ParaumateoriadoatoadministrativounilateralCelsoAntnioBandeiradeMello

Palavraschave:Atoadministrativo.Direitoadministrativo.

1Entreasclassificaesdosatosadministrativos,uma,desupinaimportncia(deparcomadivisoentreatosunilateraiseatosconvencionais),emboramuitopoucomencionada,aqueosdivideematosampliativoseatosrestritivosdasituaojurdicadosadministrados.Comeceseporesclarecerqueatosampliativossoosatosfavorveisaoadministrado,ouseja,osqueampliamsuaesferadedesfrutedassituaesjurdicasequerestritivossoosdesfavorveis,ouseja,osquerestringem,comprimemousuprimemumadadasituaojurdicadesfrutadaporalgum.

Emborajamaistenhamosencontradoestaadvertncia,importantenotarqueateoriadoatoadministrativounilateralfoilargamenteconstrudaedemodoaltamenteimprprio,porqueparcialsobreestaltimacategoria,isto,sobreosatosqueseapresentamcomoimpositivosparaosadministrados:atosrestritivosdesuaesferajurdica(quais,exempligratia, umadeclaraodeutilidadepblicaparafinsdedesapropriao,osatosfiscalizadoresesancionadoresemgeral,asrevogaes,anulaesouque,detodomodo,constrangemoadministradoafazer,nofazerousuportaralgo).

Tantoexatoqueesteviserrneopresidiuoexamedoatoadministrativoque,naFrana,comumdefinirseoatoadministrativoreferindoocomoumadecisoexecutria.Ora,isto,evidentemente,noexato,pois,paraslo,seriaprecisoexcluirdocampodosatosadministrativososatosampliativos(comoaspermisses,concesses,admisses,licenas,autorizaesetc.),oque,evidentemente,ningumfaz,conquantoestesltimosnoexibamatotalidadedascaractersticaspresentesnosatostomadoscomoparadigmasparaaconstruodateoriadoatoadministrativo.Deveras,aadmisso,aautorizao,aconcesso,exempligratia,soatosadministrativos,ningumjamaisonegou,enoseconstituememdecisesexecutrias,porque,comtodaevidncia,nosepropeaquestodeexecutarestesatoscontraavontadedoadmitido,doautorizadodoconcessionrio,comonoseproporiaemrelaoaqualquerbeneficirio.

RenChapusanotaque,noarestoHuglo(1982),oConselhodeEstadofrancsmanifestousenosentidodequeocarterexecutriodasdecisesadministrativasaregrafundamentaldo

direitopblico.1Embora,aonossover,semdescortinarqueodiscrmenimportanteentreatosunilateraisampliativoserestritivos,ofatoqueobrasmaismodernasprocuramdiscerniradecisoexecutriadeoutrosatosadministrativos.Assim,noDroitAdministratifdeGeorgesVedelePierreDevolv,osautoresaverbamqueasdecisesexecutriassoumavariedadedeatosadministrativosunilaterais,masqueaexpressocujafortunanotoriamentesedeveaHauriouvinhasendousualmenteempregadacomosinnimodeatoadministrativounilateral,oqueeles

prprios,comoodeclaram,haviamfeitoatessa12edio.2

Apresenadaaludidaperspectivaequivocadafacilmentesenotatambmnateoriadoprocessoadministrativo(chamadoigualmentedeprocedimentoadministrativo),aqualestcentrada,demodoclaro,nosatosrestritivos,dadasuaevidentepreocupaoemcolocarlimitesque

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resguardemoadministradodeeventuaisarbitrariedadesadministrativas.Porisso,nemtodososprincpiosindicadoscomopertinentesaoprocessoadministrativosoaplicveisgeneralidadedeles.Algunsdestesprincpiosnopodemserreferidosaosatosampliativos,comoadianteindicamos.

2bvioquenopodeservircomoumateoriadoatoadministrativoaquelaqueerigidatosomentesobreumacategoriadeleseque,porconseguinte,imputar,aindaqueapenasdemodoimplcito,atodoequalqueratoadministrativocaractersticassaplicveisaumaespciedeles.Outrossim,aodeixardeladoanecessriavestibulardistinoentreasduasimportantesespciesmencionadas,escamoteiaanecessidadedeexameparticularizadodecadaqualecomistoredundanafaltadepercepodeaspectosqueseriamdecisivosparaacompreensodecertosinstitutos.quealgunsdelesdizemrespeitotosaumadessascategorias,comoocorrecomotemadamanifestaodavontadedoparticularoucomotemadachamadacoisajulgadaadministrativaoudaexecutoriedade,questesestasquenoseaplicamaosatosrestritivos.Outrasvezes,oprprioinstitutoemcausaseapresentadistintoconformeestejamemquestoatosampliativosourestritivos,comosucedenocasodainvalidao.

