ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA

DEPARTAMENTO DE ESTUDOS CAEPE 2011

MONOGRAFIA (CAEPE)

O PARLAMENTAR BRASILEIRO DA ESFERA FEDERAL COMO AGENTE FOMENTADOR DO CONTROLE SOCIAL

DAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

uma proposta

Código do Tema: 09/236

Consultora Legislativa Helena Assaf Bastos

HELENA ASSAF BASTOS

O PARLAMENTAR BRASILEIRO DA ESFERA FEDERAL COMO AGENTE FOMENTADOR DO CONTROLE SOCIAL

DAS POLÍTICAS PÚBLICAS:

uma proposta

Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia – apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra, como requisito necessário à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.

Orientador: Cel. Ref. José Teixeira Louzada

Rio de Janeiro

2011

C2011 ESG

Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou a menção a eles, para comentários e citações, desde que não haja propósitos comerciais e seja feita a referência bibliográfica completa.

Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação institucional da ESG.

________________________________

Biblioteca General Cordeiro de Freitas

Bastos, Helena Assaf O Parlamentar Brasileiro da Esfera Federal como Agente

Fomentador do Controle Social das Políticas Públicas: uma proposta / Helena Assaf Bastos. – Rio de Janeiro: ESG/MD, 2011.

32 p.: il. Orientador: Cel. Ref. José Teixeira Louzada Trabalho de Conclusão de Curso – Monografia apresentada

ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito necessário à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia (CAEPE), 2011.

1. Gestão Pública. 2. Orçamento Público Federal. 3. Controle

Social. 4. Congresso Nacional. I. Louzada, José. II. Escola Superior de Guerra (ESG). III. Titulo.

Às minhas filhas Jéssica e Júlia, pela

compreensão e pelo apoio, em resposta aos

necessários momentos de ausência e de

omissão no decorrer deste ano de 2011, por

dedicação aos estudos na ESG.

AGRADECIMENTOS

Agradeço ao corpo docente da Escola Superior de Guerra, pela

oportunidade de estudar o Brasil a partir de uma ótica até então desconhecida para

mim. Agradeço ao meu orientador, Prof. Louzada, pelo apoio a matéria a ser

desenvolvida e pelas dicas de estudo e leitura.

Agradeço aos meus amigos estagiários da Turma Segurança e

Desenvolvimento, CAEPE 2011, pela oportunidade de debater e discutir de maneira

ampla e sob vários pontos de vista os mais diversos assuntos. Não imaginava que

aos 43 anos pudesse ainda “fazer amigos de infância”. Aos militares da turma, que

me passaram a verdadeira noção do que é ter paixão e comprometimento pelo que

fazemos.

Agradeço aos meus amigos estagiários mais diretamente responsáveis por

momentos prazerosos diante da beleza radiante da Baía de Guanabara: Alberto,

Andrade Lima, Ângela, Anthony, Aversa, Geórgia, Lomba, Mateus, Rosângela e

Ricardo.

Agradeço, em especial, aos meus amigos estagiários do Grupo de Trabalho

Golf, pelas oportunidades de aprendizado por meio de discussões intensas acerca

dos mais diversos assuntos: CMG Volpini, CMG Cherém, Cel Bombeiro DF Moretto,

Cel Elias, Cel Storte, Cel Tavares, Cel Yuan e Desembargador Siro Darlan.

Agradeço à amiga-irmã Janaína, pela motivação inicial; aos meus amigos-

irmãos Rosana e Waldeck, por providenciar as pendências que ficaram em Brasília.

Agradeço ao meu namorado Elmo, pelo apoio e pelo carinho durante todo

este ano de 2011, em todos os momentos.

Agradeço aos meus pais e minhas tias, pelos ensinamentos de uma vida

inteira, cujos valores adquiridos são alicerces que me pautam cotidianamente. À tia

Lourinha, agradeço por me ceder seu apartamento para estada durante o período do

curso. À minha prima-irmã Danielle, pelas valiosas opiniões; à minha irmã Cláudia,

pela revisão preciosa dos originais.

Por fim, a base de tudo, a quem não encontro palavras para expressar meu

sentimento de gratidão e sem as quais qualquer realização ficaria incompleta:

minhas filhas Jéssica e Júlia.

Muito obrigada!

“Se os homens fossem anjos, não seria necessário haver governos. Se os homens fossem governados por anjos, dispensar-se-iam os controles internos e externos. Ao constituir-se um governo – integrado por homens que terão autoridade sobre os outros homens – a grande dificuldade está em que se deve, primeiro, habilitar o governante a controlar o governado e, depois, obrigá-lo a controlar-se a si mesmo.” (James Madison, O Federalista, n°. 51)

RESUMO

Este estudo apresenta os resultados de pesquisa cujo objetivo foi listar algumas

possibilidades concretas de que dispõem os parlamentares brasileiros da esfera

federal – Senadores da República e Deputados Federais – para atuar como agentes

fomentadores do controle social em seus municípios de origem. Trata-se de pesquisa

de abordagem qualitiva e de objetivo exploratório, cujos procedimentos se basearam,

principalmente, na revisão bibliográfica. Conlcuiu-se que a atuação parlamentar como

agente fomentador do controle social em seus municípios é viável, com base nas

seguintes realidades: i) disponibilidade de recursos financeiros federais alocados aos

parlamentares para subsidiar sua atuação local; ii) disponibilidade de recursos

tecnológicos existentes em ambas as Casas Legislativas, cujo uso estreitaria a

relação representante-representados; iii) capacidade que os parlamentares federais

têm em se articular com os representantes da máquina pública, executores de

políticas públicas; e iv) prerrogativa constitucional do Congresso Nacional de

controlador externo da Administração Pública. A pesquisa concluiu, ainda, que a

concretização destas iniciativas deixaria o Poder Legislativo em evidência de forma

positiva.

Palavras chave: Gestão Pública. Orçamento Público Federal. Controle Social.

Congresso Nacional.

ABSTRACT

This paper presents the outcome of research whose aim was to indicate a few

concrete possibilities available to federal Brazilian Congressmen – Senators and

Federal Deputies – enabling them to play an active role as social control motivators in

their respective cities of origin. The approach of the research was qualitative, pursuing

an exploratory objective, with its development procedures based mainly on

bibliographic review. This study cocludes that it is feasible that federal Congressmen

can act as a social control motivator in their cities of origin, considering the following

points: (i) the existence of federal financial resources available to Congressmen which

are specifically designated to fund local actions at their cities of origin; (ii) the

existence of technological resources available to congressmen in both legislative

chambers which can be used to bridge the gap of the legislator-citizen interaction; (iii)

the inherent articulation ability of federal legislators to coordinate themselves with

public administration representatives, who are the public policy executors; and iv) the

constitutional prerogative of the National Congress to act as an external controller of

the public administration. In addition, the reserch indicated that the implementation of

these initiatives would highlight the federal legislative power positively.

Keywords: Public Management. Federal Public Budget. Social Control. National

Congress.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

FIGURA 1. Vetores delimitadores da pesquisa (o autor, 2011)................................. 14

FIGURA 2. Cota para exercício da atividade parlamentar / Câmara dos Deputados 38

FIGURA 3. Cota para exercício da atividade parlamentar / Senado Federal ............ 38

FIGURA 4. Recurso “Alô Senado” – sítio do Senado Federal ................................... 39

FIGURA 5. Recurso “SIGA BRASIL” – sítio do Senado Federal ............................... 39

LISTA DE TABELAS

Tabela 1. Classificação da pesquisa .................................................................. 15

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO ........................................................................................ 10

1.1 MOTIVAÇÃO ........................................................................................... 10

1.2 FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO-PROBLEMA ......................................... 10

1.3 OBJETIVOS ............................................................................................ 12

1.4 IMPORTÂNCIA ........................................................................................ 13

1.5 DELIMITAÇÃO ........................................................................................ 14

1.6 METODOLOGIA ...................................................................................... 15

1.7 ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO ................................................................ 17

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA .............................................................. 19

2.1 PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS ..................................... 19

2.1.1 Discussão conceitual ............................................................................ 19

2.1.2 Processo de alocação de recursos financeiros – esfera federal ...... 20

2.1.3 O papel do Tribunal de Contas da União ............................................. 23

2.1.4 Orçamento público, disciplina fiscal e controle político .................... 23

2.2 O CICLO DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................. 26

2.2.1 Discussão conceitual ............................................................................ 26

2.2.2 Controle da execução orçamentária no Brasil .................................... 27

2.2.3 O controle social .................................................................................... 28

2.3 O PODER LEGISLATIVO ........................................................................ 29

2.3.1 Discussão conceitual ............................................................................ 29

2.3.2 O Poder Legislativo federal nas questões orçamentárias – aspectos históricos ................................................................................................ 30

3 POSSIBILIDADES DE ATUAÇÃO DO PARLAMENTAR DA ESFERA FEDERAL COMO AGENTE FOMENTADOR DO CONTROLE SOCIAL 34

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................... 42

4.1 POSSÍVEIS DESDOBRAMENTOS ......................................................... 43

REFERÊNCIAS .................................................................................................... 44

10

1 INTRODUÇÃO

1.1 MOTIVAÇÃO

O presente trabalho pretende discutir as possibilidades de o Congressista1

brasileiro – Senadores da República e Deputados Federais – atuar como agente

fomentador do controle social das políticas públicas em seus respectivos municípios

de origem – seus redutos eleitorais. A busca por modelos alternativos para que a

participação popular se faça mais presente no cotidiano do Brasil é tema recorrente

em debates acerca da criação de mecanismos que permitam o desenvolvimento de

políticas públicas eficazes, eficientes, efetivas e éticas e, assim sendo, a

consequente melhoria da qualidade do gasto público. Relativamente a iniciativas

desenvolvidas pelos Legislativos acerca do tema, observam-se, hoje, apenas

algumas pontuais e pulverizadas, de ação local ou temática, com exíguas

possibilidades de intercâmbio.

