da UE em matéria de cooperação regional. Neste âmbito, a CE disponibilizou apoio institucional ao SM e à Presidência pró tempore do MERCOSUL, sendo o projecto de apoio a esta Presidência canalizado através de um mecanismo denominado “fundos rápidos". Este mecanismo permitiu uma resposta rápida às solicitações do MERCOSUL em termos de seminários e sessões de formação e contribuiu para a preparação de questões relacionadas com a agenda regional de integração. O apoio ao SAM foi igualmente crucial, dado que concedeu ao MERCOSUL a base de uma infra-estrutura administrativa e legal.

Entre 1995 e 1999, a estratégia de intervenção da CE neste sector manteve-se centrada na disponibilização de informação e de formação, no sentido de estabelecer e aprofundar o diálogo entre os dois blocos, tanto a nível governamental como técnico. Em 1999, o apoio às instituições do MERCOSUL foi igualmente reforçado através de financiamentos adicionais ao SM e da inclusão, pela primeira vez, de ajuda ao Comité Parlamentar do MERCOSUL.

Embora inicialmente não existisse uma estratégia sistemática orientada para o desenvolvimento interno do MERCOSUL, as acções sucessivas da CE, através da implementação de projectos, serviram para edificar um sistema de cooperação intra-regional específico do MERCOSUL. No caso do SM, o Secretariado evoluiu enquanto organização de apoio técnico e mais recentemente conquistou igualmente o estatuto de interlocutor legal para a implementação de projectos financiados pelos Estados-membros, CE e outros doadores. Da mesma maneira, a assistência técnica, equipamento e formação disponibilizados ao Parlamento e à Presidência pró tempore, colheram resultados satisfatórios, em termos de concepção e apoio ao aparelho institucional do MERCOSUL.

FIGURA 4: SUPORTE A OUTRAS QUESTÕES INSTITUCIONAIS NA SUB-REGIÃO DO

MERCOSUL. COMPROMISSOS POR SECTOR, 1992-2002

25%

75%

Sociedade civil Const institucional



2.1.4 Compromissos da CE para com o MERCOSUL e respectivos Estados membros em matéria de processo de integração

A estratégia da CE de apoio ao processo de integração do MERCOSUL é também, em larga medida representada pelos fundos afectados a cada Estado-membro do MERCOSUL com o propósito específico de consolidar as suas capacidades de promoção do comércio, apoiar o processo de integração económica e colaborar no reforço intra-MERCOSUL.22

O quadro 2 mostra que o apoio acumulado disponibilizado directamente ao MERCOSUL, desde 1992 a 2002, representa apenas 18% dos fundos totais concedidos à sub-região. Durante os anos 90, a estratégia de apoio da CE à integração do MERCOSUL tem, portanto, recaído prioritariamente na implementação da cooperação bilateral, em detrimento do apoio a acções regionais.

QUADRO 2: SUB-REGIÃO E PAÍSES MERCOSUL – COMPROMISSOS E PAGAMENTOS, 1992-2002

Compromissos totais

Total pago Compromissos Totais

(%) Taxa de

desembolso

MERCOSUL 49.316.495 24.024.848 17,92 48,72

Argentina 49.639.234 30.405.022 18,04 61,25

Brasil 46.515.313 24.123.113 16,90 51,86

Paraguai 92.944.162 33.906.101 33,78 36,48

Uruguai 36.749.450 14.092.717 13,36 38,35

TOTAL 275.164.654 126.551.801 100 47,33

Fonte: Inventário de Avaliação, Novembro 2003

Globalmente, a região MERCOSUL recebeu apoio sobretudo através dos respectivos Estados Membros, através de iniciativas concretizadas ao abrigo de Outras Acções para o Desenvolvimento. Este sector representa quase 78% do apoio acumulado ao MERCOSUL e seus Estados-membros (Quadro 3).

QUADRO 3: SUB-REGIÃO E PAÍSES MERCOSUL– COMPROMISSOS POR MACRO-SECTOR, 1992-2002

Integração económica e Cooperação

Intra-regional


Comércio

Outras acções para o

Desenvolvimento

Não afectáveis Montantes

totais Total (%)

1.4.1 Mercosul 19.462.262 8.389.233 21.465.000 0 0 49.316.495 17,92

Argentina 2.035.678 85.000 820.000 46.698.556 49.639.234 18,04

Brasil 170.000 1.734.650 0 44.106.473 504.190 46.515.313 16,90Paraguai 1.749.400 250.000 950.000 89.994.762 92.944.162 33,78Uruguai 806.500 950.000 0 34.961.400 31.550 36.749.450 13,36TOTAL 24.223.840 11.408.883 23.235.000 215.761.191 535.740 275.164.654 100,00(%) 8,80 4,15 8,44 78,41 0,19 100,00

Fonte: inventário de avaliação, Novembro 2003

22 Os projectos bilaterais tidos em consideração são aqueles considerados relevantes para o objectivo estratégico da CE de apoio ao processo de integração do MERCOSUL tal como mencionado em diferentes períodos. Uma lista completa destes projectos está incluída no Inventário, Anexo VII.



A distribuição de fundos entre os países (ver Figura 5) demonstra que os compromissos integrados em “Outras Acções para o Desenvolvimento” variaram e concentraram-se sobretudo no Paraguai (42%); Argentina e Brasil receberam 22% e 20% respectivamente (metade do que recebeu o Paraguai), e as afectações ao Uruguai foram as mais reduzidas (16%).

A Tabela 4 resume a distribuição de fundos por sectores e por Estado-membro. Os compromissos da CE concentraram-se, em larga medida, em questões relacionadas com o Desenvolvimento Social (38%), para

ajudar a mitigar a grave crise vivida pela população da região desde 1999. Uma ajuda substancial foi também veiculada para o Desenvolvimento Rural e Económico (cerca de 21% para ambos os sectores), seguindo--se a Capacitação Institucional (15%). Outros sectores, como a Agricultura, Energia, Ambiente, Ciência & Tecnologia, foram apoiados de forma modesta.23 A instabilidade económica internacional dos anos 90 e as condições socio-económicas de cada país, assim como os recentes acontecimentos económicos que afectaram a região desde 1999, influenciaram essa distribuição.

QUADRO 4: PAÍSES MERCOSUL – APOIO A OUTRAS ACÇÕES PARA O DESENVOLVIMENTO - POR SECTOR, 1992-2002

Agricultura Desenvolvim

ento económico

Energia Ambiente Capacitação institucional

Desenvolvimento Rural

Ciência & tecnologia

Desenvolvimento Social

Montantes Totais

Total (%)

Argentina 475.500 15.458.143 2.310.000 277.000 3.789.400 0 1.427.511 22.961.002 46.698.556 21,64 Brasil 0 2.706.342 2.666.876 0 13.354.050 0 1.992.163 23.387.042 44.106.473 20,44 Paraguai 0 22.200.600 0 852.000 7.991.262 39.665.000 100.900 19.185.000 89.994.762 41,71 Uruguai 0 3.457.540 0 1.191.250 7.899.610 5.150.000 0 17.263.000 34.961.400 16,20

TOTAL 475.500 43.822.625 4.976.876 2.320.250 33.034.322 44.815.000 3.520.574 82.796.044 215.761.191 100,00 (%) 0,22 20,31 2,31 1,08 15,31 20,77 1,63 38,37 100,00

Fonte: Inventário da Avaliação - Novembro 2003

Embora os objectivos destas actividades e os montantes a elas destinados sejam muito importantes para o cumprimento das metas de desenvolvimento social e económico, há dúvidas quanto à contribuição directa desses programas para o processo de integração e para a construção do MERCOSUL enquanto alternativa regional viável. Não existe consistência suficiente na afectação de fundos ao nível sectorial que permita estabelecer uma ligação clara com o processo de integração global. Na maioria dos casos, o DER define as linhas de acção e

23 Esta distribuição reflecte apenas projectos com algum tipo de relação ou impacto no processo de integração do MERCOSUL

FIGURA 5: APOIO A OUTRAS ACÇÕES PARA O DESENVOLVIMENTO NOS PAÍSES MERCOSUL.

DISTRIBUIÇÃO DE COMPROMISSOS POR PAÍS, 1992-2002

22%

20%42%

16%Argentina

Brasil

Paraguai

Uruguai



as prioridades para cada país, sem identificar sinergias e complementaridades com o programa regional.

Se os programas nacionais tinham como objectivo a eliminação das assimetrias entre os países e disponibilizar apoio durante o período de crise, a coerência geral com estes princípios nem sempre é evidente. Por exemplo, apesar das limitações da economia do Paraguai, enquanto comparada com as da Argentina e Brasil, é difícil as razões da afectação ao Paraguai de três vezes mais fundos do que ao Uruguai, que também atravessa uma grave crise económica e social.

2.1.5 Comentários conclusivos

No período anterior a 2002, a estratégia para o MERCOSUL, tal como foi implementada, caracterizou-se pela falta de documentação estratégica adequada tanto ao nível regional como bilateral e foi dominada por uma abordagem baseada na negociação anual de projectos de acordo com uma “abordagem tipo procura-oferta”, tendo pouca preocupação em assegurar a coerência e a complementaridade entre os programas nacionais e os programas regionais, tendo ainda sido fortemente influenciada pelas afectações financeiras anuais à sub-região e aos respectivos Estados-membros. Dois factores podem ajudar a compreender este facto: a) a dificuldade de diálogo ao nível MERCOSUL relativamente a projectos específicos, dado que o processo de tomada de decisão se baseava em acordos inter-governamentais; e/ou b) as dificuldades internas do MERCOSUL na segunda metade dos anos 90, que congelaram o processo de integração, deixando assim o canal bilateral como a única opção política viável de apoio à integração.

2.2 Evolução do processo de integração do MERCOSUL

Nos anos 80, uma série de acontecimentos internacionais24 e regionais foram precursores de um período significativo de mudança e de transformação na América Latina. O processo de democratização nos países da América Latina e o fim da Guerra-fria são exemplos elucidativos. Neste contexto, fenómenos económicos novos, inspirados no mercado livre e em políticas de liberalização, varriam tanto a América Latina, como outras áreas do globo, através da globalização da economia mundial.

2.2.1 O princípio dos anos 90: O MERCOSUL abre as portas ao resto do mundo

No início dos anos 90, os países do MERCOSUL iniciaram a implementação de políticas que abriam as suas economias a investidores através da liberalização comercial, reestruturação macroeconómica, incluindo a introdução de políticas de privatização, e o apelo a uma maior participação em debates dedicados ao comércio internacional. A adopção de muitas destas

24 O desmembramento da antiga União Soviética e do bloco comunista, o lançamento, por parte do Estados Unidos, da iniciativa de livre comércio para o hemisfério, a consolidação da União Europeia enquanto poderoso actor económico mundial e o renascimento da liberalização e privatização como alternativa ao crescimento e desenvolvimento.



políticas ligadas ao denominado “Consenso de Washington” foi vista como uma oportunidade para os países do MERCOSUL se tornarem um destino atractivo em matéria de comércio e investimento. Simultaneamente, foram discutidos conceitos como “regionalismo aberto”, assim como a noção de que comércio, investimento e integração regional poderiam mutuamente benéficas. Á medida que estas ideias ganhavam impulso na região, o objectivo do MERCOSUL era posicionar-se como actor principal no palco internacional. Era igualmente uma resposta às mudanças que ocorriam na política dos EUA para a América Latina. Esta nova abordagem centrava-se no reforço de laços políticos e na adopção de uma estratégia tripartida: global, nacional e sub-regional. A componente sub-regional alterou a percepção da região enquanto uma unidade económica e geopolítica

2.2.2 O final dos anos 90: os efeitos negativos das crises regionais e mundiais no processo de integração do MERCOSUL

A expansão económica do início e de meados dos anos 90, foi subitamente interrompida no final dos anos 90. A acumulação de factores como a crise internacional iniciada no México (“A Crise da Tequilha”), a recessão na economia dos EUA e a crise financeira nos países asiáticos e na Rússia, atingiram a América Latina, ameaçando consequentemente a sua estabilidade económica. O Brasil em 1999 e a Argentina em 2001 sofreram crises graves, tendo-se manifestado crescentes tensões económicas e comerciais nestes dois países25. Nesta fase, o processo de integração do MERCOSUL sofreu igualmente atrasos e ambiguidades em questões comerciais e tarifárias. Adicionalmente, o progresso lento em áreas chave como o desenvolvimento institucional, a harmonização de políticas, o controlo de qualidade e a integração intra-MERCOSUL constituiu igualmente fonte de preocupação.

As importações da UE provenientes da América Latina cessaram virtualmente de crescer (a média anual era ligeiramente superior a 1% entre 1998 e 2002) e as exportações da UE para a região caíram quase 5% ao ano no mesmo período. Os Estados Membros da UE são actualmente responsáveis por apenas 12% do total das exportações provenientes da América Latina. Em complemento, a Europa tem verificado, desde meados dos anos 90, uma diminuição gradual da sua participação no mercado de importações da América Latina, passando de 18% em 1994 para uma percentagem estimada em 14% em 2002. Outros países, especialmente no hemisfério ocidental, expandiram a sua presença na região à custa da UE (ver o Anexo IV sobre tendências comerciais).

Quando a crise económica atingiu a Argentina em 2002, o seu eco fez-se sentir através do MERCOSUL, afectando o processo de integração de tal forma que o MERCOSUL foi obrigado a repensar alguns dos seus objectivos de curto prazo, tendo os investimentos na região se tornado cada vez mais raros. O investimento europeu na Argentina – a espinha dorsal das relações UE-MERCOSUL, em expansão na primeira metade dos anos 90 26 – foi

25 Em primeiro lugar a desvalorização no Brasil e depois a crise económica e política em 2001-2002 travaram o progresso da implementação de uma tarifa externa comum (CET) que é a base da União Aduaneira, enquanto que os Estados-membros iniciaram a reintrodução de medidas nacionais de segurança

26 O IDE na Argentina atingiu 14.76 biliões de USD entre 1990 e 1994 enquanto que no Brasil só atingiu USD 8.5 biliões de USD no mesmo período. (Fonte: Estatísticas Financeiras Internacionais do FMI). Esta situação reverteu-se, no entanto, no final da década: em 1998, o IDE na Argentina baixou para USD 7.3 biliões de USD enquanto que no



gravemente atingido, enquanto que a economia brasileira tentava isolar-se dos efeitos do declínio do comércio intra-MERCOSUL. Em 2002, no auge da crise económica, a instabilidade social e o consequente custo em termos de sofrimento humano afectaram a Argentina, país anteriormente considerado relativamente próspero e não acostumado a tais níveis de declínio em matéria de protecção social. O efeito choque da crise também atingiu o Uruguai e o Paraguai. Durante este período, o MERCOSUL, enquanto instituição, tornou-se inactivo, sem registar qualquer progresso quer a nível político quer económico. Pelo contrário, a fragilidade da sua estrutura e a ambiguidade relativamente ao modelo MERCOSUL ameaçavam o progresso conseguido nos onze anos anteriores.

Para o MERCOSUL, o enfoque no comércio e em várias outras formas de cooperação económica, constituía o mecanismo ideal para atingir os seus objectivos políticos principais e para promover a integração e o desenvolvimento económico através do fluxo de investimento proveniente dos Estados-membros da UE e de outras entidades. Os investidores foram encorajados pela reputação dos países do MERCOSUL que tinham adoptado as políticas macroeconómicas e de liberalização comercial correctas27. Esta nova atmosfera política estava associada a um ambiente político interno estável, atraindo investidores estrangeiros, não só para o MERCOSUL mas para toda a América Latina. A expansão económica do início dos anos 90 entre a UE e a América Latina foi propulsionada, em larga medida, por exportações e investimentos europeus em rápido crescimento. Entre 1990 e 1998, o valor das exportações para a região cresceu a uma média de 14% ao ano. Os fluxos de IDE da Europa para a América Latina, que tinham atingido uma média anual de 1,2 biliões de dólares nos anos 80, subiram na década seguinte, atingindo 30 biliões de dólares em 1998, ultrapassando largamente o investimento proveniente dos Estados Unidos. As importações da UE provenientes da América Latina eram bastante menos dinâmicas, com um aumento de apenas 3% ao ano entre 1990 e 1998. O desempenho da América Latina em termos de exportações para o mercado Europeu era surpreendente, considerando o crescimento global das exportações muito mais intenso, aproximadamente 9% durante o mesmo período28.

2.2.3 Perspectivas futuras do MERCOSUL

No final de 2002, alterações políticas no Brasil e na Argentina29, conjuntamente com uma maior estabilidade na economia mundial, voltaram a trazer esperanças renovadas para o processo de integração. As recentes mudanças de governo e outros acontecimentos políticos

Brasil subiu para 31.9 biliões de USD em 1998. Posteriormente desceu substancialmente em ambos os países e em 2001 foi de 3.2 biliões de USD na Argentina e 22.6 biliões de USD no Brasil (fonte: Estatísticas por País do Banco Mundial, 2003). 27 Um estudo elaborado por Paolo Giodano e Javier Santiso: “Las estrategias de inversión europea en MERCOSUL”. Dec. 2000. Uma recapitulação dos Problemas da América Latina; conclui que a criação do MERCOSUL foi o principal motivo de investimento, acompanhado da adopção de políticas macroeconómicas adequadas e o crescimento potencial dos mercados internos. 28 Banco Inter-Americano de Desenvolvimento, Integração e Comércio nas Américas. Maio 2002, Washington DC Ver também o Anexo V sobre as tendências comerciais no MERCOSUL. 29 As eleições presidenciais no Brasil (Outubro 2002) e as eleições presidenciais na Argentina (Abril 2003) colocaram no poder respectivamente o Sr. Da Silva e o Sr. Kirchner. Numa reunião havida recentemente, ambos concordaram em reforçar os compromissos e acções dos respectivos países com vista ao aprofundamento do processo de integração (Junho 2003, declaração conjunta, Brasília)



em cada país do MERCOSUL estão igualmente a influenciar de forma favorável a posição do MERCOSUL, bem como a contribuir para a consolidação e restabelecimento de negociações construtivas. Os governos do Brasil, Argentina e Paraguai recuperaram a sua capacidade de agir como um bloco e na recente ronda de negociações na OMC em Cancún, sob a liderança do Brasil, assistiu-se a uma demonstração de unidade nas negociações com a UE e com os EUA30. Mais recentemente, a mesma posição unificadora foi demonstrada em Miami, no Fórum realizado em Dezembro 2003 destinado a formalizar a iniciativa NAFTA, lançada pelos Estados Unidos.

Após 13 anos de associação, o processo de integração no MERCOSUL está a desfrutar de um ressurgimento político favorável. Os compromissos políticos dos governos no sentido de agir em conjunto – especialmente na sua agenda de negociação com a UE e com os EUA – estão na sua fase mais sólida de sempre e, apesar das irregularidades no processo interno de integração, o MERCOSUL não só sobreviveu como adquiriu igualmente experiência e uma reputação respeitável enquanto organização regional. Este reconhecimento foi expresso recentemente pelo desejo de outros países de se associarem ao MERCOSUL31.

