Poltica & Gesto Ambiental no Brasil: da Rio-92 ao Estatuto da Cidade *

Autor: Srgio Lus Boeira Resumo O objetivo deste ensaio fazer uma contribuio ao debate sobre poltica e gesto do meio ambiente no Brasil, no perodo de 1992 a 2001, com descrio e avaliao crtica fundamentadas em pesquisa bibliogrfica, retomada do conceito de ambientalismo complexo-multissetorial (VIOLA e BOEIRA, 1990) e proposio de uma hiptese de dois processos histricos concorrentes (hegemnico e contra-hegemnico). Conclui-se que, na segunda metade da dcada de 1990 e especialmente aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, abre-se a perspectiva de reemergncia do ambientalismo complexo-multissetorial e a possibilidade de uma estratgia de transformao concomitante de mltiplas organizaes em auto-eco-organizaes. Introduo A chamada questo ambiental marca a histria do Pas desde o perodo colonial. O nome Brasil resultou de uma viso mercantilista de explorao da rvore pau-brasil,

que superou a ideologia religiosa e a designao de Santa Cruz. Os diversos ciclos

econmicos foram, de certa forma, desastres ecolgicos, pois a cada fase de intensa

explorao e prosperidade seguiu-se outra de estagnao e decadncia. Segundo o

historiador Jos A. Pdua (1987, p.20), uma tradio de dois plos esquizofrenicamente

divorciados acompanha os debates sobre projeto de nao e sua relao com a natureza, no

Brasil: de um lado uma celebrao puramente retrica e, de outro, uma realidade de

devastao impiedosa. De 1500 ao incio do sculo XX, podem ser encontradas quatro

posturas diante da questo da natureza: a) o elogio retrico e laudatrio do meio natural,

indiferente e, por vezes, conivente com a realidade da devastao; b) o elogio da ao

humana em sentido abstrato, distante das suas conseqncias destrutivas; c) a crtica da

destruio da natureza, com proposta de modernizao urbano-industrial; d) a crtica da

destruio da natureza, com a busca de um modelo alternativo e autnomo de

desenvolvimento nacional (PDUA, 1987).

* Artigo publicado, em portugus e em espanhol, na revista Alcance - Revista Cientfica do Programa de Mestrado Acadmico em Administrao da Universidade do Vale do Itaja UNIVALI, vol. 10, n. 3, p. 525-558, set/dez, 2003.

Nas diversas fases e faces da poltica ambiental, desde 1930 at o momento atual

(2004), os dilemas brasileiros atualizaram e mesclaram tais posturas, acrescentando

polticas regulatrias, estruturadoras e indutoras (CUNHA & COELHO, 2003). Enquanto

as polticas ambientais regulatrias (R) se referem elaborao de legislao especfica

sobre forma de uso e de acesso ao meio ambiente, as polticas ambientais estruturadoras (E)

implicam interveno direta do Estado ou de organismos no-governamentais de defesa do

meio natural. Os melhores exemplos so as gestes participativas de reas de Proteo

Ambiental (APAs). As polticas ambientais indutoras (I) tm por objetivo influenciar o

comportamento de indivduos ou grupos sociais. Estas ltimas so normalmente

identificadas com a noo de desenvolvimento sustentvel e so implementadas por meio

de linhas especiais de financiamento ou de polticas fiscais e tributrias (CUNHA &

COELHO, 2003, p. 45). As polticas indutoras visam a otimizao da alocao de recursos,

fazendo uso, por exemplo, de instrumentos econmicos para privilegiar prticas

consideradas ambientalmente desejveis e inviabilizar as que provocam degradao

ambiental. As certificaes ambientais tambm podem ser consideradas parte das polticas

indutoras, pois visam a modificao do comportamento de consumidores e da cultura

organizacional.

a partir de 1930, com um Estado centralizador, que a regulamentao ambiental se

afirma. Segundo a periodizao proposta por Cunha & Coelho (2003, p. 46), h trs

momentos na histria das polticas ambientais: a) o primeiro perodo, de 1930 a 1971,

caracterizado pela construo de uma base de regulao dos usos dos recursos naturais; b)

no segundo perodo, de 1972 a 1987, a ao intervencionista do Estado chega ao pice; c) o

terceiro perodo, de 1988 aos dias atuais, caracteriza-se pelos processos de democratizao

e descentralizao decisrias, e pela rpida disseminao da noo de desenvolvimento

sustentvel. H certamente outras periodizaes possveis e igualmente plausveis. A noo

de poltica ambiental indutora enfatizada por Cunha & Coelho frgil e convencional,

mas til para o objetivo deste ensaio. Tal tipo de poltica carece de uma abordagem crtico-

sistmica ao isolamento burocrtico das polticas setoriais, no assume a complexidade

epistemolgica dos paradigmas (implcitos na educao ambiental, na ecologia poltica, na

economia ecolgica ou no ecodesenvolvimento).

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Ao longo da dcada de 1990 houve uma articulao das noes de poltica pblica e de gesto. O conceito de gesto refere-se, primordialmente, ao presente, aos procedimentos

operacionais, administrao e aplicao de leis, regulamentos, indicadores, normas,

planos e programas; o conceito de planejamento prioriza o futuro, as estratgias, embora

pressuponha uma reavalio do passado e do presente (SOUZA, 2002, p. 46). Enquanto o

conceito de poltica pblica restrito a uma atividade especializada do Estado moderno-

industrial, o de Poltica, em sentido clssico, inclui todas as atividades relativas

convivncia humana num determinado espao habitvel. Sem dvida a noo de poltica

ambiental tem o potencial de recuperar a noo clssica (VIEIRA e BREDARIOL, 1998),

mas esbarra no processo de especializao tcnica em ascenso por meio do management.

Este conflito tem como pano de fundo uma crise de paradigmas cientficos e filosficos que

transcende os limites desse ensaio.