Apesar de ambicioso, o foco deste estudo será o de indicar possibilidades de

alcance nacional para o estabelecimento, no País, do controle social, por meio de

ações protagonizadas pelo Legislativo da esfera federal. A motivação para este

trabalho resulta de três forças principais, quais sejam: a acadêmica, que inclui o

intercâmbio direto entre as áreas de Política e Estratégia e de Gestão Pública; a

cívica, que traduz o interesse social da pesquisa; e, por fim, a profissional, que se

refere à possibilidade de se concretizar o resultado deste trabalho no campo real.

1.2 FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO-PROBLEMA

Apesar de a participação popular nas políticas públicas estar prevista e

amparada na Carta Magna de 1988, sua efetivação caminha a passos lentos,

mesmo considerando que a transparência governamental se apresenta cada vez

mais efetiva no cenário político. Óbices de toda ordem impactam negativamente as

iniciativas desse tipo de controle político no país. A título de ilustração, pode-se citar

a confusão de competências do pacto federativo, o comportamento refratário dos 1 O termo “parlamentar”, nada obstante o sistema presidencialista vigente no Brasil, também será usado neste trabalho como sinônimo de “Congressista”, com ambos os termos fazendo referência aos Senadores da República e aos Deputados Federais eleitos para atuarem no Congresso Nacional, nos termos da Constituição Federal de 1988.

11

órgãos de planejamento e orçamento em fornecer informações, a complexidade das

atividades de planejamento e orçamento, o desconhecimento dos atores de

fiscalização e a falta de documentos-chave, como o orçamento-cidadão.

Em outubro de 2010, a Parceria Internacional de Orçamento (IBP, do inglês

International Budget Partnership) confirmou mais uma vez esta realidade. O IBP –

iniciativa do Centro de Orçamento e Políticas Públicas, instituição norte-americana

de pesquisa que apoia organizações interessadas em fortalecer o orçamento público

em seus países – concluiu, naquela ocasião, a mais recente pesquisa cujo objetivo

foi medir o grau de transparência orçamentária de 94 países. Para isso, o IBP fez

uso de critérios recomendados por organizações multilaterais, tais como o Fundo

Monetário Internacional (FMI) e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento

Econômico (OCDE). A compilação das respostas gerou o Índice de Orçamento

Aberto, o qual classificou esses países segundo a quantidade de informações

contidas em alguns documentos-chave do orçamento que, em tese, os governos

deveriam publicar durante o ano.

O Brasil atingiu 71% dos pontos possíveis na pesquisa, menor do que os

pontos verificados em 2006 e 2008, ambos 74%, mas ainda suficientes para manter

a classificação do País no grupo dos que fornecem “significativas informações aos

cidadãos” (na escala de pontos possíveis, de 61% a 80%). Assim sendo, o Brasil

continua fora do rol de países que oferecem “ampla quantidade de informação” (81%

a 100% dos pontos possíveis): África do Sul (92%), Nova Zelândia (90%), Reino

Unido (87%), França (87%), Noruega (85%), Suíça (85%) e Estados Unidos (82%).

Cabe assinalar que, entre os vizinhos, o Chile foi o que apresentou classificação

superior a do Brasil: 72% dos pontos possíveis.

Apesar da pontuação acima da média, o IBP fez recomendações ao Brasil

que, por si só, caracterizam ser o orçamento público brasileiro ainda confuso e

complexo para os cidadãos, bem como pouco acessível. Por exemplo, o IBP

recomendou (a) a produção de um orçamento-cidadão; (b) o aumento da força do

Legislativo, não só na elaboração, mas também durante a execução dos gastos

públicos; e (c) o estabelecimento, pelo Legislativo, de oportunidades em que o

cidadão fosse ouvido durante todo o processo orçamentário.

É fato, também, no que se refere às intenções de participação popular, o

interesse de o brasileiro médio colaborar com políticas públicas, gastos públicos e

afins, principalmente quando o ente público cumpre com suas obrigações: o cientista

12

político Alberto Carlos Almeida, aproveitou as hipóteses descritas em artigos do

antropólogo Roberto Da Matta, para realizar a Pesquisa Social Brasileira (PESB),

empreendida pelo DATAUFF, da Universidade Federal Fluminense, materializada no

livro “A Cabeça do Brasileiro”. Em um dos segmentos, o cientista mapeou a seguinte

conclusão com relação ao “espírito público” do brasileiro: dos entrevistados, 56%

concordam que “só se deve colaborar com o governo quando ele cuida do que é

público”; 41% que “se deve colaborar com o governo mesmo quando ele não cuida

do que é público”; apenas 3% se omitiram nesse item.

Alinhando as recomendações do IBP relativas ao Legislativo brasileiro e à

necessidade de tornar o orçamento público mais “amigável” para o público comum

com o comprovado “espírito público” do cidadão brasileiro, o recorte deste estudo

propõe a discussão das possibilidades de atuação do parlamentar brasileiro no

fomento ao controle social das políticas públicas em seus municípios de origem, com

vistas à eficiência, à eficácia, à efetividade e à ética dos gastos públicos e, portanto,

em prol do desenvolvimento do Brasil.

1.3 OBJETIVOS

O objetivo geral da pesquisa é indicar as possibilidades de atuação do

parlamentar brasileiro da esfera federal como agente fomentador do controle social

das políticas públicas, em especial aquelas de base na área social2, em seus

municípios, por meio de levantamento exploratório de possíveis soluções para tal.

Os objetivos específicos da pesquisa são os seguintes:

1. discutir conceitos relativos a planejamento e orçamento públicos,

bem como apresentar resumidamente o sistema brasileiro de

planejamento e orçamento público;

2. discutir o ciclo de controle da Administração Pública no Brasil, com

ênfase no controle da execução orçamentária do País;

2 Políticas públicas de base na área social: não é preocupação do presente trabalho definir ou enumerar as políticas públicas de base na área social. Grosso modo, para efeitos deste texto, devem-se considerar as políticas públicas que impactam mais diretamente a vida cotidiana do indivíduo. Por exemplo, entrariam nesse grupo as ações relativas à Educação (livro didático, merenda escolar), à Saúde (vacinas, medicamentos) e à Segurança Pública (parte de participação federal).

13

3. discutir o papel do Poder Legislativo brasileiro, com base na análise

histórica, com vistas a ressaltar a importância que esse Poder foi

adquirindo ao longo dos tempos, bem como fazer um apanhado

histórico, no caso do Brasil, da participação Legislativa em assuntos

orçamentários;

4. resgatar, de forma construtiva, o papel do Congresso Nacional.

1.4 IMPORTÂNCIA

Ao final deste trabalho, pretende-se indicar possibilidades que permitam ao

Congressista atuar como agente fomentador do controle social das políticas públicas

em seus municípios, em especial aquelas de base na área social. Assim sendo, a

pesquisa contribui diretamente para que o Brasil alcance a eficiência, a eficácia, a

efetividade e a ética dos gastos públicos e, portanto, rume ao desenvolvimento, com

a minimização das desigualdades e dos índices de pobreza.

14

1.5 DELIMITAÇÃO

Podem ser destacados três vetores delimitadores do escopo da pesquisa,

representados na FIGURA 1: quanto ao foco a que se aplica a pesquisa, quanto ao

ator e quanto ao campo para a formulação do conjunto de ações.

FIGURA 1. Vetores delimitadores da pesquisa (o autor, 2011)

O foco será o Controle Social. Dessa forma, considerando o sistema de

políticas públicas vigente no País, o subsistema de controle será objeto de estudo

deste trabalho, mais especificamente o de controle social da Administração Pública.

Relativamente ao ator, a atenção é dada ao parlamentar da esfera federal –

Senadores da República e Deputados Federais, principais atores do Poder

Legislativo da União. Esses representantes serão os responsáveis centrais pela

implementação das ações propostas, apesar de não excluir, em nenhum momento,

o envolvimento de outros atores afins à questão do controle social.

Finalmente, a pesquisa não pretende apontar todas as possibilidades de

atuação parlamentar como agente fomentador de controle social, mas

especificamente as possibilidades de ele atuar em seus municípios de origem, no

âmbito das políticas públicas, principalmente aquelas de base na área social. Não se

MunicípiosBrasileiros

Parlamentar do Congresso Nacional

Local Ator

Pesquisa

Foco

Controle Social

15

descarta, no entanto, a possibilidade de possíveis analogias, a serem realizadas por

cargo do leitor.

1.6 METODOLOGIA

Conforme descreve a Tabela 1, a pesquisa classifica-se,

predominantemente, como aplicada, com abordagem qualitativa e de objetivo

exploratório. Os procedimentos técnicos de pesquisa, por sua vez, baseiam-se,

essencialmente, na revisão bibliográfica.

Tabela 1. Classificação da pesquisa3

Critérios Aspectos Descrição Classificação

Natureza da Pesquisa

Básica Objetiva gerar conhecimentos novos úteis para o avanço da ciência sem aplicação prática prevista. Envolve verdades e interesses universais.

Aplicada Objetiva gerar conhecimentos para aplicação prática, dirigidos à solução de problemas específicos. Envolve “verdades” e interesses locais.

X

Forma de abordagem do problema

Quantitativa

Considera que tudo pode ser quantificável, o que significa traduzir em números opiniões e informações para classificá-las e analisá-las. Requer o uso de recursos e técnicas estatísticas (percentagem, média, moda, mediana, desvio-padrão, coeficiente de correlação, análise de regressão, etc.).