As actuais tendências da economia global – maior liberdade comercial, maior internacionalização da produção e maior integração dos mercados a nível mundial – irão proporcionar uma base sólida para o fortalecimento a longo prazo das relações económicas bi-regionais. A crescente competição pela conquista de mercados apresenta, contudo, um desafio. Na América Latina, a Europa enfrentará uma competição cada vez maior, proveniente não só de interesses locais e norte-americanos mas igualmente de empresas asiáticas. À medida os países latino americanos procuram diversificar as suas exportações para além dos bens de primeira necessidade, assiste-se a uma competição mais directa tanto de fornecedores locais como estrangeiros desses bens no mercado da UE. À medida que os padrões comerciais e de investimento vão sendo modificados, a capacidade da Europa e da América Latina para reforçar as relações bi-regionais dependerá do seu potencial económico relativamente ao de outros países. A liberalização do comércio multilateral, se se mantiver ao ritmo actual, irá eventualmente provocar uma diminuição gradual nas actuais preferências bilaterais ou regionais existentes e abrir uma janela de oportunidade aos exportadores e investidores para estabelecerem uma posição mais forte em mercados “preferenciais” e prepararem-se para níveis mais elevados de competição à medida que esses mercados se expandem. Estas circunstâncias sublinham ainda mais a importância de avanços oportunos no que se refere a iniciativas comerciais bi-regionais, uma área em que o progresso não só é possível como estará, ao contrário das tendências económicas globais, mais directamente nas mãos dos decisores políticos regionais.

2.3 Os fluxos comerciais do MERCOSUL

Um dos principais eixos para o desenvolvimento do MERCOSUL tem sido, desde o início do processo de integração, o aumento das relações comerciais entre os seus Estados-membros e

30 Com a excepção do Uruguai, os três outros países são membros de um grupo emergente denominado G21, uma associação de países que se apõem aos postulados da UE e EUA, sobretudo nos sectores do comércio e agricultura 31 O MERCOSUL acabou de aceitar o Peru como membro associado, tal como em 1996 tinha acontecido com o Chile e Bolívia, tendo outros países como a Venezuela, Equador e Cuba expressado igualmente o desejo de se associarem.



com o resto do mundo, particularmente com a União Europeia. O desempenho do comércio tanto a nível intra-regional como a nível extra-regional tem sido, pelo seu lado, influenciado pelos contextos económicos e geopolíticos nacionais e internacionais.

2.3.1 Comércio Intra-regional

No final de 2002, o comércio intra-regional do MERCOSUL (em valores USD correntes) era apenas 12% mais elevado do que em 1993 [Quadro 1, Anexo V]. Contudo, desde 1991 ocorreram duas linhas, muito diferentes e sucessivas, de evolução comercial. Durante o período de 1992 a 1994, as exportações totais intra-MERCOSUL eram muito dinâmicas e cresceram quase 70%, enquanto que as importações para o MERCOSUL cresceram 60%. Este desempenho manteve-se no período seguinte (1995-1998) e no final de 1998 os valores referentes ao comércio intra-regional foram quatro vezes superiores aos do primeiro ano do processo de integração. Este dinamismo, pelo menos até 1998, era a demonstração de um caso muito bem sucedido de “regionalismo aberto” em que a aplicação conjunta de políticas de ajustamento reestrutural macroeconómico e de privatização representou um papel chave. Um ambiente económico internacional favorável que encorajou o Investimento Directo Estrangeiro (IDE) na região, particularmente no Brasil e na Argentina, foi igualmente responsável por este acentuado crescimento do comércio32. A recuperação e o crescimento económicos no Brasil e na Argentina e o quadro de integração posto em prática com vista a facilitar as condições comerciais com o MERCOSUL, incluíram-se entre os principais factores responsáveis por esta extraordinária evolução do comércio inter-regional durante esse período33.

FIGURA 6: FLUXO COMERCIAIS INTRA- MERCOSUL – MILHÕES USD – PREÇOS CORRENTES

0 5,000

10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 45,000

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Export. Intra-Mercosul Import. Intra-Mercosul Total do Fluxo Comércial

Fonte: CEI (Centro de Economía Internacional), Ministério dos Negócios Estrangeiros da Argentina

32 De facto, o Brasil, por exemplo, no final de 1998, foi o segundo maior receptor de IDE do mundo em desenvolvimento, a seguir à China. 33 A cooperação regional da UE também contribuiu para este desempenho, apoiando a melhoria dos procedimentos aduaneiros e a harmonização dos padrões técnicos.



No segundo período, de 1999 a 2002, os fluxos comerciais diminuíram significativamente, quase até ao nível verificado em 1993. O comércio intra-MERCOSUL desceu 50%, comparado com o período anterior. Podem ser apontadas diversas razões para explicar este retrocesso. Desde meados de 1998 e até quase ao final de 1999, a procura interna nos países MERCOSUL foi gravemente afectada. A recessão mundial, mas especialmente a crise internacional que se abateu sobre a Ásia e a Rússia tiveram um impacto negativo na região. A turbulência financeira e as reduções nos preços dos produtos afectaram imediatamente a procura interna do MERCOSUL e prejudicaram a confiança no IDE. Simultaneamente, a acentuada desvalorização sofrida reduziu a sua capacidade do Brasil de absorver a produção regional. A queda do comércio intra-regional foi causada pelo declínio das importações dos maiores parceiros do MERCOSUL mas também do Paraguai e Uruguai.

Esta tendência negativa foi temporariamente revertida em 2000 e os fluxos intra-regionais subiram novamente cerca de 15%, principalmente em consequência da recuperação económica do comércio bilateral entre a Argentina e o Brasil. No entanto, em 2001 a crise argentina afectou fortemente o seu nível de actividade produtiva e, como resultado, a procura de bens, serviços e equipamentos, assim como o dinamismo comercial, entraram em queda. Em 2002, a grave recessão e a instabilidade de preços que se seguiu à desvalorização na Argentina e à crise da dívida no princípio do ano, aprofundaram a crise regional contribuindo para uma redução significativa do comércio intra-regional.

Este desempenho geral foi acompanhado por algumas mudanças no peso relativo dos países no mercado regional. As importações da Argentina caíram mais do que as dos outros Estados-membros, enquanto que estes últimos sofreram uma redução nas suas exportações. No conjunto, a importância relativa do comércio intra-regional tem sido maior para os membros mais pequenos, enquanto que o maior impacto se registou na Argentina e no Brasil [Quadro 1, Anexo V).

2.3.2 Comércio Extra-MERCOSUL

Os fluxos comerciais com o resto do mundo seguiram um padrão semelhante ao apresentado pelo comércio intra-regional34. O comércio com terceiros países era extremamente dinâmico até ao final dos anos 90 e diminuiu consideravelmente durante os últimos anos. As importações para o MERCOSUL cresceram mais rapidamente do que as exportações provenientes do MERCOSUL até 1998. Esta tendência alterou-se em 1999 e, com as importações em estagnação ou em declínio, o balanço tornou-se positivo a partir de 2001. Apesar da estagnação verificada ao nível dos fluxos comerciais totais, as exportações para mercados terceiros aumentaram a um ritmo significativo nos últimos anos. A recessão combinada dos quatro Estados-membros do MERCOSUL alterou a dinâmica das exportações, passando dos mercados intra-regionais para os mercados extra-regionais.

No que se refere aos fluxos comerciais entre a União Europeia e o MERCOSUL, as exportações para a UE, após aumentarem nos primeiros anos, estabilizaram no nível de 1995, com uma ligeira queda em 1999. As importações provenientes da UE, por outro lado,

34 As razões por detrás das flutuações do comércio externo são igualmente as mesmas que afectam o desempenho do comércio intra-regional (i.e. crise económica internacional, recessões económicas, desvalorizações, etc).



apresentaram um comportamento diferente. Aumentaram a um ritmo constante até 1998, atingindo o seu pico em 1995 e diminuindo depois de forma notória até 2002.

As tendências das importações do MERCOSUL provenientes da União Europeia são mais cíclicas do que as correspondentes às exportações. O ciclo económico que afecta o nível da actividade produtiva e a procura interna nos países do MERCOSUL constitui novamente o principal factor por detrás desta tendência. Pelo outro lado, as exportações do MERCOSUL continuaram a estar concentradas num leque de produtos afectados pela baixa elasticidade do rendimento, restrições no acesso ao mercado e flutuações de preços. Neste contexto, as exportações do MERCOSUL tendem a estagnar ou crescer de forma pouco

significativa, enquanto que as suas importações vão para além do ciclo interno, graças ao seu rácio mais elevado de elasticidade do rendimento.

2.4 As assimetrias do MERCOSUL no processo de integração

O contexto em que o processo de integração do MERCOSUL evolui, também é influenciado pelas assimetrias estruturais de mercado entre os seus Estados-membros. Por exemplo, se tivermos em conta a dimensão da economia e da população, os dois maiores países (Brasil e Argentina) concentram quase 97% do Produto Interno Bruto (PIB) regional e 96% da população [Figuras 1 e 2, Anexo VI]. O PIB do Brasil é duas vezes superior ao da Argentina e a sua população é quase cinco vezes maior, enquanto que os dois membros mais pequenos (Uruguai e Paraguai) representam apenas 3% do PIB regional e têm 4% da população do MERCOSUL.

As assimetrias entre os Estados Membros são ainda mais profundas em termos de alguns indicadores do desenvolvimento económico. Se for considerada a dimensão comparativa dos sectores de transformação, as diferenças entre eles são bastante acentuadas: O Brasil representa 75% do total do PIB do sector Transformador, a Argentina 22%, o Uruguai tem menos de 2% e o Paraguai 1% [Figura 3, Anexo VI]. Tanto a economia do Uruguai como a do Paraguai baseiam-se em grande parte na agricultura e têm um sector industrial marginal: no Uruguai, a agricultura é responsável por 8,5% do Produto Nacional Bruto (PNB) e no Paraguaia a agricultura representa qualquer coisa como 28% do seu PNB. Estes dados contrastam significativamente com Brasil e Argentina os quais, para além dos seus sectores agrícolas impressionantes, desfrutam igualmente de indústrias com elevado grau de desenvolvimento, especialmente nos sectores automóvel, de telecomunicações, farmacêutico e petroquímico.

FIGURA 7: MERCOSUL – FLUXOS COMERCIAIS DA UE – MILHÕES DE DÓLARES, PREÇOS CORRENTES

Exportações para a UE Importações da UE

Fonte: CEI (Centro de Economía Internacional), Ministério dos Negócios Estrangeiros da Argentina

0 5,000

10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Export. a la UE Import. desde la UE



A posição dos países no mapa das assimetrias altera-se quando se considera o PIB per capita. A Argentina tem o PIB per capita mais elevado (41%), seguida do Uruguai (32%), enquanto que o Brasil ocupa o terceiro lugar (18.7%). O Paraguai mantém-se na última posição, com 7.5% PIB per capita [Figura 4 do Anexo VI]35. A mesma posição relativa dos Estados-membros pode ser observada em termos do Índice de Desenvolvimento Humano36 (IDH) [Quadro 1, Anexo VI]. A Argentina e o Uruguai apresentam melhores indicadores do que o Brasil e o Paraguai, em termos de IDH, Iletracia de Adultos e Indicador de Pobreza Humana. (IPH).

Estes indicadores determinam de certa forma a existência de dois sub-blocos no MERCOSUL. Por um lado, há um bloco composto pelo Brasil e Argentina, os países maiores, mais desenvolvidos e mais populosos e, por outro, há o Uruguai e o Paraguai como bloco mais pequeno, menos desenvolvido e menos populoso. Quando as diferenças são observadas através de indicadores de desenvolvimento social, há igualmente dois blocos muito distintos. O primeiro e mais desenvolvido é composto pela Argentina e Uruguai e o outro, menos desenvolvido, é composto pelo Brasil e Paraguai.

As diferentes dimensões dos países e as suas disparidades também aumentam os riscos de transferência de efeitos indesejáveis para os membros mais pequenos. Em circunstâncias mais equitativas entre parceiros empenhados na construção de um mercado regional, a dimensão de um país ou de um mercado como o Brasil e a Argentina deveriam constituir um incentivo muito forte para os membros relativamente pequenos, como o Paraguai e o Uruguai, participarem em mercados maiores. Contudo, a capacidade de oferta dos Estados-membros maiores está a ameaçar a posição competitiva dos mais pequenos. Da mesma forma, à medida que o comércio e os investimentos intra-regionais cresciam desde o estabelecimento do MERCOSUL, crescia igualmente a interdependência económica, tendo as economias mais pequenas aumentado a sua dependência em relação ao Brasil e Argentina. Desde a crise de 1999, por exemplo, o fraco desempenho económico do Brasil, e mais tarde da Argentina, teve um sério impacto na estruturas económicas e sociais (i.e. produção, exportações, importações, serviços, emprego, etc.) do Paraguai e do Uruguai. O maior volume de comércio intra-MERCOSUL e o crescente fluxo de IDE para a região proporcionaram uma dinâmica extremamente forte responsável pelo crescimento significativo da interdependência entre os quatro Estados-membros. Contudo, foi também mais favorável para os países maiores. Ilustrativo deste facto são os crescentes níveis de investimento do Brasil na Argentina: de acordo com a Associação Brasileira de PME, estabeleceram-se mais de 500 empresas na Argentina desde 1991. Em igual período, o número de novas empresas que se instalaram nos países mais pequenos não chega aos 3 dígitos.

35 As estimativas estão destorcidas devido aos alinhamentos das paridades cambiais predominantes até 2001. As enormes desvalorizações ocorridas na Argentina e no Uruguai em 2002 e 2003 terão alterado este cenário encurtando as diferenças observadas relativamente ao padrão brasileiro. Os dados correspondentes não estão ainda disponíveis nas bases de dados internacionais harmonizadas.

36 O IDH, elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) inclui: a) Esperança de vida à nascença, anos 2000-2005 (Os dados referem-se a estimativas para o período indicado) b) Taxa de Alfabetização de Adultos (% idade igual e superior a 15) 2001; c) taxa combinada bruta de matrículas nos níveis primário, secundário e terciário (%) 2000-2001 (Os dados referem-se ao ano lectivo 2000-01); d) PIB per capita (PPP USD) – 2001.



Estas assimetrias têm igualmente um profundo impacto no processo de tomada de decisão do MERCOSUL, dado que as necessidades e os requisitos de cada Estado-membro para o seu desenvolvimento são, até certo ponto, muito diferentes. O peso e a capacidade de influência sobre o processo de integração variam igualmente de país para país. Enquanto que Brasil e Argentina, por exemplo, defendem fortemente a implementação de programas capazes de promover a sustentação da sua expansão económica na economia global, o Uruguai e o Paraguai lutam para manter a capacidade competitiva nos seus próprios países e na região.

Os problemas internos cruciais decorrentes das assimetrias existentes entre os Estados-membros não serão provavelmente resolvidos a curto ou médio prazo. Dessa forma e em resposta a este problema, os países mais pequenos estão a apelar para a adopção de “medidas compensatórias” para minimizar o impacto destes problemas estruturais mas também para minimizar o impacto das políticas de mercado livre nos sectores menos competitivos da economia. Neste contexto, em Fevereiro de 2003 o Paraguai apresentou uma proposta denominada “Tratamento das Assimetrias do MERCOSUL” (Tratamiento de las Asimetrías en MERCOSUL), na qual são apresentadas propostas com vista à redução das diferenças estruturais entre os Estados Membros.



3 RESPOSTAS ÀS QUESTÕES DA AVALIAÇÃO

3.1 QA 1: sobre a coerência da estratégia da CE com o modelo de integração e prioridades do MERCOSUL

Em que medida a estratégia da CE é coerente com o modelo e com as prioridades do processo de integração do MERCOSUL e qual a sua contribuição para promover a vontade do MERCOSUL de reforçar a sua cooperação com a UE?

3.2.1 Fundamentação

A CE tem apoiado o processo de integração do MERCOSUL durante os últimos 13 anos. Neste período, foram disponibilizados quase 50 milhões de euros directamente a instituições do MERCOSUL, destinados a implementar iniciativas de apoio ao desenvolvimento do MERCOSUL e da cooperação com a UE. Foram igualmente disponibilizados aos Estados-membros, a nível bilateral, 225 milhões de euros adicionais, destinados ao reforço dos respectivos mercados internos e instituições, que poderão ainda contribuir para reduzir as assimetrias e promover a integração e o desenvolvimento entre os Estados-membros do MERCOSUL. A estratégia da CE para o MERCOSUL tem-se baseado no estabelecimento de um diálogo político, em conjunto com intervenções directas destinadas a apoiar o processo de integração do MERCOSUL e o reforço da cooperação com a UE. O recurso ao modelo e ao know-how da UE foram as principais componentes da estratégia de CE no sentido de estabelecer e consolidar o mercado comum do MERCOSUL e de reforçar a sua cooperação com a UE.

3.1.2 Desenvolvimentos identificados

- Apesar da estratégia global da CE ter sido importante na abordagem a determinadas necessidades chave do MERCOSUL, em alguns casos as suas prioridades não foram inteiramente reflectidas e o modelo da UE foi apresentado como a única alternativa.

Apesar dos reveses económicos, institucionais e políticos visíveis ao longo da história da cooperação UE-MERCOSUL, o MERCOSUL alcançou progressos significativos no sentido da criação de um mercado comum, sendo o apoio prestado pela CE muito valioso. Embora o grau de impacto da estratégia da CE nos objectivos e prioridades do MERCOSUL varie de área para área, a estratégia da CE abordou áreas chave para o sucesso do processo de integração. As contribuições da CE para o MERCOSUL foram importantes, por exemplo,

PPAARRTTEE 22:: PPRRIINNCCIIPPAAIISS CCOONNCCLLUUSSÕÕEESS EE AANNAALLIISSEESS



para melhorar o processo de harmonização de políticas, simplificar e aumentar as trocas comerciais e o investimento ao nível dos seus Estados-membros e com a UE e apoiar o reforço das instituições responsáveis pela governação e gestão do MERCOSUL.

Apesar dos resultados indicados, a estratégia não foi totalmente desenvolvida em torno das prioridades que o MERCOSUL entendia serem as suas, em particular o apoio ao modelo de integração escolhido pelo MERCOSUL e o reforço da sua integração com a UE. Talvez, com base no desenvolvimento histórico da UE, a estratégia tenha promovido o seu próprio modelo, no qual a integração é obtida sobretudo através do desenvolvimento de instituições “supranacionais”. Contudo, o modelo actualmente aplicado pelo MERCOSUL – trabalho a nível intergovernamental, com recurso a subgrupos – é aparentemente adequado, no que respeita ao MERCOSUL. Nesta área, a estratégia da CE tem estado, por vezes, pouco inclinada a reconhecer as estruturas intergovernamentais e operacionais escolhidas pelo MERCOSUL e foi dada explicitamente ênfase à criação e reforço de instituições “supranacionais”, apontadas como o único veículo sustentável para o processo de integração e para a condução de acordos políticos, particularmente com a UE. A ênfase dada, por exemplo, ao reforço institucional e à criação de uma entidade “única” capaz de controlar o processo de integração e de negociação, levou a CE a acreditar que o Secretariado poderia assumir essas funções. O MERCOSUL, pelo seu lado, pretendia que o Secretariado fosse apenas uma organização de apoio e de carácter administrativo. O MERCOSUL reconhece que a experiência da UE na construção de um mercado comum tem sido muito bem sucedida mas a estrutura e a organização nas quais o MERCOSUL está actualmente empenhado, no sentido de consolidar a sua integração, baseiam-se em acordos inter-estatais e a sua execução baseia-se em grupos de trabalho especiais e não em sistemas centralizados, tal como propõe a UE.