O conceito de gesto ambiental tem um vis claramente tecnocrtico mesmo depois

da Conferncia de Estocolmo, em 1972, at meados da dcada de 1980, assimilando

gradualmente desde ento a contribuio das cincias antropossociais s cincias naturais

ou exatas (VIEIRA e WEBER, 1997; RIBEIRO, 2000). Predomina na literatura uma

viso naturalista (positivista, cartesiana) do meio ambiente (fauna e flora, separao entre

cultura e natureza). Este tipo de percepo tornou-se parte do senso comum, conforme

apontam pesquisas de opinio entre brasileiros (CRESPO, 2003, p. 66), que

paradoxalmente aliam uma conotao religiosa ao iderio positivista. A transformao do

Estado-nao em contexto de globalizao econmico-financeira (com a difuso do new

public manegeman anglo-saxo) e a cultura poltica brasileira formam a base mais recente

desse processo de articulao entre a poltica e o gerenciamento. Com efeito, a hiptese

central deste ensaio a da concorrncia entre dois processos histricos como ncleo do

perodo entre a Rio-92 e o Estatuto da Cidade (2001):

a) O processo hegemnico destaca a dimenso econmico-financeira da

globalizao (criticada por SOROS, 2003). Na articulao entre a poltica

ambiental e a gesto ambiental h uma reduo (submisso) da primeira

presumida neutralidade (axiolgica) das tcnicas gerenciais da segunda; nota-se

uma perda concomitante da capacidade de planejamento entre os atores

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envolvidos com a poltica ambiental brasileira. Ao manter-se isolada

setorialmente, a poltica ambiental agenciada tecnocraticamente, apesar dos

avanos das polticas regulatrias (R) e estruturadoras (E). Os rgos oficiais de

meio ambiente no associam educao gesto ambiental, restringindo-se a

polticas pontuais e remediais (ex-post), de curso prazo. Como conseqncia,

constata-se uma crise da poltica ambiental (VIEIRA e BREDARIOL, 1998).

b) O processo contra-hegemnico desencadeado especialmente em meados da

dcada de 1980 (VIOLA, 1987) com a emergncia do ambientalismo complexo-

multissetorial (VIOLA e BOEIRA, 1990; LEIS, 1999; BOEIRA, 1998) no Pas;

observa-se, neste caso, uma tendncia e um potencial de articulao

(complementar) da gesto poltica ambiental e ao planejamento, com aumento

da capacidade de realizao de projetos de ecodesenvolvimento, Agendas 21

Locais, reas de Proteo Ambiental (APAs), Desenvolvimento Local

Integrado e Sustentvel (DLIS; FRANCO, 2001) e Gesto de Bacias

Hidrogrficas, notadamente nos mbitos local-municipal e microrregional. O

processo contra-hegemnico, talvez mais do que o hegemnico, est sujeito a

crises, caos, refluxos e reemergncias. Trata-se de um fenmeno mundial

denominado glocalizao (FRANCO, 2001; 2003; BECK, 1999) e, no Pas,

est subjacente chamada crise do modelo estatocntrico e emergncia do

modelo sociocntrico de administrao pblica (KEINERT, 2000; CUNNIL

GRAU, 1998), conforme ser visto mais adiante.

A partir desta introduo, o ensaio contm trs tpicos, alm das consideraes

finais: a) Modelos de Administrao Pblica e Ambientalismo Complexo-Multissetorial.

Faz-se aqui a apresentao de alguns conceitos como o de modelo estatocntrico e de

modelo sociocntrico de administrao pblica, alm de retomar-se o conceito de

ambientalismo complexo-multissetorial proposto em parceira com Eduardo Viola em 1990,

com o objetivo de melhor esclarecer a hiptese de dois processos histricos (hegemnico e

contra-hegemnico) apresentada nesta introduo; b) Governos FHC e Reforma Gerencial.

Neste tpico faz-se uma avaliao crtica das polticas ambientais dos governos de

Fernando H. Cardoso e uma breve abordagem da reforma gerencial iniciada em 1995 pelo

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ministro Bresser Pereira; c) Entre o Rural e o Urbano: o Desafio Auto-Eco-Re-

Organizacional. Neste ltimo tpico apresenta-se criticamente a problemtica rural-urbana,

enfatizando-se a temtica do saneamento bsico e a convergncia dos movimentos pelas

reformas urbana e agrria. Conclui-se que h uma reemergncia do ambientalismo

complexo-multissetorial, a partir da qual plausvel esboar uma estratgia auto-eco-re-

organizadora.

Modelos de Administrao Pblica e Ambientalismo Complexo-Multissetorial

O entendimento do que seja administrao pblica tem sido bastante alterado no

Brasil, desde a dcada de 1970. Segundo Keinert, ao revisar a literatura especializada, o

paradigma do pblico como estatal e o paradigma do pblico visto como interesse pblico

tm sido confrontados. O primeiro identifica-se com a cincia normal (Kuhn), que

acompanhou a administrao pblica de 1930 a 1979. O segundo o que emerge a partir da

dcada de 1990 depois da crise paradigmtica ocorrida nos anos 80. As caractersticas

centrais do primeiro so: a) um foco central no aparelho de Estado, sendo este considerado

o principal sujeito; b) um estilo gerencial burocrtico; c) uma viso voltada

operacionalizao do aparato estatal. Ou seja, o Estado o ator central para o

desenvolvimento mediante a consolidao da administrao burocrtica, predominando

uma viso administrativa focada na melhoria do corpo funcional do aparelho estatal por

meio da profissionalizao. Entretanto, na dcada de 70 surge e se torna aguda nos anos 80

uma fragmentao de temticas, indicando a busca de um novo consenso paradigmtico.

