Políticas de Educação Superior em Portugal

Politics of Higher Education in Portugal

Maria de Fátima Mendes Marques

Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias, Portugal

Resumo

Este artigo tem como objectivo fazer uma reflexão sobre as dinâmicas de europeização e de

construção de um referencial global europeu para as políticas educativas, e o processo de

Bolonha.

Desde os anos 80 que o desenvolvimento de um país deixou de ser um projecto apto de ser

conduzido numa perspectiva Estado-nação para se converter um projecto de desenvolvimento

global. Uma das medidas mais visíveis relaciona-se com a constituição de entidades económico-

políticas regionais, de que a União Europeia é o exemplo mais desenvolvido.

As interacções transnacionais sofreram uma intensificação imensa desde a generalização dos

sistemas de produção e das transferências financeiras à divulgação, a nível mundial, de

informação e imagem pelos meios de comunicação social ou pela livre circulação de pessoas e

bens. A extensão dessas interacções transnacionais originou que muitos autores designassem

este fenómeno como uma ruptura nas relações transfronteiriças e fosse denominada por

globalização.

A influência da globalização no campo da educação está relacionada com o designado

processo de integração europeia, e o seu papel na elaboração das políticas educativas nacionais

e comunitárias, através da introdução de novas formas de regulação.

Palavras-chave - Políticas educativas; Ensino superior; Processo de Bolonha;

Reformas educacionais; Europeização.

Abstract

This paper has as objective a reflection on the dynamics of Europeanization and the

construction of a European global referential to the educative policies, and the process

of Bologna.

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In the 80s, the development of the country stopped being a project fit to be

conducted in State-nation perspective to convert itself in a project of global

development. One of the notorious measures is related to the constitution of regional

ecomic-politics entities, which the European Union is the most developed example.

The transnational interactions suffered a major intensification since the

generalization of the systems of production and financial transference to disseminate,

worldwide, information and images through the mass media or through free circulation

of goods and people. The extension of those transnational interactions originated that

many authors designate this phenomenon as a rupture in the global relationships and it

was denominated by globalization.

The influence of the globalization in the field of education is related to the

designated process of European integration, and its role in the elaboration of the

national and community educational policies, through the introduction of new forms of

regulation.

Key words - Education policies; Higher education; Bologna process; Education

reforms; Europeanization.

Introdução

“Se quiseres um ano de prosperidade, semeia cereais. Se

quiseres dez anos de prosperidade, planta árvores. Se quiseres

cem anos de prosperidade, educa os homens”.

Provérbio chinês. Guanzi (645 a.c.) (Com. UE - 21/11/07)

Todo o processo formativo baseia-se numa concepção de homem e de sociedade. O

ensino surge como o projecto educativo que uma sociedade determina, num certo

momento, ser função da escola desenvolver. Através dele se especifica o compromisso

do Estado em relação à educação, expresso tanto em termos de exigências como dos

recursos postos à sua disposição para os atingir, e identifica as dimensões do

desenvolvimento pessoal e cultural dos indivíduos sobre os quais a escola se

responsabiliza intervir, tornando-se público o compromisso que a escola adquire no que

respeita à educação dos cidadãos.

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As políticas educativas englobam um conceito orientador da mudança social a

implementar numa dada sociedade. Mudança essa, veiculada pelo poder politico e

abrangendo forças políticas, sociais e económicas, num processo de construção e

negociação complexo. As políticas de educação, essencialmente nas sociedades

contemporâneas:

são construídas em meios marcados pela

heterogeneidade e pela complexidade, sujeitas a

procuras sociais nem sempre compatíveis e muitas

vezes contraditórias, que obrigam a definir

prioridades, a excluir caminhos e a ultrapassar

compromissos (Teodoro, 2001. 48).

Desta maneira, a elaboração de políticas de educação e formação é uma intervenção

política, onde se estabelecem prioridades, na procura de equilíbrios entre causas nem

sempre concordantes. Nas palavras de Charlot e Beillerot (1995), as políticas de

educação e de formação dizem o modo como uma determinada sociedade se pensa a ela

própria, se afirma, se projecta no futuro e as relações de força existentes nessa mesma

sociedade. De facto, qualquer perspectiva educativa tem na sua base concepções

fundamentadoras de carácter epistemológico, antropológico e axiológico e, neste

sentido, a percepção destas concepções constitui o pressuposto teórico para a elaboração

de novos discursos e novas práticas no âmbito da educação.

