05/10/2015 Bloco de Anotações: PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

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Bloco de Anotações

quartafeira, 8 de agosto de 2012

PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

A melhor forma de se obter a transparência do orçamento público efacilitar o seu controle e avaliação é buscar a elaboração da peça legal,seguindo e obedecendo aos princípios clássicos do orçamento. Estesconsistem em regras norteadoras do processo de elaboração, aprovação,execução e controle do orçamento, encontrados na própria ConstituiçãoFederal e na legislação complementar de forma implícita ou por intermédio deinterpretações doutrinárias acerca da matéria orçamentária. O objetivo dessesprincípios é tornar o orçamento transparente e facilitar o seu controle eavaliação.

PRINCÍPIO DA LEGALIDADE ORÇAMENTÁRIA

Possui como pressuposto o definido no art. 5º, inciso II, da CF/88,segundo o qual "ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazeralguma coisa senão em virtude de lei";

É importante ressaltar, ainda, o caput do art. 37, que inclui o princípioda legalidade no âmbito da Administração Pública;

O campo de aplicação do princípio da legalidade orçamentária, alémde incluir as leis do Plano Plurianual, as diretrizes orçamentárias e osorçamentos anuais, todas de iniciativa do chefe do Poder Executivo,abrange, também, os planos, programas, remanejamento outransferência de recursos de uma dotação para outra, bem como ainstituição de fundos e operações de crédito, conforme previsto emnossa Carta Magna, demonstrando dessa forma que, em matériaorçamentária, a Administração Pública subordinase às prescriçõeslegais.

PRINCÍPIO DO EQUILÍBRIO ORÇAMENTÁRIO

Esse é um princípio clássico de Finanças Públicas, que postula quedeve haver o equilíbrio entre receitas (receitas aqui no seu sentidoestrito, ou seja, não se incluindo as operações de crédito) edespesas para evitar endividamento público;

O equilíbrio orçamentário deve ser visto como um instrumentonecessário ao desenvolvimento da nação, devendo ser perseguidopelo gestor, pois parte do pressuposto da boa economia doméstica,segundo o qual não se deve gastar mais do que se arrecada,premissa reforçada com a publicação da Lei de ResponsabilidadeFiscal;

Não possui previsão explícita na CF 88 (a CF de 1967 previaexpressamente), mas há dispositivos constitucionais que militam aseu favor (regras de limitação do endividamento e de controle dasdespesas públicas);

Lei 4.320/64 (Art. 7º § 1º: Em casos de déficit, a Lei de Orçamentoindicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizadoa utilizar para atender a sua cobertura);

A Lei de Responsabilidade Fiscal prevê explicitamente no art.4º o princípio do equilíbrio orçamentário ao tratar da Lei deDiretrizes Orçamentárias;

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05/10/2015 Bloco de Anotações: PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS

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Marcus Abraham – razão da CF 88 não o prever expressamente énão engessar a função regulatória do orçamento, permitindo amplosinvestimentos estatais em períodos de recessão;

Ricardo Lobo Torres – Exigência inflexível de sua observânciaimplicaria violação do princípio da neutralidade ideológica daConstituição (imposição da visão neoliberal em detrimento depolíticas keynesianas ocasionais).

PRINCÍPIO DA UNIDADE ORÇAMENTÁRIA

O orçamento deve ser uno, ou seja, do ponto de vista estritamenteformal, cada ente federado (União, Estado, Distrito Federal eMunicípio) deve ter apenas um orçamento. Buscase, dessaforma, eliminar a existência de orçamentos paralelos;

A Constituição Federal de 1988 clarificou o entendimento doprincípio da unidade, ao estabelecer, no art. 165, que a LeiOrçamentária Anual compreenderá: o orçamento fiscal, contendo asreceitas e despesas referentes a todas as entidades daAdministração Direta e Indireta; o orçamento de investimento dasestatais; e o orçamento da seguridade social, abrangendo todas asentidades e os órgãos a ela vinculados;

Dessa forma, o princípio da unidade segue a concepção detotalidade, determinando que todas as receitas e despesas, aindaque constantes de três peças orçamentárias distintas, quais sejam:orçamento fiscal, orçamento de investimentos e o orçamento daseguridade social, devem constar de um única (unidade) leiorçamentária, possibilitando, portanto, a consolidação e a visãoglobal do desempenho das finanças públicas;

Portanto, o fato da CF 88 prever três partes específicas doorçamento (art. 165, §5º orçamento fiscal, de investimento e daseguridade social) não retira o caráter unitário, sendo assim,harmônicos entre si, integrando uma única norma legal: a LeiOrçamentária Anual (LOA);

O Objetivo deste princípio é tãosomente a transparência emelhor controle da atividade financeira do Estado.