Do mesmo modo, a estratégia ficou aquém das expectativas no que respeita ao incremento e promoção de uma cooperação mais forte com a UE. As iniciativas da CE, apesar da importância dada, por exemplo, ao comércio e à integração económica enquanto instrumentos destinados a melhorar a cooperação, foram incapazes de obter benefícios significativos. A existência de políticas proteccionistas na UE e no MERCOSUL limitou a capacidade e o desempenho em matéria de exportações dos dois blocos. Os bens alimentares, por exemplo, são responsáveis por mais de metade das exportações do MERCOSUL para a Europa mas a protecção agrícola em vigor na Europa é um obstáculo a uma maior capacidade de penetração nos mercados da UE. De igual forma, políticas proteccionistas em relação a produtos industriais e financeiros provenientes da EU prejudicaram uma maior cooperação com a EU Outras iniciativas de menor dimensão, como a Al Invest, Urb-Al, etc., contribuíram, provavelmente, para melhorar o quadro geral de cooperação entre a UE e o MERCOSUL mas falta ainda avaliar a sua ligação ao processo global de integração.

- A abordagem da CE: o diálogo político, juntamente com a estratégia de apoio, necessita de ser revisto, de forma a apoiar melhor o processo de integração e a aumentar a cooperação com a UE.

Enquanto que o diálogo político entre os dois blocos, relativo ao processo de integração, decorreu de forma fluida durante os últimos 13 anos de parceria, a estratégia de apoio foi sobretudo reactiva em relação às diferentes circunstâncias e às necessidades de curto prazo quer da CE quer do MERCOSUL. Este facto reflecte-se particularmente nos dois períodos iniciais, nos quais os conceitos estratégicos desenvolvidos para abarcar as duas componentes da cooperação não foram completamente desenvolvidos. A falta de argumentação fundamentada ou uma insuficiente orientação, no que respeita à definição das necessidades e



prioridades da estratégia da CE nesses períodos, reduziu provavelmente o impacto potencial da estratégia, em termos do seu apoio ao processo de integração. Do mesmo modo, o processo de planeamento necessário para o cumprimento dos objectivos de médio e longo prazo foi referido no diálogo político mas não estava presente na estratégia. As restrições orçamentais impostas pelas normas financeiras da CE, os procedimentos administrativos e as frágeis instituições do MERCOSUL foram referidas por responsáveis quer da CE quer do MERCOSUL como as principais razões para esta deficiência.

Põe-se igualmente a questão de se saber se o diálogo político e a estratégia de apoio contribuíram de forma mutuamente coerente para os objectivos globais e se iam ao encontro das necessidades e prioridades do MERCOSUL. Após uma análise dos estudos de caso incluídos nesta avaliação, foi possível concluir que as instituições e os representantes, beneficiários e utilizadores do apoio, se encontram com frequência bastante separados em termos de tarefas, experiência, origem, especializações, etc. em relação aos responsáveis pela condução do diálogo, facto que faz com que a necessária interacção possa não ter lugar e que não ocorram as desejadas reacções em ambas as direcções ou com o grau que poderiam atingir. A interacção entre o nível político e as acções no terreno necessita de ser reforçada. Esta observação é válida quer para a CE quer para o MERCOSUL. Com a preparação no terceiro período do DER, é dada mais atenção à melhoria da definição de prioridades e de acções e a uma ligação mais efectiva entre o diálogo político e a estratégia de apoio.

3.2 QA 2: sobre a relevância da estratégia da CE face às necessidades em permanente alteração


A estratégia de cooperação da EU deveria estar em sintonia com os objectivos gerais do MERCOSUL. O vasto leque de capacidades e de experiência na elaboração e gestão de processos de integração deveria reflectir-se na implementação da sua estratégia e as suas acções deveriam ser relevantes para a construção do MERCOSUL. Espera-se, por sua vez, que as solicitações em matéria de cooperação por parte do MERCOSUL sejam mais consistentes com a definição e desenvolvimento dos seus objectivos institucionais e normativos. Dessa forma, o sucesso da implementação da estratégia de cooperação e a qualidade dos seus resultados dependem da existência de uma correspondência adequada entre as necessidades e os procedimentos, quer da UE quer do MERCOSUL. Na perspectiva da UE, existe uma vontade crescente de sintonizar a sua estratégia de apoio com as necessidades e prioridades declaradas pelo MERCOSUL e pelos seus Estados-membros. Por outro lado, à medida que o processo se aprofunda, o MERCOSUL toma consciência de um maior reconhecimento comum entre os seus Estados-membros dos potenciais benefícios a longo prazo proporcionados pela integração e tem-se empenhado na consolidação da sustentabilidade deste bloco sub-regional.

Em que medida a estratégia implementada pela CE teve em consideração as necessidades específicas do MERCOSUL e dos seus Estados-membros e as alterações de que foram alvo durante o período avaliado?



O apoio da CE para a realização deste objectivo tem sido fundamental e largamente apreciado pelos beneficiários.


- Os macro-sectores e os projectos da CE definidos pela estratégia são coerentes e foram, na sua maioria, ao encontro das principais necessidades e prioridades do MERCOSUL.

Embora a estratégia tenha mudado ao longo dos três períodos de cooperação, de forma a adequar as necessidades de ambas as partes, os macro-sectores identificados e as suas principais componentes estavam, na sua maioria, em sintonia com as prioridades explicitamente estabelecidas pelos países MERCOSUL, de acordo com os documentos oficiais. De facto, durante o período inicial a estratégia concedeu uma maior atenção às questões comerciais, em detrimento, por exemplo, da coordenação macroeconómica e a implementação de projectos relacionados com a simplificação das trocas comerciais e com a integração de mercados sub-regionais era algo muito próximo das prioridades efectivas do MERCOSUL. A análise de projectos como o TBT e o SPS mostra que foram relevantes e que contribuíram para tornar mais efectiva a livre circulação de bens e que promoveram o desenvolvimento do mercado comum. Estas acções estavam em completa sintonia com as necessidades e prioridades do MERCOSUL. Estavam ainda directamente relacionadas com os principais objectivos do MERCOSUL e foram necessárias para a eliminação de barreiras não-tarifárias, normalização das diferenças em termos de padrões técnicos que cada país estava a implementar, solução de problemas em matéria de doenças comuns, obtenção de uma melhor integração nas áreas da saúde animal e vegetal, bem como para a abertura de novos mercados e expansão dos já existentes.

Embora no início do programa de cooperação as prioridades iniciais do MERCOSUL estivessem sobretudo direccionadas para o desenvolvimento do comércio num mercado alargado (alfândegas, TBT, SPS), outros projectos sugeridos pela CE contribuíram para o processo de integração. É o caso, por exemplo, dos projectos direccionados para a construção de instituições comuns ao nível do MERCOSUL. O apoio ao Secretariado ou ao Comité Parlamentar proporcionou ao MERCOSUL algum suporte para o reforço da sua base institucional. Outras iniciativas, como o apoio concedido ao sistema estatístico, auxiliaram igualmente, de forma directa, o MERCOSUL no seu objectivo de promover a normalização de informação regional comum.

No caso do projecto de Estatística, apesar de existirem já esforços anteriores de harmonização estatística que poderiam ser aproveitados, particularmente no âmbito das iniciativas ECLAC e ALADI, os países MERCOSUL obtiveram, graças ao projecto da UE, recursos e conhecimentos adicionais para os seus INE, tendo a harmonização estatística sido introduzida como um instrumento necessário à integração económica em geral e à coordenação de políticas em particular. No caso dos projectos SAM, embora reconhecendo a necessidade de conceber uma estrutura comum responsável pelos processos administrativos, não foi atribuída importância suficiente a esta estrutura por parte dos responsáveis do MERCOSUL. O exemplo que melhor ilustra esta situação foi o reduzido orçamento afectado ao SAM e às dívidas e atrasos nos pagamentos dos Estados-membros do MERCOSUL (excepto o Brasil) desde a criação do SAM. Graças ao projecto da CE, foram recentemente adoptadas pelo Secretariado algumas modificações institucionais e organizativas. Foram incorporadas funções de assessoria técnica e



aumentado o número de funcionários, de forma a complementar os Grupos de Trabalho temáticos. Simultaneamente, foi alcançado um novo acordo entre o Comité Parlamentar Conjunto e o Grupo Mercado Comum, com vista a melhorar o processo de acompanhamento e a internacionalização de normas.

Na altura em que estes projectos foram lançados, as prioridades do MERCOSUL estavam centradas principalmente na concessão de facilidades ao comércio, face ao mercado alargado, em detrimento das actividades relacionadas com a integração económica e a coordenação de políticas. As sugestões apresentadas pela CE e as acções implementadas em áreas complementares às necessidades e prioridades do MERCOSUL foram coerentes, reflectindo o know-how e a experiência da CE no que respeita ao cumprimento do processo de integração e produziram resultados satisfatórios.

- Ao longo do historial da cooperação, a estratégia, a afectação financeira global e a programação da CE estiveram em relativa conformidade com as necessidades e prioridades do MERCOSUL.

Durante o período 1991-95, as necessidades do MERCOSUL estavam sobretudo direccionadas para a construção de um mercado comum. As actividades de desmantelamento de tarifas aplicadas no comércio intra-MERCOSUL e de estabelecimento da CET foram prioritárias. Neste período, foi dada uma menor importância às questões institucionais. De facto, o Tratado de Assunção estabeleceu um modelo tímido de institucionalização, definido pela natureza intergovernamental dos seus organismos, e deu prioridade à procura de mecanismos de obtenção de consensos no processo de tomada de decisão e ao apoio de iniciativas destinadas a minimizar a ausência de uma ordem supranacional autónoma operacional e legal ao nível dos seus Estados-membros. A estratégia de cooperação da UE foi relativamente consistente com estas necessidades e a maior parte dos fundos foram disponibilizados directamente para o macro-sector do comércio, dos quais 81.8% foram afectados a projectos nas áreas SPS, TBT e Alfândegas. Os restantes fundos foram afectados a questões não directamente relacionadas com a estratégia de integração do MERCOSUL mas sim com o reforço das estruturas institucionais do MERCOSUL (apoio ao SAM e ao Parlamento).

Em meados da década de 90, apesar do crescente comércio intra-regional, o MERCOSUL viu-se confrontado com sérios problemas macroeconómicos e estruturais e o modelo institucional planeado para o período de transição não correspondia às questões que eram prioritárias na altura. A construção do MERCOSUL enfrentou então duas alternativas: reforçar mecanismos comuns de planeamento e administração à escala regional ou promover permanentes alterações unilaterais às condições de acesso ao mercado. O programa “MERCOSUL 2000”, assinado no final de 1995, constituiu uma resposta positiva a este dilema. O programa sintetizava as prioridades da agenda interna do MERCOSUL: i) harmonização de procedimentos fronteiriços e de regulamentos alfandegários; ii) harmonização de regras técnicas e sanitárias; iii) definição de procedimentos comuns com vista à regulamentação dos sectores automóvel e do açúcar; iv) liberalização dos serviços relacionados com o comércio intra-regional; v) assumpção de códigos ou de regulamentos para a protecção da concorrência; a vi) estabelecimento de normas processuais para os concursos públicos.

No segundo período (1996-1999), as dificuldades encontradas no processo de negociação, especialmente no que diz respeito às trocas comerciais, levou a que a CE pusesse fim às suas iniciativas de apoio ao comércio e redireccionasse as suas acções no sentido do apoio à



integração económica e à cooperação regional (61.4% da totalidade dos fundos disponibilizados, sobretudo no sector da Estatística) e em menor grau para questões institucionais (38.6%, afectados à capacitação institucional e ao reforço da sociedade civil). Esta afectação não estava em conformidade com as necessidades expressas pelo MERCOSUL para este período, dado que as prioridades dos países do MERCOSUL estavam sobretudo relacionadas com a simplificação das trocas comerciais e com o desmantelamento de barreiras não tarifárias. Não obstante, a implementação de projectos no período anterior (relacionados com o comércio) antecipou necessidades futuras do processo de integração do MERCOSUL e o facto da sua execução ter sido adiada permitiu uma coincidência temporária com as novas necessidades do MERCOSUL. Quer as questões institucionais quer a harmonização estatística foram tópicos de menor interesse para o MERCOSUL mas foram aceites de forma a incorporar recursos e know-how adicionais no processo de integração.

O ano de 2000 foi responsável por um novo cenário caracterizado pela desvalorização brasileira, recessão geral nos países parceiros e o agravamento das condições financeiras internacionais, que obrigaram a uma alteração de prioridades no processo de negociação do MERCOSUL. Foram feitos esforços no sentido de se encontrarem mecanismos de resolução, destinados a gerir os efeitos de constantes disputas diferentes sobre fluxos comerciais e da competitividade em matéria de preços das economias. Este era o cenário do compromisso de “relançamento do MERCOSUL” em 2000, onde a coordenação macroeconómica e a abordagem de questões relacionadas com o mercado foram consideradas prioritárias. Outras áreas igualmente tidas em consideração, em virtude da sua importância para o processo de integração, foram as seguintes: i) celeridade quanto às responsabilidades fronteiriças; ii) harmonização de iniciativas em matéria de investimento; iii) cumprimento pleno da CET; iv) adopção de mecanismos permanentes de solução de controvérsias; v) garantia da protecção comercial e da concorrência; vi) institucionalização regular dos padrões MERCOSUL e transposição para a ordem interna dos regulamentos MERCOSUL adoptados; vii) reforço institucional, em particular do SAM; viii) coordenação das relações externas; e ix) financiamento do desenvolvimento económico.

De 2000 a 2002, a cooperação da UE concentrou-se em larga medida no apoio à integração económica e à cooperação regional (67.3% foi afectada a este macro-sector). Os restantes fundos foram afectados a novas actividades na área do comércio (28.3% destinados à execução da segunda fase do projecto Alfândegas) e, em menor grau, ao sector do reforço institucional (4.3%). Do ponto de vista da afectação de fundos, as prioridades em matéria de coordenação macroeconómica e de estabelecimento de um mercado comum, eram ainda diferentes das do MERCOSUL. Contudo, essas prioridades foram devidamente tidas em conta no quadro do DER e os respectivos projectos encontram-se na fase de identificação (segunda fase do TBT, e projecto de harmonização macroeconómica do MERCOSUL).

- A estratégia da CE afectou recursos significativos aos seus Estados-membros como forma de reduzir as assimetrias existentes entre eles e de promover o seu desenvolvimento económico mas uma melhor coordenação e coerência teria aumentado a eficiência e a eficácia das suas acções.

Existe um entendimento pleno entre os países do MERCOSUL quanto ao facto das diferenças existentes em termos de dimensão económica entre os parceiros do MERCOSUL serem uma



das principais razões que afectaram negativamente o processo de integração37. Os dois maiores países, Brasil e Argentina, concentram quase 97% do produto interno bruto regional (PIB) e 96% da população. O PIB brasileiro é mais do dobro do PIB da Argentina e a sua população é quase cinco vezes superior, enquanto que os dois membros mais pequenos têm apenas 3% do PIB regional e 4% da população do MERCOSUL. Numa situação normal, a dimensão regional do mercado deveria constituir um incentivo muito forte para os membros relativamente pequenos mas a capacidade de oferta dos países de maior dimensão constitui uma ameaça à sua posição competitiva, sobretudo na fase recessiva do ciclo económico. As assimetrias são ainda aparentemente mais graves em termos de alguns indicadores de desenvolvimento económico. Por exemplo, se considerarmos a dimensão comparativa do sector da transformação, o Brasil representa 75% do PIB da manufacturação total do MERCOSUL, a Argentina 22%, o Uruguai 2% e o Paraguai 1%. O problema desta disparidade é que o padrão de integração no MERCOSUL tem tendência para assumir uma natureza inter-sectorial, afectando o processo de convergência real.

Acresce o facto do Brasil e da Argentina, enquanto maiores economias do MERCOSUL (quer em termos de dimensão de mercado quer de capacidade produtiva), determinarem fortemente a sua evolução. As disparidades em termos de dimensão potenciam igualmente os riscos de transferência de efeitos indesejados para os membros mais pequenos. O comércio e o investimento intra-regional, por exemplo, cresceram desde o estabelecimento do programa MERCOSUL, tal como a interdependência económica, reforçando o processo de integração e produzindo diferentes benefícios para cada membro. Contudo, as economias mais pequenas tornaram-se mais dependentes do Brasil e da Argentina e nos últimos anos o fraco desempenho económico destes dois maiores membros teve um forte efeito na estrutura da produção, nas exportações e nas políticas macroeconómicas do Uruguai e do Paraguai, exacerbando ainda mais as disparidades sociais e económicas existentes.

A estratégia da CE afectou quase 215 milhões de euros ao abrigo do denominado no Capítulo 1 Outras Acções de Desenvolvimento, como forma de promover as capacidades nacionais dos Estados-membros do MERCOSUL e de contribuir para a diminuição das assimetrias existentes. Os montantes afectados e os objectivos dessas actividades são muito importantes para o desenvolvimento social e económico desses países. Existem, contudo, questões quanto à contribuição directa desta componente da estratégia para o processo de integração e para a construção do MERCOSUL enquanto alternativa regional viável. A estratégia mostra uma insuficiente consistência e coerência na afectação de fundos ao nível sectorial, e é difícil encontrar uma ligação ao processo global de integração. Estas iniciativas, como o desenvolvimento rural, desenvolvimento social ou ciência e tecnologia contribuíram para o desenvolvimento dos Estados-membros individualmente mas a sua contribuição para o processo de integração ou para a redução das disparidades está ainda por avaliar. Acresce ainda o facto de que, do ponto de vista estratégico, muitas destas iniciativas são, na sua maioria, medidas reactivas destinadas a aliviar os problemas de curto prazo de cada um dos países e não estão directamente relacionadas com os objectivos a longo prazo do processo de integração. Estas observações colocam igualmente a questão da coerência entre políticas, estratégia e implementação e da coordenação entre o apoio bilateral e regional para a construção do MERCOSUL.

37 Ver Anexo VI para os perfis nacionais e as suas principais assimetrias



3.3 QA 3: sobre a contribuição da CE para a implementação e reforço das instituições do MERCOSUL


A CE encara o desenvolvimento das instituições do MERCOSUL e a participação da sociedade civil como factores fundamentais para o aperfeiçoamento do diálogo político e para a criação de condições favoráveis a um verdadeiro Acordo de Associação Inter-regional. O papel e a participação de instituições regionais e a qualidade da sua contribuição para o processo de negociação deveriam ter contribuído para incentivar o diálogo entre os dois blocos. O objectivo do apoio concedido pela CE (técnico e político) a estruturas organizativas e institucionais do MERCOSUL, a instituições regionais, a redes da sociedade civil e a grupos regionais de trabalho técnico era o de reforçar essas organizações para que as suas contribuições e participação contribuíssem positivamente para o processo de negociação entre as duas partes. As acções da CE nesta área não pretendiam criar uma réplica das instituições da UE ao nível MERCOSUL mas sim aumentar a eficácia da capacitação institucional nos Estados-membros.


- O apoio técnico e político disponibilizado pela CE teve um impacto positivo nas capacidades de negociação do MERCOSUL e aumentou o papel e a participação da sociedade civil e das instituições regionais no processo de negociação mas a estratégia de apoio da CE à sociedade civil necessita de ser reforçada.