Nonossopropsitoaqui,evidentemente,pretenderreelaborartodaateoriadoatoadministrativo,oquedemandaria,comobvio,umaamplitudeabsolutamenteincompatvelcomestedespretensiosoartigo,mastosomenteatrairaatenoparaaquiloquedeveobrigatoriamentepresidirtalelaborao.

Bemobservando,notasequeateoriadaexistnciae davalidadedosatosadministrativos,realmente,igualtantoparaosatosrestritivoscomoparaosampliativos,conquantoosefeitosdainvalidao,comoseanotou,nosejamosmesmosemumaeoutracategoriamaisalmsalientamosquenosatosrestritivososefeitosdainvalidaosoextuncenosatosampliativosgeralmentesoexnunc.Assimtambmateoriadaeficcia,oudosefeitos,distintaentreeles,nosepropondoemrelaoaosampliativosnadadoqueserelacionacomaimperatividade,exigibilidadeouexecutoriedade.

Dessarte,odiscrmenentreasduasespciesdeatosimportantssimo,porquantopresideumafundamentalbipartioderegimes.

3Comeceseporanotarque,aoseremrelacionadosatributosoucaractersticasdosatosadministrativosunilaterais,costumasearrolarcomoprpriasdelesapresunodelegitimidade,aimperatividade, a exigibilidade e a autoexecutoriedade.Asduasprimeirascertamentetantoseaplicamaatosrestritivosquantoampliativos,poisnohduvidarqueemambasashiptesesosatosprovenientesdaAdministraodevemsepresumirconformesaoDireito,atprovaemcontrrioouatimpugnaoemjuzo,assimcomodesereconhecerigualmentequepossuemaforajurdicainerenteaquaisquerdelesderivadosdoPoderPblico.Nosetrata,ressalvese,deafirmarquepodemserimpostosforosamenteaterceiros,masdeassumirquepossuemaforajurdicadeconstituirporsimesmosumasituaojurdica,isto,dedeflagrarefeitosporsiprprios.Seestasduascaractersticassocomunsatodososatosadministrativosunilaterais,asduasoutrasmencionadas,quaissejam,aexigibilidadeeaexecutoriedadenocomparecemnocasodosatosampliativos,valendotosparaosrestritivos.

Comefeito,aexigibilidade,anossover,oatributoporforadoqualaAdministraopodeconstrangeroadministradoacumprirodispostonoato,valendoseparatantodemeiosindiretos

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decompulso,taisasmultas,comoasimpostasaoadministradoquenoatendeuaintimaoparaconsertaracaladafronteirasuacasa,arecusaemexpediroalvardeconstruoparaareformapretendidapeloparticularseelenoquitaraobrigaodedemoliraobrairregularaliefetuadaetc.Nofariasentidopretenderconstrangeroparticularadesfrutardeumbenefcioquelheestivessesendooutorgadopormeiodealgumatoampliativo.

AexecutoriedadeaprerrogativadequedispeaAdministraodepromoverporsimesmoaexecuodapretensoadministrativa,isto,semnecessidadedeobtlapormeiodoPoderJudicirio,quandolegalmenteprevistoouperantesituaesurgentesounasquaisinexistaoutraviadedireitoigualmenteeficazparasalvaguardarointeressepblicoemrisco.claroque,aoemitirumatobenficoaoadministrado,quelheampliaasituaojurdica,aAdministraonoterporqueimporaobeneficiriosuaconcreomaterial.Daquetalatributossepropeemrelaoaosatosrestritivos.

4Consoanteseobservou,amesmavisoimperfeitareproduzseaosertratadootemadoprocessoouprocedimentoadministrativo(expressesmuitasvezesutilizadascomoequivalentes).Defato,fcilperceber,naenumeraodosprincpiosaelereportados,quenemtodossopertinentesgeneralidadedosprocessos.Assim,oprincpiodaoficialidadeeodagratuidadenoseaplicamobrigatoriamentenosprocedimentosampliativosdedireitosuscitadospelosinteressados.

5Noqueatinaaotemadosatoscujaprticaoucujaeficciadependedemanifestaodoparticularevidentequedizrespeitotosaosatosampliativosequedistonosehaveriadecogitaremrelaoquelesemque,inversamente,oPoderPblicoestpreordenadoacomprimirousuprimirdireitosouinteressesdoadministrado,pois,parafazlo,comobvio,noirpediraaquiescnciadaqueleaquemqueiradesfavorecer.