PRINCÍPIO PARTICIPATIVO

Fundamenta práticas utilizadas por algumas administraçõesmunicipais que adotaram a chamada gestão orçamentáriaparticipativa, prevista no Estatuto das Cidades (Art. 44 da Lei10.257/2001), consistindo em instrumento de garantia da gestãodemocrática da cidade;

Cabe ressaltar, no entanto, que, nos âmbitos estadual e federal,não é obrigatória a observância do princípio da gestãoorçamentária participativa, seja por razões de flagrante dificuldadede se conseguir com que os representantes da comunidade dirijamse às Casas Legislativas estaduais e ao Congresso Nacional, sejapelo fato de tal princípio pertencer ao âmbito de competênciamunicipal (Art. 182 da CF/88), caracterizando um de seusinstrumentos de execução da política de desenvolvimento urbano.

PRINCÍPIO DA UNIFORMIDADE OU DA CONSISTÊNCIA

Este princípio decorre do aspecto formal do orçamento, que deveapresentar e conservar, ao longo dos diversos exercícios financeiros,uma estrutura uniforme que permita uma comparação ao longo dosdiversos mandatos, possibilitando, assim, uma análise de cunhomais gerencial.

PRINCÍPIO DA UNIVERSALIDADE ORÇAMENTÁRIA

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A LOA deve conter todas as receitas e despesas de qualquerespécie ou natureza, referentes aos poderes da União, seus fundos,órgãos e entidades da administração direta e indireta, bem comodados relativos à dívida pública (art. 5º, §1º da LRF). A exposiçãodesta totalidade ou universalidade das receitas e das despesasconstituise no Princípio da Universalidade;

O princípio da universalidade possibilita ao Legislativo:

1. Conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar préviaautorização para a respectiva arrecadação e realização;

2. Impedir ao Executivo a realização de qualquer operação de receita edespesa sem prévia autorização parlamentar;

3. Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo Governo,a fim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários paraatendêlas.

PRINCÍPIO DA EXCLUSIVIDADE ORÇAMENTÁRIA

Segundo esse princípio, postulado pelo art. 165 § 8º da Constituição"a lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsãoda receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição aautorização para abertura de créditos suplementares e contrataçãode operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nostermos da lei [exceção ao princípio da exclusividade]";

Esse princípio surgiu com o objetivo de impedir que a Lei deOrçamento, em função da natural celeridade de sua tramitação nolegislativo, fosse utilizada como meio de aprovação de matériasoutras que nada tinham que ver com questões financeiras;

PRINCÍPIO DO ORÇAMENTO BRUTO

Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer noorçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo dededuções ou exclusões (Art. 6º da Lei 4.320/64);

A regra pretende: impedir a inclusão, no orçamento, de importânciaslíquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou negativoresultante do confronto entre as receitas e as despesas dedeterminado serviço público.

PRINCÍPIO DA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA

Decorrente da evolução das funções orçamentárias e tendo porcaracterística o cunho político e formal de instrumento deplanejamento das ações governamentais que envolvem aimplantação do chamado orçamentoprograma, este modernoprincípio fundamentase atualmente na obrigatoriedade deespecificar os gastos por meio de programas de trabalho, quepermitirão uma identificação dos objetivos e metas a serematingidos;

A ratificação do princípio da programação decorre da necessidadede estruturar o orçamento pelos chamados programas, queconsistem em instrumentos de organização da ação governamental,visando à concretização dos objetivos definidos, sendo mensuradospor indicadores estebelecidos no Plano Plurianual.

PRINCÍPIO DA TRANSPARÊNCIA ORÇAMENTÁRIA

As previsões orçamentárias (receitas, despesas e dívidapública) são realizadas em linguagem clara e precisa, de forma afacilitar o controle;

Aplicável especialmente para benefícios no campo da receita(isenções, anistias fiscais) e da despesa (subvenções sociais);

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CF 88 “Art. 165 § 6º O projeto de lei orçamentária seráacompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre asreceitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões,subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.”

PRINCÍPIO DA ESPECIFICAÇÃO OU DA DISCRIMINAÇÃO OUESPECIALIZAÇÃO

De acordo com esse princípio, as receitas e as despesas devemaparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal formaque se possa saber, pormenorizadamente, a origem dos recursos esua aplicação;

Consignado no Art. 5º e no Art. 15 da Lei 4.320/64, prevê que, na Leido Orçamento, a discriminação da despesa farseá, no mínimo, porelementos, ou seja, a especialização ou "carimbo" dos recursospúblicos deverá identificar uma classificação da dotaçãoorçamentária com grau de discriminação tal, que identifique a suadestinação, visando à consecução dos seus fins, como, por exemplo:Despesa com pessoal; material; serviços; e obras;

No que tange às receitas, entendemos que também encontramseamparadas pelo princípio da especificação, tendo em vista aexigência de se especificarem na lei orçamentária as receitas e asdespesas, segundo a categoria econômica, as fontes, as funçõese os programas. Veja: Categoria econômica: Receitas Correntes oude Capital; Fontes (ou origens): tributária, de contribuições,patrimonial, entre outras.