Nos anos 90, este comea a ser conformado na discusso sobre o processo de

descentralizao, sobre a governabilidade, o foco no usurio, na questo da universalizao

das polticas, na incorporao de novos atores e experincias inovadoras, na questo da

participao, da cidadania e na discusso sobre o tamanho do Estado. O modelo

sociocntrico vai aos poucos ampliando a noo do que seja pblico e tende a ultrapassar o

modelo estatocntrico. A tica estatocntrica marcou o apogeu da tecnoburocracia,

enquanto a tica emergente passa a incorporar a dimenso poltica e o debate sobre o

desenvolvimento da capacidade gerencial, na qual o pblico no-estatal valorizado e a

ampliao de seu espao resultante da ao de inmeros fatores. A reforma do Estado

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ps-Constituio de 1988 inclui, alm do tema da privatizao, o tema das parcerias com o

setor privado, o da democratizao com gesto participativa, o papel dos movimentos

sociais e do terceiro setor. Para Keinert (cuja pesquisa foi orientada por Bresser Pereira), a

reforma do Estado toma um carter pluralista: o evolucionismo incremental adquire

contornos intersetoriais integradores; a poltica substitui a neutralidade tcnica; a poltica de

descentralizao procura um locus adequado na efetividade do federalismo. E novos

mecanismos de controle social e de capacidade gerencial necessariamente devem ser

desenvolvidos (KEINERT, 2000).

Entretanto, o que a autora chama de modelo sociocntrico confunde-se com um

processo de globalizao econmico-financeira, que limita a governabilidade do Estado-

nao aplicao de tcnicas gerenciais e poltica macroeconmica, sendo forado a

abandonar projetos nacionais autnomos ou a condicion-los ao xito da poltica

macroeconmica especialmente nos pases com grande desigualdade social, forte

concentrao de renda, baixos ndices de escolaridade (capital humano) e de capacidade

associativa (capital social; FRANCO, 2001).

Nos primeiros dois anos da dcada de 1990, o Brasil abre-se abruptamente

concorrncia econmica transnacional enquanto toma medidas de impacto na rea

ambiental, visando fundamentalmente conquistar credibilidade junto aos investidores

externos. O posicionamento retoricamente avanado do governo brasileiro na Rio-92,

oposto ao de 1972 em Estocolmo, foi influenciado por quatro fatores: a) crise simblica do

modelo desenvolvimentista (economicista e predatrio); b) sensibilizao do governo em

relao aos problemas ambientais, em razo da soberania sobre 2/3 da maior floresta

pluvial do mundo, sobre a qual a comunidade internacional exigia uma reavaliao; c)

existncia de uma matriz energtica brasileira baseada em recursos naturais renovveis

(hidroeltrica e biomassa) num contexto em que a quase totalidade dos pases dependente

de combustveis fsseis ou de energia nuclear; d) presso por um compromisso globalista,

j que o Brasil era o anfitrio da Conferncia (adaptado de VIOLA, 2002).

O que Keinert intitula modelo sociocntrico tambm se confunde com o processo de

ampliao do ambientalismo complexo-multissetorial, que emerge em meados da dcada de

1980 e que se constitui como movimento histrico-civilizatrio (antropossocial), mais do

que simplesmente um movimento social, por difundir-se entre diversos setores da

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sociedade, transcendendo classes sociais, envolvendo uma reorientao valorativa de longo

alcance de toda a espcie humana em relao s demais espcies e ao espao habitvel. A

economia humana concebida, ento, como um captulo da ecologia. Sinteticamente, pode-

se considerar duas grandes fases na trajetria do movimento ambientalista brasileiro: a

inicial (da luta anticolonialista at meados da dcada de 1980), de denncia e

conscientizao, e a fase atual, complexa e multissetorial, com emergncia crtica (no

linear) de uma viso de mundo naturalista em processo de politizao civilizatria (de

longo prazo), em que parte do movimento se institucionaliza, como resposta ao desafio do

chamado desenvolvimento sustentvel (VIOLA, 1987; CIMA, 1991). Esta fase tambm

pode ser considerada ecopoltica e voltada para projetos de ecodesenvolvimento (VIEIRA e

BOEIRA, 2004; VIEIRA et al, 1998; BOEIRA, 2002b). A referncia ao termo complexo-

multissetorial (VIOLA e BOEIRA, 1990) remete teoria e ao paradigma da complexidade

(Morin, 1998; Morin e Moigne, 2000), a uma noo antropossocial do desenvolvimento,

contrria ao reducionismo economicista e favorvel a uma economia ecolgica (ALIER e

JUSMET, 2001). O conceito de ambientalismo complexo-multissetorial engloba e supera

conceitos tais como conservacionismo, preservacionismo, ecologismo realista,

ecofundamentalismo, ecocapitalismo ou ecossocialismo (VIOLA, 1987), por possibilitar a

percepo de interaes ideolgicas que estes bloqueiam. Os diversos setores do

ambientalismo isto , parcelas minoritrias das ONGs, dos empresrios, dos cientistas,

das agncias oficiais de meio ambiente e de outros setores , entretanto, no dispem,

seno de forma potencial e emergente, de uma conscincia sistmico-complexa e da a

importncia heurstica do conceito proposto.

Os dois anos anteriores a 1992, de preparao da maior conferncia mundial da

histria, e a prpria Rio-92, propiciam um extraordinrio fluxo de sinergia entre os diversos

setores do ambientalismo. Merece destaque a criao do Frum Brasileiro de ONGs e

Movimentos Sociais para Meio Ambiente e Desenvolvimento (FBOMS), do qual

participam especialmente o setor ambientalista stricto sensu (das ONGs autodenominadas

ambientalistas) e o socioambientalismo (dos sindicatos e movimentos sociais que aderem

defesa da ecologia), alm dos ambientalismos religioso e de educadores, jornalistas e

artistas. Essa parcela do ambientalismo multissetorial (FBOMS) fortaleceu a interao e a

comunicao com a sociedade brasileira (produzindo extensos relatrios e propostas de

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polticas pblicas) e co-organizou o Frum Internacional de ONGs e o Frum Global (que

reuniu 12.000 representantes de 5.600 ONGs de 165 pases no Rio de Janeiro,

simultaneamente Rio-92). Houve avano do pensamento poltico-simblico e da

conscincia pblica (apesar dos obstculos difuso da Agenda 21), mas tambm um

fracasso poltico-econmico-gerencial na Rio-92. Aps o fim do evento, ocorreu um

processo de desorientao do ambientalismo, devido sbita perda de referncia

simblica e organizativa (Rio-92), algo que se acentuou com a mudana brusca da temtica

dominante da imprensa para o processo de impeachment do ento presidente Collor

(VIOLA e LEIS, 1995; RAMOS, 1995).