As contribuições mais significativas da estratégia da CE para o MERCOSUL foram o reforço de grupos técnicos sub-regionais e nacionais, através da promoção da sua influência e contribuição, em comparação com a situação de anos anteriores. A estratégia da CE deu sobretudo ênfase ao reforço das estruturas e organização do MERCOSUL. Foi afectado um apoio significativo à consolidação do Secretariado e do Comité Parlamentar, tendo ambos desempenhado um papel mais relevante, tornando-se assim entidades mais organizadas. Ao longo do período de cooperação, diversos responsáveis do MERCOSUL receberam formação e estudos nos seus países e na Europa, em questões técnicas e ao nível das políticas, facto que se reflectiu posteriormente no diálogo interno e com a UE.

Embora não se tenha notado um grande impacto no que respeita a novas modalidades de consultas do Governo a representantes da sociedade civil, o diálogo com organizações empresariais ou do sector sindical, como forma de canalizar as suas expectativas ou a defesa dos seus interesses face aos respectivos governos, melhorou ligeiramente, particularmente nos sectores relacionados com o comércio internacional. Organizações representativas da sociedade civil, nomeadamente dos sectores empresariais e laborais, foram envolvidas sobretudo ao nível de projecto, enquanto parte do processo de consulta necessário à

Em que medida o apoio da CE contribuiu para a implementação e reforço das instituições do MERCOSUL e respectivas capacidades de negociação de um efectivo Acordo de Associação Inter-regional?



implementação das componentes do projecto38. As organizações representativas da sociedade civil tornaram-se recentemente mais activas, como resultado, por exemplo, das disputas sobre políticas comerciais ou tarifas. As diferenças de opinião, assimetrias e conflitos, particularmente entre Brasil e Argentina, especialmente em questões comerciais, induziram a uma participação mais activa por parte do sector privado. Foi levada a cabo uma acção directa por parte de empresários e, por vezes, de sindicatos, no sentido da defesa dos seus interesses. A imprensa nacional funcionou igualmente como eco de interesses sociais e seccionais nos sectores automóvel, têxtil, calçado, avícola, açucareiro e do papel. Outras instituições não-governamentais, tais como organizações académicas e empresariais, estiveram igualmente muito activas no debate político sobre o MERCOSUL, embora com pouca ou nenhuma influência sobre o processo de negociação e com apoio insuficiente por parte da CE ou de outros doadores.

- A CE contribuiu para melhorar a qualidade do diálogo entre os dois blocos

A qualidade do processo de consulta, especialmente ao nível nacional, melhorou nas áreas apoiadas pela CE. A curva de aprendizagem da CE e do MERCOSUL revela uma maior compreensão das limitações e possibilidades de cada um. O diálogo foi promovido quer em termos de quantidade quer de qualidade e o número de propostas e de acordos produzidos nos últimos quatro anos é significativamente maior do que durante o período inicial de cooperação. O processo de comunicação entre os dois blocos, através de instituições quer regionais quer nacionais responsáveis pela condução de questões delicadas de harmonização, assimetrias, qualidade dos produtos, normas e padrões, barreiras não-tarifárias ao comércio, etc., tornou-se igualmente mais fluido e os argumentos conceptuais, bem como os aspectos técnicos, reflectem uma maior maturidade em comparação ao período inicial. De igual modo, o apoio concedido pela CE permitiu ao MERCOSUL desenvolver a capacidade de solicitar à CE e a outros doadores formas de cooperação mais em sintonia com as suas necessidades e recursos específicos, financeiros e humanos, enquanto que a CE tem tido a capacidade de adaptar e reestruturar a sua estratégia de cooperação de forma a incluir na preparação e definição do seu programa de apoio um processo de consulta aos países receptores. Estes factores mostraram-se vitais para a melhoria do diálogo entre os dois blocos.

Adicionalmente, apesar da necessidade de melhorar o diálogo entre decisores políticos e peritos técnicos, a maior parte dos projectos da CE – que são de natureza técnica – contribuiu para a promoção do diálogo e do processo de comunicação. Um corpo técnico mais bem preparado é claramente capaz de estabelecer um diálogo de melhor qualidade, podendo aconselhar os decisores políticos de uma forma mais competente e abrangente. Todos os informantes dos grupos de trabalho em saúde animal e vegetal sublinharam os enormes benefícios obtidos a partir das interacções estabelecidas através dos contactos pessoais mantidos nas deslocações efectuadas alternadamente a cada país para a realização de reuniões. A formação disponibilizada aos Institutos Nacionais de Estatística aumentou a qualidade e o fluxo de informação entre os Estados-membros; a formação disponibilizada aos parlamentares nos países MERCOSUL e nos países da UE, por exemplo, foi altamente benéfica para a compreensão dos mecanismos utilizados pela CE e das funções desempenhadas pelas

38 Um exemplo do que foi descrito é o projecto Cooperação e Assistência Técnica em questões Agrícolas (ALA 93/143), o qual na componente de reforço institucional disponibilizava um grande número de acções de formação igualmente para pequenos e médios produtores. Ver também a Síntese dos estudos de caso no Volume 2



instituições da UE; o apoio disponibilizado a grupos técnicos nas áreas do comércio, normalização e padrões, assim como ao Secretariado em Montevideu, influenciou a quantidade e a qualidade do diálogo entre os dois blocos. Todas estas iniciativas constituem prova da validade da contribuição da CE para o processo de integração em geral e para o reforço das instituições do MERCOUL e das suas capacidades para negociar um efectivo Acordo de Associação Inter-regional.

- Constatam-se melhorias nas estruturas organizativas e institucionais do MERCOSUL, um reforço significativo dos grupos de trabalho técnicos e um reforço relativo de redes de trabalho em áreas onde a CE tem projectos financiados.

A cooperação da CE resultou no reforço das estruturas organizativas e institucionais do MERCOSUL. A CE, por exemplo, contribuiu significativamente para o estabelecimento e reforço das estruturas do SAM. O impacto deste apoio traduziu-se num Secretariado mais dinâmico, introduzindo novas capacidades técnicas em matéria de gestão, análise de dados e comunicação e difusão de informação entre o MERCOSUL, os seus Estados-membros e agentes externos. A importância do Secretariado foi crescendo ao longo do tempo, devido em larga medida à cooperação da CE, passando inicialmente de uma instituição puramente administrativa até ser também uma fonte de aconselhamento técnico. De igual forma, o processo regional de integração avançou apreciavelmente no sector agrícola e pecuário desde o início do projecto SPS. Em que medida este progresso é uma consequência directa do projecto, varia de aspecto para aspecto mas existem muitos sucessos obtidos nesta área em matéria de integração que são directamente atribuídos a esta iniciativa apoiada pela CE. Outro êxito alcançado pelo projecto SPS foi a criação de uma rede de laboratórios destinados a estabelecer uma Referência Regional. A obtenção de métodos de diagnóstico unificados no espaço MERCOSUL não foi ainda conseguida mas verificaram-se progressos assinaláveis e uma maior interacção relativamente ao período anterior na procura desse objectivo nos quatro países.

De forma semelhante, como resultado do projecto de Harmonização Estatística, destinado aos INE dos países MERCOSUL, foram adquiridas novas capacidades e metodologias, bem como equipamento, tendo sido introduzido um valioso elemento de consciencialização acerca da necessidade de obtenção de informação estandardizada ao nível regional no MERCOSUL e de criação de uma instituição regional responsável pela coordenação, recolha, processamento e transmissão de informação estatística relativa ao MERCOSUL, semelhante ao papel do EUROSTAT na UE. O projecto TBT contribuiu igualmente de forma significativa para o processo de integração regional, através da criação de uma rede de instituições envolvidas na normalização, certificação, acreditação, e nas actividades relacionadas com a qualidade. A existência desta rede de trabalho, na qual se pode partilhar informação e conhecimento, e onde está disponível ajuda mútua com base nos conhecimentos técnicos das pessoas envolvidas, não existia antes do início do projecto.

A cooperação da CE promoveu e facilitou igualmente a criação de algumas instituições e estruturas sub-regionais. O desenvolvimento institucional do MERCOSUL foi potenciado pela criação da Comissão Geral de Estatística, no âmbito do Sub-Grupo Técnico 14. Os contactos e relacionamentos estabelecidos ao longo do projecto de harmonização estatística permitiram igualmente a criação – no âmbito da infra-estrutura institucional do MERCOSUL – de um Fórum Estatístico Especializado. Adicionalmente, os directores dos INE do MERCOSUL assinaram um acordo destinado a promover a harmonização estatística para além do âmbito do



projecto. Ao abrigo deste acordo, são realizadas duas reuniões anuais destinadas à troca de opiniões e à discussão das necessidades regionais em matéria de harmonização estatística.

Ao abrigo do projecto TBT, foi criada a “Asociacion MERCOSUL de Normalizacion” (AMN) e foram reforçados mecanismos de coordenação aos níveis nacional e horizontal. A título de exemplo, as actividades de cooperação horizontal entre países MERCOSUL e a INMETRO do Brasil foram aproveitadas para disponibilizar assistência técnica ao Paraguai. A criação de uma aliança estratégica entre os institutos de metrologia dos países MERCOSUL foi igualmente um exemplo de sucesso estimulado pelo projecto. Da mesma forma, o sector empresarial do MERCOSUL está agora consciente da importância do estabelecimento de procedimentos de normalização e de gestão de qualidade como requisito para o acesso a mercados externos.

No que respeita a estruturas organizativas, a cooperação contribuiu aparentemente para o reforço da interacção entre as instituições nacionais dos Estados-membros, cujas equipas e membros não se conheciam previamente. O apoio da CE permitiu igualmente o aumento da cooperação entre organizações com capacidade para participar nos projectos e a criação, na maior parte dos casos, de sinergias ao nível do pessoal técnico dessas instituições.

Como resultado da intervenção da CE, as capacidades das instituições nacionais em matéria de participação, negociação e obtenção de um efectivo Acordo de Associação Inter-regional foram reforçadas. O apoio financeiro e em AT destinado a consolidar as estruturas de negociação do MERCOSUL e a reforçar os grupos de trabalho técnicos regionais teve um impacto positivo no avanço das negociações em termos quantitativos e qualitativos e na preparação efectiva de um calendário e de uma agenda para o MERCOSUL. Por exemplo, Brasil e Paraguai elaboraram recentemente uma proposta denominada “Objectivo 2006”, onde é apresentado um programa destinado à consolidação da união aduaneira e ao início de um mercado comum. Esta iniciativa, juntamente com a declaração conjunta feita pelos presidentes do MERCOSUL no Paraguai a 18 de Junho de 2003, reafirmando o seu empenho no processo de integração, ilustra a vontade política e o interesse real em continuar a trabalhar em conjunto na consolidação deste bloco sub-regional.

3.4 QA 4: sobre a contribuição da CE para o processo de integração económica e comercial


A CE tem vindo a apoiar acções destinadas a promover a integração económica e comercial, bem como a criação e consolidação de um mercado comum. A elaboração correcta e sustentável de maior número de políticas harmonizadas deveria ter fomentado um volume crescente de comércio intra-regional entre os dois blocos. As acções e os investimentos da CE

Em que medida os projectos financiados em matéria de integração económica ecomercial contribuíram para a efectivação do processo de integração doMERCOSUL, promoção de uma cooperação mais coesa com a UE e criação de umambiente mais favorável à melhoria da competitividade?



em áreas como os padrões e o desenvolvimento empresarial deveriam ter melhorado o acesso aos mercados, bem como as capacidades e a competitividade das empresas. As capacidades adquiridas por importantes organismos nacionais em matéria de fiscalização e de estabelecimento de práticas comuns nas áreas aduaneira, de padrões técnicos, de saúde animal e vegetal e da estatística deveriam reflectir-se numa maior integração económica e em níveis crescentes de comércio dentro e fora do MERCOSUL. Num cenário de funcionamento de um mercado comum, deveria verificar-se a livre circulação de serviços, mão-de-obra e de bens entre os Estados-membros.


- Não existem indícios suficientes que indiquem que a estratégia da CE teve impacto nas relações comerciais

entre os dois blocos.

Dada a enorme dimensão dos fluxos comerciais das regiões do MERCOSUL, foi difícil determinar, em termos quantitativos, os efeitos da cooperação da CE em termos de aumento da integração social e económica. Se é verdade que o comércio e a livre circulação de bens entre os Estados-membros do MERCOSUL aumentaram de facto durante os três períodos, não é claro em que medida é que este aumento se verificou devido à estratégia de apoio da CE. A cooperação da CE medida através do valor da sua contribuição para o comércio (inferior a 25 milhões de euros) representa menos de 1% dos fluxos comerciais do MERCOSUL em qualquer dos anos entre 1992 e 2003. Esta contribuição marginal, comparada com a dimensão da economia do MERCOSUL, fortaleceu e facilitou o comércio entre Estados-membros e com a UE. Embora não seja aferível em termos quantitativos, foi possível obter um maior acesso aos mercados internacionais através, por exemplo, de uma maior liberalização da circulação de bens e serviços e da introdução do controlo de qualidade nos produtos. No final de 2002, o comércio intra-regional do MERCOSUL (em valores correntes em USD) era apenas 12% superior relativamente a 1993. Este valor não demonstra aparentemente um bom desempenho, considerando a extensão do período. No entanto, desde 1991 verificaram-se duas tendências muito diferentes e sucessivas em termos de evolução comercial. No período entre 1992 e 1994, foi obtido um nível de crescimento importante. As exportações totais intra-MERCOSUL cresceram quase 70%, enquanto que as importações cresceram 60%. Este desempenho regular foi mantido no período seguinte (1995-1998) e no final de 1998 os montantes relativos ao comércio intra-regional foram quatro vezes superiores aos valores correspondentes ao primeiro ano do processo de integração. Pelo menos até 1998, o MERCOSUL era um caso muito bem sucedido de “regionalismo aberto”. Este facto deveu-se possivelmente ao contexto internacional favorável que incentivou o Investimento Directo Estrangeiro (IDE) em todos os países, especialmente na Argentina e Brasil. A recuperação e o crescimento económico em ambos os países e o quadro de integração simplificando as condições comerciais foram os principais motores da impressionante evolução do comércio intra-regional antes da crise de 1999.

Da mesma forma, os fluxos comerciais com países terceiros foram igualmente muito dinâmicos até ao fim dos anos 90. O desempenho comercial extra-MERCOSUL seguiu um padrão idêntico ao do comércio intra-MERCOSUL, com as flutuações correspondentes. Até 1998, as importações para o MERCOSUL aumentaram mais rapidamente do que as exportações. Esta tendência alterou-se em 1999 e, com a estagnação ou diminuição das



importações, a balança extra-MERCOSUL foi positiva a partir de 2001. Apesar do facto dos fluxos comerciais totais terem estagnado, as exportações para mercados terceiros continuaram nos últimos anos a aumentar a uma taxa significativa. A recessão combinada dos quatro Estados-membros do MERCOSUL alterou a dinâmica de exportação dos mercados intra-regionais para os mercados extra-regionais. Os fluxos comerciais entre a União Europeia e o MERCOSUL demonstram que as exportações têm vindo permanentemente a aumentar desde 1993, com uma ligeira quebra em 1999. Por outro lado, as importações a partir da UE seguiram um rumo diferente; em crescimento até 1998 (com um pico significativo em 1995) e tendo depois diminuído drasticamente até 2003. As tendências das importações do MERCOSUL a partir da UE são mais sensíveis do que as correspondentes às exportações nos períodos positivos ou negativos do ciclo. O ciclo do nível de actividade e de procura interna nos países MERCOSUL constitui o principal factor causador desta tendência nas instâncias onde as economias completaram as suas reformas comerciais no início dos anos 90. Por outro lado, as exportações do MERCOSUL continuaram a estar concentradas numa variedade de produtos afectada por uma baixa elasticidade do rendimento, restrições no acesso aos mercados e flutuações de preços. Neste contexto, as exportações do MERCOSUL têm tendência para a estagnação ou para um crescimento algo débil quando comparado com as suas importações. Ao longo dos anos 90, o MERCOSUL teve uma balança comercial negativa com a UE. Este deficit era quase 0 em 1991 e transformou-se em excedente em 2002, principalmente em resultado da queda drástica das importações destinadas à Argentina e do ligeiro crescimento das exportações. De igual forma, os fluxos comerciais entre o MERCOSUL e o resto do mundo (excluindo a UE) mostra o mesmo padrão descrito em todos os períodos, mas em termos de balança comercial as economias do MERCOSUL apresentam um melhor desempenho fora da UE.

- Em resultado do apoio da CE, foram identificadas, contudo, melhorias na simplificação do comércio intra-MERCOSUL e com a UE

Existem fortes indícios que mostram que a cooperação com a UE contribuiu para a simplificação dos fluxos comerciais, graças à sua estratégia de apoio. Por exemplo, acções como a harmonização de padrões técnicos e de requisitos sanitários e fitossanitários e a redução de barreiras não-tarifárias ao comércio contribuíram para um efectivo acesso de produtos ao mercado alargado. A introdução de melhores sistemas de controlo de qualidade nas indústrias do calçado, mobiliário e produtos agrícolas, por exemplo, combinada com uma efectiva redução das barreiras não-tarifárias, permitiram às indústrias participantes aumentar e expandir os seus mercados, não apenas na região MERCOSUL mas também no cone sul. O apoio da CE contribuiu igualmente para o progresso em áreas como o reforço do relacionamento e dos laços existentes entre as organizações nacionais participantes do MERCOSUL, aperfeiçoamento tecnológico, obtenção de certificação internacional para alguns laboratórios e produção de normas comuns, entre outras. Muitos destes progressos melhoraram efectivamente o comércio intra-MERCOSUL e permitiram maior acesso aos mercados europeus.

Contudo, as elevadas expectativas relativamente a alguns projectos nem sempre foram concretizadas, nalguns casos devido à interferência de questões administrativas e técnicas na sua implementação, noutros porque a concepção do projecto não estava devidamente estruturada em termos de execução. No caso do projecto SPS, por exemplo, o espaço de tempo relativamente curto considerado para a implementação (i.e. concepção do projecto) foi agravado por atrasos na execução (i.e. implementação do projecto, questões administrativas e



técnicas) e muitas das actividades estavam precisamente a dar os seus primeiros frutos na altura em que projecto estava a entrar na sua fase final. Como resultado, as expectativas existentes no que respeita a efeitos de médio e longo prazo, tais como a melhoria do acesso aos mercados e o aumento das trocas comerciais, não tiveram tempo suficiente para se concretizarem. De igual forma, o apoio da UE para a harmonização de padrões técnicos e eliminação de barreiras não-tarifárias ao comércio não teve um impacto directo significativo na melhoria das relações comerciais entre o MERCOSUL e a UE. A existência efectiva de barreiras não tarifárias impediu o acesso aos mercados da UE, compensando negativamente dessa forma potenciais contribuições dos projectos da estratégia de cooperação. Acresce ainda o facto do acesso aos mercados europeus estar, em muitos casos, condicionado por normas nacionais dos países da UE, que vão para além das orientações da CE. Os projectos de cooperação contribuíram muito pouco para eliminar estas barreiras (i.e. as normas e as barreiras comerciais dos Estados-membros da UE afectaram negativamente a crescente cooperação comercial entre os dois blocos, tendo com resultado o não cumprimento de alguns objectivos dos projectos).

- Os projectos da CE na área da integração económica melhoraram até certo ponto, as condições de acesso ao mercado e as capacidades técnicas das empresas foram indirectamente beneficiadas.

A cooperação da CE teve um impacto positivo na competitividade intra-MERCOSUL. As actividades em matéria de promoção de estandardização, certificação, acreditação e qualidade melhoraram não apenas as condições de acesso aos mercados mas incentivaram igualmente ganhos de eficiência no âmbito do bloco Sul.