PRINCÍPIO DA CLAREZA ORÇAMENTÁRIA

Este princípio visa à compreensão do orçamento como instrumentode múltiplas funções que pode ser visto de várias óticas oudimensões, e que, não obstante todo o seu rigor técnico, deve serexpresso de forma clara, ordenada, objetiva e completa,permitindo, assim, o seu entendimento não só pelos especialistas,mas por todas as pessoas que tenham interesse nas informaçõesnele contidas.

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA ANUALIDADE OU PERIODICIDADE

As previsões de receita e fixação da despesa devemcorresponder ao período de 01 ano, ou seja, no Brasil, oorçamento obedece ao Princípio da Anualidade. A ConstituiçãoFederal dispõe que leis de iniciativa do poder executivoestabelecerão orçamentos anuais. Assim, o texto constitucionaldeclara que o período de vigência do orçamento é de um ano;

Esse período de vigência do orçamento denominase exercíciofinanceiro. O art. 34 da Lei 4.320/64 estipula que o exercíciofinanceiro coincide com o ano civil (de 1 de janeiro até 31 deDezembro), de acordo com a legislação vigente, o que deveráperdurar até que outra lei seja elaborada em substituição a esta. Daísurge uma pergunta: Qual será o foco das atenções no orçamentodurante esse período? A resposta está no art. 35 da Lei nº 4.320 quediz: Art. 35. Pertencem ao exercício financeiro: I as receitas nelearrecadadas; e II as despesas nele legalmente empenhadas;

O princípio da anualidade tem por fundamento assegurar ocontrole do Poder Legislativo;

“Se o poder legislativo estatui, não de ano em ano, mas parasempre, sobre a arrecadação dos dinheiros públicos, corre o risco deperder sua liberdade, porque o poder executivo não dependerá maisdele (...)”. Montesquieu – O Espírito das Leis. Livro XI, cap. VI

Princípio da anualidade orçamentária x Princípio da anualidade tributáriax Princípio da anterioridade tributária

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Princípio da anualidade tributária – condiciona a exigência do tributoà prévia autorização na lei orçamentária;

CF 1967 Art. 150 § 29 – “Nenhum tributo será exigido ou aumentadosem que a lei o estabeleça; nenhum será cobrado em cada exercíciosem prévia autorização orçamentária (...)”;

EC 1/69 art. 153 – substituiu a anualidade tributária pelaanterioridade tributária (§ 29. Nenhum tributo será exigido ouaumentado sem que a lei o estabeleça, nem cobrado, em cadaexercício, sem que a lei que o houver instituído ou aumentado estejaem vigor antes do inicio do exercício financeiro);

A CF 1988 manteve o princípio da anterioridade tributária.

Anualidade tributária e Lei 4.320/64

CF 1946 – anualidade tributária;

Lei 4.320/64: “Art. 51. Nenhum tributo será exigido ou aumentadosem que a lei o estabeleça, nenhum será cobrado em cada exercíciosem prévia autorização orçamentária (...);

Não foi recepcionado pela CF 1967 (EC 1/69);

Incompatível com a CF 1988.

Anualidade tributária x Anterioridade tributária (CF 1988)

“Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas aocontribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal eaos Municípios: III cobrar tributos: b) no mesmo exercício financeiroem que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou;

Anualidade tributária

Alguns doutrinadores sustentam a permanência do princípio daanualidade tributária na CF 88. Tais como: Flavio Bauer Novelli(Anualidade e anterioridade na Constituição de 1988. Revista deDireito Administrativo, p. 179, 1990); José Marcos Domingues (Ocontrole do desvio de finalidade das contribuições. Revista Tributariae de Finanças Públicas, v. 75, 2007, p. 103144); Sacha CalmonNavarro Coêlho (Comentários à Constituição de 1988 – Sistematributário. Forense, 2006, p.273);

Anualidade tributária – principais argumentos da doutrina queadvoga sua permanência na CF 88: É princípio implícito, pois não sepode dissociar a anualidade orçamentária da anualidade tributária. Aanualidade tributária constitui garantia fundamental doscontribuintes decorrente do sistema constitucionalorçamentário (art. 5º, §1º CF);

Argumento de direito constitucional positivo CF 88 “Art. 165. § 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas eprioridades da administração pública federal, incluindo as despesasde capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará aelaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações nalegislação tributária (...)”.