O refluxo ps-Rio-92 revertido a partir de meados dos anos 90,

concomitantemente ao avano institucional da Internet e da telefonia celular, que permitem

um conjunto de iniciativas relevantes especialmente num pas de dimenses continentais

como o Brasil, ao baixar os custos da auto-organizao e das interaes entre as

organizaes. Entretanto, os dilemas da grande imprensa em assimilar e difundir as

questes e propostas da Agenda 21 tm sido notveis. O aumento da concorrncia tem

estimulado uma busca frentica por notcias de impacto, quentes, enquanto os temas

socioambientais so considerados pesados e frios (TRIGUEIRO, 2003; BOEIRA,

1999). O interesse econmico-financeiro tem filtrado as matrias que tratam de meio

ambiente, enfatizando o marketing ecolgico em detrimento de uma viso de conjunto do

iderio ambientalista. A disseminao da Internet, nesse quadro, tem um potencial de

articulao transetorial entre os diversos setores do ambientalismo (BOEIRA, 1998).

As oscilaes da poltica ambiental no Brasil dos anos 90 so freqentemente

relacionadas composio de foras no interior do ambientalismo multissetorial e relao

deste com o conjunto da sociedade brasileira. O tratamento dado Amaznia um

indicador de que o modelo de desenvolvimento economicista-predatrio no foi superado

durante a dcada. Alguns nmeros do desmatamento so ilustrativos: em 1988 a superfcie

desmatada foi de aproximadamente 28 mil km2 (0,82%). No perodo de 1989 a 1994 houve

queda substancial, para cerca de 14 mil km2. Neste perodo o Pas crescentemente mais

visado pela mdia internacional, inclusive devido a denncias dos prprios ambientalistas

brasileiros com destaque para Chico Mendes. Collor, com o ministro Lutzenberguer,

consegue reduzir o desmatamento na Amaznia pela metade. Em 1995, as queimadas

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destroem 27 mil km2, correspondendo, em grande medida, primeira fase do Plano Real.

Em 1996 e 1997, h nova queda do desmatamento, com mdia anual de 14 mil km2. Entre

1998 e 2000, h novo aumento: em 1998, so 16.480 mil km2, em 1999 so 16.831 e em

2000 so 21.740 mil km2 (0,62%) (Viola, 2002). A Floresta Amaznica sofreu um

incremento mdio anual de desmantamento da ordem de 57% aps a Rio-92 (Camargo et

al, 2002, p. 26). Isto significa que h uma relao quase imediata entre crescimento da

economia nacional (PNB; PIB) e o acrscimo de desmatamento na Amaznia.

Governos FHC e Reforma Gerencial

Durante a primeira gesto de Fernando H. Cardoso (1995-1998) observa-se uma

tentativa de reconstruo da governabilidade, com uma abertura mais seletiva da

economia nacional globalizao. Entretanto, devido ao predomnio de uma concepo

economicista da agenda pblica as questes ambientais ficam num plano bastante

secundrio e os vetores de governabilidade ambiental provm dos atores transnacionais e

nacionais mais transnacionalizados (VIOLA, 2000).

A chamada reforma gerencial da administrao pblica tem incio em 1995. Bresser

Pereira (1998, p. 18) sustenta que gerencial porque busca inspirao na administrao das

empresas privadas, e porque visa dar ao administrador pblico profissional condies

efetivas de gerenciar com eficincia as agncias pblicas. democrtica porque, segundo

ele, pressupe a existncia de um regime democrtico, deixando claro o carter especfico,

poltico, da administrao pblica, e principalmente porque nela os mecanismos de

controle, de carter democrtico, so essenciais para que possa haver delegao de

autoridade e controle a posteriori dos resultados. social-democrtica porque afirma o

papel do Estado de garantir os direitos sociais e lhe fornece os instrumentos gerenciais para

faz-lo, de forma no apenas mais democrtica, mas tambm mais eficiente do que o faria o

setor privado. social-liberal porque acredita no mercado como um timo alocador de

recursos; porque utiliza a estratgia da competio administrada em quase-mercados,

para controlar as atividades sociais financiadas pelo Estado, por intermdio de entidades

descentralizadas: as organizaes pblicas no-estatais; e porque, embora reafirmando o

dever do Estado de proteger os mais fracos, no paternalista.

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Desde o Plano Real houve no Brasil intenso debate sobre planejamento e reforma

administrativa, mas a quantidade de documentos produzidos no se refletiu em mudanas

significativas na rea socioambiental. A maior parte das anlises crticas produzidas na

academia administrao gerencial no tem enfatizado a ausncia das questes

socioambientais como ncleo de uma mudana estratgica, optando, em vez disso, pelo

enfoque sobre as incoerncias internas das propostas oficiais. A cultura do

empreendedorismo do new public management, que serviu de base para a reforma gerencial

brasileira, foi criticada pelos analistas como distante de um esprito pblico-democrtico e

associada razo instrumental predominante nas escolas de administrao de empresas

(PAES de PAULA, 2001; MENDES e TEIXEIRA, 2000; GUIMARES, 2000; MENDES,

2001; FERNANDES, 2001; PECI e CAVALCANTI, 2001).1

No primeiro governo FHC, o Ministrio do Meio Ambiente (MMA) entregue a

um economista sem qualquer experincia em poltica ambiental Gustavo Krause (PFL).