A influência do projecto na melhoria da competitividade das empresas do MERCOSUL foi indirecta mas abrangeu diversas áreas: a) melhoria dos serviços empresariais; b) aumento da informação disponível relativa a oportunidades de negócio e a normas de outros países e de apoio aos Centros Info-Merco e aos pontos focais; c) reforço da capacidade local de certificação de produtos com recurso a organizações tecnológicas e a laboratórios nacionais; d) aumento da qualidade através do recurso a consultoria e certificação ISO 9000; e) produção de informação fiável e estandardizada ao nível nacional e regional; f) promoção do envolvimento de produtores de toda a região em campanhas destinadas a melhorar a produção e a controlar e a prevenir doenças (controlo da mosca da fruta nos citrinos e melhor controlo de doenças no gado), resultando numa alteração sustentável ao nível das atitudes nacionais e por vezes regionais; g) apoio à criação de redes e desenvolvimento de contactos entre cooperativas, grupos de produtores, organizações de mulheres e sindicatos através da realização de seminários e de sessões de trabalho em toda a região; e h) apoio à integração de muitos pequenos e médios produtores no fórum de informação sobre as normas da Política Agrícola Comum e da UE, no que concerne à importação de produtos agrícolas.

- Organismos nacionais relevantes adquiriram, em resultado da cooperação europeia, capacidades importantes em matéria de fiscalização e de estabelecimento de práticas comuns nas áreas dos padrões técnicos, sanidade e fitossanidade e estatística

Em resultado da cooperação com a CE, foram beneficiadas importantes organizações nacionais. Por exemplo, o projecto SPS permitiu a) a preparação de padrões sanitários para o transporte de animais e plantas, produtos, materiais e peças sobresselentes; b) a identificação e aperfeiçoamento de importantes postos fronteiriços de quarentena, equipados com os mais avançados equipamentos e tecnologias de comunicação; c) áreas protegidas a serem definidas; e d) a elaboração e preparação de uma estratégia regional de acção para os serviços sanitários.



Estes resultados são sustentáveis porque melhoraram o know-how técnico dos participantes, que podem agora contribuir efectivamente para o fórum sanitário regional.

No que diz respeito à Estatística, as capacidades dos INS locais e do respectivo pessoal foram beneficiadas com acções de formação, procedeu-se à transferência de conhecimentos por parte de peritos europeus e foram partilhados conhecimentos entre os participantes. A experiência obtida através da coordenação, trabalho conjunto e entendimento mútuo foi igualmente sublinhada. De referir ainda a realização de actividades de cooperação horizontal entre os países beneficiários, através da organização de um “grupo de trabalho sobre estatísticas” no qual se procura promover uma consciência mais regional em matéria de harmonização estatística enquanto instrumento de integração. Igualmente em resultado da cooperação europeia, assiste-se a uma melhoria na compilação de informação nos países MERCOSUL.

No quadro do projecto TBT, registaram-se melhorias nas estruturas relacionadas com a normalização, certificação, acreditação e qualidade, especialmente nos países com um nível de desenvolvimento mais baixo e com uma infra-estrutura insuficiente em termos de actividades de metrologia. Os principais resultados nesta área foram: a) modernização do nível tecnológico do equipamento, quer informático quer metrológico; b) melhor conhecimento do estado da arte em termos de TBT; c) a possibilidade de criação de actividades de cooperação horizontal entre os países MERCOSUL; d) melhoria do relacionamento e da coordenação de actividades conjuntas entre os diferentes institutos nacionais de normalização; e e) acreditação de alguns laboratórios no quadro dos institutos nacionais de tecnologia, que foram internacionalmente reconhecidos de forma a poderem proceder à certificação de produtos com vista à sua exportação.

3.5 QA5: sobre os procedimentos de gestão da ajuda, mecanismos de implementação e desembolso de fundos da CE


A aplicação dos procedimentos de gestão e dos mecanismos de implementação da CE, bem como o desembolso de fundos deveria ser eficiente e contribuir para a realização dos projectos e, portanto, para os objectivos estratégicos da CE. A correspondência entre os compromissos financeiros e as afectações financeiras, bem como a análise do ritmo de implementação e de desembolso dos projectos, deveria reflectir-se na realização óptima dos projectos e, por conseguinte, na obtenção dos resultados esperados. A coordenação e o diálogo entre a CE e o MERCOSUL, em matéria de implementação e gestão de projectos, deveriam ter influenciado a qualidade do diálogo técnico e político e a identificação e a elaboração dos projectos. Os mecanismos internos em termos de estrutura de gestão, tais como a co-direcção para a

Em que medida os procedimentos de gestão da cooperação da CE, os seusmecanismos de implementação e o desembolso de fundos afectaram aestratégia em termos de capacidade de obtenção de resultados?



realização de projectos regionais e os diferentes mecanismos de implementação deveriam ter potenciado a eficiência dos procedimentos da CE e os mecanismos de implementação de projectos.


- A taxa de desembolso da CE foi afectada por procedimentos administrativos, por uma identificação inadequada das componentes do projecto e pela capacidade de absorção de fundos do MERCOSUL.

Os compromissos assumidos pela CE em matéria de apoio aos programas regionais do MERCOSUL, de desenvolvimento dos seus Estados-membros e de iniciativas visando o processo de integração, são muito significativos em termos orçamentais. De facto, a CE é o maior e o mais importante contribuinte para o processo de integração: os fundos comprometidos representam mais de 95% do total, nos quatro macro-sectores seleccionados, durante os 15 anos de cooperação.

No entanto, nem todos os fundos comprometidos foram afectados ou desembolsados de facto nos respectivos programas ou projectos. Em média, para os quatro macro-sectores, quase metade (47%) dos fundos comprometidos foram utilizados. Esta taxa de desembolso é semelhante para cada macro-sector. O fraco ritmo de implementação foi igualmente o reflexo da existência de áreas particularmente difíceis no contexto do próprio processo de integração. Embora tivesse sido desejável que todos os fundos comprometidos tivessem sido afectados, esta taxa de desembolso não parece ter influenciado ou atrasado o processo de integração. Ao MERCOSUL, devido ao facto de ser uma organização regional nova, faltava-lhe experiência e a estrutura administrativa necessária para absorver mais fundos do que aqueles que efectivamente absorveu. A CE, por outro lado, não possuía um sistema de gestão regional que lhe permitisse acelerar o processo ou supervisionar devidamente a efectiva implementação e desembolso dos fundos. Ambas as organizações descreveram uma curva de aprendizagem, durante os anos iniciais que afectou a taxa de desembolso. O MERCOSUL está agora mais familiarizado com os procedimentos da CE e esta conhece melhor as limitações do MERCOSUL e as suas próprias, no que respeita à execução de projectos, e espera-se que durante o período 2002-2006 a taxa de desembolso seja superior e que a programação de actividades seja capaz de reflectir melhor a verdadeira capacidade de absorção do MERCOSUL e das respectivas instituições encarregues da execução de projectos.

- O longo ciclo de projecto da CE: da identificação ao desembolso e o ritmo de cada fase afectou a eficiência, a eficácia e os resultados esperados

Assumindo que a taxa de desembolso é um reflexo da capacidade real do MERCOSUL e da CE de afectar e de desembolsar fundos, o que aparentemente mais afecta a eficiência dos programas é o longo ciclo do projecto. Em média, são necessários mais de dois anos para o início da execução das actividades após a conclusão da identificação do projecto (i.e. aprovação do acordo financeiro, o qual só per se demora um ano). O longo período necessário para a concessão do apoio tornou obsoletas algumas componentes dos projectos, e a rigidez do Acordo Financeiro (FFAA) e dos Termos de Referência não permite a introdução de alterações ou modificações ao projecto, de forma a reflectir novas realidades e circunstâncias. Em resultado, não foram alcançados alguns dos objectivos originalmente concebidos no projecto (ver o caso SPS) ou tornaram-se irrelevantes determinadas componentes (ver o caso



TBT). Atrasos administrativos em Bruxelas e desentendimentos ao nível dos Estados-membros do MERCOSUL em matéria de gestão e de componentes do projecto constituíram aparentemente a principal razão desses atrasos (por exemplo, no caso do projecto de coordenação macroeconómica, o processo de negociação para a preparação dos TdR dura há já mais de dois anos). Foram igualmente identificados atrasos significativos na aprovação dos Programas Operacionais Anuais e Globais e no subsequente desembolso dos fundos. Os pesados procedimentos administrativos de Bruxelas figuram novamente como o principal obstáculo à implementação dos projectos, afectando negativamente a execução da estratégia global. Acresce ainda o facto de uma vez iniciado o projecto, a transferência de fundos de Bruxelas para a conta bancária do projecto ser muito lenta, na maioria dos casos. Este facto afectou seriamente a calendarização, a programação e a eficiência dos projectos e colocou em risco o cumprimento dos objectivos.

Da mesma maneira, a duração do projecto foi muitas vezes mal calculada em face dos objectivos do programa. Durante o projecto SPS, por exemplo, verificaram-se dificuldades e atrasos significativos. Originalmente, o projecto estava previsto para ser executado em três anos. Foram estabelecidos objectivos demasiado ambiciosos, tendo em conta o período de implementação e o orçamento, e uma situação instável na região em 1994 não permitiu o cumprimento do prazo previsto para a finalização do projecto. Demorou mais de seis anos a ser finalizado (de 1995 a Agosto de 2001). No caso do projecto TBT, a fase de elaboração estava terminada em 1993 e a implementação começou em 1994. A sua conclusão estava prevista para 1997 mas o projecto terminou em 2003 após duas extensões, com muitas das componentes dos TdR já obsoletas. De facto, as tarefas e as acções originalmente incluídas no projecto tornaram-se irrelevantes e tiveram que ser preparados novos TdR. O projecto SAM ainda se encontra em fase de implementação. A implementação dos projectos melhorou em virtude da sua adaptação a exigências específicas mas uma concepção melhor e mais “à medida do cliente” teria evitado muitos atrasos e decepções.

- Foi detectada uma participação limitada do MERCOSUL e dos seus Estados-membros nos ciclos de programação e implementação da CE

A concretização da estratégia foi igualmente prejudicada por uma participação muito limitada das instituições do MERCOSUL e dos respectivos responsáveis governamentais nos processos de identificação e elaboração39. Esta situação foi mais evidente nas fases iniciais da cooperação do que no final dos anos 90. A programação foi inteiramente levada a cabo por Bruxelas, com uma participação reduzida por parte das instituições ou dos beneficiários envolvidos. Não obstante terem sido efectuadas algumas consultas a organizações locais, governos e autoridades do MERCOSUL, a versão final dos projectos normalmente não incorporava as suas sugestões ou necessidades. Como resultado, a identificação de necessidades e prioridades não foi devidamente reflectida nas actividades e nas modalidades de implementação dos projectos. A CE atribui esta sua actuação ao facto de inicialmente não existir uma contraparte adequada para gerir as componentes do projecto ou as modalidades a serem implementadas. Por outro lado, o MERCOSUL considera que a CE impôs determinados projectos e componentes de projectos, apresentando a sua experiência e know-how no processo de integração como

39 Este aspecto foi igualmente mencionado durante o seminário realizado em Montevideu em 16 de Março, particularmente o facto dos projectos identificados não terem sido aprovados pelas instituições do MERCOSUL antes de serem submetidos ao Comité ALA em Bruxelas.



justificação para a necessidade dessas iniciativas. Embora ambos os argumentos se considerem válidos, o grau de envolvimento das instituições locais e o processo de tomada de decisões da CE não foram os mais eficientes, o que de certa forma afectou a eficácia da estratégia. No projecto SPS, por exemplo, o quadro lógico foi preparado após o início do projecto e, em resultado, as alterações introduzidas na implementação originaram atrasos na execução das actividades. Este facto poderia ter sido evitado se tivesse sido efectuada uma consulta adequada aos beneficiários. No caso do projecto de Estatística, os objectivos propostos eram muito ambiciosos; como resultado, muitos desses objectivos não foram alcançados.

Ao abrigo do MdE e no âmbito do DER existem mais oportunidades para o MERCOSUL poder expressar as suas necessidades e participar mais activamente na preparação dos Termos de Referência, em comparação com os anteriores ciclos de identificação e programação. Prevê-se igualmente, em resultado do projecto de desconcentração, a melhoria da identificação e definição dos TdR e a procura de um maior envolvimento por parte das organizações do MERCOSUL e dos beneficiários directos do projecto. Todavia, após 12 anos de cooperação foram adquiridas capacidades e introduzidas melhorias em ambas as organizações que contribuirão para uma melhor definição das prioridades e das acções a executar pelos projectos.

- Os mecanismos e os procedimentos da CE estabelecidos para a implementação e gestão de projectos regionais não são eficazes.

A gestão e implementação de projectos regionais influenciaram aparentemente a eficiência e a eficácia da estratégia global. Ao contrário dos mecanismos estabelecidos para a gestão de programas nacionais, não existem mecanismos ad hoc para a gestão e supervisão de projectos e de programas regionais. A ausência, ao nível da CE, de uma estrutura adequada e de mecanismos de coordenação vocacionados para a implementação de projectos regionais, criou um elemento de incerteza entre as delegações da CE relativamente às responsabilidades de gestão e ao acompanhamento das actividades. Como resultado, muitos projectos foram penalizados por um aconselhamento deficiente no que respeita aos procedimentos ou à implementação, reflectindo-se no final na não obtenção dos resultados esperados ou no surgimento de atrasos. Mesmo agora, e após 13 anos de implementação de programas regionais no MERCOSUL, a Delegação da CE em Montevideu não tem mecanismos suficientes para supervisionar não só a gestão do projecto mas todo o ciclo do projecto: da identificação à implementação. É o caso, em particular, de projectos regionais que têm actividades executadas em mais do que um país, e não existem mecanismos claros de coordenação ou uma definição clara das responsabilidades entre as delegações no que respeita aos procedimentos de gestão e de supervisão.

No que diz respeito à gestão de projectos, até 2000 o procedimento de implementação da CE era baseado no mecanismo de co-direcção, com recurso a co-directores nacionais da CE. Ambos assumiam de forma igualitária as responsabilidades de implementação e de gestão do projecto. Embora esta estrutura administrativa não tenha influenciado a estratégia enquanto tal, parece ter afectado a implementação de determinados projectos. Duas das principais razões apontadas foram: (i) conflito de personalidades entre os co-directores; e (ii) linhas de orientação pouco claras em matéria de tarefas e responsabilidades. A justificação para a primeira razão é de facto objectiva; foram mencionadas diferenças culturais, técnicas e de procedimento entre os dois co-directores. A segunda razão reflecte insuficiente clareza ao nível dos TdR e das linhas de orientação, no que respeita ao mandato que cada co-director deveria



assumir. Se uma razão é mais importante do que a outra é difícil de determinar mas a combinação de ambas afectou a eficiência e a eficácia dos projectos sempre que este problema foi colocado. O Regulamento Financeiro de 200240 introduziu a possibilidade da implementação descentralizada por parte do país terceiro beneficiário e estipula quais as autoridades às quais pode ser conferida a gestão de determinadas acções, caso cumpram os critérios indicados41. Esta condição permite mudar para uma estrutura de gestão baseada num único director de projecto. Esta alteração foi aplaudida por todos os participantes e espera-se que traga benefícios para o programa e para os projectos. Contudo, na sua forma actual o Regulamento Financeiro não tem em consideração a possibilidade de cooperação com organizações regionais como o MERCOSUL, facto que produz novas complicações na procura de contrapartes adequadas para os projectos futuros planeados ao abrigo do Programa Indicativo Regional. Este factor é actualmente o principal obstáculo ao inicio de novos projectos ao abrigo do quadro de cooperação sub-regional.

Simultaneamente, a aplicação dos requisitos do Regulamento Financeiro criou problemas de coerência com a legislação nacional. Um caso típico é a auditoria às organizações estatais, identificadas frequentemente como contrapartes nos projectos.

- Os projectos em que foram consideradas as assimetrias existentes entre os países MERCOSUL (na

elaboração e preparação dos projectos regionais) obtiveram os melhores resultados.

A adaptação da estratégia da CE às necessidades do MERCOSUL depende igualmente da capacidade das suas iniciativas de contribuir para a redução das assimetrias internas dos Estados-membros e para a coordenação de acções entre programas nacionais e regionais. Projectos onde a implementação foi dividida em módulos nacionais, como o projecto de Estatística, e projectos como o SPS, que abordavam objectivos sub-regionais e nacionais, alcançaram resultados positivos e evidenciaram uma melhor capacidade de adaptação com vista à realização dos objectivos. A título de exemplo, o projecto regional de estatística foi complementado com projectos nacionais, reflectindo as diferentes necessidades e prioridades de cada INE. De igual forma, quer os objectivos sub-regionais quer os nacionais foram tidos em consideração pelo projecto SPS, responsável pela melhoria das condições sanitárias em cada país e pela integração ao nível regional de várias instituições, através do objectivo definido de uniformização dos padrões e de harmonização das políticas. Esta prática de complementaridade e de coordenação entre iniciativas nacionais e regionais reflectiu assim não apenas uma preocupação regional mas também necessidades e prioridades nacionais.

40 Regulamento do Conselho 1605/2002 sobre o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias. 41 Esses critérios são a) separação dos deveres dos responsáveis pela autorização e pela contabilidade, b) existência de sistemas efectivos de controlo interno de operações de gestão; e no caso de apoio ao projecto, existência de procedimentos para apresentação de contabilidades diferentes demonstrativas da utilização efectuada dos fundos comunitários; c) existência de uma instituição nacional responsável pela auditoria externa independente; e) procedimentos transparentes e não discriminatórios em matéria de concursos públicos; f) compromisso por parte do país de efectuar controlos regulares destinados a prevenir situações de fraude e a assegurar o uso correcto dos fundos Comunitários (Art. 164, Regulamento da CE 1605/2002)



No entanto, iniciativas e projectos que foram divididos em partes iguais para cada país membro geraram problemas e sofreram atrasos na sua implementação. A divisão de projectos em partes iguais para cada país membro não ignora apenas as respectivas assimetrias mas afecta igualmente de forma negativa o espírito regional. Neste contexto, os projectos de cooperação sub-regional não resultaram na redução das disparidades intra-MERCOSUL. É o caso do projecto TBT, onde a implementação das actividades foi dividida em partes iguais entre os quatro Estados-membros. Contudo, algumas actividades, embora muito importantes para alguns países, foram irrelevantes, redundantes ou inúteis para outros. Da mesma forma, a implementação de algumas actividades exigia conhecimentos técnicos avançados que alguns países não possuíam ou nos quais a ajuda técnica era difícil de absorver devido à falta de capacidades ou de recursos humanos. Como resultado, nalguns países os objectivos não foram alcançados ou foram-no apenas de forma parcial e não se verificou redução de assimetrias.

3.6 QA 6: sobre a coordenação de políticas e coerência interna


Nas fases de elaboração e implementação do projecto, o processo de integração requer coordenação e coerência com a CE, com o MERCOSUL e com outros doadores que trabalhem em questões ambientais. Espera-se igualmente que os projectos da CE implementados na América Latina sejam coerentes com outras políticas da CE que têm uma dimensão internacional, como sejam, por exemplo, os projectos com objectivos relacionados com políticas ambientais. A coordenação e o diálogo com grupos ecologistas e congregações religiosas, em matéria de identificação e elaboração de projectos regionais com potenciais efeitos ambientais, são uma forma de assegurar coerência e complementaridade.