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA PUBLICIDADE

Preconiza a ampla divulgação das leis orçamentárias pelosmeios oficiais de comunicação, bem como a divulgação dedados relativos à execução orçamentária;

CF 1988: Art. 166. “§7º Aplicamse aos projetos mencionados nesteartigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demaisnormas relativas ao processo legislativo.” Art. 165. “§ 3º O PoderExecutivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cadabimestre, relatório resumido da execução orçamentária”.

Princípio orçamentário da publicidade e LRF (LC 101/00)

“Art. 52. O relatório a que se refere o § 3o do art. 165 da

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Constituição abrangerá todos os Poderes e o Ministério Público, serápublicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre ecomposto de:

I balanço orçamentário, que especificará, por categoria econômica, as: a) receitas por fonte, informando as realizadas e a realizar, bem como aprevisão atualizada;

b) despesas por grupo de natureza, discriminando a dotação para oexercício, a despesa liquidada e o saldo; (...).

§ 2o O descumprimento do prazo previsto neste artigo sujeita o ente às

sanções previstas no § 2o do art. 51”;

Isso impede que o ente da Federação receba transferênciasvoluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadasao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária –Integra lista de exigências do CAUC (Cadastro único de convênios –Governo Federal).

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA EQUIDADE ENTRE REGIÕES

CF 88, Art. 165 § 7º Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, desteartigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suasfunções a de reduzir desigualdades interregionais, segundo critériopopulacional.

“Art. 163. Lei complementar disporá sobre: VII compatibilização dasfunções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadasas características e condições operacionais plenas das voltadas aodesenvolvimento regional.”

“Art. 170 – Princípios da ordem econômica: VII redução dasdesigualdades regionais e sociais;”

PRINCÍPIO ORÇAMENTÁRIO DA NÃO VINCULAÇÃO DE RECEITAS (OUNÃO AFETAÇÃO DAS RECEITAS)

Este princípio veda a vinculação da receita de impostos adeterminado órgão, fundo ou despesa, salvo as exceções previstasem lei. A essência do princípio consiste no recolhimento detodos os recursos a uma caixa única do tesouro (conta única),sem que sejam criadas vinculações específicas para as receitasauferidas;

O princípio da nãoafetação das receitas encontrasefundamentado na CF 88, Art. 167. São vedados: “IV a vinculaçãode receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas arepartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referemos arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações eserviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento doensino e para realização de atividades da administração tributária,como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37,XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito porantecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como odisposto no § 4º deste artigo; (EC 42/03)

A vedação da vinculação de impostos a órgão, fundo oudespesa atende ao postulado básico do direito tributário queconcebe os impostos como a fonte de recursos que viabiliza ofuncionamento do Estado, principalmente de suas funçõesbásicas. Em boa medida, entretanto, as virtudes do dispositivoconstitucional mencionado são anuladas pelo grande número deressalvas que possibilitam a vinculação legal da receita de parcelaimportante dos impostos;

A CF 88 inovou, pois, na CF 67/69, a vedação era de vinculação atributos (logo é possível vinculação de taxas a órgãos e fundos);

O princípio busca dar liberdade ao Legislativo e Executivo para

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Postado por Eliovane às 23:06

Marcadores: Direito Financeiro

a escolha das despesas públicas;

É princípio hoje enfraquecido por diversas exceções, que são asvinculações constitucionais, que retiram a liberdade de escolha nasdespesas públicas e abre possibilidade do controle judicial paraverificar a obediência dos percentuais de vinculação.

Princípio orçamentário da não vinculação de receitas – Diversasexceções

As transferências constitucionais da arrecadação de impostos quecaracterizam a repartição das receitas tributárias, bem como o Fundode Participação dos Estados e Municípios (Art. 158 e 159 da CF/88);

A destinação de recursos para aplicação na manutenção edesenvolvimento do ensino, nos seguintes percentuais incidentesobre as receitas de impostos: União – nunca menos de 18%;Estados, Distrito Federal e Municípios, no mínimo 25% (Art. 212 daCF/88);

A destinação de recursos obtidos com a arrecadação de impostos,visando à sua aplicação nas ações e aos serviços públicos desaúde; (Art. 198, §2º da CF/88)

A prestação de garantias às operações de crédito por antecipaçãoda receita (Art. 167, IV, CF); e

A vinculação de impostos estaduais e municipais para prestação degarantia ou contragarantia à união e para pagamento de débitos paracom esta (Art. 167, §4º da CF/88).

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