No segundo governo FHC (1999-2002), o MMA ocupado pelo deputado Sarney Filho (na

poca filiado ao PFL e atualmente ao PV). No box a seguir apresenta-se um resumo das

metas de Sarney Filho ao tomar posse, em dezembro de 1998.

Box 1: Poltica Ambiental do Ministro Sarney Filho

1. Promover a descentralizao da gesto ambiental mediante reviso e repartio das competncias das distintas esferas de governo, levando em conta o princpio federativo e o fortalecimento institucional do SISNAMA (Sistema Nacional do Meio Ambiente); 2. Subordinar os instrumentos de gesto previstos na legislao ambiental, como o monitoramento e o licenciamento, s metas de qualidade, atravs de precisos indicadores de aferio do desempenho da administrao ambiental, notadamente em relao ao controle da poluio dos centros urbanos e do desmatamento e queimadas das nossas matas e florestas; 3. Ampliar as reas protegidas, mediante criao de novas unidades de conservao de uso direto e indireto, bem como implementao de infra-estrutura destinada a eliminar subutilizao cientfica, educativa e turstica dos parques e reservas existentes no pas; 4. Expandir a base florestal produtiva, combinando as aes de reflorestamento e recuperao de reas degradadas, visando alimentar a oferta sustentvel de madeira, regenerar ecossistemas afetados pela ao antrpica e contribuir para deter o avano global de gs carbnico; 5. Consolidar o processo de reorientao dos investimentos na Amaznia Legal, visando o controle das queimadas e da expanso desordenada da fronteira agropecuria, bem como estabelecer mecanismos de reverso no persistente processo de desmatamento dos remanascentes florestais da Mata Atlntica; 6. Otimizar o processo de criao e instalao dos comits de bacias hidrogrficas dos rios federais, objetivando a implantao dos principais mecanismos de gesto das guas, previstos na Lei Nacional de Recursos Hdricos (...) (Discurso de posse de Sarney Filho. In: BRITO e CMARA, 1999).

1 Rezende sintetiza os objetivos principais da reforma como sendo os de obter mudana institucional e ajuste fiscal, e afirma que os atores estratgicos da burocracia estatal tendem a aceitar o segundo, porque lhes d mais poder (com mais controle sobre meios e procedimentos no interior da burocracia), mas simultaneamente tendem a rejeitar o primeiro, que lhes parece uma ameaa por representar menos controle, novas formas organizacionais e gerenciais, uma nova cultura burocrtica, com mais autonomia e mais responsabilidade (REZENDE, 2002, p. 130).

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Observa-se que a Agenda 21 no sequer mencionada embora mais tarde tenha

sido motivo de pesquisa e debates incentivados pelo MMA; no que se refere aos centros

urbanos, o ministro limita-se a tratar de controle de poluio. O conceito de

sustentabilidade no aparece na sua agenda, seno pela idia de oferta sustentvel de

madeira. A relao com os demais ministrios (transversalidade) e a relao com os

movimentos sociais e as ONGs ambientalistas tambm no fazem parte do discurso de

posse. O processo de descentralizao administrativa avana, mas lentamente.

A percepo crtica do setor ambientalista estatal evidenciada na avaliao de dois

tcnicos do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis

(IBAMA), que apontam erros recorrentes da ao governamental: a) insuficincia de

pessoal nos rgos ambientais; b) insuficincia de recursos financeiros; c) influncia de

interesses polticos contrrios s decises tcnicas e normas legais de proteo ambiental

(oligarquias regionais, interesses de latifundirios, de comerciantes e de multinacionais).

Afirmam tambm que, na sua grande maioria, as Unidades de Conservao no tm suas

reas desapropriadas e regularizadas. So criadas somente no papel, sem que se assegure

verba de administrao, estrutura fsica, sede, centro de visitantes, sanitrios, portarias,

veculos, equipamentos e pessoal para a administrao e fiscalizao (BRITO e CMARA,

1999, p. 125-126). Como conseqncia, no ano 2000 os funcionrios do IBAMA fazem

greve denunciando a situao calamitosa e de desmonte administrativo e tcnico do

instituto, que ao longo da dcada de 1990 sofreu drstica reduo no seu quadro funcional

devido ao no preenchimento dos cargos vagos por motivos de aposentadoria, falecimentos,

transferncias, demisses, etc (BERNA, 2000).

De fato, as polticas pblicas de FHC foram muito limitadas quanto

sustentabilidade ambiental, favorecendo grupos econmicos regionais e locais sob a

moldura da tecnoburocracia, embora tenha havido, concomitantemente, um processo de

descentralizao administrativa. Eduardo Viola (2000) observa que o programa Brasil em

Ao (lanado em 1996) no teve compromisso com a sustentabilidade. O mesmo diz Paul

Little (2003) do programa Avana Brasil (lanado em 1999) e do Plano Plurianual 2000-

2003, com base em diversas pesquisas de campo. A rea ambiental do governo FHC

caracterizou-se, conforme enfatiza Viola (2000), pela fragmentao e incompetncia

gerencial, alm do distanciamento em relao aos centros de deciso econmica, nos quais

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se definem as polticas de desenvolvimento. Assim, tanto no debate sobre as propostas de

reforma tributria quanto sobre a poltica energtica, a poltica agrcola, a poltica dos

recursos hdricos e da Amaznia encontram no IBAMA um dficit de liderana e de

capacidade gerencial. 2

Esta avaliao, alis, pode ser estendida a todos os governos anteriores basicamente

porque, desde que foram constitudos, os rgos pblicos de meio ambiente no Brasil tm

sido organizados dentro de uma estrutura de poder que os isola burocraticamente dos

demais rgos (sade, transportes, agricultura, etc). Como conseqncia genrica, as

polticas ambientais tm sido pautadas por idias de comando & controle, visando

regulamentao de atividades de impacto ambiental negativo. Com a incorporao de

pressupostos ecolgicos ao processo produtivo e administrativo de setores do mercado e

com a concomitante crise do Estado diante da proliferao de demandas socioambientais

(direitos difusos), a poltica do tipo comando & controle vem sendo questionada. Surgem

no debate duas outras formas: a poltica de auto-regulamentao do mercado e a dos

chamados instrumentos econmicos. Ambas tm seus defensores no mercado, na sociedade

civil organizada e em setores do prprio governo, em grande medida com base na crtica

ineficincia administrativa e ao alto custo da poltica de comando & controle.

