APRESENTAÇÃOO INESC vem atuando, há

cerca de seis anos, no monitoramentodos gastos orçamentários do gover-no federal e, em particular, dos gas-tos relativos às políticas sociais eambientais. O Boletim da Criançae do Adolescente traz os dados or-çamentários levantados pelo Institu-to de Estudos Socioeconômicos,INESC acompanhados de análises re-alizadas por consultores independen-tes sobre a implementação de políti-cas relacionadas à criança e adoles-centes. Esta análise é realizada a par-tir do conceito �senso estrito� de or-çamento da criança, desenvolvidopelo Ipea com apoio do Unicef, querefere-se à seleção das rubricas or-çamentárias que se destinam a açõesque atingem única ou prioritariamen-te crianças e adolescentes.

Ao divulgar estes dados eanálises, o Inesc pretende ampliar oraio de alcance e impacto dessas in-formações sobre as organizações so-ciais, os formadores de opinião eórgãos de imprensa.

O INESC, através do levan-tamento e disseminação de informa-ções dos gastos do governo federal,espera fortalecer o papel propositorda sociedade civil na co-gestão daspolíticas públicas para a infância e aadolescência dentro dos Conselhosde Direitos, nos três níveis de gover-no. O objetivo também é incentivar oenvolvimento de diferentes segmentossociais no debate sobre o tema.

Maria José JaimeSecretária Executiva

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FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO DACRIANÇA E DO ADOLESCENTE E A

POLÍTICA PÚBLICA NO BRASILZuleide Araújo Teixeira *

INTRODUÇÃO

A criança e o adolescente no Brasil, tanto na legislaçãocomo no discurso oficial das definições políticas, são alvo deuma focalização priorizada, onde a educação e a saúde desta-cam-se como setores onde essa priorização se faz mais presen-te e mais forte. Tratando, aqui, especialmente da educação sele-cionamos o grupo de 0 (zero) a 14 (quatorze) anos, quecorresponde respectivamente à clientela da educação infantil efundamental, conforme a nova Lei de Diretrizes e Bases da Edu-cação Nacional - LDB.

Naturalmente que definições políticas trazem no seu bojoa necessidade natural de um aporte financeiro para que sejamconcretizadas. No Brasil instalou-se, no cotidiano do processode planejamento, uma inversão na ordem de procedimentosfundamentais, ou seja, embora toda teoria de planejamento in-dique que primeiro se define uma programação para responderàs necessidades e expectativas da população a quem se destinaàs ações, e a partir daí dar-se-ão a captação e distribuição derecursos, no país, o que tem sido praticado é a definição derecursos em primeiro lugar e em seguida a �briga� para suadistribuição. A programação integra o discursos ou textos ofici-ais. Isso é facilmente observado acompanhando os processosde elaboração de dois grandes planos nacionais, construídosentre os poderes Executivo e Legislativo: o Orçamento Anual eo Plano Plurianual de Ações. Esse último, apesar de plurianualsofre as intervenções ditadas pelo orçamento anual.

O mundo inteiro, hoje, prioriza o primeiro bloco de co-nhecimento para garantir à sua população, o mesmo ocorren-do no Brasil. A esse bloco de conhecimentos a LDB denomina

(*) Advogada, pedagoga, assessora técnica da liderança do PT no Senado e professo-ra da Faculdade de Arte Dulcina de Moraes.

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de �educação básica� (composta pela educação in-fantil, fundamental e média), onde se encontram osdois níveis de educação destinada às crianças e ado-lescentes. Nesse sentido, um avanço que data daConstituição/88 é o reconhecimento de que o pro-cesso formativo da pessoa humana é um processocontínuo e tem início ao zero ano de idade - Art. 208,inciso IV. No mesmo instrumento legal, Art. 7º , incisoXXV, também está definido que é direito da classestrabalhadora a assistência gratuita aos seus filhos edependentes, desde o nascimento até 06 (seis) anosde idade em creches e pré-escolas.

Quanto às crianças e adolescentes de 07(sete) a 14 (quatorze) anos, estão apoiadas pelaobrigatoriedade do Estado oferecer educação públi-ca e gratuita (Art. 208, inciso I, acrescido do Art.227); que reforça a linha da assistência, e que deuapoio legal à elaboração do Estatuto da Criança edo Adolescente. A LDB retifica essas definições noque se refere à educação escolar, dentro da educa-ção básica.

A educação infantil e fundamental são exe-cutadas pelo sistema público , por uma rede de es-colas privadas, comunitárias, confessionais e filan-trópicas. Dentre essas redes, apenas a rede privadacom fins lucrativos não pode receber recursos públi-cos, enquanto não estiver toda população escolarintegralmente atendida pela rede pública (Art. 213da Constituição/88). Tanto na Constituição, quantona LDB, a educação básica, pública e gratuita é pri-oridade dos Estados, Distrito Federal e municípios.

Enquanto instâncias de financiamento públi-co, conta-se com a União, os Estados, os municípiose o Distrito Federal. No nível da União, hoje, temos oMinistério da Educação e do Desporto e seu orça-mento com aplicações diretas (Art. 212 da Consti-tuição - emenda João Calmon, que manda destinaro mínimo de 18% à educação, sendo 50% para aeducação básica); o Fundo Nacional de Desenvolvi-mento da Educação - FNDE, e uma participação naexecução do Fundo de Desenvolvimento do EnsinoFundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF.Segundo reza a Constituição/88, os Estados, e osmunicípios têm que destinar o mínimo de 25% deseu orçamento para a educação - emenda Calmon-; e o FUNDEF, que é quase integralmente compostopor impostos estaduais e municipais, destina-se ex-clusivamente ao ensino fundamental. O Distrito Fe-deral mantém seu sistema de ensino com recursosfederais, com o FUNDEF e não é isento da obriga-ção com os 25% constitucionais.