Qualitativa

Considera que há uma relação dinâmica entre o mundo real e o sujeito, isto é, um vínculo indissociável entre o mundo objetivo e a subjetividade do sujeito que não pode ser traduzido em números. A interpretação dos fenômenos e a atribuição de significados são básicas no processo de pesquisa qualitativa. Não requer o uso de métodos e técnicas estatísticas. O ambiente natural é a fonte direta para coleta de dados e o pesquisador é o instrumento-chave. É descritiva. Os pesquisadores tendem a analisar seus dados indutivamente. O processo e seu significado são os focos principais de abordagem.

X

Objetivos de Pesquisa Exploratório

Visa a proporcionar maior familiaridade com o problema com vistas a torná-lo explícito ou a construir hipóteses. Envolve levantamento bibliográfico; entrevistas com pessoas que vivenciaram o problema pesquisado; análise de exemplos que estimulem a compreensão. Assume, em geral, as formas de pesquisas bibliográficas e estudos de caso.

X

3 (Adaptado de: http://projetos.inf.ufsc.br/arquivos/Metodologia%20da%20Pesquisa%203a%20edicao.pdf)

16

Critérios Aspectos Descrição Classificação

Descritivo

Visa a descrever as características de determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento de relações entre variáveis. Envolve o uso de técnicas padronizadas de coleta de dados: questionário e observação sistemática. Assume, em geral, a forma de levantamento.

Explicativo

Visa a identificar os fatores que determinam ou contribuem para a ocorrência dos fenômenos. Aprofunda o conhecimento da realidade, porque explica a razão, o “porquê” das coisas. Quando realizada nas ciências naturais, requer o uso do método experimental; e nas ciências sociais requer o uso do método observacional. Assume, em geral, a formas de pesquisa experimental e pesquisa expost-facto.

Procedimentos técnicos

Bibliográfico

Quando elaborada com base em material já publicado, constituído principalmente de livros, artigos de periódicos e, atualmente, com material disponibilizado na Internet.

X

Documental Quando elaborada com base em materiais que não receberam tratamento analítico.

Experimental

Quando se determina um objeto de estudo, selecionam-se as variáveis que seriam capazes de influenciá-lo, definem-se as formas de controle e de observação dos efeitos que a variável produz no objeto.

Levantamento Quando a pesquisa envolve a interrogação direta das pessoas cujo comportamento se deseja conhecer.

Estudo de caso

Quando envolve o estudo profundo e exaustivo de um ou poucos objetos de maneira que se permita o seu amplo e detalhado conhecimento.

Pesquisa Expost-Facto Quando o “experimento” se realiza depois dos fatos.

Pesquisa-Ação

Quando concebida e realizada em estreita associação com uma ação ou com a resolução de um problema coletivo. Os pesquisadores e participantes representativos da situação ou do problema estão envolvidos de modo cooperativo ou participativo.

Pesquisa Participante

Quando se desenvolve a partir da interação entre pesquisadores e membros das situações investigadas.

17

No que se refere às etapas metodológicas para o desenvolvimento, a

pesquisa segue a ordem descrita abaixo:

a. escolha do tema, em que é definido o aspecto ou uma área de

interesse de um assunto que se deseja provar ou desenvolver. No

caso desta pesquisa, o parlamentar federal como agente fomentador

do controle social em seus municípios de atuação;

b. formulação do problema, quando a questão específica da pesquisa é

identificada. No caso, como o parlamentar brasileiro da esfera federal

poderia atuar como agente fomentador do controle social das políticas

públicas em seus municípios de origem?

c. determinação dos objetivos de pesquisa, que aponta as intenções e as

expectativas de resultado com a pesquisa;

d. fundamentação teórica, em que se busca estudar o material já acerca

da matéria, bem como temas afins, com vistas a subsidiar as ideias

que serão analisadas no desenvolvimento da situação-problema;

e. desenvolvimento, quando é respondida, com base na fundamentação

teórica, a situação-problema, o que, no caso deste estudo, é quando

são exploradas as possibilidades de atuação parlamentar como agente

fomentador do controle social em seus municípios;

f. considerações finais, em que se estabelece breve retrospectiva da

pesquisa, bem como se lançam possíveis desdobramentos acerca do

tema estudado.

1.7 ORGANIZAÇÃO DO ESTUDO

A presente monografia se estrutura em quatro capítulos. Este primeiro

capítulo, a Introdução busca mostrar ao leitor (i) as motivações acadêmica, cívica e

profissional para a realização da pesquisa; (ii) a formulação da situação-problema;

(iii) os objetivos geral e específicos do trabalho, que orientam a pesquisa, no sentido

de buscar novas possibilidades de atuação parlamentar como agente fomentador do

controle social; (iv) a importância da pesquisa, que lembra a necessidade de se

resgatar de forma positiva o papel do Congresso Nacional para a democracia

18

brasileira; (v) a delimitação da pesquisa, apresentando os vetores delimitadores

quanto ao foco a que se aplica a pesquisa (controle social), quanto ao ator

(parlamentar federal) e quanto ao campo para a formulação do conjunto de ações

(municípios brasileiros) e, por fim, (iv) a metodologia de pesquisa.

O segundo capítulo, intitulado “Fundamentação teórica”, traz o conhecimento

mais relevante auferido pela revisão bibliográfica, com base em artigos, periódicos,

páginas eletrônicas na temática, entre outros esforços de leitura que compuseram a

fase de “exploração” da pesquisa. Nesse sentido, o capítulo foi dividido em três

grandes tópicos. O primeiro tópico, “Planejamento e Orçamento Públicos”, faz breve

descrição do planejamento e do orçamento público. O tópico seguinte aborda “O

ciclo de controle da Administração Pública”, com ênfase nos conceitos de controle

social. O tópico final, “Poder Legislativo”, encerra o capítulo.

No capítulo três, “Possibilidades de atuação do Parlamentar federal como

agente fomentador do controle social” busca responder, com base na

fundamentação teórica, a situação-problema, título do capítulo em questão. Ainda

nesse capítulo, analisa-se a materialização de jogo “ganha-ganha”, em caso de

implementação das iniciativas apontadas.

Finalmente, o quarto capítulo apresenta as considerações finais, que,

conforme proposto pela metodologia de pesquisa, faz uma retrospectiva do

procedimento realizado e uma arguição a respeito das contribuições do trabalho

para o conhecimento. Além disso, são feitas outras considerações de ordem prática,

enquadrando as possíveis aplicabilidades do trabalho e apresentando outros

possíveis temas de pesquisa.

19

2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 2.1 PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO PÚBLICOS

2.1.1 Discussão conceitual

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) fez amplo uso do termo

“planejamento” em seu texto. O artigo 174, pertencente ao “TÍTULO VII - Da Ordem

Econômica e Financeira”, atribui ao Estado a função de planejamento, bem como o

qualifica como agente normativo e regulador da atividade econômica:

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado [grifo nosso].

No que se refere ao setor público, o planejamento é cumprido por meio de

três leis, todas de iniciativa do chefe do Poder Executivo, conforme o artigo 165 da

CF/88: o plano plurianual (PPA); as diretrizes orçamentárias, consolidadas na Lei de

Diretrizes Orçamentárias (LDO); e os orçamentos anuais, materializado na Lei

Orçamentária Anual (LOA). O Portal de Orçamento do Senado Federal4 esclarece os

seguintes aspectos acerca destas normas:

• O PPA é instrumento de planejamento de médio prazo, que estabelece as diretrizes, objetivos e metas do governo para os projetos e programas de longa duração, para um período de quatro anos. Nenhuma obra de grande vulto ou cuja execução ultrapasse um exercício financeiro pode ser iniciada sem prévia inclusão no plano plurianual.

• A LDO define as metas e prioridades do governo para o ano seguinte, orienta a elaboração da lei orçamentária anual, dispõe sobre alterações na legislação tributária e estabelece a política das agências de desenvolvimento (Banco do Nordeste, Banco do Brasil, BNDES, Banco da Amazônia, etc.). Também fixa limites para os orçamentos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público e dispõe sobre os gastos com pessoal.

• A LOA estima as receitas que serão arrecadadas durante o ano e define as despesas que o governo espera realizar com esses recursos, conforme aprovado pelo Legislativo. A LOA contém três orçamentos, previstos na Constituição Federal: o orçamento fiscal, o orçamento da seguridade social (previdência, assistência e saúde) e o orçamento de investimentos das empresas estatais.

Ainda sob a ótica de planejamento, cabe considerar a Lei Complementar nº

101, de 4 de maio de 2000, amplamente conhecida como Lei de Responsabilidade

4 Disponível em: http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/ProcessoOrcamentario. Acesso realizado em 17.5.2011.

20

Fiscal (LRF), que veio em cumprimento à determinação prevista na CF/88, artigo

165, parágrafo 9º, inciso II: “caberá à lei complementar estabelecer normas de

gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, (...)”. A LRF, em

seu Capítulo II (“Do Planejamento”), confirma o PPA, a LDO e a LOA como

instrumentos de planejamento e enumera, com detalhes, as informações que essas

normas orçamentárias deverão conter. Por exemplo, a LRF remeteu à LDO diversos

temas, além daqueles previstos na Constituição, tais como política fiscal,

contingenciamento dos gastos, transferências de recursos para entidades públicas e

privadas e política monetária.

A lei complementar prevista na CF, artigo 165, parágrafo 9º, inciso I, com o

propósito de “dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração

e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei

orçamentária anual” ainda inexiste. As LDOs, além de cumprirem seu papel

principal, trazem em seus textos, ano após ano, determinações que visam a

minimizar este vácuo normativo.

Observa-se, dessa forma, que os orçamentos representam bem mais que as

despesas públicas ali relacionadas. Eles são o planejamento governamental levado

a cabo, em obediência a um plano governamental concebido para o Estado,

elaborado com base nos objetivos e nas prioridades previamente deliberados. Por

isso, esses orçamentos devem ser seguidos, qualquer que seja a plataforma de

governo (PEDERIVA, 1998, p. 34).