Como nenhuma das polticas mencionadas auto-suficiente, tem predominado no

debate a busca de uma complementaridade entre as trs formas j conhecidas. As polticas

de parceria entre Estado e Mercado ou entre Estado e Terceiro Setor ou entre Mercado e

Terceiro Setor enfrentam barreiras de vrios tipos, entre as quais se destacam: a) falta de

normatizao democrtica e eficaz da atuao dos trs nveis de governo (federal, estadual

e municipal); b) falta de pessoal qualificado para gerar novos arranjos interinstitucionais; c)

falta de recursos financeiros; d) falta de debate poltico sobre as prioridades de

investimento dos recursos existentes; e) crise e subdesenvolvimento do ambientalismo

complexo-multissetorial, com predomnio crescente do setor empresarial sobre os demais.

O Brasil tem reconhecidamente um grande nmero de leis ambientais, embora

limitado pela incompreenso da maioria dos legisladores sobre a gravidade e a

2 Viola observa que durante a presidncia de FHC a posio relativa do Brasil na Amrica Latina mudou bastante. At o incio da dcada de 1990, o Pas era, junto com a Costa Rica, o mais avanado em termos de poltica ambiental. No fim da dcada, Mxico, Chile e Costa Rica so mais responsveis que o Brasil em termos de poltica ambiental nacional (VIOLA, 2000).

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complexidade da problemtica socioambiental. Deve-se reconhecer, a propsito, que

durante a dcada de 1990 houve um grande avano legislativo na rea, com a aprovao de

vrias leis setoriais, como a Lei Nacional de Poltica de Recursos Hdricos (1997), a de

Crimes Ambientais (1998) e a da Poltica Nacional de Educao Ambiental (1999).

Em 1997, depois de cinco anos de tentativas frustradas de superao da poltica

ambiental setorialista-burocrtica e de cumprimento tmido dos compromissos assinados

durante a Rio-92, o governo brasileiro cria a Comisso de Polticas de Desenvolvimento

Sustentvel e da Agenda 21 Nacional (CPDS), sob a coordenao do MMA e com a

participao do Min. do Oramento e Gesto, do Min. das Relaes Exteriores, do Min. de

Cincia e Tecnologia, da Cmara de Polticas Sociais e de rgos da sociedade civil (como

o FBOMS), a Fundao Getlio Vargas, a Universidade de Braslia, a Fundao Onda

Azul, o Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentvel e outras

entidades. Em 2000, a CPDS publica um total de sete volumes com diagnsticos e

propostas (1.278 pginas), produto de consulta e debate envolvendo 40.000 pessoas. Estes

documentos, entretanto, no tiveram qualquer efeito prtico sobre a poltica

macroeconmica, permanecendo quase desconhecidos do grande pblico.

Durante a dcada de 1990 as polticas ambientais nacionais tiveram transformaes

positivas, apesar das incompreenses e deficincias tanto do ambientalismo governamental

quanto dos demais setores ambientalistas (LITTLE, 2003). Os dois setores que mais

cresceram em relao sua condio anterior Rio-92 foram o empresarial e o dos

cientistas. O setor ambientalista do empresariado emerge de forma muito contraditria e as

pesquisas sociais a respeito so, em geral, ainda incipientes. Vrios institutos, fundaes e

associaes so constitudos por empresas, aparentemente fortalecendo o chamado Terceiro

Setor, que se torna ainda mais diversificado e complexo. Programas socioambientais de

empresas so terceirizados e/ou so incorporados a elas depois de experincias

comunitrias desenvolvidas por ONGs, assim como balanos sociais e marketing

socioambiental passam a ser considerados como parte integrante das estratgias de

ampliao de mercado. Enfim, o panorama que se apresenta ao final da dcada de grande

complexidade e certamente requer um forte investimento em pesquisa socioambiental de

nvel cientfico, para que sejam superadas as pesquisas com propsitos meramente

mercadolgicos (BOEIRA, 2002a e 2003; CAMARGO et al, 2002).

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O segundo setor do ambientalismo que mais cresce nos anos 90 o dos cientistas.

Trata-se sem dvida de um setor transnacionalizado. Deve-se considerar, tambm, que,

para alm das questes de tica pblica e tica empresarial, o desenvolvimento cientfico &

tecnolgico condiciona tanto a percepo quanto o alcance das solues passveis de

implementao pelo setor empresarial. O maior obstculo do ambientalismo entre os

cientistas associar sem fundir, distinguindo sem separar as formas de conhecimento

cientfico (inter e transdisciplinaridade), a reflexo tica, a elaborao de poltica cientfica

para o ecodesenvolvimento e a adequao da tecnocincia cidadania. Aos problemas

epistemolgicos somam-se os organizacionais e os conflitos de poder nas universidades

(VIEIRA, 1998; MORIN, 1998; MORIN e MOIGNE, 2000; BURSZTYN, 2001).