Os primórdios da universidade moderna surgiram nos finais do século XVIII e no

século XIX, associados às reformas realizadas na Prússia e em França1. A universidade

moderna foi um instrumento vital na edificação e complementaridade do Estado-

Nação2, sendo assumida como um agente de reconstrução nacional e uma forma de

angariação para o aparelho de Estado. Às universidades competia, para além da

preparação dos quadros superiores do Estado, certificar a socialização dos estudantes

para que pudessem assumir as suas funções na sociedade, promover a mobilidade social

dos mais competentes e ser um local de discussão livre e independente das questões

críticas da sociedade (Magalhães, 2000).

A universidade tinha também, um papel crucial na formação da cidadania, na

transmissão de valores e na defesa e promoção da cultura nacional. Os estudantes eram

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estimulados a respeitar as ideias, a reverem-se no pensamento crítico, a procurarem um

espírito de cooperação e de responsabilização pelos actos pessoais. Numa perspectiva

habermasiana, a escola, como “comunidade crítica de aprendizagens” deveria ser o

lugar privilegiado de comunicação, de diálogo, de expressão democrática e de

participação dos jovens na construção do conhecimento, da autonomia e da liberdade.

Com efeito, trata-se de advogar para a universidade uma orientação essencialista,

assente no cânone cultural, ou uma orientação pragmática, que contém subjacente a

substituição da ideia pela actividade, tornando determinante, não o registo das ideias,

mas o registo da acção (Pacheco, 2003).

Porque é representada como centro de criação, transmissão e difusão da cultura, da

ciência e da tecnologia, a universidade é uma forma superior de cidadania,

reconhecendo-se que não pode continuar a funcionar para a formação de um número

diminuto de pessoas. A universidade é um espaço de produção de conhecimento, de

resoluções de problemas tecnológicos e de criação de um espírito crítico que permita ao

estudante reestruturar os seus percursos de formação na base de valores concretos.

Numa visão crítica do sistema, mas com uma perspectiva de construção, Torres (2003a),

refere que “as universidades, enquanto instituições historicamente constituídas e

povoadas por intelectuais e não apenas por tecnocratas, têm um papel a desempenhar

no desenvolvimento de modelos críticos de pensar a sociedade” (p. 134).

O Ensino Superior em Portugal

A apreciação sobre o ensino superior em Portugal subdivide-se em 2 perspectivas:

antes da Declaração de Bolonha e após a Declaração de Bolonha. Não que o marco

conte com a implementação da declaração em si, mas pela constituição formal e

explícita de um nível de governação supranacional, através da regulação das políticas

educativas a desenvolver em Portugal, um dos estado-membro da União Europeia.

Antes da Declaração de Bolonha

O ensino superior em Portugal, similar aos outros níveis de ensino, foi reflexo de um

tardio desenvolvimento da educação3. Facto esse, salientado pela concepção de elitismo

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que defendia a universidade como uma experiência social destinada aos membros das

classes dominantes, de modo a constituir uma elite económica, política e cultural.

No início do século XX, a implementação da Republica com os seus ideais de

democracia e igualdade fomentou um crescimento moderado das universidades de

Lisboa e Porto embora não atingissem os 5 mil alunos até ao final da Primeira

Republica. Com a criação da Universidade Técnica de Lisboa, em 1930, “o ensino

universitário passou a ser ministrado em quatro universidades: de Coimbra, de Lisboa,

do Porto e Técnica de Lisboa, situação que se vai manter até aos anos setenta. O outro

ensino superior, não universitário, era constituído pelas Escolas Militar e Naval e pela

Escola Superior Colonial” (Teodoro, 2001: 85).

Entre 1930 e 1940, o número de estudantes de todos as instituições de ensino

superior, universitário e não universitário, representavam um aumento médio anual de

cerca de 3%, continuando até aos anos setenta, a reproduzir o modelo de ensino

tradicional e as suas lógicas de reprodução social.

Na análise das três últimas décadas do século XX, baseamo-nos na apreciação feita

por Teodoro (2003), ao período em questão, por considerar uma análise sistematizada

1 Segundo Magalhães (2006) e Pacheco (2003), as instituições do ensino superior de Von

Humboldt e o modelo napoleónico ou de Newman, embora com matizados diferentes, tinham

em comum o facto de serem modelos modernos porque advogavam uma fé no Homem, no

conhecimento (enquanto ciência, verdade) e na História. A concepção humboldtiana de

universidade expressava um enfoque na ciência moderna e na sua institucionalização, liberta

da religião, da igreja ou da autoridade do Estado e das pressões sociais e económicas.