2.1.2 Processo de alocação de recursos financeiros – esfera federal

Conforme a Constituição Federal brasileira e as demais normas

orçamentárias vigentes, o processo de elaboração do orçamento no Brasil envolve,

principalmente, e independentemente da esfera de governo, os Poderes Executivo e

Legislativo. O Poder Judiciário e o Ministério Público (MP), apesar de atores

fundamentais no monitoramento e na validação legal dos gastos públicos, não têm

papel ativo nesse processo.

Ressalta-se que a atribuição do Poder Judiciário limita-se ao adimplemento

das leis e ao acolhimento de eventuais denúncias relativas à malversação do

dinheiro público, apresentadas pelos tribunais de contas ou pelo MP. O MP, por sua

vez, mantém, junto a cada tribunal de contas, um representante da carreira, com o

21

objetivo precípuo de propor medidas cabíveis perante o Judiciário, sempre que

verificar, nos processos em investigação pelas cortes de contas, aqueles em que já

esteja configurada a culpa por ação ou omissão de agente público na má gestão do

erário.

2.1.2.1 Poder Executivo

De acordo com a CF/88, artigo 84, inciso XXIII, compete privativamente ao

Presidente da República o envio ao Congresso Nacional (CN), do Projeto de Lei do

Plano Plurianual (PPPA), do Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) e do

Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA). Em suma, o Poder Executivo, mais

especificamente o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), é o

responsável pela elaboração destas peças orçamentárias.

No MPOG, as atribuições subdividem-se da seguinte forma: o PPPA é de

responsabilidade da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI);

o PLDO e o PLOA são tarefas da Secretaria de Orçamento Federal (SOF),

considerado órgão central do orçamento da União. Para a elaboração da parte do

orçamento referente a dívida mobiliária federal, a SOF conta com a ajuda da

Secretaria do Tesouro Nacional, vinculada ao Ministério da Fazenda (STN/MF).

As principais atribuições da SOF são orientar, coordenar e supervisionar

tecnicamente os órgãos setoriais de orçamento. Relativamente ao ciclo de

elaboração do orçamento, a SOF define, anualmente, normas gerais a serem

seguidas por cada um dos órgãos setoriais na elaboração das suas propostas

orçamentárias. Para isso, ela edita anualmente o Manual Técnico do Orçamento,

cuja função é estipular diretrizes, procedimentos metodológicos e aspectos formais a

serem observados em relação à elaboração da proposta orçamentária da União,

pelos órgãos orçamentários.

Os órgãos orçamentários, por sua vez, articulam as propostas e os projetos

das suas unidades orçamentárias, que coordenam o processo de elaboração dessas

propostas dentro do seu âmbito de atuação. Finalmente, a SOF consolida as

propostas formuladas e encaminha o PLOA ao Presidente da República, para que

seja enviado ao Congresso Nacional e, lá, ser apreciado pelo Poder Legislativo.

22

2.1.2.2 Poder Legislativo

O papel do Poder Legislativo no processo orçamentário está definido na

Constituição Federal, artigo 48, inciso II:

Cabe ao Congresso Nacional dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente sobre: plano plurianual, diretrizes orçamentárias, orçamento anual, operações de crédito, dívida pública e emissões de curso forçado.

Em seu artigo 166, Seção II, Capítulo II, a Carta Magna estabelece que o

PPPA, o PLDO e o PLOA serão apreciados por comissão mista do CN, cujo dever,

entre outros, é analisar, emendar e consolidar as propostas, cada uma a seu tempo,

oferecendo um projeto consolidado para ser votado em sessão pelo plenário do CN.

No âmbito do CN, foi criada a Comissão Mista de Planos, Orçamentos

Públicos e Fiscalização – CMO –, atualmente regida pela Resolução no 1, de 2006-

CN. A CMO é constituída por quarenta membros titulares, sendo dez Senadores da

República e trinta Deputados Federais, com igual número de suplentes. A comissão

é formada no início de cada sessão legislativa, isto é, a cada ano, seguindo o critério

de proporcionalidade das bancadas partidárias. As vagas na comissão pertencem ao

partido, podendo seus integrantes serem destituídos pelos respectivos líderes

partidários.

Uma vez formada a comissão, são eleitos o presidente e os três vice-

presidentes para mandatos de um ano. Os cargos de direção da comissão assim

como os dos relatores devem ser exercidos em rodízio pelas duas Casas do Poder

Legislativo. Ademais, dentro da CMO, são constituídos quatro comitês permanentes:

Comitê de Avaliação, Fiscalização e Controle da Execução Orçamentária; Comitê de

Avaliação da Receita; Comitê de Avaliação das Informações sobre Obras e Serviços

com Indícios de Irregularidades Graves; e Comitê de Exame de Admissibilidade de

Emendas.

A Resolução no 1, de 2006-CN, que dispõe sobre a CMO, determina os

procedimentos que devem ser adotados para a apreciação de cada uma das

matérias a ela correlata. Por exemplo, especificamente para a LOA, o projeto é

dividido em dez áreas temáticas, cada uma com relatoria própria.

Também cabe ao CN, secundado pelo Tribunal de Contas da União (TCU), a

fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União.

Por último, cabem ao Poder Legislativo algumas outras iniciativas, entre elas definir

23

o nível de endividamento dos entes da federação e autorizar a captação de

empréstimos externos por estados e municípios.

2.1.3 O papel do Tribunal de Contas da União

O Tribunal de Contas da União (TCU) é órgão auxiliar do Poder Legislativo

no controle externo dos Poderes, conforme previsto no artigo 70 da CF/88. O TCU é

formado por nove ministros cuja carreira e status são igualados aos dos ministros do

Superior Tribunal de Justiça. São indicados pelo Congresso Nacional e pelo

Presidente da República, em quantidade de 2/3 e 1/3, respectivamente, com a

devida aprovação do Senado Federal.

As principais atribuições do TCU são apreciar as contas prestadas pelo

Presidente da República, julgar as contas dos administradores públicos, apreciar a

legalidade da admissão de pessoal na Administração Pública, aplicar aos

responsáveis as sanções previstas em lei e representar ao Poder competente sobre

irregularidades ou abusos apurados.

2.1.4 Orçamento público, disciplina fiscal e controle político

No Brasil, as oportunidades efetivas de desenvolvimento sustentável, com

base em políticas de redução de desigualdades e promoção de inclusões diversas,

são recentes. Precisamente, elas surgiram com a promulgação da LRF, em 2000,

pois foi a partir daquele ano que a integração entre planejamento e orçamento

públicos vem, de fato, a cada exercício financeiro, se fortalecendo. Esta realidade,

por sua vez, favorece a atividade “controle político”, inerente à Administração

Pública, que passa a ser mais demandada e a ter mais sentido do que em outras

épocas.

Recorda-se que a economia brasileira ao longo dos anos 1980 e parte da

década de 1990 apresentava elevada taxa de inflação. O Plano Real, após malogro

de diversos planos similares, é, reconhecidamente, a mais bem sucedida

experiência brasileira de estabilização. De fato, o Plano Real conseguiu que a

economia do Brasil passasse de uma realidade hiperinflacionária para uma outra,

cuja taxa de inflação passaria a ser comparada a dos países desenvolvidos.

24

De um lado, o cenário hiperinflacionário presente naquela época na

economia brasileira distorcia profundamente os pífios resultados das administrações

públicas; ou seja, aquela realidade consubstanciou-se em cenário ideal para a

ocultação da má gestão dos administradores e do mau uso dos recursos públicos,

sendo, por isso, justificativa geral para a ausência de planejamento no processo

orçamentário. De outro lado, o Plano Real, com a estabilização monetária, deixou

transparecer uma situação, antes oculta, de desequilíbrios das contas públicas em

todos os níveis de governo.

Neste cenário, emergiu a necessidade de se desenvolver mecanismos

institucionais com vistas a disciplinar o equilíbrio fiscal e, com isso, garantir a gestão

responsável dos recursos públicos, que, cabe recordar, são colocados à disposição

dos governantes pela sociedade.

Em federações com alto grau de descentralização fiscal, como é o caso do

Brasil, é fundamental que todos os níveis de governo tenham incentivos à disciplina

fiscal, o que não é tarefa das mais fáceis. Ademais, garantir disciplina fiscal

complica-se quando os governos subnacionais têm prerrogativas de grande

autonomia nos processos de elaboração orçamentária, formulação de políticas

fiscais e implementação dessas políticas, pois o grau de ingerência e de controle do

governo central é quase nulo.

Independentemente de qualquer outra análise, se considerar o custo da

indisciplina fiscal em governos subnacionais e o papel desses entes na consolidação

do equilíbrio fiscal do País, presenciou-se um progresso substancial nas contas

públicas do Brasil, principalmente na segunda metade da década de 1990.

Realmente, nesse período foi implementada uma política fiscal descentralizada, com

base em medidas de caráter regulatório e cooperativo. As reformas estruturais

realizadas naquela época podem ser qualificadas como reformas de fortalecimento

da responsabilidade fiscal. A título de exemplo, pode-se citar a legislação que definiu

limites para despesas de pessoal em todos os níveis de governo5 e os acordos de

5 Lei Complementar no 82, de 27/3/1995 (Lei Camata I), revogada Lei Complementar no 96, de 1/6/1999 (Lei Camata II). A Lei Camata II foi, então, revogada pela LRF.

25

refinanciamento de dívidas entre a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e os

estados6, e, em seguida, alguns municípios7.

Como se vê, a partir de 1995, foram incorporadas importantes medidas

estruturais que abriram a porta para a aprovação de uma lei mais abrangente, caso

da LRF. Assim sendo, a LRF é o marco na história de gestão fiscal brasileira, ou

seja, é um dos resultados mais positivos em resposta às iniciativas implementadas

para promover uma dinâmica fiscal sustentável no longo prazo.