Entre o Rural e o Urbano: o Desafio Auto-Eco-Re-Organizacional

Na dcada de 1990, a abertura da economia brasileira competio transnacional

evidencia uma crise tecnolgica no Pas, com a imposio de um novo padro de

tecnologias (de comunicao, especialmente), comandado em grande parte por corporaes

transnacionais e sob o declnio do poder estruturante dos prprios Estados nacionais de

pases industrializados. Embora potencialmente menos poluidora (mais flexvel no trato

com os ecossistemas), a tecnologia tpica do novo padro tambm desempregadora, pelo

menos no curto prazo e nas condies socioeconmicas brasileiras, exigindo forte

investimento em educao e reciclagem profissional. No Brasil, tem-se, portanto, uma

confluncia (crsica) de dois padres tecnolgicos um que via de regra degrada o meio

ambiente e acentua a concentrao urbana (padro da 2a Revoluo Industrial) e outro que

reestrutura o perfil da empregabilidade (padro da 3a Revoluo) e complexifica a

urbanizao, incluindo a continuidade dos problemas, que se entrelaam e se acumulam.

Este terceiro modelo ainda est longe de consolidar-se e o mais complexo da histria.

Com ele o processo de urbanizao sofre impactos da dinmica socioeconmica global e as

cidades maiores tendem para a metropolitanizao cosmopolita, enquanto as cidades

mdias vivem dilemas cruciais quanto ao seu futuro. As regies metropolitanas sofrem o

processo de desintegraes sociais ou descapitalizao social, nas quais se destaca a

favelizao sistemtica, concomitante especulao imobiliria; aspectos de rurbanizao

(o urbano mesclando-se ao rural, com ou sem preocupao ecolgica), de conurbao

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(convergncia de problemas socioambientais de dois ou mais municpios, concentrao

demogrfica, congestionamento no trnsito) e de desterritorializao (economia e cultura

virtuais). Enfim, essa descrio apenas uma aluso a uma realidade muito diversificada,

com mltiplas abordagens terico-ideolgicas em jogo (VEIGA, 2002; SOUZA; 2002;

MARICATO, 2001; ACSELRAD, 2001; VILLASANTE, 2002; FRANCO, 2003). Entre

outros autores, Franco (2001) destaca o conceito de glocalizao. Trata-se de um fenmeno

de mudana social que est ocorrendo em virtude da conjuno de vrios fatores

interdependentes: novo ambiente poltico mundial, inovao tecnolgica, emergente cultura

de uma sociedade cosmopolita global, nova morfologia da sociedade-rede e novos

processos democrtico-participativos ensaiados sobretudo em mbito local. Esse processo

contraditrio mescla aspectos da globalizao econmica com o que pode ser chamado de

localizao (revoluo do local; FRANCO, 2003) ou auto-eco-re-organizao (MORIN,

1998; BOEIRA, 1989): a dinmica da auto-organizao consciente (poltica)

contextualizada pelos ecossistemas, com produtividade e capacidade organizadora prprias.

Como os problemas de saneamento bsico so tpicos do processo de urbanizao

acelerada que se destaca no Brasil nas ltimas dcadas do sculo XX, destaca-se aqui esta

temtica especfica para evidenciar uma situao carente de uma estratgia auto-eco-re-

organizadora. Em 1999, entre os 10% mais ricos, 80,1% de domiclios tinham saneamento

bsico adequado, enquanto entre os 40% mais pobres a proporo era de apenas 32,3%

(IBGE, 2001, p. 118). Os dados oficiais indicam que 47,8% dos municpios no tm

servio de esgoto sanitrio, 68,5% dos resduos das grandes cidades so jogados em lixes

e alagados (ALVES FILHO, 2002, p. 74). Quanto coleta seletiva, a ONG Cempre

(Compromisso Empresarial para a Reciclagem) contabilizou em visitas aos locais um total

de 192 programas municipais sendo implementados (COLLAVITTI, 2003, p. 46).

Do ponto de vista auto-eco-re-organizador a coleta convencional (no seletiva)

inadequada: a quase totalidade dos municpios brasileiros joga seus resduos a cu aberto

ou em aterros controlados (no considerados tecnicamente sanitrios), provocando

situaes de impacto social e de degradao ambiental (contaminao dos lenis freticos

pelo chorume, de solos agricultveis e poluio do ar). Os poucos municpios que destinam

corretamente seus resduos para aterros sanitrios investem recursos considerveis para

enterrar matria-prima, ou seja, o que considerado tecnicamente correto inclusive

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resultando em crescimento econmico medido pelo PIB , em grande medida tambm

desperdcio em meio misria.

O Brasil desperdia pelo menos 9,5 milhes de toneladas de material reciclvel e 14

milhes de toneladas de alimentos por ano (GRIMBERG, 2003). A separao de resduos

reciclveis nas organizaes em geral, viabilizando um sistema de coleta seletiva,

permitiria recolocar no processo produtivo, gerando emprego, renda, economia de gastos

pblicos e reduo de impacto ambiental. Cerca de 30% das hortalias so perdidas entre a

produo e a distribuio (industrializao, armazenagem, transporte) e outras milhares de

toneladas perdem-se por falta de orientao ao consumidor sobre como manusear com mais

cuidado os hortifrutigranjeiros nos supermercados. A matria orgnica, numa sociedade

auto-eco-organizada, seria convertida em composto e adubo para hortas, parques e jardins.

Cerca de 70% dos municpios brasileiros tm densidades demogrficas inferiores a

40 hab/km2 enquanto o parmetro da OCDE (Organizao de Cooperao e de

Desenvolvimento Econmico), para que uma localidade seja considerada urbana, de 150

hab/km2. Por esse critrio, apenas 411 dos 5.507 municpios brasileiros existentes em 2000

seriam considerados urbanos. H, portanto, muito espao para a reciclar matria orgnica.

A falta de planejamento do desenvolvimento urbano evidente na histria do Pas e

o exemplo maior a concentrao da populao nas reas litorneas e da Mata Atlntica,

em ecossistemas frgeis e diversificados, em reas de risco e de proteo ambiental. Essa

situao sugere uma estratgia auto-eco-re-organizadora que integre reas urbanas e rurais,

de forma a estabelecer conexes sustentveis entre os recursos naturais rurais e infra-

estrutura e servios urbanos, o que pressupe evitar concomitantemente trs erros tpicos:

a) o de estender mimeticamente os padres de consumo e produo urbano-industriais

sobre reas no urbanizadas; b) o de perpetuar tradies predatrias (como as queimadas);

c) o de ignorar as peculiaridades, os limites e as potencialidades diversas dos ecossistemas

rurais.