Nestepassoestseareferirsmaisvariadashiptesesemqueoatoadministrativopressupeaconcordnciaprviaouposteriordoadministrado.oqueocorreparaaemissodeautorizaes,licenas,permisses,concessesequejandos,asquaisssoexpedidascasohajainteressadosquepreviamenteosrequeiramouquesehabilitematanto.OmesmosucedeemrelaoaalgunsoutrosatosqueaAdministraopodepraticar,mascujosefeitosfinaisdependemdemanifestaoconcordante,comoumanomeaoparacargodelivreprovimento,poisnoacarretainvestiduranocargosemqueonomeadooaceite,tomandopossedele,ouaoutorgadequalquersituaohonorficadispensadaaalgum,comoumacomenda,exempligratia.Sobreanaturezadessesatoseasdiversasteoriasqueforamsugeridasarespeitodealgunsdeles,pelomenos,questionandosesoatosbilateraisousesodoisatosunilateraisqueseconjugamparaobtenodoresultadofinal,sesocontratosimpregnadosdeumelementodecomandoeoutrasvariaes,altamente

elucidativaaexposiodeStassinopoulos.3Anossover,deixandodeladoocasodanomeao,queexigiriaexplicaesmaisminuciosasparaseucompletoesclarecimento,entendemosquesodoisatosunilateraisquesecompletamequesereclamam.

6Tambmasquestessuscitadasarespeitodachamadacoisajulgadaadministrativatmlugarunicamenteemrelaoaosatosampliativos.TodavezqueaAdministraodecidirumdadoassuntoemltimainstncia,demodocontencioso,ocorrerachamadacoisajulgadaadministrativa.Algumasvezes,comestanomenclatura,alismuitocriticada,pretendesereferirasituaosucessivaaalgumatoadministrativoemdecorrnciadoqualaAdministraoficaimpedidanosdeseretratardelenaesferaadministrativa,mastambmdequestionlo

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judicialmente.Valedizer:achamadacoisajulgadaadministrativaimplica,paraela, adefinitividadedosefeitosdeumadecisoquehajatomado.

Otema,repitase,dizrespeitoexclusivamenteaosatosampliativosdaesferajurdicadosadministrados.Ofenmenoaludidosocorreemrelaoaestegnerodeatos,poissetratadeinstitutoquecumpreumafunodegarantiadosadministradosequeconcerneaotemadaseguranajurdicaestratificadajnaprpriarbitadaAdministrao.Logo,notemporqueseproporquandoemcausaatosrestritivos.

Ressaltesequeachamadacoisajulgadaadministrativaabrangeairrevogabilidadedoato,massuasignificaomaisextensa.Comefeito,nelasecompreende,almdairrevogabilidade,umairretratabilidadequeimpedeoPoderPblicodequestionardoatotambmnaesferajudicial,aocontrriodamerairrevogabilidade,quenoprobeaAdministraodeimpugnaremjuzoumatoqueconsidereilegalenomaispossarevernaprpriaesfera.

Inversamente,seualcancemenosextensodoqueodacoisajulgadapropriamentedita.Comefeito,suadefinitividadeestrestritaaelaprpria,Administrao,masterceirosnoestoimpedidosdebuscarjudicialmenteacorreodoato.

Assim,oatingidoporumadecisoprodutoradecoisajulgadaadministrativaemfavordeoutremecontrriaasuaspretensespoderrecorreraoJudiciriopararevisla.Almdisso,seuquestionamentonaesferajudicialadmissvelsemprequecaibaaopopular,aocivilpblicaouque,porfasoupornefas,hajalegitimidadeativadoMinistrioPblico.

Acoisajulgadaadministrativa,consoanteentendemos,propeseunicamenteemsituaesnasquaisaAdministraohajadecididocontenciosamentedeterminadaquestoisto,emquetenhaformalmenteassumidoaposiodeaplicaroDireitoaumtemalitigiosoportanto,tambm,comasimplicaesdeumcontraditrio.Alis,nistoexibesemaisumadiferenaemrelaosimplesirrevogabilidade,que,comovisto,estendeseainmerasoutrashipteses.

7Outrautilidadedadistinoentreatosampliativoseatosrestritivosresideemqueapartirdelaqueseconsegueresolveradequadamenteaquestodesaberseseosefeitosdainvalidaosempre,ounemsempre,tmefeitosextuncecombasenelaquesepoderdeterminarseseusefeitosserodestaespcieouseequandoseroexnunc.