Desde então, estas reformas estruturais provocaram mudança na cultura

fiscal do País, bem como incluíram regras mais severas para elaboração de

relatórios orçamentários e troca de informações entre os diferentes níveis de

governo, e entre eles e a sociedade civil. Além disso, as mudanças passaram a

demandar maior capacidade de avaliação e monitoramento do governo Federal e do

Poder Legislativo (por meio dos Tribunais de Contas) para verificar o cumprimento

das normas.

Até os dias atuais, o governo federal vem dedicando esforços significativos

para viabilizar o controle, tanto por parte da STN, como por parte dos tribunais de

contas (Poder Legislativo), para fiscalizar a aplicação da lei pelos entes da

Federação, especialmente no que se refere à disseminação de relatórios,

informações orçamentárias e indicadores fiscais. No sítio do MPOG8, por exemplo, é

possível visualizar alguns desses relatórios.

6 Lei no 9.496, de 11/9/1997, que “estabelece critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e outras que especifica, de responsabilidade dos Estados e do Distrito Federal”. 7 Medida Provisória 2.118-28, de 23/2/2001, que “estabelece critérios para a consolidação, a assunção e o refinanciamento, pela União, da dívida pública mobiliária e outras que especifica, de responsabilidade dos Municípios”. 8 www.planejamento.gov.br

26

2.2 O CICLO DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

2.2.1 Discussão conceitual

Administrar já implica controle: ora, não se administra sem controlar. A

própria acepção esquemática de administrar, seja como técnica, seja como ciência,

envolve as atividades de planejamento, organização, direção e controle. No âmbito

da Administração Pública, as atividades de controle têm, atualmente, conceito mais

amplo do que em outras épocas: abrange atividades de monitoramento e avaliação,

além das atividades de controle. Ora, considerada uma política pública, o controle

pode estar perfeito, desdrito por bons relatórios, e atendendo às normas legais

vigentes; todavia, os resultados levantados por meio de atividades de

monitoramento e avaliação acerca dessa política mostram que sua execução não foi

nem eficaz, tampouco efetiva.

O controle das ações realizadas pelo setor público, regra geral, é função

administrativa que engloba diversos procedimentos, com vistas, principalmente, a

averiguar a compatibilidade e a pertinência entre o que foi planejado e o que está

sendo executado, isto é, eficiência/eficácia alocativa versus eficiência/eficácia

operacional (ou técnica). Além disso, o controle busca constatar se as ações estão

produzindo os resultados esperados. Paralelamente, as rotinas de controle verificam

se a execução das ações obedece aos preceitos de legalidade, legitimidade,

eficiência, eficácia e efetividade.

As rotinas de controle podem ser desenvolvidas antes, durante e depois da

execução das políticas públicas; é desejável, contudo, que seja exercida nos dois

primeiros momentos, antes e durante. Antes, pois os procedimentos que antecedem

a execução de políticas podem evitar a adoção de procedimentos julgados

inadequados, tanto técnica quanto politicamente; durante, pois os procedimentos

simultâneos à execução das ações criam condições necessárias à percepção de

situações-problema e às tempestivas correções, o que evita custos desnecessários.

O controle à posteriori (depois) é uma opção a ser considerada

preferencialmente nas situações em que a ausência de condições operacionais

impeça o controle prévio e concomitante. Ora, informações obtidas após o término

de um procedimento impedem seu aperfeiçoamento e otimização.

27

Nada obstante, podemos destacar duas possibilidades importantes nas

informações geradas pelo controle à posteriori: i) de responsabilização legal e

política, quando for o caso, dos agentes públicos que conduziram inapropriadamente

os recursos públicos; e ii) de viabilização de ajustes nos procedimentos

caracterizados como inadequados, o que impede ocorrências similares em situações

futuras.

2.2.2 Controle da execução orçamentária no Brasil

No Brasil, a Constituição Federal de 1988 contempla, do artigo 70 ao 75, as

normas gerais para a realização do controle pelos Poderes e pelos órgãos

específicos criados para atender a função administrativa de controle da execução

orçamentária no País.

No artigo 70, a CF estabelece as duas vias de controle: externa e interna:

A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

É importante notar que cada Poder deve estruturar um sistema de controle

interno, que atuará de forma integrada com os sistemas de controle interno dos

outros Poderes (artigo 74).

No âmbito federal, a Controladoria-Geral da União (CGU), órgão da

Presidência da República, exerce o papel de Órgão Central do Sistema de Controle

Interno do Poder Executivo Federal e suas principais atribuições, de acordo com o

artigo 74 da Constituição Federal, são as seguintes:

I. avaliar o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a

execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;

II. comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e

à eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos

órgãos e entidades da administração federal, bem como da

aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;

III. exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias,

bem como dos direitos e haveres da União; e

IV. apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.

28

O controle externo, por sua vez, será exercido pelo Poder Legislativo,

auxiliado, no caso federal, pelo Tribunal de Contas da União (TCU), detentor de

inúmeras competências constitucionais e legais. Dentre as mais importantes,

destacam-se julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por bens

e valores públicos, e realizar inspeções e auditorias nos termos do artigo 72 da

Constituição.

Cabe lembrar que a competência da CGU, do TCU ou de outros órgãos de

controle está relacionada com a esfera dos recursos administrados ou utilizados, ou

seja, no caso federal, estes órgãos detêm plena competência para fiscalização em

estados e municípios quando se tratar de recursos da União transferidos a esses

entes.

Destaque-se que, apesar da nomenclatura, as atividades de controle

executadas pelos órgãos públicos competentes já contemplam em suas atribuições

tarefas relacionadas aos conceitos modernos de monitoramento e de avaliação.

Exemplo: Tribunal de Contas da União (TCU), atividade “Avaliação de Programas de

Governo”:

O TCU, a partir de 1998, intensificou a realização de auditorias de natureza operacional, principalmente na modalidade avaliação de programa, visando contribuir para a melhoria do desempenho de programas de governo e, ainda, aumentar a efetividade do controle, por meio da mobilização de atores sociais no acompanhamento e na avaliação dos objetivos da implementação e dos resultados das políticas públicas.9

2.2.3 O controle social

O controle exercido pela sociedade civil sobre o orçamento público,

resultante da ação de cidadãos e de organizações não-governamentais, pode estar

orientado à defesa de interesses privados, corporativos ou públicos. Tão importante

quanto os interesses defendidos são os métodos adotados na ação – que devem

primar pela ética, pelo respeito às regras do jogo e pela transparência de propósitos.

BOBBIO (2000), citando Kant, recorda que “todas as ações relativas ao direito de

outros homens, cuja máxima não é suscetível de se tornar pública, são injustas”.

9 Trecho extraído do sítio www.tcu.gov.br, em 3 de junho de 2011.

29

Esse mecanismo de controle possui, como aspecto singular, a

independência financeira, de propósitos e de métodos em relação às organizações

da esfera governamental. Tendler (1988), ao comentar acerca das vantagens do

controle social observa:

[...] pressupõem-se que a vantagem especial da

sociedade civil, no que diz respeito ao controle do

governo, reside em seu ‘status’ de ‘de fora’ ou em sua

independência em relação a ele.

Vale ressaltar, todavia, que a autonomia do controle social em relação aos

organismos governamentais não implica a ausência de uma dimensão política nos

atos de controle.

2.3 O PODER LEGISLATIVO

2.3.1 Discussão conceitual

Além de elaborar normas de direito de abrangência geral ou individual que

são aplicáveis a determinado nível de governo (federal, estadual ou municipal), o

Poder Legislativo também desempenha outras funções igualmente importantes.

Entre essas funções merece destaque, por compor o foco de estudo deste trabalho,

a participação do Legislativo na apreciação e na aprovação das normas

orçamentárias e na fiscalização dos atos do Poder Executivo, na qual se inclui a

fiscalização da execução do orçamento autorizado. Como já mencionado

anteriormente, denomina-se orçamento público o documento governamental que

estima a receita e fixa as despesas para determinado exercício financeiro, no qual é

possível, entre outros, identificar em qual área os recursos arrecadados serão

aplicados: defesa, educação, habitação, saneamento, saúde, segurança, entre

outras. A origem da alocação prévia de recursos no formato de um orçamento

público pode remontar ao século XIII:

O moderno processo orçamentário resulta de uma evolução institucional de quase oito séculos, iniciada com a Carta Magna Inglesa, de 1215, pela qual o rei João Sem Terra perdeu o poder de aumentar tributos sem prévia autorização legislativa, a não ser para atender despesas com pagamento de seu próprio resgate, com a elevação do filho primogênito à condição de cavaleiro e com o casamento da filha mais velha. Esses princípios foram adotados por outros países. (NOBREGA, 2000, p. 249, grifo nosso).

30

A título de curiosidade, o termo “orçamento” no idioma inglês é “budget”, que

no século XVII designava o seguinte:

bolsa de couro na qual o Lord Chanceler levava à consideração do Parlamento o documento que continha as linhas diretrizes atinentes às necessidades e recursos da Coroa. (RAMOS, 1982, p. 56).

A Revolução Inglesa do século XVII é considerada por muitos autores como

marco histórico no processo de valoração do parlamento: no âmbito político, o poder

monárquico, severamente limitado, cedeu a maior parte de suas prerrogativas ao

Parlamento. O processo iniciou com a Revolução Puritana de 1640 e terminou com

a Revolução Gloriosa de 1688. NORTH (1981), por exemplo, cita que a ascensão do

Parlamento na Inglaterra, no século XVII, foi crucial para diferenciar os direitos de

propriedade desse país do padrão continental vigente à época. O poder no

Parlamento britânico concentrou-se nos grupos que tinham interesse em garantir os

direitos de propriedade privada (colonização capitalista) e em minimizar os

monopólios da coroa.