Enquanto, a concepção napoleónica ou de Newman, preparava o Homem culto de modo a que

pudesse exercer a sua profissão com crédito e dominar com facilidade qualquer assunto.2 O projecto da modernidade, em grande parte construído em volta do “Estado, enquanto

produto histórico de conquista e afirmação do monopólio da violência física legitima, pôde

contar mais tarde com a escola pública, tornada também uma das instituições centrais do

exercício da violência simbólica, para submeter todas as identidades dispersas, fragmentadas e

plurais em torno de um ideário politico e cultural a que se haveria de chamar Nação. Sendo, em

parte, impulsionador e, também em parte, consequência da acção eficaz da educação pública,

o binómio Estado-nação continua a manter alguma centralidade para a análise das politicas

educativas” (Afonso, 2003:37).3 Segundo Teodoro (2003), “Portugal apresentava, em 1960, uma taxa de analfabetismo de

34%, enquanto trinta anos antes, em 1930, esta se situava em 62% e, em 1900, em pleno

início do século XX, nos esmagadores 74% “ (p.5).

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fundamental para a compreensão desta fase histórica. Assim, o autor defende quatro

fases ou períodos:

i) 1970-1974: a regionalização e modernização do ensino

universitário e o primeiro esboço de diversificação

institucional;

ii) 1974-1976: a intenção de abrir as universidades às classes

trabalhadoras e aos seus filhos;

iii) 1976-1985: a construção de um modelo de construção

binário;

iv) 1985-1995: a explosão da oferta privada de ensino superior

(Teodoro, 2003: 9).

i) 1970-1974: a regionalização e modernização do ensino universitário e o primeiro

esboço de diversificação institucional;

A situação do ensino superior no princípio dos anos setenta representava um

crescimento de 3,6 vezes em doze anos e uma marcada selectividade social no ingresso

estudantil. Veiga Simão, então ministro da Educação, tinha como prioridade,

implementar reformas no ensino superior de modo a promover o seu desenvolvimento.

Coube-lhe iniciar um processo de modernização que está na origem da presente

estrutura do ensino superior português.

Veiga Simão vai então tomar medidas para a concretização de mudança nas

universidades que lhe permitiu, numa primeira etapa, a reforma de algumas instituições

e, numa segunda etapa, um programa de expansão e diversificação do ensino superior.

Começa por rever o estatuto da careira docente universitária,

valorizando a componente de investigação e criando condições

para a dedicação exclusiva à actividade docente e de

investigação, ao alargamento de quadros e à abertura de

concursos para os lugares de topo de carreira universitária, à

publicação de legislação destinada a reconhecer os

doutoramentos obtidos no estrangeiro e ao lançamento de um

vasto programa de bolsas de doutoramento em universidades

estrangeiras, com destaque para os países anglo-saxónicos

(Teodoro, 2001: 273).

Conjuntamente, em algumas instituições com condições institucionais para tal4,

promoveu mudanças, no sentido de modernizar, vários cursos superiores.

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Posteriormente, com o apoio técnico da OCDE, desenvolve o projecto de expansão e

diversificação do ensino superior, de modo a responder ao aumento de procura

estudantil, criando “novas universidades e novas instituições de ensino superior, os

institutos politécnicos e as escolas normais superiores5” (Teodoro, 2001: 273). Este

conjunto de medidas tornou o ensino superior como uma das preocupações e das

premências para o desenvolvimento e modernização do país.

ii) 1974-1976: a intenção de abrir as universidades às classes trabalhadoras e aos seus

filhos

Após o 25 de Abril de 1974, deu-se uma ruptura com algumas das tomadas de

decisão emanadas pelo Ministro Veiga Simão. O afastamento de todos os quadros

dirigentes do Ministério da Educação e a nomeação de novos órgãos responsáveis para a

administração central provocou a interrupção e a revogação de algumas decisões

anteriores, nomeadamente a nível do ensino superior.

Uma das alterações situou-se ao nível da revisão de estruturas institucionais, com a

elaboração de um Plano de Conjunto de Desenvolvimento do Ensino Superior, onde os

responsáveis pelo ensino superior e a investigação científica dos governos provisórios,

procuraram dar resposta a algumas dificuldades sentidas no relacionamento com as

escolas superiores.