- A CE não tem uma estratégia adequada ao nível regional em matéria de preocupações ambientais

As preocupações ambientais da estratégia da CE não foram aplicadas de forma sistemática ou estrutural às necessidades e prioridades dos Estados-membros do MERCOSUL. De facto, a análise dos projectos e programas ao nível regional mostrou a ausência de iniciativas específicas relacionadas com o ambiente. Embora a maioria dos programas nacionais dos Estados-membros considerem o ambiente como uma área a ser desenvolvida, o âmbito e a implementação estão limitados aos seus problemas nacionais e não existem mecanismos de apoio à coordenação e coerência entre as diferentes iniciativas. As limitações orçamentais e a ausência, no âmbito do MERCOSUL, de estruturas de coordenação adequadas à execução de projectos a nível regional, constituem dois obstáculos ao processo de integração em matéria de ambiente. Da mesma forma, a ausência, no âmbito das estruturas da CE, de um mecanismo de coordenação adequado ao desenvolvimento de uma política ambiental coerente e integrada,

Em que medida foram asseguradas, no âmbito da estratégia executada, acoordenação e a coerência com outras políticas da CE com dimensão ao níveldas relações externas, particularmente em matéria de ambiente?



reduziu o impacto potencial que este sector poderia ter tido sobre o ambiente no MERCOSUL.

A falta de coordenação entre projectos e entre políticas não significa que os projectos da CE não sejam coerentes com a sua política global para o ambiente. O ambiente é, na maioria dos casos, uma importante componente de cada projecto, independentemente da natureza da actividade. Quer o projecto lide com PME ou com actividades industriais, agrícolas ou com outras actividades produtivas, existe uma cláusula onde é indicada a obrigatoriedade de observância de normas ambientais (padrões da CE), de evitar qualquer tipo de contaminação ambiental e de abstenção do uso de qualquer tipo de materiais tóxicos. Parte-se do princípio que cada governo, beneficiário, agência de execução, bem como as delegações da CE, supervisionam e acompanham o cumprimento desta norma.

- A CE deverá procurar uma maior integração da sua política ambiental nas estratégias e acções a nível regional.

Embora os aspectos ambientais da política da CE estejam integrados ao nível do projecto, falta a ligação a nível regional entre projecto, política e estratégia. A ausência de uma política ambiental coerente e coordenada para o MERCOSUL reflecte-se na estratégia global da CE, onde existem poucos indícios da sua presença em termos de afectação de recursos ou de assistência técnica quer ao nível político quer institucional.

- A CE deverá procurar uma maior coordenação e diálogo com grupos ecologistas, outros doadores e com congregações religiosas do MERCOSUL, com vista à elaboração de projectos regionais com potenciais efeitos ambientais que sejam coerentes ao nível nacional e regional.

Até ao momento presente, a coordenação e o diálogo têm sido limitados e restritos à implementação de programas nacionais e não existem indícios de existência de sistemas ou de estruturas destinadas a coordenar a elaboração e a implementação de projectos relacionados com o ambiente. A importância do compromisso da CE para com o ambiente e a sua relação com o objectivo geral de integração regional não se reflectem nas intervenções da CE. Consequentemente, não são tidas em consideração as especificidades e as preocupações ambientais dos Estados-membros do MERCOSUL, nem o conhecimento e o posicionamento da CE em matéria ambiental. A integração de uma política ambiental coerente na estratégia regional global da CE, maior coordenação com intervenções bilaterais e supervisionar a coerência entre resultados dos projectos irão realçar os benefícios potenciais da estratégia ambiental da CE.

- A CE necessita igualmente de melhorar a coordenação e a coerência no que respeita à implementação de políticas com dimensão internacional.

Existe igualmente a necessidade de prosseguir uma melhor coerência e coordenação entre as políticas da CE com uma dimensão internacional. Algumas políticas da CE com dimensões internacionais favorecem alguns países da América Latina mas também produzem efeitos negativos em outros. É o caso, por exemplo, das políticas do “Sistema Generalizado de Preferências” (SGP), que garante uma preferência geral para alguns produtos a países empenhados na erradicação da produção de droga e que procuram diversificar a sua produção agrícola. Ao abrigo deste programa, a produção de soja na Bolívia obtém um preço preferencial nos mercados da UE. Mas este programa também afectou negativamente o



Paraguai, que não faz parte do programa SGP mas que também é produtor de soja e exportador para a UE. Neste caso, a mesma política criou um efeito perverso no Paraguai, afectando a sua competitividade internacional.

Da mesma forma, existem políticas da CE com dimensão internacional que apoiam a preservação da ecologia na Amazónia, por exemplo, mas não existem políticas de apoio a países sem acesso ao mar como o Paraguai e a Bolívia. A política ambiental na Amazónia, independentemente das suas boas intenções e benefícios imediatos, acentua igualmente as assimetrias entre países e perturba as condições competitivas dos seus produtos, quando comparados com países que não têm ou não estão incluídos nas denominadas “políticas preferenciais”.

3.7 QA 7: Contribuição da CE para a sustentabilidade do processo de integração do MERCOSUL


A consolidação do processo de integração depende da existência de estruturas organizativas e institucionais sólidas e bem estabelecidas. A CE participou activamente na organização política, económica e técnica da institucionalização do MERCOSUL; a contribuição dada para a sua consolidação deveria reflectir-se numa maior sustentabilidade. No entanto, o compromisso político efectivo dos Estados-membros do MERCOSUL é o primeiro e principal factor de cumprimento desse objectivo.


- O MERCOSUL é um projecto político a caminho da sua consolidação. A cooperação da CE contribuiu para o reforço do seu quadro institucional e para o aperfeiçoamento das suas capacidades de negociação.

O desenvolvimento do processo de integração do MERCOSUL gerou desde o início dois tipos de activos importantes: por um lado, existe uma rede institucional com uma experiência crescente na gestão e negociação do programa de integração e com um grau cada vez mais elevado de permutas técnicas e políticas; por outro lado, existe uma comunidade empresarial com uma crescente rede estrutural de relações comerciais e, a um nível inferior, patrimoniais. A importância destes dois activos convida a concluir que o MERCOSUL “chegou para ficar e que é inviável qualquer hipótese de possível extinção ou abandono do processo”. Esta afirmação foi sublinhada quer pela comunidade empresarial quer por responsáveis governamentais entrevistados em cada Estado-membro. Adicionalmente, as mudanças políticas que ocorreram recentemente na região traduziram-se em melhorias nas relações entre os governos dos Estados-membros. As recentes alterações de governo e eventos políticos em cada país MERCOSUL reforçam igualmente a sua posição, contribuindo simultaneamente para a consolidação e

Em que medida a estratégia da CE contribuiu para a sustentabilidade do MERCOSUL e de que forma se reflecte esta sustentabilidade no contexto do DER?



restabelecimento de negociações construtivas. Os governos do Brasil, Argentina e Paraguai recuperaram a sua capacidades de agir como um bloco e na recente ronda de negociações da OMC em Cancún, sob a liderança do Brasil, foi feita uma demonstração de unidade durante as negociações com a UE e com os EUA. Mais recentemente, a mesma posição unificada foi exibida em Miami, no fórum realizado em Dezembro de 2003 com vista à formalização da iniciativa NAFTA apresentada pelos EUA. Estes acontecimentos indiciam igualmente a hipótese da evolução do processo de integração ter lugar num clima menos conflituoso e de uma procura de maior cooperação entre os Estados-membros.

- Os governos do MERCOSUL acreditam que o know-how e a experiência da CE e a sua estratégia de cooperação foram úteis e adequadas ao reforço da integração. Contudo, a sustentabilidade não está dependente dessas contribuições.

Para as autoridades nacionais do MERCOSUL, a cooperação europeia é vista como extremamente positiva e há um reconhecimento completo dos benefícios gerados pelos projectos. Muitas actividades não teriam sido possíveis sem a assistência da CE. Contudo, a sustentabilidade do MERCOSUL está dependente da sua própria capacidade de ultrapassar desentendimentos e conflitos, que foram evidentes nas negociações e no mercado sub-regional ao longo dos últimos anos, e do aprofundar do processo de coordenação de políticas, principalmente nas esferas macroeconómicas e microeconómicas.

Independentemente do consenso original relativamente ao estilo “regionalismo aberto” e do efeito positivo que a criação do mercado regional teve sobre o desempenho das exportações de todos os Estados-membros, as suas divergências políticas prejudicaram, de facto, a evolução do processo de integração. Durante grande parte dos anos noventa, os desentendimentos do MERCOSUL reflectiram-se nas diferentes percepções dos membros relativamente ao modelo económico interno, na sua análise divergente das assimetrias e nos desacordos patenteados sobre a estratégia a adoptar no sentido da integração internacional. Faltava uma liderança conceptual clara, de forma a ultrapassar essas divergências e quando o contexto macroeconómico regional se deteriorou, o MERCOSUL atravessou um período de impasse institucional extremamente perigoso.

- O cumprimento do processo de integração do MERCOSUL está dependente de decisões políticas urgentes nos cenários regionais e internacionais.

O cumprimento do processo de integração está dependente das decisões políticas tomadas pelos Estados-membros do MERCOSUL, em particular das decisões propostas ou tomadas pela Argentina e Brasil. As decisões políticas parecem ser a chave para fazer avançar o processo de integração no sentido de um formato mais ambicioso, no qual a harmonização de políticas macroeconómicas constitui o próximo passo. Actualmente, nada obsta a que se realizem desenvolvimentos nesta área, dado que aparentemente os quatro países estão de acordo no sentido de avançar. Este consenso foi facilitado pela afinidade politica do Brasil, Argentina e Paraguai e espera-se que o Uruguai se possa juntar já no próximo ano, dado o aproximar das eleições para um novo presidente e as perspectivas da Frente Amplio.

A evidente indiferença relativamente ao reforço de instituições comuns ou a fragilidade demonstrada nas negociações, particularmente ao nível técnico, não foram os principais obstáculos à sustentabilidade do MERCOSUL; o principal problema foi sim a ausência de um compromisso efectivo no sentido de interiorizar normas e regras aceites por todos e de



garantir a aderência às mesmas. Ao nível dos sectores privado e social, posturas negociais desadequadas contribuíram fortemente para a adopção de acções defensivas de protecção de interesses específicos ou particulares, causando ainda uma maior deterioração no apoio institucional e na qualidade do processo. Dado o novo e mais favorável contexto político regional, a principal contribuição da UE para a sustentabilidade do MERCOSUL centrar-se-ia no desenvolvimento de um esquema sistemático e equilibrado de políticas competitivas, visando a disseminação por todos os parceiros de potenciais benefícios decorrentes da integração económica.

4 CONCLUSÕES

4.1 Relevância

1. As intervenções da CE promoveram o entendimento por parte dos detentores de interesses relativamente aos objectivos e prioridades do MERCOSUL, e a permanente procura local de mais apoio da CE em matéria de integração regional, com base na experiência europeia, em conjunto com a já compreendida importância das relações UE-MERCOSUL durante a criação de um mercado comum MERCOSUL, constituem indicadores positivos da relevância do programa até à data. A estratégia da CE relativamente ao MERCOSUL está assente na experiência de integração da UE e no seu conhecimento técnico; como tal, a estratégia de intervenção para o MERCOSUL visou as áreas de relevância que suportam a integração: comércio, integração económica e assuntos institucionais. As acções específicas em matéria de comércio, apoio institucional, harmonização de políticas, estandardização técnica e estatística estão entre algumas das iniciativas mais relevantes que suportam o processo de integração.

2. Em certos casos, o apoio da CE foi importante embora não tenha correspondido a um pedido específico por parte de países membros do MERCOSUL. Um destes casos é o projecto de estatística, originalmente considerado como uma imposição de Bruxelas e aceite apenas pelo facto de representar recursos adicionais gratuitos. Ao lidar com a estandardização, coordenação e harmonização dos serviços nacionais de estatística, foi aberto caminho para um processo de harmonização política, processo agora central para a criação do mercado comum do MERCOSUL, embora a prioridade do MERCOSUL na altura fosse sobretudo o desenvolvimento do comércio no mercado alargado. De igual modo, o apoio ao SAM baseado no conhecimento e experiência da CE, não considerado originalmente importante no quadro institucional local, conduziu a determinadas modificações institucionais e organizacionais feitas pelo MERCOSUL, com resultados agora aceites localmente como importantes para o processo de integração.

3. Mantém-se, no entanto, o facto de que os resultados da estratégia da CE, tal como foi implementada, não serviam de apoio modelo de integração aceite pelos Estados-membros do MERCOSUL. Os seus instrumentos e aplicação têm sido demasiado rígidos, não tomando em consideração quer as incertezas intrínsecas no sistema “aprender fazendo” do MERCOSUL quer o desejo do MERCOSUL de trabalhar através de estruturas inter-estatais e de trabalho de grupo. Isto frustrou o objectivo da CE de



encorajar, desde cedo, o desenvolvimento de instituições centralizadas com vista à implementação dos seus acordos de cooperação. O MERCOSUL, por outro lado, não considerou prioritário a criação de organizações supra-nacionais. Desde 2002, as perspectivas de uma cooperação frutuosa têm igualmente sido afectadas pela aplicação dos Novos Regulamentos Financeiros, em particular dos requisitos financeiros e legais incluídos no Artigo 164, relativos à implementação de projectos, a maioria dos quais não foi considerada adaptável às circunstâncias reais em que o MERCOSUL tem vindo a evoluir, nomeadamente em matéria de identificação de parceiros adequados.

4. De igual modo, a estratégia falhou parcialmente no que respeita ao aumento e promoção de uma integração mais forte com a CE, devido a falhas no processo de planeamento estabelecido para cumprir os objectivos de médio e longo prazo do processo de integração entre os dois blocos, A relevância da estratégia poderia ter sido aumentada caso os detalhes acerca dos objectivos e metas de cada sector, apoiados por indicadores das prioridades e necessidades, tivessem sido disponibilizados. Apesar da ênfase dada ao comércio e à integração como instrumentos para promover a cooperação, as iniciativas da CE não resultaram em benefícios significativos. Algumas das políticas da UE e do MERCOSUL, de protecção aos respectivos mercados, têm constituído um obstáculo aos potenciais benefícios do programa no que respeita ao aumento da capacidade e do desempenho em matéria de importação/exportação do MERCOSUL e da UE42.

5. Apesar da fluidez do diálogo político de alto nível entre os dois blocos durante os últimos 13 anos de parceria, a estratégia de apoio foi sobretudo reactiva às diferentes circunstâncias e necessidades de curto prazo de ambos os lados. Enquanto o apoio da CE ao MERCOSUL foi uma combinação de diálogo político ao mais alto nível e assistência financeira em áreas chave, para nenhuma componente de cooperação foram os conceitos estratégicos completamente desenvolvidos durante as fases inicias; acresce ainda que o processo de planeamento destinado a alcançar objectivos de médio e longo prazo foi mencionado no diálogo político mas não na estratégia. O DER recentemente preparado, aperfeiçoou a definição de prioridades e acções e as ligações entre diálogo político e estratégia de apoio, incluindo meios financeiros e sectores de intervenção, todos eles vitais para assegurar a coerência geral da estratégia da CE.

6. De igual modo, os principais projectos da CE e determinadas actividades menores – tais como seminários, formação e publicações – abordaram igualmente a falta de diálogo (tanto em quantidade como em qualidade) em questões de integração, quer no âmbito do MERCOSUL como da UE, e entre os diferentes detentores de interesses do MERCOSUL, através da disponibilização de trocas de ideias e de experiências. Projectos relacionados com redes de trabalho ao nível da sociedade civil, grupos regionais técnicos, instituições regionais e nacionais, foram, com sucesso, orientados no sentido de aumentarem a participação desses organismos no processo e no diálogo entre os dois blocos.

42 No caso do Comércio, um dos componentes principais da estratégia, não existiam documentos de apoio a um processo de planeamento, mesmo se esse facto tivesse contribuído para focalizar a estratégia em áreas onde o impacto pudesse ter sido maior. A selecção de componentes ou de sub-componentes foi analisada entre o MERCOSUL e a CE, indicando a forma como esses componentes iriam aumentar o comércio entre os dois blocos, ou que tipo de produtos não seriam sujeitos a negociações, i.e.. “agricultura”.



7. Os fundos afectados à estratégia sub-regional ao longo do período foram adequados, se bem que limitados (cerca de 50 milhões de euros) quando comparados com as afectações bilaterais (cerca de 250 milhões de euros) e a dimensão das economias do MERCOSUL. Sendo uma nova organização regional, ao MERCOSUL faltava a experiência e a estrutura administrativa que lhe permitisse absorver mais fundos do que aqueles que foram disponibilizados. A taxa de desembolso efectiva de 47% não causou aparentemente qualquer abrandamento no processo de integração nem qualquer impacto negativo na capacidade de contribuição da CE para esse processo.

8. Apesar do apoio significativo aos Estados-membros do MERCOSUL para projectos em vários sectores, muitas das iniciativas foram em resposta a problemas de curto prazo e não estavam directamente relacionadas com o objectivo a longo prazo de integração, apesar do seu objectivo adicional de redução das assimetrias existentes. Os sectores incluíam: desenvolvimento rural, desenvolvimento social, energia, ciência e tecnologia, desenvolvimento empresarial e capacitação institucional, com o objectivo de promover as capacidades nacionais e de melhorar o ambiente social e económico. Mesmo os mais recentes DEN, com a sua perspectiva de médio prazo, não mencionam nem o processo de integração regional, nem a necessidade de estabelecer a ligação com o desenvolvimento do país.

4.2 Impacto

9. As capacidades de negociação dos detentores de interesse do MERCOSUL e o papel e a participação da sociedade civil e de instituições regionais no processo de negociação aumentaram, embora falte ainda emergir uma cultura clara do MERCOSUL. Este facto reflecte o firme empenho do programa de cooperação da CE no fortalecimento das estruturas e organização do MERCORSUL. Responsáveis e técnicos chave das instituições do MERCOSUL e dos seus Estados-membros receberam treino e formação nos seus países e na Europa sobre questões técnicas e políticas. Este facto tem-se reflectido no processo de diálogo quer entre eles quer com a UE, com impacto positivo nas negociações, na preparação de um calendário e agenda para o MERCOSUL, num maior reconhecimento entre os seus Estados Membros dos potenciais benefícios a longo prazo da integração, e na sustentabilidade do bloco sub-regional. Mas o conhecimento e experiência acumulados não criaram ainda uma verdadeira cultura MERCOSUL e são necessárias actividades de apoio no sentido de reduzir a distância entre autoridades políticas e Sociedade Civil e de promover o conceito de integração enquanto instrumento para o desenvolvimento.

10. Por outro lado, com referência ao processo de consulta, foi observado um reduzido impacto quer em relação a novas modalidades de consulta governamental a representantes da sociedade civil, quer na capacidade de organizações dos sectores empresariais ou laborais de transmitirem expectativas ou defenderem os seus interesses junto dos seus respectivos governos.43 Não foi igualmente possível detectar,

43 No entanto, durante o seminário o caso da Argentina foi apontado como um exemplo muito positivo de envolvimento de diferentes actores da sociedade civil, uma experiência que poderia igualmente ser transferida para outros países MERCOSUL.



ao nível multinacional, a influência da sociedade civil quer nas estratégias governamentais, quer na influência nas negociações de acordos.