Ao contrrio da bandeira da reforma agrria, tradicionalmente associada a

movimentos de contestao, a expresso reforma urbana foi usada, at a dcada de 1980,

por governos autoritrios. Porm, com a mobilizao pr-Constituinte (1988) formou-se o

chamado movimento nacional pela reforma urbana, com iderio democrtico,

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redistributivista e universalista, incentivador de processos de planejamento e gesto das

cidades (SOUZA, 2002, p. 155, 158).

A aprovao do Estatuto da Cidade em 2001 interpretada aqui como produto da

reemergncia do ambientalismo complexo-multissetorial, no qual se integra o movimento

pela reforma urbana durante a dcada de 1990. A essncia dessa lei federal sobre

desenvolvimento urbano pode ser assim resumida: trata de estabelecer normas de ordem

pblica e interesse social que regulam o uso comum da propriedade urbana em prol do bem

coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem como do equilbrio ambiental; de

garantir o direito a cidades sustentveis, entendido como direito terra urbana, moradia,

ao saneamento ambiental, infra-estrutura urbana e aos servios pblicos, ao trabalho e ao

lazer, para as presentes e futuras geraes; de estabelecer a gesto democrtica por meio da

participao da populao e de associaes representativas dos vrios segmentos da

comunidade na formulao, execuo e acompanhamento de planos, programas e projetos

de desenvolvimento urbano (Art. 1o e 2o da Lei n. 10.257, de 10.07.2001).

A chamada reforma agrria , contudo, to importante quanto a reforma urbana e

mesmo indispensvel a esta. Isso porque, no Brasil, 1% por cento dos proprietrios de terra,

que possuem, cada um, mais de 1.000 hectares, detm 45,1% da rea agrcola, enquanto

89,3% dos pequenos proprietrios, que tm menos de 100 hectares, controlam somente

20% da rea agrcola (CAMARGO et al, 2002, p. 27). Cada posto de trabalho criado com

assentamentos rurais teve um custo mdio que caiu de R$ 7 mil em 1995 para R$ 3 mil em

1999. No foi inventada poltica pblica mais barata da qual possam brotar tantas novas

oportunidades de gerao de renda, alm de tanta distribuio de ativos (VEIGA, 2002, p.

232). , todavia, imprescindvel que o movimento pela reforma agrria tambm se integre

ao movimento ambientalista complexo-multissetorial, para evitar-se o ocorrido no Paran,

em que assentamentos para reforma agrria resultaram no desmatamento da maior rea

contnua j identificada de Mata Atlntica desde 1985, com remoo de mais de 16 mil

hectares (CAMARGO et al, 2002, p. 26). A reforma agrria e a reforma urbana so

potenciais de auto-eco-re-organizao desde que as foras de complementaridade

superem as de antagonismo e concorrncia.

Arranjos institucionais urbanos em harmonia com suas reas rurais tm sido

progressivamente firmados por meio de Agendas 21 Locais, cujo iderio imprescindvel

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para a efetivao do Estatuto da Cidade. Em junho de 2003, conforme o MMA

(www.mma.gov.br), havia 225 Agendas 21 Locais no Pas, assim distribudas: nordeste, 89

(39%), sudeste, 71 (32%), sul, 29 (13%), centro-oeste (20%), norte 16 (7%). A maior parte

dos municpios brasileiros ainda no dispe de rgo oficial de meio ambiente, ficando

limitada s polticas de governos estaduais e federais (LITTLE, 2003, p. 72), o que

contraria o princpio de subsidiariedade, pelo qual as aes das instncias mais prximas

(locais) devem ser complementadas pelas de instncias mais distantes (estaduais e federais).

Consideraes Finais

Ao longo da histria brasileira, tem sido observada uma grande distncia entre as

polticas ambientais regulatrias (R), por um lado, e as polticas ambientais estruturadoras

(E) e indutoras (I), por outro, alm de um conjunto de obstculos culturais e institucionais

para a articulao de polticas E-I. Destacam-se trs tipos de obstculos: a) gesto de reas

intermunicipais, interestaduais e internacionais; b) continuidade de gesto de polticas

ambientais E-I ao longo de diversas gestes governamentais; c) articulao

interinstitucional vertical (entre as instncias municipais, estaduais e nacionais) e

horizontal (entre estas instncias e os atores da sociedade civil e do empresariado). Os

obstculos gerenciais fundamentais so, portanto, de trs tipos de escala: espacial, temporal

e interinstitucional.

As polticas indutoras e estruturadoras, quanto menos subordinadas busca de

resultados superficiais de curto prazo e quanto mais se voltam para as articulaes inter e

transetoriais (como ocorre na construo de Agendas 21 Locais), mais desestabilizam

interesses de grupos dominantes. H, portanto, um conflito entre um processo auto-eco-

desorganizador (dominante) e um processo auto-eco-re-organizador (subordinado), que por

sua vez pode ser legitimamente concebido como parte de um processo contra-hegemnico

caracterizado pelo ambientalismo complexo-multissetorial, pela estratgia sistmica e auto-

eco-re-organizadora.

Tal estratgia pressupe uma convergncia entre: a) polticas ambientais R, E, I; b)

reformas agrria e urbana; c) aplicao do Estatuto da Cidade, construo e implementao

democrtica de Agendas 21 Locais. Experincias de gesto participativa de APAs, agentes

articuladores de DLIS, Comits de Gesto de Bacias Hidrogrficas, Fruns Lixo &

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Cidadania so, entre outros, elementos estratgicos da reemergncia do ambientalismo

complexo-multissetorial desde a segunda metade da dcada de 1990.

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