Até aquele século, os reis prescindiam de qualquer autorização prévia para

aplicar os recursos arrecadados, havendo controle apenas sobre o processo de

geração das receitas.

Na França, a luta entre a monarquia e a nobreza pelo controle da arrecadação foi uma das causas da Revolução de 1789. Nos Estados Unidos, nos primeiros dias da república, Hamilton e Jefferson divergiram sobre quem deveria controlar a receita pública. No final, prevaleceu a idéia de Jefferson, e o Congresso ficou com o poder de aprovar as dotações orçamentárias, limitando a ação do Executivo. (NOBREGA, 2000, p. 249)

Nesse contexto, fica evidente a importância histórica do Legislativo:

moderar o Poder Executivo, ou, em outros termos, limitar sua atuação, impedindo a

tirania.

Na sua versão mais divulgada, a Teoria dos Poderes é conhecida como a separação dos poderes ou a equipotência. De acordo com essa versão, Montesquieu estabeleceria, como condição para o Estado de Direito, a separação dos poderes, executivo, legislativo e judiciário, e a independência entre eles. A ideia de equivalência consiste em que essas três funções deveriam ser dotadas de igual poder. (ALBUQUERQUE, 1995, p.119)

2.3.2 O Poder Legislativo federal nas questões orçamentárias – aspectos

históricos

As competências do Poder Legislativo relacionadas às questões

orçamentárias oscilaram entre maior ou menor participação, conforme cada uma das

Constituições brasileiras. O amadurecimento do País, contudo, efetivou o modelo

atual, por meio da Constituição de 1988, no qual prevê a ingerência desse Poder em

31

várias fases do processo orçamentário. Analisar os aspectos históricos acerca da

participação do Poder Legislativo em questões orçamentárias reforça seu importante

papel ao longo da história como consolidador do Estado Democrático de Direito e

principal garantidor da democracia. As observações históricas aqui relatadas foram

adaptadas, em sua maioria, de GIACOMONI (2009, p. 40-49).

A Constituição do Império do Brasil (1824) distribuía as competências dos

poderes imperiais em matéria tributária e orçamentária conforme segue:

a) ao Executivo competia a elaboração da proposta orçamentária;

b) à Assembleia Geral (Câmara dos Deputados e Senado Federal) a

aprovação da lei orçamentária; e

c) à Câmara dos Deputados a iniciativa das leis relativas a impostos.

A questão da fiscalização da execução orçamentária foi definida de forma

vaga no artigo 37: “Também principiarão na Câmara de Deputados: 1º) O exame da

administração passada, e reforma dos abusos nela introduzidos.”

A Constituição de 1891, que se seguiu à Proclamação da República, alterou

importante aspecto na distribuição das competências em relação ao orçamento, cuja

elaboração passou a ser função privativa do Congresso Nacional, assim como a

tomada de contas do Executivo.10 Com objetivo de auxiliar o Congresso Nacional no

controle, a Constituição instituiu o Tribunal de Contas.11 Para cumprimento da

decisão Constitucional, os Parlamentares decidiram que a iniciativa orçamentária

seria da Câmara de Deputados, mas, conforme relatos de vários autores, esta

iniciativa, na verdade, partia do gabinete do ministro da Fazenda que, mediante

entendimentos reservados e extraoficiais, orientava a comissão parlamentar de

finanças na confecção da lei orçamentária. O Código de Contabilidade da União,

aprovado por ato do Congresso Nacional, em 1922, ainda sob a vigência da

Constituição de 1891, entre outros aspectos, formalizou o que já ocorria

informalmente: o Executivo fornecia ao Legislativo todos os elementos para que este

exercitasse sua atribuição de iniciar a feitura da lei orçamentária.

A Constituição de 1934, promulgada em 16 de julho daquele ano,

materializou a nova realidade, iniciada com a Revolução de 1930, que rompeu com

o passado e propôs uma nova ordem em vários aspectos. Neste documento, o

10 Constituição de 24-2-1891: art. 34, § 1º.

11 Idem, ibidem, art. 89.

32

orçamento foi tratado com destaque, sendo classificado em uma seção própria. A

competência da elaboração era do presidente da República. O Legislativo

encarregava-se da votação do orçamento e do julgamento das contas do presidente,

contando, para isso, com o auxílio do Tribunal de Contas. A Constituição não

colocou limites ao poder de emendas ao orçamento por parte dos legisladores,

caracterizando, dessa forma, a coparticipação dos dois poderes na elaboração da lei

dos meios.

A ditadura do Estado Novo fechou, na prática, o Congresso, embora a

Constituição de 1937, decretada em 11 de novembro de 1937, dispusesse acerca do

Parlamento Nacional, composto da Câmara dos Deputados e do Conselho Federal

(uma espécie de Senado): o Poder Legislativo foi transferido, na sua totalidade, ao

presidente da República, que o exercia por meio de "decretos-lei" (art. 180). Nessa

Constituição, o orçamento foi tratado com destaque, para o qual foi dedicado um

capítulo especial com seis artigos. Nessas determinações, a proposta orçamentária

seria elaborada por um departamento administrativo a ser criado junto com a

Presidência da República e votada pelas Casas do Parlamento, que, a bem da

verdade, nunca funcionaram. Em suma, nessa ocasião, o orçamento federal foi

sempre elaborado e decretado pelo chefe do Executivo.

A Constituição de 1946 retomou as designações Congresso Nacional,

Câmara dos Deputados e Senado Federal, com mandatos de quatro anos para os

deputados e de oito anos para os senadores, e, em vigor durante um período

democrático, permitiu ao Legislativo operar de modo independente, com poderes

amplos. Conforme as determinações dessa Constituição, o Executivo elaborava o

projeto de lei de orçamento e o enviava para discussão e votação nas Casas

legislativas. Com o instituto das emendas, os parlamentares participavam

ativamente da confecção da peça orçamentária. Nessa Constituição também ficou

mais claro o papel a ser desempenhado pelo Tribunal de Contas.12

O Movimento de 1964 afetou o equilíbrio existente entre os Poderes

Executivo e Legislativo, notadamente nas questões de competência relativas ao

processo orçamentário.

A Constituição de 1967, outorgada em 24 de janeiro de 1967, encerrou a

primeira fase do Regime Militar. As questões orçamentárias foram tratadas com

12 Constituição de 18-9-1946: arts. 73 ao 77.

33

especial atenção: oito artigos e diversos parágrafos.13 A grande novidade,

materializada no artigo 67, residiu, porém, na retirada das prerrogativas do

Legislativo quanto à iniciativa de leis ou emendas que criem ou aumentem

despesas, incluindo as emendas ao projeto de lei orçamentária:

Art 67 - É da competência do Poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias e das que abram créditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores públicos, concedam subvenção ou auxilio, ou de qualquer modo autorizem, criem ou aumentem a despesa pública.

Por fim, a Constituição de 1988 restaurou plenamente ao Congresso

Nacional o Poder Legislativo. Na questão orçamentária, as duas principais

novidades desse texto referem-se à devolução ao Legislativo da prerrogativa de

propor emendas ao projeto de lei do orçamento e à explicitação do sentido de

universalidade orçamentária, ou, em outros termos, quais receitas e despesas

públicas deveriam integrar o orçamento público e, assim sendo, merecer aprovação

legislativa. A lei de diretrizes orçamentárias, com objetivo de orientar a elaboração

da lei orçamentária, foi igualmente inovação da Constituição de 1988.

Como se vê, o cenário político atual favorece à participação mais efetiva do

Congresso Nacional e de seus parlamentares no planejamento e na execução de

políticas públicas. O desafio consiste em estreitar a distância entre representantes e

representados, para que aqueles possam cumprir seus papéis de representantes

dos estados (Senadores) e do povo (Deputados Federais) e, dessa forma, contribuir

para que políticas efetivas do Governo Federal alcancem seus redutos eleitorais,

suas comunidades, que, hoje, totalizam quase seis mil municípios.

13 Constituição de 24-1-1967: arts. 63-70.

34

3 POSSIBILIDADES DE ATUAÇÃO DO PARLAMENTAR DA ESFERA FEDERAL COMO AGENTE FOMENTADOR DO CONTROLE SOCIAL

Vencer as diversas desigualdades presentes no Brasil não é tarefa das mais

fáceis, ainda que o sistema funcionasse em plenas condições, sem os recorrentes

episódios de corrupção, em todas as suas nuances. Como discutido, o Brasil

apresenta características bastante específicas, relacionadas a fatores tais como

dimensão continental, diferenças regionais de colonização, multiculturalismo, em

suma, cenários que dificultam, por parte do governo federal, sediado em Brasília,

capital do País, promover políticas públicas que interessem, de fato, às

comunidades locais, ou, em outros termos, que sejam capazes de mudar o cotidiano

dos indivíduos. Os recursos são transferidos, os municípios os recebem, mas o que

acontece depois?

O estudo dos Consultores Legislativos MENDES e MIRANDA (2004) ratifica

a proposta discutida por este trabalho, que indica a necessidade de algo a mais para

um Brasil menos desigual: em municípios de extrema pobreza, recursos financeiros

não são capazes, sozinhos, de solucionarem os desafios locais. Os autores

basearam suas análises em dois grupos de munícipios brasileiros em situações

extremas quanto à renda de sua população. O valor de corte estabelecido foi

R$79,00 (setenta e nove reais): os vinte municípios mais pobres foram aqueles com

maior proporção da população recebendo abaixo do valor de corte; os vinte

municípios mais ricos, com maior proporção de sua população recebendo acima do

corte. Por este método, as desigualdades regionais puderam ser claramente

evidenciadas: todos os vinte municípios mais pobres localizam-se nas regiões Norte

e Nordeste do País; já os vinte mais ricos, nas regiões Sul e Sudeste.