11. No que respeita ao comércio não existem indícios claros quanto ao nível de impacto da estratégia da CE sobre as relações comerciais entre os dois blocos. Tem havido pouca diferença entre as tendências comerciais UE-MERCOSUL e as tendências do MERCOSUL com outras regiões [Anexo V, fluxos comerciais MERCOSUL. Embora o comércio e a livre circulação de bens entre os Estados-membros do MERCOSUL tenha aumentado durante os três períodos, é pouco claro em que medida esse aumento se ficou a dever à estratégia de apoio da CE, dada a limitada assistência financeira em relação à dimensão das economias do MERCOSUL. Por outro lado, ela revitalizou e facilitou o comércio entre Estados Membros, em particular devido à sua abordagem a questões que representavam verdadeiras limitações a uma maior integração de comércio durante os anos 90, tais como doenças em animais e em produtos citrinos, dois dos principais produtos de exportação. Portanto, o apoio da CE tem constituído um bom mecanismo de criação de um melhor ambiente para a melhoria das relações internas do MERCOSUL, embora não tem sido suficiente para estreitar os laços comerciais entre os dois blocos.

12. Os projectos da CE em matéria de integração económica melhoraram, até certo ponto, o acesso ao mercado, tendo beneficiado indirectamente as capacidades técnicas das empresas. A cooperação Europeia tem tido um impacto positivo no comércio intra-MERCOSUL; não só as actividades relacionadas com promoção da estandardização, certificação, acreditação e qualidade melhoraram o acesso aos mercados, mas promoveram igualmente ganhos de eficiência ao nível do Bloco Sul. O sector empresarial também beneficiou indirectamente das iniciativas da CE em termos de expansão do mercado, estabelecimento de redes de trabalho e criação de novas oportunidades de negócio.

13. Finalmente, em áreas de projectos financiados pela CE têm havido melhorias nas estruturas organizacionais e institucionais do MERCOSUL, um significativo fortalecimento de grupos técnicos de trabalho e um relativo fortalecimento das redes de trabalho. O impacto do apoio da CE poderia, no entanto, ter sido maior se o reforço do quadro institucional tivesse sido prosseguido a partir de diversos ângulos. Por exemplo, o reforço da integração a partir de estruturas governamentais e a integração de sector para sector – horizontal, teria acrescentado mais benefícios na construção de uma base institucional sólida na qual o MERCOSUL se apoiaria. Actividades que reforcem a integração ao nível das estruturas governamentais dos Estados-membros (Chancelerias, ministérios da economia e plano, etc.), transferindo know-how acerca de como alcançar a integração regional, estiveram ausentes na estratégia. De igual modo, a integração ao nível sectorial, i.e., PME, transporte e telecomunicações, energia, etc., teria optimizado o processo de integração regional, desenvolvendo redes de trabalho e estabelecendo produtivos elos tecnológicos e comerciais44.

44 Existem vários exemplos positivos que mostram que a criação duma rede de trabalho a nível sectorial (i.e. Agricultura, Normas e Padrões) é possível e importante para o processo de integração.



4.3 Eficácia

14. Apesar da relevância da estratégia, a capacidade de atingir os objectivos planeados nos diferentes projectos tem sido limitada. Os estudos de caso45 indicaram que os objectivos eram frequentemente demasiado ambiciosos, tendo em conta a duração originalmente prevista e os recursos afectados. Simultaneamente, o curto período de tempo destinado à identificação e concepção do projecto e à análise das necessidades, juntamente com a rigidez dos termos de referência, resultou em objectivos irrelevantes ou ultrapassados, e as extensas reformulações ou os procedimentos de lançamento tornavam impossível para os projectos, mesmo com vários prolongamentos, alcançarem todos os resultados esperados. Por outro lado, sempre que foi possível aplicar a experiência directa da União Europeia numa determinada área, algumas etapas foram atingidas mais rapidamente e até certo ponto para além, do que originalmente fora planeado.46

15. Apesar das insuficiências acima referidas ao nível de projecto, a estratégia da CE tem sido, no que respeita ao MERCOSUL, muito eficiente na melhoria dos fluxos comerciais e no alargamento do mercado para o MERCOSUL. Tanto o comércio intra-MERCOSUL como o acesso dos produtos a mercados mais alargados incluindo a Europa, têm vindo a ser potenciadas por acções como a harmonização dos padrões técnicos e dos procedimentos sanitários e fitossanitários; redução de barreiras ao comercio; e melhoria do relacionamento entre organizações nacionais envolvidas em processos de aperfeiçoamento tecnológico, obtenção da certificação internacional para os laboratórios, e produção de regulamentos comuns, entre outros. Por outro lado, a estratégia foi insuficiente para promover uma política de redes de trabalho, capaz de promover a coordenação, harmonização e competitividade a longo prazo

16. Os projectos que tiveram em consideração as assimetrias entre os países MERCOSUL (na elaboração e concepção de projectos regionais) alcançaram os melhores resultados. Projectos que foram divididos em módulos nacionais ou que, simultaneamente, abordavam objectivos sub-regionais e nacionais, foram igualmente bem sucedidos, revelavam uma capacidade de adaptação maior com vista à realização dos seus objectivos. Em contrapartida, iniciativas e projectos divididos financeiramente em partes iguais por entre cada país membro, causaram problemas e atrasos na implementação, uma vez que esta abordagem não só ignora as assimetrias, como afecta também negativamente o espírito regional. Neste contexto, concluiu-se que os projectos de cooperação sub-regional não contribuíram para a redução das disparidades intra-MERCOSUL.

4.4 Eficiência

17. Três dos quatro principais projectos sub-regionais financiados pela CE lidaram com sérios problemas relacionados com o ciclo do projecto. Nenhum projecto foi terminado dentro do prazo previsto, sendo a duração média de cada projecto superior ao

45 Os estudos de caso de TBT, SPS e estatísticas. 46 Foi, por exemplo, o caso do projecto TBT (AL93/15), ver Volume 2 – síntese dos estudos de caso.



dobro do que originalmente fora planeado, resultando na incapacidade de alcançar os resultados esperados e os objectivos associados, tal como inicialmente planeado.47

18. Ocorreram atrasos significativos entre as fases de identificação e a preparação e apresentação dos Termos de Referência. Em média este período era superior a dois anos. As principais causas eram, aparentemente, provocadas por atrasos administrativos em Bruxelas e desacordos entre os Estados-membros do MERCOSUL relativamente aos conteúdos e gestão dos projectos, ao mesmo tempo que uma concepção deficiente deu origem à falta de uma adequada ponderação, quer dos factores de risco quer da estrutura do orçamento em relação aos objectivos e à verdadeira capacidade de cada país de participar nos projectos. Parte do problema adveio igualmente dos longos processos de consulta e de tomada de decisão das instituições do MERCOSUL, mas a dificuldade de encontrar beneficiários apropriados também foi significativa. Os riscos geralmente presentes nestas fases poderiam perfeitamente ter sido reduzidos se as Delegações da CECE tivessem participado mais.

19. A participação do MERCOSUL e dos seus Estados-membros nos ciclos de programação e implementação da CE foi limitada. Consequentemente, os projectos não reflectem devidamente as necessidades, prioridades e modelos de implementação locais. Este facto foi mais evidente nas fases iniciais da cooperação do que no tempo mais recente. Para a CE, este facto ficou a dever-se à falta de contrapartes ao nível do MERCOSUL com capacidade para lidar com as componentes ou com as modalidades de implementação do projecto, enquanto que, segundo o MERCOSUL, a CE impôs alguns projectos ou componentes, justificando a sua necessidade com base na sua própria experiência de integração.

20. O desempenho em termos de implementação foi fraco, ilustrado através de uma baixa taxa de desembolso, com uma média de 47%. Esta situação deveu-se (i) ao facto da CE ter baseado a programação e a identificação em valores demasiado elevados em termos de rapidez e progresso da integração; (ii) a uma afectação irrealista de fundos; (iii) a insuficiência em termos de capacidades organizacionais e institucionais locais; e (iv) problemas na fase de implementação. Para além disso, a CE não tinha instalado qualquer sistema de gestão regional, quer para acelerar o processo quer para supervisionar, de modo adequado, o desembolso e implementação. Ambas as organizações tiveram que descrever uma curva de aprendizagem durante os anos iniciais.

21. Em contrapartida, o mecanismo de implementação utilizado na gestão de projectos, isto é, a modalidade de co-direcção (um co-director Europeu com uma contraparte no país onde a Unidade de Co-direcção estava sedeada e um coordenador local em cada um dos outros países) funcionou bem e garantiu uma boa implementação em alguns casos. A capacitação institucional foi alcançada regionalmente, na medida em que o Co-director do MERCOSUL e os coordenadores locais eram parte integrante do sistema de gestão. Foram elaborados Programas Anuais e Globais adequados e as poucas dificuldades que surgiram resultaram de entendimentos internos inadequados em alguns países. Em contraste, a comunicação ao nível da gestão e a

47 Esta conclusão deriva não só das entrevistas relacionadas com os quatro estudos de caso, mas em geral das entrevistas a responsáveis governamentais da CE e do MERCOSUL.



divisão de responsabilidade entre coordenadores locais resultou, por vezes, em confusão, afectando negativamente o ritmo de implementação. As actuais alterações nos mecanismos e procedimentos de implementação (desconcentração e a identificação de um único coordenador MERCOSUL) são entendidas pelos diferentes entrevistados como factores positivos que deverão melhorar tanto os procedimentos como a implementação dos projectos.

22. Em termos de coordenação e diálogo com homólogos nacionais e regionais e com outros doadores, existe uma aparente falta de sistemas e ou de estruturas concebidas para coordenar a concepção e a implementação de projectos ao nível regional. A ausência de um adequado mecanismo de coordenação ao nível das estruturas da CE, de modo a desenvolver uma estratégia regional coerente e integrada, diminuiu o impacto potencial das intervenções no processo de integração. No entanto, a coordenação e o diálogo entre a CE e o MERCOSUL sobre implementação e gestão de projectos tem melhorado recentemente e tem influenciado favoravelmente quer a qualidade do diálogo técnico e político como a identificação e concepção de projectos.

4.5 Sustentabilidade

23. A sustentabilidade do MERCOSUL depende (i) da sua capacidade de ultrapassar conflitos e desentendimentos, recentemente evidentes em negociações e no mercado sub-regional; (ii) do aprofundamento da coordenação de políticas, principalmente nas esferas da macroeconomia e da microeconomia; e (iii) da obtenção um compromisso efectivo, de modo a transpor, para a ordem interna, normas e regras acordadas e a assegurar a sua adesão. Não obstante o facto das autoridades nacionais do MERCOSUL entenderem os programas da CE e os seus benefícios como muito positivos, muitas actividades têm-se revelado inviáveis sem a assistência da CE.

24. O facto do processo de integração do MERCOSUL ter gerado (i) a criação de uma rede de trabalho institucional, com crescente experiência na gestão e negociação do programa de integração e com um nível crescente de alterações técnicas e políticas, e (ii) uma comunidade empresarial com uma crescente rede estrutural de laços comerciais em crescimento, sugere que o MERCOSUL é sustentável. Tem demonstrado potencial para aumentar os seus esforços de integração e capacidade de promover desenvolvimento económico ao nível dos seus países membros, apesar de desentendimentos internos a nível político, organizacional e técnico, bem como uma séria crise económica.

25. Mudanças políticas recentes nos países membros têm demonstrado o forte empenho relativamente ao fortalecimento do MERCOSUL. Recentes mudanças de governo e acontecimentos políticos em cada país MERCOSUL estão a fortalecer a posição do MERCOSUL e a contribuir para a consolidação e restabelecimento de negociações construtivas. Recentemente, assistiu-se a uma demonstração de unidade nas negociações com a UE e com os EUA, bem como no fórum realizado em Miami em Dezembro de 2003, destinado à formalização da iniciativa NAFTA promovida pelos EUA, fazendo acreditar que o processo de integração irá avançar num clima de maior cooperação entre os Estados-membros.



26. Ao nível de projecto, muitos dos bons resultados obtidos em matéria de fortalecimento e de capacitação institucional necessitam de consolidação. Algumas componentes dos projectos foram completadas apressadamente pouco tempo antes do final do prazo estabelecido ou não foram sequer finalizadas, arriscando-se a um período de vida curto na ausência de acompanhamento ou de uma segunda fase.48 Adicionalmente, alguns acordos institucionais e organizacionais produzidos pelos projectos, tais como grupos de trabalho técnico ou padrões harmonizados, estão em risco, caso outras barreiras ao comércio UE-MERCOSUL não sejam eliminadas, à medida que a sua importância diminuir de forma constante e a consequente frustração se sobrepuser a quaisquer efeitos positivos gerados pelos seus resultados. No caso do SPS, se o apoio às instituições nacionais não se alargar à introdução de padrões de controlo de outras doenças de animais, o efeito negativo potencial sobre o comércio irá sobrepor-se aos sucessos anteriores.

4.6 Coordenação política e coerência interna

27. A coordenação em matéria de concepção e implementação de projectos ao nível da CE, com o MERCOSUL e com outros doadores que operam na área do ambiente, necessita de ser melhorada. As prioridades estratégicas ambientais da CE não têm sido aplicadas de forma sistemática ou estruturada às necessidades e prioridades dos Estados-membros do MERCOSUL. Uma análise dos projectos e programas regionais demonstrou uma ausência de iniciativas ambientais específicas. Enquanto que a maior parte dos programas nacionais dos Estados-membros identificam o ambiente como uma área a ter em atenção, o alcance e a implementação estão limitados aos seus problemas individuais, e não existem mecanismos para apoiar a coordenação e coerência entre as diferentes iniciativas. As limitações em termos de financiamento obstruem igualmente o processo de integração no que respeita ao ambiente.

28. O impulso da estratégia da CE de apoio à integração regional do MERCOSUL e à eliminação de assimetrias existentes entre os países é contrabalançado pelo efeito perverso de certas políticas de relações externas aplicadas na América Latina em favor de países vizinhos. Um exemplo é o “Sistema de Preferências Generalizadas Contra a Droga”, que visa diminuir a produção de folha de coca em países como a Bolívia, uma associada do MERCOSUL, e que afecta directamente a competitividade de exportação dum Estado-membro do MERCOSUL, o Paraguai.

5 RECOMENDAÇÕES

As seguintes recomendações decorrem da análise levada a cabo durante o estudo e das conclusões apresentadas no capítulo anterior. Foram desenvolvidas tomando igualmente em consideração os resultados do seminário realizado em Montevideu, em 16 de Março, com os representantes das instituições do MERCOSUL, contrapartes dos projectos implementados, a unidade MERCOSUL e Chile da DG Relex, a Unidade de Avaliação da EuropeAid e a Delegação da CE no Uruguai e Paraguai, com vista à apresentação e entendimento acerca das

48 Actualmente, apenas para o TBT está em discussão uma segunda fase.



constatações e conclusões do estudo. Dizem respeito a três níveis diferentes: (i) ao nível da estratégia; (ii) ao nível da coordenação e coerência política; e (iii) ao nível de implementação e gestão.

5.1 Recomendações ao nível estratégico.

1. Desenvolvimento de um plano estratégico a médio e longo prazo. A estratégia da CE de promover a integração e o desenvolvimento no MERCOSUL e nos seus Estados-membros deverá ser menos reactiva às necessidades de curto prazo. Embora as componentes dos macro-sectores da estratégia tenham sido relevantes, um plano estratégico de médio e longo prazo, destinado a alcançar a integração, deverá ser preparado pelos respectivos Serviços da Comissão, detalhando os objectivos e metas de cada sector. Este plano deverá ser apoiado por indicadores de rendimento, resultados e impacto, de modo a que as acções sejam mensuráveis e passíveis de serem avaliadas. Deverá ser disponibilizada mais informação analítica e detalhada para cada sector da estratégia da Comissão, a saber (i) de que forma o reforço institucional será alcançado, (ii) quais as instituições consideradas críticas para o processo de integração, (iii) quais as prioridades em termos de políticas e de harmonização e quais as razões, (iv) a dimensão dos riscos e das limitações, (v) de que forma as acções contribuirão para alcançar a desejada integração dos dois blocos, (vi) como irão esses sucessos ser medidos. Estas são o tipo de questões que a estratégia deveria abordar de forma a avaliar a sua eficácia e impacto durante o processo de integração. O plano estratégico deverá contribuir para a definição dos objectivos de médio e longo prazo do acordo de cooperação e, consequentemente, para a afectação de fundos. A preparação de um plano de acção com base numa avaliação analítica, sector a sector, irá facilitar tanto a necessária consistência e coerência entre políticas, estratégia e acções, como também reduzir a reactividade a necessidades a curto prazo. Ao mesmo tempo, este plano deverá garantir a continuidade do apoio disponibilizado, tendo em conta que o apoio ao processo de integração é um exercício a longo prazo e que mais do que um projecto poderá ser necessário para alcançar e consolidar todos os resultados planeados. [Conclusões n.º 4,5,8,11].

2. Prosseguir a integração a partir de múltiplos ângulos. Enquanto que a CE pode transferir, a partir do seu próprio modelo de desenvolvimento regional, a sua experiência e conhecimentos em termos de integração regional com base numa importância crescente das instituições supranacionais, deverá igualmente tentar fazer coincidir as suas intervenções estratégicas com o verdadeiro enquadramento institucional no qual o MERCOSUL se desenvolve. As seguintes iniciativas poderão contribuir para o reforço das estruturas institucionais do MERCOSUL:

(i) Integração a partir das estruturas do MERCOSUL, isto é (i), apoio ao organismo decisor do MERCOSUL e às suas estruturas políticas e técnicas, tornando-o desse modo mais eficiente e flexível na obtenção de consensos em matéria de políticas e acções; e (ii) transferência de conhecimentos para os diferentes sub-comités e grupos de trabalho que participam no processo de integração seria um instrumento eficaz para alcançar a integração, em vez da concentração do apoio da CE no sentido da construção de instituições supranacionais para as quais, até ao momento, os Estados-membros não estão preparados ou não consideram ainda necessárias. Isto exigirá a concepção de uma mecanismo especial, visando cada grupo



específico envolvido na construção do MERCOSUL. Este deveria (i) apoiar o organismo decisor (i.e. COREPER, GMC); (ii) dar assistência à unidade técnica e de programação (CCT, e as sub-comités); e (iii) reforçar a entidade executiva e supervisora (Secretariado). Uma estrutura institucional bem organizada e eficiente facilitaria igualmente o processo de negociação com a CE e a com comunidade doadora no que respeita a questões de cooperação técnica [Conclusões 3, 9, 23, 24].

(ii) Integração a partir de instituições governamentais. A integração deveria ser igualmente ser prosseguida dentro de cada instituição governamental, congregações religiosas, ou agências especiais do Governo (Chancelarias) dos Estados-membros, transferindo a experiência e o know-how da CE em matéria de concepção e gestão do processo de integração no contexto das perspectivas dos governos nacionais. A Comissão poderá dar assistência ao fortalecimento e racionalização dos enquadramentos institucionais sub-regionais ou regionais, de forma a contribuir quer para o processo de integração quer para a transição para um mercado comum. Deverá continuar a colaborar com as instituições nacionais que constituem as contrapartes do processo de integração e a desenvolver as correspondentes sectores da função pública. A estratégia da CE deverá igualmente continuar a apoiar a formação de recursos humanos em cada países, no sentido de desenvolver um núcleo de peritos necessários à gestão de negociações regionais e multilaterais e à implementação e acompanhamento dos acordos. Essa formação deverá encorajar um entendimento mais profundo dos custos e benefícios associados às negociações comerciais, e conseguir igualmente conduzir essas tarefas de uma forma socialmente eficaz. Formação em termos de desenvolvimento de mecanismos de coordenação inter-ministerial e de procedimentos de consulta à sociedade civil, deverão igualmente ser considerados [Conclusões 2, 22].