Mais tarde, em Fevereiro de 1975, um grupo expressivo de representantes de escolas

superiores e de vários organismos públicos de ciência e cultura, bem como dos

sindicatos dos professores e da organização dos trabalhadores científicos, contribuíram

para a criação de um documento de trabalho, emanado pela Secretaria de Estado do

Ensino Superior e da Investigação Científica, intitulado Politicas de Ensino Superior,

4 Uma das instituições, foi, como refere Teodoro (2001), o Instituto Superior Técnico, onde

na crise estudantil de 1968-69, se fizeram sentir mais os conflitos.5 O decreto-lei 402/73, de 11 de Agosto, considera

a criação de três novas universidades e de um instituto universitário – Universidades Nova

de Lisboa, de Aveiro e do Minho, e Instituto Universitário de Évora -, de seis novos institutos

politécnicos criados de raiz – Institutos Politécnicos da Covilhã, Faro, Leiria, Setúbal, Tomar e

Vila Real -, de quatro outros institutos politécnicos resultantes da reconversão de

estabelecimentos existentes – Institutos Politécnicos de Coimbra, Lisboa, Porto e Santarém -, e

de nove escolas normais superiores – em Beja, Bragança, Castelo Branco, Funchal, Guarda,

Lisboa, Ponta Delgada, Portalegre e Viseu (Teodoro, 2001: 273-4).

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Bases de um Programa que serviu de alicerce para a reforma do ensino superior,

aprovada posteriormente, em Junho do mesmo ano6 (Teodoro, 20003).

As orientações emanadas pelos documentos legais solicitavam que o ensino superior

assumisse dois grandes compromissos: a cooperação da universidade na tarefa de

democratização do país e de criação de maior igualdade de oportunidades de todos os

cidadãos e o comprometimento da universidade nas tarefas sociais do país.

A intervenção do poder político durante esta época assentou em duas medidas que

ficaram como marcos históricos. Uma delas, a criação do Serviço Cívico Estudantil que

suscitou imensa discussão, quer no meio estudantil, quer no meio político. Outra das

medidas, e segundo Teodoro (2001), representou a maior ruptura com uma das medidas

de Veiga Simão, ao defender como alternativa aos modelos de formação de longa ou

curta duração7, uma escola superior integrada.

iii) 1976-1985: a construção de um modelo de construção binário

A normalização da educação em Portugal, após o período revolucionário, foi

essencialmente um processo pelo qual o Estado reconquistou e reassumiu o controlo da

educação, sob o projecto de integração na Comunidade Europeia (CE). A tónica no

campo educativo deixou de ser a política para passar a ser o planeamento, dando

prioridade a formações técnicas de nível médio, encaradas como as mais adequadas ao

desenvolvimento económico do país.

A implementação do numerus clausus foi introduzida com o objectivo de controlar

os acessos à universidade. Esta medida de âmbito restritivo, foi seguida da deliberação

de criar o ensino superior politécnico, ou seja, um ensino de curta duração, sendo-lhe

atribuída uma prioridade nos planos de desenvolvimento do ensino superior público em

Portugal, que se manteve até aos anos noventa.

6 As bases programáticas para a reforma do ensino superior foram aprovadas pela

“Comissão Central do Conselho da Revolução, na sua reunião de 30 de Junho de 1975,

posteriormente transformadas em diploma legal através do Decreto-lei 363/75, de 11 de Julho”

(Teodoro, 2001: 361).7A lei 5/73 assinalava o desenvolvimento do ensino superior em duas vias

institucionalmente diferentes: uma de longa duração, conduzindo à licenciatura e às pós-

graduações, a efectuar-se em universidades; outra, de curta duração, conduzindo ao

bacharelato, a efectuar-se em institutos politécnicos ou escola superiores normais (Teodoro,

2001).

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Outra das medidas implementadas pelo Ministério da Educação foi a unificação das

antigas vias de ensino liceal e de ensino técnico, do ensino secundário complementar

(10º, 11º ano de escolaridade), avolumando a tensão sobre ensino superior,

nomeadamente o universitário, devido à inexistência, até ao momento, do ensino

superior politécnico. O ensino superior público, não conseguiu dar resposta a toda

procura solicitada.

iv) 1985-1995: a explosão da oferta privada de ensino superior

A resposta insuficiente do ensino superior público teve como resultado, o

aparecimento do ensino superior privado, entre a década de oitenta e de noventa, de

modo a assegurar a oferta aos estudantes que completavam o secundário. A

incapacidade do sistema educativo em responder à procura do ensino superior fez com

que a “privatização” dos serviços públicos, como refere Cabrito (2004), atingisse

também a educação superior em Portugal.