A informação emblemática apontada pelo estudo é que os dados relativos às

finanças municipais mostram que as receitas dos vinte mais pobres não são

significativamente menores que as percebidas pelos vinte mais ricos. Ao contrário,

existem municípios no grupo dos mais pobres com maiores disponibilidades

financeiras do que alguns do grupo dos mais ricos. Nada obstante, conforme

indicadores sociais, o fosso existente entre as condições de vida da população dos

vinte mais ricos e dos vinte mais pobres é alarmante.

Na conclusão, os autores apontaram três hipóteses relativas às

possibilidades que impedem a transformação de verbas públicas em melhorias de

35

indicadores sociais. A primeira refere-se à capacidade de organização social, que é

bem mais baixa nos municípios mais pobres; a segunda, ao índice de escolaridade

da população, que, sendo mais alto nos municípios mais ricos, em tese, a população

elege melhor; e a terceira, à ligação com a desigualdade, que é mais marcante nos

municípios mais pobres por motivos como a má distribuição de renda.

Outro estudo interessante, que reforça a necessidade de os parlamentares

federais se envolverem mais diretamente com as questões ligadas a planejamento e

orçamento público, foi a dissertação de conclusão de mestrado de Danielle Vieira

(VIEIRA, 2009), por meio da qual a pesquisadora buscou responder a seguinte

questão: o Congresso Nacional pode contribuir para a maior credibilidade do

orçamento público? Para isso, Vieira realizou pesquisa de campo junto às

consultorias técnicas em matéria orçamentária da Câmara e do Senado Federal.

Inicialmente, após as entrevistas exploratórias, Vieira concluiu que são sete

as dimensões componentes da credibilidade orçamentária: verdade, realidade,

legalidade, certeza (relativamente às despesas discricionárias), controle, qualidade e

transparência. Dessas, três revelaram-se dimensões-chave, quais sejam: a verdade,

a certeza e a qualidade do orçamento público. A primeira refere-se “ao quão

aderente é o orçamento às verdadeiras dimensões sociais para o desenvolvimento

de interesse nacional”; a outra, “a quanto o orçamento público garante

previsibilidade dos gastos públicos, no tocante às despesas discricionárias”; e,

finalmente, a última, “ao quanto à aplicação dos recursos públicos é eficiente, eficaz

e efetiva”.

Outro resultado importante, e o que mais interessa para efeitos da presente

discussão, foi o levantamento feito por Vieira junto à população observada

(consultorias técnicas em matéria orçamentária da Câmara e do Senado Federal)

acerca das funções do Legislativo no processo orçamentário. Nesse sentido, a

pesquisadora concluiu o seguinte:

É consenso absoluto entre os consultores técnicos de orçamento do Senado e da Câmara a função legislativa no orçamento público de fiscalizar o orçamento através dos mecanismos de controle externo da execução orçamentária e zelar pela transparência orçamentária e garantir canais de acesso ao processo orçamentário pela sociedade. Outro ponto de grande concordância foi o papel do Congresso Nacional de elaborar o orçamento público federal, apreciando e discutindo a proposta orçamentária encaminhada pelo Executivo, revendo qualitativa e quantitativamente a programação apresentada, com vistas à aprovação da lei orçamentária que melhor reflita a política nacional de desenvolvimento.

36

A CF/88, combinada com outras normas de direito financeiro, regula o

instrumento de controle social. Nada obstante, apesar deste arcabouço legal, o

cidadão comum, principalmente aquele que realmente precisa da ingerência do

Estado para fazer jus ao direito maior de vida digna, fica à mercê da gestão

municipal local. Infelizmente, apesar de os orçamentos públicos, sobretudo o da

União, serem reconhecidamente transparentes, a tradução das informações técnicas

em linguagem acessível a esse cidadão ainda se revela enorme desafio ao Estado

brasileiro. Trata-se de dívida social do Estado, pois as possibilidades de controle da

Administração Pública pela sociedade é pressuposto para a afirmação do Estado

Democrático de Direito, objetivo fundamental da Nação.

Para mudar essa disposição, condição necessária é estreitar a distância

física entre os diversos municípios e o Governo Federal. Ora, é inviável para a

Administração Pública (Poder Executivo) dispor de pessoal para permear todos os

quase seis mil municípios brasileiros, fazer levantamentos de necessidades locais,

consolidar essas necessidades em políticas públicas, transferir recursos financeiros,

controlar a execução das políticas, entre outras atividades. Da mesma forma, o TCU

(Poder Legislativo) não tem como por si só garantir que o controle externo seja

efetivado a todo tempo em todos os locais. Considerando, mais uma vez, a

quantidade de municípios e todas as políticas públicas executadas com recursos da

União, qual a dimensão, em termos de estrutura, da Corte de Contas seria

necessária? Em suma, entrar no âmago das questões locais estando em um

gabinete no Distrito Federal não é simples, mas, sem dúvida, é imprescindível, se o

objetivo for vencer as evidentes desigualdades amplamente reconhecidas por todos.

O Poder Legislativo Brasileiro é composto por duas casas legislativas: o

Senado Federal e a Câmara de Deputados. O Senado Federal representa a

Federação; por isso, há o mesmo número de representantes (três senadores) para

cada um dos 26 estados e o Distrito Federal, totalizando 81 senadores. A Câmara

dos Deputados representa do povo brasileiro. A quantidade de deputados por

estado14 segue uma lógica diferenciada: é proporcional à população do estado, mas

14 Constituição Federal, art. 45, combinada com a Lei Complementar no 78/1993. Os dados estatísticos para efetivação do cálculo da quantidade de deputados por estado são fornecidos pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ao Tribunal Superior Eleitoral no ano anterior ao da eleição, que encaminha as informações apuradas aos Tribunais Regionais Eleitorais para as providências cabíveis.

37

nenhuma unidade da federação pode ter menos de oito ou mais de setenta

Deputados, bem como não pode ultrapassar quinhentos e treze Deputados.

Como representantes, no Poder Legislativo, dos estados (Senadores) e do

povo (Deputados), esses atores poderiam ser os responsáveis por melhorar

genuinamente a qualidade de vida dos cidadãos em suas comunidades. É fato que o

controle social é para ser exercido pela sociedade. O Poder Legislativo é

responsável pelo controle externo. Todavia, como elite política, esses parlamentares

tem o dever, por meio de parceria com suas comunidades, fomentar o controle

social, em especial naquelas localidades cujos cidadãos estão impossibilitados de

exercer tal controle pela total falta de preparo mínimo educacional para compreender

em como fazê-lo.

O sistema existente já oferece uma série de facilidades, de direitos e de

deveres, que poderiam ser utilizadas em prol do desafio proposto. Entre eles, quatro

hipóteses de o parlamentar federal atuar como fomentador do controle social em

seus municípios se destacam, ou isolada, ou associativamente.

A primeira hipótese diz respeito aos recursos disponibilizados pelo Estado

para subsidiar sua atuação local. Para isso, o sistema disponibiliza diversos recursos

aos parlamentares federais, tais como recursos humanos e de verbas de gabinete,

para passagens e diárias, para impressões diversas, para subsidiar escritórios de

representação em suas localidades, entre outros. A título de ilustração, as figuras

que seguem mostram as informações acerca da “cota para o exercício da atividade

parlamentar”, uma extraída do sítio da Câmara de Deputados15; outra, do Senado

Federal16.

15 Disponível em http://www2.camara.gov.br/transparencia/cota-para-exercicio-da-atividade-parlamentar. Acesso realizado em 25/8/2011. 16 Disponível em http://www.senado.gov.br/transparencia/verba/asp/VerbaMes.asp. Acesso realizado em 25/8/2011.

38

FIGURA 2. Cota para exercício da atividade parlamentar / Câmara dos Deputados

FIGURA 3. Cota para exercício da atividade parlamentar / Senado Federal

Outra hipótese é o parlamentar fazer uso dos recursos tecnológicos

disponibilizados por ambas as Casas Legislativas, com fins de estreitar a relação

representante-representados, de modo a verificar a efetividade, a eficiência e a

eficácia das políticas públicas implementadas ou, ainda, de modo a levantar as

novas necessidades locais, trabalhando em prol de aumentar a capacidade de

organização social dos municípios no levantamento de demandas. A ideia, por

exemplo, é divulgar em suas comunidades as iniciativas existentes nessas Casas,

bem como incentivar o uso das ferramentas disponíveis, mostrando que a

organização social em torno de objetivos comuns traz, de fato, resultados. No

39

Senado Federal, por exemplo, há as seguintes iniciativas, entre outras: o “Alô

Senado”17, que dá voz ao cidadão para participações diversas, e o SIGA Brasil18,

que “abre o orçamento da União” para todos, sem necessidade de cadastro ou de

senha. As figuras que seguem ilustram os recursos citados.

FIGURA 4. Recurso “Alô Senado” – sítio do Senado Federal

FIGURA 5. Recurso “SIGA BRASIL” – sítio do Senado Federal

17 Disponível em: http://www.senado.gov.br/senado/alosenado/. 18 Disponível em: http://www.sigabrasil.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado.

40

A terceira possibilidade está relacionada à capacidade de os parlamentares

federais se articularem com os representantes da máquina pública – por exemplo,

ministros e secretários de estado – em prol do atendimento das demandas sociais

verificadas em seus municípios. É fato que aspectos políticos são fortemente

considerados em vários momentos da vida nacional. Por exemplo, em época de

eleição, existem as coligações partidárias; nas ocupações dos primeiros e dos

segundos escalões do governo, há os acordos acerca das indicações dos nomes,

etc. Neste cenário, a permeabilidade desses parlamentares nos meios políticos, seja

sozinho, em parceria com sua equipe, seja coletivamente, por meio de suas

bancadas estaduais, poderá favorecer o intercâmbio entre quem escolhe as políticas

públicas a serem implementadas e aqueles a quem essas políticas serão

direcionadas.