Reformulandooentendimentoqueempocapretritaadotvamosnamatria,pensamosqueoassuntosseresolveadequadamentetomandoseemcontaestafundamentalssimadistinoequecadaveznosparecemaisimportanteparaumateoriadoatoadministrativoentreatosrestritivoseatosampliativosdaesferajurdicadosadministrados.

Naconformidadedessaperspectiva,parecenosqueefetivamentenosatosunilateraisrestritivosdaesferajurdicadosadministrados,seeraminvlidos,todasasrazesconcorremparaquesuafulminaoproduzaefeitosextunc,exonerandoporinteiroquemforaindevidamenteagravadopeloPoderPblicodasconsequnciasonerosas.Pelocontrrio,nosatosunilateraisampliativosdaesferajurdicadoadministrado,seestenoconcorreuparaovciodoato,estandodeboaf,suafulminaosdeveproduzirefeitosexnunc,ouseja,depoisdepronunciada.

Comefeito,seosatosemquestoforamobradoprprioPoderPblico,seestavam,pois,investidosdapresunodeveracidadeelegitimidadequeacompanhaosatosadministrativos,

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naturalqueoadministradodeboaf(atpornopodersesubstituirAdministraonaqualidadedeguardiodalisurajurdicadosatosporaquelapraticados)tenhaagidonaconformidadedeles,desfrutandodoqueresultavadetaisatos.Nohduvidarque,porteremsidoinvalidamentepraticados,aAdministraodevafulminlos,impedindoquecontinuemadesencadearefeitosmastambmcertoquenohrazoprestanteparadesconstituiroqueseproduziusobobeneplcitodoprprioPoderPblicoequeoadministradotinhaodireitodesuporqueohabilitavaregularmente.

Assim,v.g.,sealgumnomeadoemconsequnciadeconcursopblicoinvlido,eporissovemaseranuladaanomeaodeledecorrente,onomeadonodeverrestituiroquepercebeupelotempoquetrabalhou.Nemsedigaqueassimhdesertosporforadavedaodoenriquecimentosemcausa,queimpediriaaoPoderPblicoserbeneficiriodeumtrabalhogratuito.Deveras,emboranocompareatalfundamento,asoluohaverdeseramesmasealgumpermissionriodeusodeumbempblicoemaistardevemseadescobrirqueapermissofoiinvalidamenteoutorgada.Ainvalidaodeveroperardaparaofuturo.Descaberiaeliminarretroativamenteapermissoisto,opermissionrio,salvoseestavademf,noterquedevolvertudooquelucrouduranteotempoemquedesfrutoudapermissodeusodobem.

Assoluesindicadasressaltesenointerferememoutrotema,qualodacabvelresponsabilizaodoagentepblicoquehajaoperadodemfemumououtrocaso,independentementedaboaoumfdoadministrado.

8Ostpicosfocalizadossosuficientesparaexibirnoapenasaimportnciadadistinoentreatosampliativoserestritivos,masanecessidadederevisarateoriadoatoadministrativosejaparacorrigirlheamencionadaimpropriedade,sejaparaquesepossa,atravsdisso,exploraradequadamenteotema,iluminandoaspectosqueficamnasombraousimplesmenteinsuspeitadosquandosefazabstraododiscrmenaludidoaoconstruirteoricamenteamatria.

1DroitAdministratifGnral.6ed.Paris:Montchrestien,1992.t.I,p.375.

2VEDEL,GeorgesDEVOLV,Pierre.DroitAdministratif.12eed.Paris:PressesUniversitairesdeFrance,1992.

3STASSINOPOULOS,Michel.TraitdesActesAdministratifs.Atenas:LibrairieduRecueilSirey,1954.p.5762.

Comocitaresteartigonaversodigital:

ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoeletrnicodevesercitadodaseguinteforma:

BANDEIRADEMELLO,CelsoAntnio.Paraumateoriadoatoadministrativounilateral.Interesse

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Pb l i c o I P, Be l o Ho r i z on t e , ano 15 , n . 77 , j an . / f e v . 2013 . D i s pon ve l em:.Acessoem:13mar.2013.

Comocitaresteartigonaversoimpressa:

ConformeaNBR6023:2002daAssociaoBrasileiradeNormasTcnicas(ABNT),estetextocientficopublicadoemperidicoimpressodevesercitadodaseguinteforma:

BANDEIRADEMELLO,CelsoAntnio.Paraumateoriadoatoadministrativounilateral.InteressePblicoIP,BeloHorizonte,ano15,n.77,p.1521,jan./fev.2013.

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