A partir de 1986, a produção e provisão de ensino superior foram abertas à iniciativa

privada. Posteriormente, no final dos anos noventa verificava-se elevados índices de

participação no ensino superior português, atendendo aos valores conjuntos do ensino

público e do ensino privado. A abertura mais vagas em universidades, ainda que fossem

privadas, tornou possível a massificação do ensino superior. No entanto, depois do

crescimento acelerado durante a primeira metade da década de 90, notou-se que a

frequência do ensino de nível superior “se tenha rapidamente cansado de crescer, ainda

longe de esgotar os seus potenciais demográficos”8 (Santos e Dias, 2007: 30).

No documento “Educação: um tesouro a descobrir” (1996) há indicações claras e

precisas sobre o papel da universidade, reconhecendo que a diversidade de

estabelecimentos de ensino superior e de formação profissional está de acordo com as

necessidades da sociedade e da economia, declaradas em nível nacional e regional. A

concepção do desenvolvimento da educação ao longo da vida subentende também que

se estudem novos modos de certificação de competências que vão sendo obtidas, até as

que são fora do âmbito escolar. Por isso, a diversificação da educação superior torna-se

tão importante no atendimento à procura e aos desafios da massificação. 8 Com efeito, à excepção do crescimento contínuo do número de crianças no nível pré-

escolar devido ao aumento de infra-estruturas deste nível de educação, os restantes níveis

reflectem as variações demográficas, com as respectivas inversões de crescimento (Santos e

Dias, 2007).

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Após a Declaração de Bolonha

A 25 de Maio de 1998, os Ministros da Educação de quatro países (França, Reino

Unido, Alemanha e Itália) assinaram uma declaração conjunta sobre a harmonização da

arquitectura do sistema europeu do ensino superior, que ficou conhecida como

Declaração de Sorbonne9. A par do progresso europeu verificado nos últimos anos,

tornava-se necessário edificar uma Europa, não só ao nível da economia, mas também a

nível da construção da Europa do Conhecimento. Nesta reconstrução dever-se-ia incidir

nas dimensões intelectuais, culturais, sociais e técnicas do continente europeu. As

universidades europeias10, pela sua importância ao longo dos séculos, deveriam ser o

motor da disseminação do conhecimento, através de uma mobilidade e de uma

cooperação mais próximas entre si.

A 19 de Junho, um ano após a Declaração da Sorbonne, os Ministros de 29 países

europeus responsáveis pelo ensino superior, entre os quais o Estado Português,

subscreveram a Declaração de Bolonha. Nos termos do Decreto-Lei n.º 42/2005, de 22

de Fevereiro, este acordo tem como objectivo central, o estabelecimento, até 2010, do

espaço europeu de ensino superior, coerente, compatível, competitivo e atractivo para

estudantes europeus e de países terceiros, espaço que promova a coesão europeia

através do conhecimento, da mobilidade e da empregabilidade dos seus diplomados

Considerando a importância da dimensão social do Processo de Bolonha, salienta-se

a necessidade de aumentar a competitividade, harmonizando-a com o objectivo de

melhorar as características sociais da área europeia do ensino superior, referindo-se o

reforço da coesão social e a redução das desigualdades sociais, a nível nacional e a nível

europeu11. Pretende-se, além de preservar a riqueza cultural e a multiplicidade

linguística da Europa, baseadas na herança diversificada de tradições, potencializar

9 As preocupações salientadas nesse documento estão relacionadas com um conjunto de

mudanças, algumas já em curso, outras pretendidas, que abrangem o ensino superior, os

sistemas europeus e a posição nesse domínio, do designado espaço europeu no contexto

mundial. http://www.bologna-berlin2003.de/sorbonne_declaration.pdf/.10 “O termo «universidades» abrange todos os estabelecimentos de ensino superior,

incluindo, por exemplo, as «Fachhochschulen», as «Polytechnics» e as «Grandes Écoles»”

(Comissão das Comunidades Europeias, 2003:2).

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igualmente a inovação e o desenvolvimento socio-económico, através da crescente

cooperação entre as instituições europeias de ensino superior.

Desta forma, e de acordo com a concretização dos objectivos traçados no Processo

de Bolonha, foram instituídos os seguintes princípios reguladores para a criação do

espaço europeu de ensino superior: estrutura de três ciclos no ensino superior;

instituição de graus académicos intercompreensíveis e comparáveis; organização

curricular por unidades de crédito acumuláveis e transferíveis no âmbito nacional e

internacional; instrumentos de mobilidade estudantil no espaço europeu durante e após a

formação12 (cfr. preâmbulo do Decreto-Lei n.º 42/2005, de 22 de Fevereiro).