Finalmente, a quarta hipótese refere-se à prerrogativa constitucional do

Congresso Nacional como controlador externo da Administração Pública, que a

exercerá com auxílio do TCU (CF/88, artigo 71). A propósito, ambas as Casas

Legislativas são atores legais para propor ao TCU, por exemplo, inspeções e

auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial.

Além dessa, várias outras interações que são previstas entre TCU e CN poderiam

ser regulamentadas no sentido de tornar as políticas públicas federais mais eficazes,

eficientes, efetivas e éticas e, assim sendo, com a consequente melhoria da

qualidade do gasto público e da vida cotidiana dos cidadãos. A atuação dos

parlamentares, no caso em questão, seria o de intermediar a atuação do TCU em

locais onde fosse por eles identificados alguma demanda, quer seja no papel de

orientador, o que seria o ideal, quer seja no papel de punidor.

41

Jogo Ganha-Ganha

Os recorrentes escândalos no Brasil que envolvem o Congresso Nacional

implicam a relativização por muitos do papel das Casas Legislativas quanto à

capacidade de formulação das políticas e das leis nacionais. Questionar a atuação

do Congresso Nacional, no sentido de fiscalizá-la em prol da sua conformidade

ético-legal, seja por meios formais e institucionais do próprio governo, seja por meio

do controle social, é de extrema importância. Esse questionamento, todavia, deve

sempre focar na afirmação, no aperfeiçoamento e na consolidação do instituto do

Poder Legislativo, um dos principais componentes para garantir o Estado

Democrático de Direito. Em outros termos, não se pode correr o risco de

desvalorizar o Congresso Nacional, sob pena de prejudicar o instituto da

democracia.

Por se focar nos parlamentares da esfera federal como atores no fomento do

controle social em seus municípios, o presente estudo contribui para deixar o Poder

Legislativo em evidência, dessa vez de maneira positiva. Não se trata de abstração

dos problemas cotidianos, que realmente tem colocado em xeque a probidade do

Congresso Nacional. Pelo contrário, benefício adicional trazido por este estudo é o

apontamento de sugestões que aproximam os parlamentares de seus redutos

eleitorais, comunidades e municípios, estreitando as relações entre representantes e

representados. Ganham aqueles; ganham estes.

Ao criar canais concretos que garantam que as informações acerca de

demandas sociais locais não atendidas, atendidas parcialmente ou corrompidas

cheguem àqueles que têm a competência para mudar a disposição, os

parlamentares criarão vínculos que ultrapassam o período eleitoral. No que se refere

ao período eleitoral, esses vínculos sobressairão nas urnas, não por causa de

iniciativas pontuais e eleitoreiras, mas por causa de compromisso intenso, real e

visível.

42

4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho apresentou os resultados dos esforços de pesquisa para

enumerar algumas possibilidades que tem os parlamentares da esfera federal –

Senadores da República e Deputados Federais – de atuar como agente fomentador

do controle social em seus municípios. A importância da discussão se dá

principalmente por ser uma direção possível para que o Brasil caminhe em prol da

eficiência, eficácia e efetividade dos gastos públicos e, portanto, rume ao

desenvolvimento, com a minimização das desigualdades e dos índices de pobreza.

Para isso, a metodologia utilizada balizou-se na revisão bibliográfica, de

modo a identificar possibilidades potenciais por meio das quais os parlamentares da

esfera federal pudessem atuar como agentes fomentadores do controle social das

políticas públicas em seus municípios de origem (redutos eleitorais). Os tópicos de

revisão bibliográfica foram guiados de modo a respaldar as possibilidades

apresentadas, que são os meios sugeridos para a atuação dos parlamentares em

seus municípios.

Foram discutidas quatro hipóteses de atuação do parlamentar federal na

questão em pauta. A primeira hipótese diz respeito aos recursos disponibilizados

pelo Estado aos seus parlamentares para subsidiar sua atuação local. Outra

hipótese é o parlamentar fazer uso dos recursos tecnológicos disponibilizados por

ambas Casas Legislativas, a fim de estreitar a relação representante-representado.

A terceira possibilidade está relacionada à capacidade de os parlamentares federais

se articularem com os representantes da máquina pública, executores de políticas

públicas, como ministros, secretários, entre outros. Por fim, a quarta hipótese refere-

se à prerrogativa constitucional do Congresso Nacional de controlador externo da

Administração Pública, que o exercerá com auxílio do TCU (CF/88, artigo 71).

Ressaltou-se, ainda, ao final da discussão, que a concretização dessas

hipóteses de atuação parlamentar deixará o Poder Legislativo Federal em evidência,

dessa vez de maneira positiva; minimizará a distância entre representantes e

representados, grande desafio da democracia representativa; e, por fim, favorecerá

positivamente os parlamentares nos períodos eleitorais. Em outros termos, há

ganhos potenciais para todos os atores envolvidos: Poder Legislativo Federal,

parlamentares da esfera federal e cidadãos. Em maior dimensão, ganha a Nação,

43

haja vista a redução das desigualdades e das diferenças sociais, por causa da

atuação direta nos municípios, unidades mais locais da federação.

4.1 POSSÍVEIS DESDOBRAMENTOS

Os desdobramentos de pesquisa são possíveis e, além de tudo, desejáveis.

Trabalhos futuros poderão dedicar-se a conclusões mais específicas acerca das

possibilidades de atuação dos parlamentares da esfera federal como agente

fomentador do controle social de políticas públicas em seus municípios. Por

exemplo, poderão estabelecer atuações próprias para os Senadores da República,

como representantes dos estados, e para os Deputados Federais, como

representantes do povo. Poderão, ainda, definir novas possibilidades, além das

apontadas neste estudo, seja isoladamente, seja por meio de combinação de

alternativas. Além disso, poderão definir linhas de conduta para efetivação do

controle, conforme cada uma das áreas de governo, tais como educação, saúde,

segurança pública. Da mesma forma, expandir a análise para os Legislativos

estaduais e municipais, estabelecendo parcerias, pode ser outro estudo a ser

desenvolvido.

44

REFERÊNCIAS

ALBUQUERQUE, José Augusto Guilhon. Montesquieu: sociedade e poder. In Clássicos da Política. São Paulo, v. 1, ed. Ática, 1995. ALMEIDA, Alberto Carlos. A Cabeça dos Brasileiros. 1. ed. Nacional: Record, 2007. 280p. ALVAREZ, Marcos César. Controle social: notas em torno de uma noção polêmica. Perspec. [online]. São Paulo, v. 18, n. 1, p. 168-176 mes. 2004. BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política - a filosofia e as lições dos clássicos. Trad. Daniela Beccaccia Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000. BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: Texto constitucional promulgado em 5 de outubro de 1988, com as alterações adotadas pelas Emendas Constitucionais nos 1/92 a 64/2010 pelo Decreto nº 186/2008 e pelas Emendas Constitucionais de Revisão nos 1 a 6/94. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2010.. ______. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). CAVALCANTE, Roberto Jardim. Transparência do Orçamento Público Brasileiro. Brasília: Esaf, 2010. 53p. Monografia premiada em 1º lugar no II Prêmio SOF – 2010. Novas Abordagens do Orçamento Público. FERREIRA, Dimas Éneas Soares. Experiências Recentes de Controle Social sobre o Processo de Orçamentação Pública Municipal no Brasil. Brasília: Esaf, 2006. 79p. Monografia premiada em 2º lugar no XI Prêmio Tesouro Nacional – 2006. Tributação, Orçamentos e Sistemas sobre a Administração Pública Financeira. GIACOMONI, James. Orçamento público. 14ª ed. São Paulo: Atlas, 2009. 365p. GUEDES, Alvaro Martin & FONSECA, Francisco (Orgs.). Controle Social da Administração Pública: Cenários, Avanços e Dilemas no Brasil. São Paulo: Cultura Acadêmica: Oficina Municipal; Rio de Janeiro: FGV, 2007. HOLLANDA, Cristina Buarque de Hollanda. Teoria das Elites. Nacional: Catavento, 2011. IBP – The International Budget Project. Open Budget Initiative. Washington: Center on Budget and Policy Priorities, 2010. Disponível em <http://www.openbudgetindex.org/>. Acesso em 01 de junho de 2011.

45

MENDES, Marcos & MIRANDA, Ricardo Nunes de. Municípios de Extrema Pobreza: só dinheiro não resolve. Consultoria Legislativa do Senado Federal. Texto para Discussão no 15. Disponível em http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao.htm. NOBREGA, Mailson da. O Brasil em Transformação. São Paulo, Ed. Gente, 2000. NORTH, Douglas Cecil. Structure and Change in Economic History. New York, W.W. Norton & Company Inc, 1981. PEDERIVA, João Henrique. Accountability, Constituição e Contabilidade. Revista de Informação Legislativa, Brasília, a. 35, n. 140, out./dez. 1998. P. 17-39. RAMOS, Naimar R. Planejamento e Política Financeira de Governo. Brasília, ESAF, Ministério da Fazenda, 1982. SILVA, Edna Lúcia da & MENEZES , Estera Muszkat. Metodologia da Pesquisa e Elaboração de Dissertação. Florianópolis: Laboratório de Ensino a Distância da UFSC, 2001. 3. ed. rev.atual.

TENDLER, Judith. Bom Governo nos Trópicos: uma visão crítica. Rio de Janeiro, Brasília: Revan, ENAP, 1998. VIEIRA, Danielle Assafin. Em busca da credibilidade do orçamento federal: pesquisa exploratória junto às consultorias técnicas de orçamento da câmara e do senado federal para a melhoria do processo orçamentário da união pelo Congresso Nacional. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPE, 2009.