(iii) Integração Sectorial - Horizontal. A construção de uma “identidade regional” a partir de uma perspectiva sectorial deverá ser apoiada a partir de cada um dos sectores e instituições dos Estados-membros empenhadas no processo de integração. Para alcançar este objectivo, a estratégia deverá apoiar a construção de redes de trabalho a nível sectorial capazes de contribuir para a integração. Sectores tais como as PME, energia, ambiente, transportes e telecomunicações, governo central e regional, e sociedade civil, os quais são fortes ao nível nacional, seriam estimulados pela interacção dos grupos de trabalho, consolidando-os numa dimensão regional. Ao construir-se uma “identidade regional” MERCOSUL, reforçar-se-ia a participação do sector privado. As instituições governamentais seriam igualmente promovidas [Conclusões 12, 13, 15, 26].

(iv) Maior sensibilidade em relação aos países. A estratégia de apoio da CE para o MERCOSUL deverá ser mais sensível aos países e tomar em consideração as características e as necessidades específicas de cada país. Os programas regionais deverão, identificar e abordar sistematicamente sectores e subsectores em cada país onde os projectos contribuam não apenas para reduzir as assimetrias existentes e aumentar o desenvolvimento económico dos países menos avançados, mas também para o avanço do processo de integração. A estratégia necessita de reconhecer as características de cada país em termos de desenvolvimento institucional e humano, infra-estruturas e políticas governamentais e a sua efectiva capacidade de absorção. As suas acções deverão fazer face às necessidades dos países em áreas tais como a



agricultura, padrões técnicos, política e coordenação macroeconómica, investimento, integração física, desenvolvimento das PME, assuntos sociais e laborais e ambiente, as quais são todas elas áreas potenciais de integração alcançáveis tendo como ponto de partida o contexto do país. Reflectida na estratégia, esta abordagem garantiria que a composição sectorial do programa de cooperação, bem como as suas acções individualizadas resultariam num maior grau de sucesso dos objectivos definidos. Uma identificação adequada de detentores de interesses e a respectiva consulta contribuirá para a definição de necessidades e prioridades. [Conclusões 6, 16, 18].

3. Apoio à criação e disseminação de uma Cultura MERCOSUL. A estratégia da CE deverá apoiar actividades que visam a redução da distância existente entre as autoridades políticas do MERCOSUL e a sociedade civil, dando ênfase ao conceito de integração como “um instrumento para o desenvolvimento”. Por exemplo, o “Fórum Consultivo Económico e Social” devia ser estimulado como um meio de estimular e disseminar uma Cultura MERCOSUL mais abrangente. Os programas horizontais da CE deverão igualmente tomar inteiramente em consideração das iniciativas regionais existentes na América Latina (i.e. o Mercado Andino e o MERCOSUL). A estratégia deveria também visar uma maior participação por parte de organizações do sector privado, centros educacionais, ONG, sindicatos e organismos semelhantes. Em conjunto, essas iniciativas contribuiriam para uma maior participação da sociedade civil na construção da Cultura MERCOSUL mais sustentável. [Conclusões 9, 10, 15, 24, 26].

4. Integração na estratégia de um enquadramento ambiental e de política externa coerente. A fim de promover os benefícios potenciais do processo de integração, especialmente em matéria de ambiente, a Comissão necessita de integrar, na sua estratégia global para a sub-região, um quadro coerente de políticas externas e ambientais e aumentar a coordenação e a coerência com intervenções bilaterais [Conclusão 27]. Para este fim, são recomendados os seguintes passos:

(i) Políticas e ambientais e outras políticas externas deveriam ser incorporadas e conectadas aos princípios gerais da UE de atingir o desenvolvimento económico e social sustentável. No futuro Acordo de Associação Inter-Regional, o ambiente deverá ser tratado como uma componente intrínseca do processo de integração e não, tal como é actualmente concebido, como um “factor de política externa”. Simultaneamente, a concepção de um programa ambiental regional para o MERCOSUL deverá ser baseada na definição de objectivos específicos mensuráveis, a serem alcançados a curto, médio e longo prazo. Deverá indicar claramente as responsabilidades a nível regional e nacional e definir igualmente os instrumentos através dos quais a política e estratégia serão apoiadas.

(ii) A identificação e selecção de projectos de cooperação para financiamento deverão da responsabilidade conjunta das instituições MERCOSUL e dos Serviços competentes da Comissão. AS DG relevantes, especialmente a DG Ambiente, em consulta com os grupos de trabalho ambientais respectivos do MERCOSUL e com a participação de todos os detentores de interesses, deverão estar directamente envolvidos na definição de prioridades e conteúdos programáticos nacionais, à luz dos recursos disponíveis. Para alcançar o maior número de benefícios, o programa ambiental deverá trabalhar de forma muito estreita com as iniciativas em curso desenvolvidas por outras organizações tanto em



cada país como ao nível MERCOSUL. Actualmente, a GTZ está a implementar com os quatro Estados Membros uma iniciativa ambiental destinada à “produção limpa”. Iniciativas semelhantes ou complementares deverão ser procuradas ao abrigo do programa da CE.

(iii) A CE deverá igualmente considerar o reforço das instituições nacionais existentes que trabalham no sector do ambiente a nível regional com AT e recursos materiais, concebendo e desenvolvendo uma estrutura para acompanhar e supervisionar a dimensão ambiental do programa regional. Esta estrutura deveria garantir o acordo relativamente aos compromissos ambientais e o respectivo acompanhamento e cumprimento ao nível do programa. Maior coordenação e diálogo com grupos ambientais do MERCOSUL, outros doadores e congregações religiosas na concepção de projectos regionais com potenciais efeitos ambientais, garantiria igualmente coerência tanto a nível nacional como regional.

5.2 Recomendações ao nível da coordenação e coerência política.

5. Estabelecimento de um mecanismo de coordenação formal ao nível da CE. O mecanismo de coordenação ao nível da CE para o processo de diálogo com o MERCOSUL necessita de ser reforçado. É recomendada a promoção de uma coordenação mais estreita entre os vários Serviços da Comissões em Bruxelas (AIDCO, DG RELEX, Comércio, Agricultura, etc.) em matérias de políticas e de cooperação técnica. Ensinamentos anteriores, decorrentes do processo de cooperação técnica, deverão ser reflectidos nas negociações do Acordo da Associação Inter-Regional. De igual modo, a concepção e definição da estratégia e dos projectos que a compõem deverão reflectir o processo de diálogo e de consulta entre os dois blocos. Deste modo, é recomendada a criação um sistema formal, sob a forma de um FÓRUM CE-MERCOSUL, enquanto que a coordenação de aspectos de políticas e de cooperação técnica podem tomar lugar ao nível da Comissão; a discussão de políticas externas entre as DG acima referidas e as Delegações sub-regionais deverão ter lugar numa base regular. O objectivo deste Fórum deverá ser o de avaliar a política e a estratégia subjacente ao programa regional, analisar os sucessos e os ensinamentos apreendidos, e proporcionar linhas de orientação políticas para a continuação do processo de integração entre o MERCOSUL e a UE. Encontros formais deverão ser regularmente agendados, anualmente ou de dois em dois anos. Esta coordenação ajudaria igualmente a colmatar os hiatos existentes no processo de diálogo entre vários os níveis de política, estratégia e aspectos técnicos no terreno. [Conclusões 7, 17, 18, 19, 20, 22, 27]

6. Estabelecimento um processo formal de consulta através de um Comité Regional de Pilotagem, de forma a melhorar a coordenação entre as Delegações da CE. O mecanismo de coordenação entre as Delegações da CE da sub-região necessita de ser aperfeiçoado para que o programa regional reflicta as necessidades de cada país, e também para que as componentes nacionais estejam ligadas e articuladas com as iniciativas regionais e vice-versa. Para este objectivo, é recomendado que, sob os auspícios das Delegações no Uruguai e no Paraguai, que lideram em matéria de cooperação sub-regional, seja estabelecido um processo formal de consulta com as outras Delegações (Argentina e Brasil) através de um Comité Regional de Pilotagem com duas principais funções de coordenação: programação e acompanhamento. [Conclusões 7, 17, 18, 19, 20, 22, 27].



(i) Programação: As Delegações da CE deverão tomar uma atitude pro-activa relativamente ao programa regional, participando na programação e garantindo a existência de sinergias e complementaridade entre políticas nacionais, regionais e outras políticas externasda CE, através de uma consulta ex-ante e ex-post e do processo de coordenação. As reuniões conjuntas deveriam igualmente proporcionar elementos para a definição de políticas, estratégicas, prioridades práticas e necessidades e contribuir para a preparação do orçamento e afectação de fundos. Em última instância, este processo de consulta deverá fazer parte do Fórum CE-MERCOSUL proposto. Através do aperfeiçoamento da coordenação entre as Delegações CE, QG em Bruxelas e ao nível do MERCOSUL, o Acordo da Associação Inter-Regional deverá reflectir o progresso do processo de integração e o sucesso dos seus objectivos a longo prazo. É recomendado que o encontro de programação do Comité tenha lugar pelo menos uma vez por ano.

(ii) Acompanhamento: As Delegações Nacionais da CE deverão ter um papel mais activo na supervisão dos projectos regionais. O Comité deveria encontrar-se para discutir, acompanhar e avaliar tanto o impacto e eficácia dos projectos regionais durante o processo de integração mas também a sua contribuição para os respectivos Estados-membros. Instrumentos específicos de monitorização, incluindo indicadores da taxa de implementação, taxa de sucesso, e problemas encontrados, poderiam ser desenvolvido numa base de projecto, a fim de dar apoio ao Comité Regional na sua função de acompanhamento do programa regional.

7. Incluir uma dimensão Regional nos Documentos de Estratégia Nacional. À medida que a integração regional assume uma crescente primazia nas agendas nacionais existe uma procura cada vez maior de elos mais fortes e de melhor coordenação entre programas regionais e nacionais. O programa Regional beneficiará do intercâmbio de conhecimentos com aqueles que trabalham em questões nacionais, enquanto que aqueles que se encontram envolvidos nos programas nacionais ganharão uma perspectiva regional sobre as repercussões laterais das iniciativas respectivas. Para além disso, as assimetrias existentes entre os países, que afectam o ritmo da integração regional e o seu impacto, necessitam de uma atenção específica ao nível dos programas nacionais. Recomenda-se que os Programas Nacionais incluam o desenvolvimento MERCOSUL e o sucesso da integração como objectivos de médio e longo prazo. Este facto implicaria que parte do programa nacional e da cooperação bilateral estivesse claramente centrada na redução das assimetrias que bloqueiam a integração à luz da análise estratégica ao nível regional e dos objectivos estabelecidos pelo MERCOSUL para a criação dum mercado interno comum (ver recomendação acima 2.iv). Simultaneamente, cada projecto financiado bilateralmente deverá incluir resultados ligados ao processo de integração regional, tanto em termos de coordenação como de actividades específicas. Este facto poderia ser conseguido através do estímulo à criação de redes de trabalho MERCOSUL, realização de fóruns ou seminários de discussão, transferência de know-how relativo à gestão e desenvolvimento da integração, promoção do estabelecimento de cadeias de produção e distribuição, promoção da harmonização legal e reguladora, etc. [Conclusões 16, 20, 23, 27]

8. Aumento dos níveis de coordenação de políticas, harmonização e competitividade no âmbito do MERCOSUL. Adoptando no programa regional uma abordagem mais orientada para o país e o estabelecimento de mecanismos mais fortes de coordenação entre a cooperação regional e bilateral, a CE deveria centrar a sua cooperação no desenvolvimento de um conjunto sistematizado e equilibrado de políticas, orientado para o



aperfeiçoamento, a médio e longo prazo, da coordenação política, harmonização e competitividade. A promoção e o apoio de uma “Política Regional de Diálogo”, como fórum destinado à troca de ideias e discussão da cooperação e da política de harmonização entre Estados-membros por parte dos principais decisores políticos, seria uma forma de contribuir para este objectivo. Esta iniciativa de estimulo à discussão política deveria deverá ter como público alvo profissionais, investigadores e autoridades económicas e políticas reconhecidas nos quatro países. O resultado desses encontros e seminários deverá ser largamente divulgado nas universidades ou instituições de peritos nos sectores privado e público, com vista a disponibilizar informação sobre a sustentabilidade do processo de integração. A prossecução de diálogo deste tipo contribuiria igualmente para a legitimação do MERCOSUL. A participação da COREPER neste Diálogo deverá ser encorajada. De igual modo, dever-se-á promover a investigação e políticas orientada para o aprofundamento da integração. [Conclusões 10, 24, 25, 26] .

5.3 Recomendações a nível do projecto e da gestão

9. Promoção do aumento das responsabilidades do MERCOSUL na identificação e concepção de projectos, com vista à melhoraria da qualidade, da gestão e da execução. A Comissão deverá disponibilizar AT às estruturas do MERCOSUL (i.e. ao GMC e aos comités e sub-comités técnicos e, incluindo o Secretariado), com vista à melhoraria da programação e da identificação e elaboração de projectos. O resultado desta iniciativa deveria ser a preparação e apresentação de uma Carteira de Projectos MERCOSUL, no qual todos os requisitos administrativos, legais e técnicos, tal como as prioridades estratégicas da CE e do MERCOSUL estejam reflectidos. Este documento teria que ser aprovado e apoiado pelos Estados-membros. Este exercício de programação, se fosse conduzido com regularidade - anualmente ou em cada dois anos - encurtaria os longos ciclos actualmente necessários para a identificação de projectos e beneficiários. Facilitaria igualmente a selecção de projectos por parte da CE, tal como por outros doadores, encurtaria o tempo necessário para a identificação as componentes do projecto, contribuiria para o planeamento e afectação final de recursos e, finalmente, contribuiria para melhorar as taxas de desembolso. A implementação deste projecto iria gerar benefícios adicionais para as Delegação da CE no Uruguai e Paraguai, dando apoio à identificação de projectos e de parceiros que cumpram os requisitos financeiros e legais estabelecidos pelo Regulamento Financeiro. [Conclusões 7, 14, 17, 18, 19, 20].

10. Promoção da criação de uma Estrutura de Cooperação Técnica MERCOSUL. Dado que as actuais estruturas da MERCOSUL ainda se encontram num nível muito inicial de desenvolvimento, o ciclo do projecto e o processo de consulta entre os Estados-membros necessário para a obtenção de consensos em matéria de cooperação externa necessitam de ser aperfeiçoados. A criação de uma única entidade (como uma agencia ou departamento específico) capaz de negociar e de assumir a responsabilidade legal por todos os projectos do MERCOSUL financiados por organizações internacionais constituiria um mecanismo eficiente para melhorar a cooperação entre o MERCOSUL e a comunidade doadora internacional. A CE, como principal doador do MERCOSUL, deveria propor a criação de uma estrutura centralizada, na qual todos os assuntos relacionados com a cooperação técnica possam ser tratados com eficiência. É, portanto, recomendado que, sob o patrocínio da CE, seja levado a cabo um estudo de viabilidade sobre a criação de uma



estrutura conjunta MERCOSUL, responsável pelos actuais acordos em matéria de programação e implementação da cooperação sub-regional. As funções, responsabilidades e estatuto legal da agência deverão ser claramente definidos. Adicionalmente, a agência deveria ser parte integrante do programa da CE de reforço institucional e ser encaixada na actual estrutura de outros organismos relacionados com o MERCOSUL (COREPER, o Secretariado, GMC, CCT, sub-comités técnicos, etc.) Tal como outras sub-regiões têm demonstrado (Caraíbas e Ásia onde as agências técnicas são responsáveis pela negociação e supervisão de todos os programas técnicos estrangeiros), a existência de uma única unidade, centralizada e dedicada à cooperação técnica, produz benefícios acrescidos em termos de encurtamento e aprovação dos procedimentos legais, e a implementação de projectos estaria mais sintonizada com os correspondentes ciclos de programação. Adicionalmente, a criação de uma Agência deste tipo facilitaria igualmente a implementação da Recomendação 9, uma vez que a preparação da carteira de projectos do MERCOSUL poderia ser coordenada por essa Agência. Esta nova estrutura contribuiria igualmente para o aprofundamento do processo de integração entre os Estados-membros, tornando mais eficiente e a comunicação com a comunidade doadora internacional. Simultaneamente, a interacção entre decisores políticos e peritos técnicos poderá ser reforçada por este processo de consulta mais intensivo. [Conclusões 14, 17, 18, 19].

11. Adaptação do Regulamento Financeiro da CE ao verdadeiro contexto regional do MERCOSUL. A aplicação de Regulamentos Financeiros da CE aos programas regionais como o MERCOSUL deve ser adaptada ao verdadeiro contexto regional de cooperação e flexibilizada de modo a aumentar a eficiência e contribuir para o sucesso pleno dos objectivos dos projectos e, consequentemente, dos objectivos estratégicos da CE. A CE deverá estudar a possibilidade de introduzir mecanismos mais flexíveis nos actuais Regulamentos Financeiros, particularmente o Art. 164 relativo aos requisitos legais, institucionais e financeiros necessários à selecção e implementação de projectos. O QG da CE deverá conceder poder e autoridade à Delegação no Uruguai de adaptar o Regulamento Financeiro às actuais estruturas institucionais, legais, financeiras e técnicas e às capacidades dos parceiros locais e regionais a todos os níveis, garantindo ao mesmo tempo a existência de mecanismos transparentes de implementação, sujeitos a escrutínio, monitorização, avaliação e auditoria. Para acelerar a implementação e evitar longos processos de consulta com Bruxelas em termos de implementação de projectos, a Delegação no Uruguai e Paraguai deverá igualmente ser autorizadas a analisar e aprovar alterações aos contratos, modificar componentes de projectos e ajustar os aspectos técnicos das iniciativas aos reais contextos nos quais os projectos são executados. Este facto deverá ter como resultado a realização óptima dos objectivos dos projectos, melhorias nas taxes de desembolso e, portanto, na concretização dos resultados esperados. [Conclusões 3, 14, 17, 21].

12. Melhorar o ciclo da CE de preparação de projectos. O período de tempo despendido desde a concepção do projecto até à sua implementação final necessita de ser encurtado (em particular, a fase de identificação e preparação dos TdR é demasiado longa) e deverá ser introduzida mais flexibilidade nos TdR, para que alterações que ocorram no âmbito do projecto possam ser reflectidas na adaptação das actividades do projecto. A Delegação do Uruguai e Paraguai deverá ter a autoridade para aprovar tais emendas. Para alcançarem estes objectivos é importante melhorar a fase de identificação e concepção do projecto, através de um diálogo mais extenso e qualificado com as instituições do MERCOSUL e com os seus Estados-membros sobre os objectivos, resultados e factores de risco.



Adicionalmente, deveria ser procurada mais cooperação com instituições executoras sobre a definição de mecanismos de gestão e de coordenação. [Conclusões 14, 17, 18].

AVALIAÇAO DO APOIO DA CE AO MERCADO COMUN DO...

Documents

Transcript of AVALIAÇAO DO APOIO DA CE AO MERCADO COMUN DO...