Este processo político inovador surge como a congregação da vontade política de

um vasto conjunto de Estados, que pretendem construir uma plataforma supranacional.

Esta colaboração institucional transnacional, assente em entendimentos

intergovernamentais, resulta num programa político comum cuja afirmação e

determinação concorrem na promoção de mudanças convergentes. Trata-se de

mudanças em série que conduzem os Estados a cederem, de modo voluntário, aspectos

da sua soberania nacional em prol de organismos internacionais como forma de

solucionar problemas de natureza económica (Dale, 2006).

De acordo com Amaral & Magalhães (2000), parece estarmos perante uma

metamorfose significante do conceito do ensino superior, pelo menos na sua

denominação moderna. O modelo anterior, ou seja, o modelo humboltiano-newmaniano baseia-se na assunção segundo a qual quanto mais

independentes as universidades fossem dos interesses

económicos, sociais e políticos – da sociedade na qual a

instituição está integrada, melhor a sua missão (a

procura do conhecimento como um fim em si mesmo, a

sua preservação e a sua difusão) seria cumprida, sendo o 11 O objectivo consiste em “tornar a Europa, até 2010, o espaço económico mais dinâmico e

competitivo do mundo, baseado no conhecimento e capaz de garantir um crescimento

económico sustentável, com mais e melhores empregos e coesão social” (Decreto-Lei n.º

42/2005, de 22 de Fevereiro).12 Exceptuando a adopção de um sistema de graus, comparáveis e baseado em dois ciclos,

os outros objectivos constituíam, desde 1986, o foco da intervenção política comunitária no

domínio da educação e do ensino superior, através dos programas de acção, em especial

ERASMUS, mas também TEMPUS, ARION, promovidos pela Comissão Europeia baseado em

decisões do Conselho Europeu (Antunes, 2005a).

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Estado incumbido de preservar a independência da

universidade para proteger os próprios interesses e a

cultura nacional. Ao contrário, no novo paradigma, o

ambiente social e económico deixa de ser visto como

um conjunto de interesses, por vezes mesmo interesses

conflituantes, para ser considerado como uma teia

dentro da qual as instituições de ensino superior se têm

e se devem integrar se pretendem sobreviver enquanto

organizações (p. 16).

A denominada construção do espaço europeu do ensino superior (EEES), assenta em

conceitos de “atractividade, competitividade, mobilidade, compatibilidade, garantia de

qualidade que convergem para desenhar os contornos de uma realidade mais

económica do que cultural” (Antunes, 2005a: 133). As mudanças, relacionadas com a

construção de uma entidade de âmbito europeu, baseadas nos aspectos económicos,

sofrem a influência do posicionamento da região no contexto mundial. Apesar das

questões de acesso, financiamento e regulamento dos sistemas nacionais estarem

presentes nas preocupações dos sistemas nacionais, estas são, no entanto, afastadas dos

documentos oficiais do processo. Deste modo, o EEES poderá, traduzir-se num

processo hostil para os sistemas nacionais dos países envolvidos, ou mesmo afastar-se

do que para idealmente foi construído.

A dinâmica encontrada na mudança educacional e na elaboração das políticas

educativas, tem subjacente o método aberto de coordenação em que os governos

definem e assumem compromissos políticos em plataformas supranacionais constituídas

para o efeito. Estes compromissos são posteriormente validados pelas instituições

nacionais, assumindo o carácter voluntário de formas de legitimação naturalizada, não

obstante a ausência de processos institucionalizados e organizados de debate (Antunes,

2005a).

A comparabilidade e a compatibilidade de graus e de qualificações, a certificação de

créditos e a sua transferência e o desenvolvimento da mobilidade, entre outros, surgem

como elementos do EEES mas também como constituição de um mercado do ensino

superior, indicando também uma preocupação com a sua regulação a nível europeu. A

oferta de ensino parece ser, não um sistema de ensino público, mas antes um mercado

de aprendizagens. Deste modo, o Processo de Bolonha surge com um papel de

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regulação, por parte dos Estados europeus e da União Europeia, englobando um

mercado europeu do ensino superior e a aplicação do acordo geral de comércio de

serviços à área do ensino superior.

Esta sobrevalorização do mercado pela União Europeia parece confirmar que esta

organização continua essencialmente, a obedecer ao seu objectivo constitutivo de

regular o comércio e a produção. O alargamento do âmbito da acção reguladora da

União Europeia fá-la entrar no domínio de direitos e liberdades com incidência cultural

e educacional, tidos nas sociedades ocidentais como fundamentais não só à realização

social como ao funcionamento da democracia (Gonçalves, 2001). No desejável

equilíbrio entre mercado e cidadania, o projecto de construção de um EEES, deveria

constituir uma reforma universitária como elemento de construção de uma Europa

social, num exemplo de respeito pelos direitos de cidadania.

As transformações iniciadas com a Declaração de Bolonha podem constituir o

mandato externo, necessário para uma profunda reflexão e consequentes mudanças no

ensino superior europeu. Em Portugal, a ponderação de uma reforma universitária a

partir do processo de Bolonha, tem sido prejudicada por ruídos, na perspectiva de

Teodoro (2005).

Assim, o primeiro ruído está relacionado com o encurtamento da duração do 1º ciclo

e as suas consequências ao nível dos financiamentos das universidades públicas. Se

actualmente, as universidades têm um suporte financeiro de acordo com o número de

estudantes, qualquer redução destes, como a menor duração da formação, tem efeitos no

valor do financiamento global.

O segundo ruído surge da estrutura binária predominante no ensino superior

português. A atribuição diferenciada dos graus académicos nos dois subsistemas do

ensino superior, até ao 3º ciclo no universitário e o 1º ciclo no politécnico, vai acentuar

ainda mais as diferenças entre ambos. O facto do desaparecimento possível do grau de

licenciatura com passagem para o 2º ciclo de algumas formações profissionais,

minimiza o ensino politécnico, numa altura em que muitas instituições fizeram grandes

investimentos na formação ao nível dos doutoramentos dos seus professores e no

desenvolvimento científico e na investigação. Segundo Teodoro (2005), “esta estrutura

binária tornou-se um poderoso entrave a reformas no ensino superior” (p. 38).

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O terceiro ruído está relacionado com a duração da formação inicial e as suas

implicações nas carreiras profissionais, especialmente, para as carreiras públicas e para

as que são tuteladas por ordens profissionais. A delegação de autoridade que o Estado

fez do exercício de diversas profissões em ordens profissionais, bem como a relação

directa entre o período da formação e o status profissional e social, interfere com a

organização dos planos curriculares. Este efeito de regulação, com o respectivo aumento

dos poderes corporativistas na nossa sociedade, encontra eco em Antunes (2005b):

a ampliação e fragilização da cidadania educativa, o ensaio de

novas modalidades de provisão de serviços educativos e a

recontextualização da educação face ao mundo e às instituições

produtivas e de trabalho – em qualquer destes domínios da

acção política estão em causa o ensaio de novas instituições e

processos educativos (…) O desenvolvimento de novas

instituições e processos educativos, corporizando a já

salientada emergência de novas dimensões e/ou configurações

da participação da educação na regulação social (p. 56-57).

O quarto ruído foi criado pelo Governo, quando tentou relacionar o Processo de

Bolonha a uma alteração da Lei de Bases do Sistema Educativo. A demora em alcançar

os prazos estabelecidos em Praga, pelos Ministros dos países envolvidos no Processo de

Bolonha, deveu-se à tentativa de utilização deste na legitimação de algumas reformas

educativas.

O Processo de Bolonha representa riscos indiscutíveis para as instituições do ensino

superior, como todos os procedimentos que envolvam competitividade e comparação. O

desafio está em converter os riscos em mudanças efectivas. Para tal, é necessário que,

em Portugal, haja a diminuição destes ruídos transformando-os em possibilidades de

mudanças, “em mandatos externos que funcionem como enzimas das necessárias

reformas educacionais e sociais endógenas” (Teodoro, 2005: 40).

Sugestões e Desafios:

A reforma do ensino superior português responde a um objectivo estratégico no

âmbito do movimento europeu de modernização de universidades e politécnicos de

modo a contribuir para o desenvolvimento de sociedades e economias do conhecimento.

Com efeito, tratou-se de garantir o reconhecimento da qualificação dos portugueses no

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espaço europeu e a sua mobilidade, mas essencialmente de promover a igualdade de

oportunidades no acesso ao ensino superior, melhorando os níveis de frequência e

conclusão dos cursos, angariando novos públicos e diversificando a oferta de formações 13.

Tomando como objecto de estudo as mudanças do ensino superior, são vários os

autores14 que referem a ocorrência de uma mudança no modo de regulação, traduzindo-

se pela transição de um modelo de controlo estatal para um modelo de supervisão

estatal. O modelo de controlo é um modelo de regulação burocrática e centralizado em

que o Estado suporta sob o seu domínio todos os aspectos de ensino superior15. Entre

este modelo e o seu antagónico,

isto é, um modelo de controlo totalmente baseado no

mercado, a tendência nos últimos anos em termos de

ensino superior, na Europa ocidental e também em

Portugal, em sido a adopção de um modelo híbrido

que conjuga o controlo pelo Estado com estratégias

de autonomia ou de auto-regulação institucional. É

esse modelo que tem sido designado como modelo

de supervisão pelo Estado (Afonso, 2003: 22).

O que parece estar em causa não é uma simples reorganização do ensino superior.

Esta só é compreensível no âmbito de uma ampla reconfiguração do Estado, da

regulação estatal e dos quadros socais mais abrangentes. Por isso, as mudanças a

decorrer no ensino superior, na chamada sociedade e economia do conhecimento,

obrigam a repensar a relação entre o nível de ensino e a sua tradicional função selectiva,

porque a formação ao longo da vida deixou de ser uma simples afirmação política para

se situar nas agendas das instâncias de governação dos sistemas e das instituições.

Na conflitualidade emergente existe a necessidade de encontrar resposta a alguns

desafios com que o sistema de ensino superior português se defronta. Assim, e

13 Lei do Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior, Lei n.º 62/2007, de 10 de

Setembro.14 Afonso, 2003; Antunes, 2005; Magalhães, 2006 e Teodoro, 2005, entre outros15 Estes dizem respeito a: acesso, currículos, nomeação de pessoal, normas para

concessão de graus, entre outros (Afonso, 2003).

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analisando os dois grandes vectores que o Processo de Bolonha mobilizou no ensino

superior – o reforço do investimento no ensino superior, sobretudo no privado16 e o

desenvolvimento do marketing de promoção do ensino superior - parece-nos que

enquanto se mantiver a conjuntura actual, haverá por parte das organizações europeias

uma insistência no sentido de que cada estado-membro intervenha no seu sistema de

educação e formação, convergindo com as orientações aprovadas a nível europeu. No

entanto, será que podemos falar de uma política educativa europeia? No estudo que

16 Segundo o relatório sobre Indicadores do Sistema Educativo Português, entre os anos

1986 a 2006, nos “níveis médio e superior, registou-se um crescimento de 475 por cento dos

alunos matriculados no sector privado, enquanto o sector público não chegou a triplicar os seus

efectivos, com um crescimento de 191 por cento. No cômputo geral, o sector privado cresceu

81 por cento, enquanto o público decresceu 7 por cento” (Santos e Dias, 2007: 36).

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Vieira (2005) desenvolveu, algumas questões levantadas parecem continuar sem

resposta, tais como: qual a sustentabilidade de uma política educativa europeia? É

inquestionável que ela aprofunda o processo de europeização mas quando a pressão

económica atenuar, não procurará cada Estado-membro desenvolver as suas políticas

sem o cuidado de uma convergência?

A universidade é um bem público estreitamente ligado ao projecto de cada país. O

sentido político e cultural deste projecto e a sua visibilidade derivam da competência

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nacional para negociar de forma qualificada a inserção da universidade nos contextos da

transnacionalização. No ensino superior, e na educação em geral, esta qualificação é

imprescindível para não transformar a negociação em acto de rendição, como defende

Santos (2004), e com ele o fim da universidade, tal como a conhecemos. Só com uma

globalização solidária e cooperativa da universidade se poderá subsistir à rendição.

Uma das questões que se coloca à educação do futuro é a de saber que formação

superior? Que cidadãos queremos formar para o futuro? Que concepções e

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representações antropológicas e éticas devem configurar as novas perspectivas teóricas

e práticas educativas? É necessário que educação e a formação sejam vistas como meio

de aquisição de competências, de conhecimento e de valores que permitam aos seres

humanos, cidadãos europeus, saber pensar, reflectir, decidir e participar activamente na

vida em sociedade. Considerar as escolas como empresas, maioritariamente

preocupadas com a rentabilidade é manter as políticas educativas como reflexos de

desigualdades sociais, numa acção antagónica aos ideais de União Europeia. Por

consequência, a educação deve promover uma aprendizagem para além da sociedade e

economia baseadas no conhecimento

Notas

Nota Sobre a Autora

Maria de Fátima Mendes Marques, professora adjunta da Escola Superior de

Enfermagem de Lisboa, mestre em Ciências da Educação, doutoranda em Educação,

membro do Observatório de Politicas de Educação e de Contextos Educativos da

Universidade Lusófona de Humanidades e Tecnologias, Lisboa.

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