Consultando a listagem de recursos progra-mados e executados, constata-se que, pelo sistemapúblico educacional, a educação infantil é minima-mente atendida, no que se refere à União e pelosEstados. Pelo FNDE, mantém-se um programa depré-escola e classes de alfabetização, para crianças

de 04 a 06 seis, com uma média de 20 a 30 mi-lhões de recursos autorizados (de 1995 a 1999) nãotendo alcançado os 100% de empenho liquidado emnenhum desses anos, a exceção do ano de 1998.Os Estados também sempre deram uma assistênciarelativa à educação infantil. Os municípios, até porrespeito ao princípio constitucional, sempre foram ainstância que mais deu cobertura à toda faixa de edu-cação infantil de zero a 06(seis) anos. A participa-ção dos municípios vem sendo alterada de formaassustadora, depois da criação do Fundo de Desen-volvimento do Ensino Fundamental e Valorização doMagistério - FUNDEF em 1997.

Até então, conforme dados do relatório so-bre o Plano Nacional da Educação, em tramitaçãona Câmara dos Deputados, a distribuição de matrí-cula na pré-escola dava-se da seguinte forma em1997: dentro de um universo de 10 milhões de cri-anças, os Estados atendiam 600 mil, os municípios2,7 milhões, e a rede privada cobria 24%. À exceçãodos municípios, houve um acentuado declínio, des-de o ano de 1987, no atendimento da escola públi-ca à esse grupo populacional. Problema que somen-te vinha sendo superado pela rede municipal (de 1,3milhões de alunos, para 2,7). Vale salientar que omesmo relatório enfatiza as péssimas condições des-sa rede, como por exemplo: 20% não tem luz elétri-ca; 200 mil estabelecimentos não têm esgoto sani-tário; e 73% não tem parque infantil.

Diante do quadro da educação dessa faixaetária, do mencionado relatório constam metas queapontam para a ampliação do tamanho da rede emelhoria de sua qualidade, o que exige umadestinação imediata de recursos específicos para essenível de educação, como: assegurar que, em doisanos, todos os municípios tenham definido sua polí-tica para a Educação Infantil, com projeto pedagó-gico estabelecido; garantir a alimentação para to-dos os alunos; extinguir classes de alfabetização, in-cluindo as crianças imediatamente na educação fun-damental; adotar progressivamente o atendimentoem tempo integral; assegurar que os municípios des-tinem 10% dos recursos de manutenção e desenvol-vimento do ensino (conforme definido na LDB), nãovinculados ao FUNDEF, sejam aplicados na Educa-ção Infantil; ampliar a oferta de curso de formaçãode docentes para trabalhar especificamente esse ní-vel de educação; e que a União e os Estados exer-çam efetivamente uma ação supletiva para garantiro suprimento das necessidades técnicas e financei-ras. No orçamento em tramitação, não se percebeuma correspondência entre tais metas e o que vemsendo proposto e aprovado.

A situação das crianças de 07 (sete) a 14(quatorze) anos apresenta um quadro diferente dogrupo de zero a 06 (seis). Segundo preceito constitu-cional, o ensino fundamental é o único nível de ensi-

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no que o poder público, hoje, tem que obrigatoria-mente oferecer (público e gratuito). Conta com trêstipos de recursos financeiros: os percentuais consti-tucionalmente vinculados a impostos e transferênci-as para a manutenção e desenvolvimento do ensino(conforme conceitua a LDB); contribuições sociais(salário-educação, que significa 2,5% da folha decontribuição dos empregados, recolhido, mensalmen-te pelas empresas) e desde 1997, o FUNDEF.

Ao examinar o orçamento da educação bá-sica, e fazendo-se um corte ao analisar a situaçãoda criança na educação, é indispensável que se ex-clua o ensino médio, a educação de jovens e adultose a educação profissional. Nessa perspectiva o quese observa é que a maior quantia reside nos recursosdo FUNDEF, em seguida vem a cota parte dos Esta-dos e Distrito Federal no salário-educação(1.475.733), a seguir os recursos vinculados. Soma-dos os três tipos de financiamento, em 1999, comorecursos autorizados, registra-se um montante de R$7.356.888.216, (sete bilhões, trezentos e cinqüentae seis milhões, oitocentos e oitenta e oito mil, duzen-tos e dezesseis reais), somente em 1999, tendo, atéo momento, o percentual de aproximadamente55,00% de recursos executados, segundo dadosfornecidos pela Consultoria de Orçamentos, Fiscali-zação e Controle do Senado Federal.

Os recursos mencionados destinam-se aoatendimento de 40 milhões de alunos (as), que seri-am 75 milhões caso fossem incluídos os jovens eadultos sem ensino fundamental. São recursos quecobrem os seguintes programas : construções e re-cuperações de prédios, merenda, a gestão eficiente,o livro didático, educação especial, TV escola, aqui-sição de veículos, o combate ao analfabetismo e auniversalização do ensino fundamental.

O FUNDEF é composto de impostos estadu-ais (FPE, FPM, IPI - Exportação, ICMS e LC 87/96).Foi criado com o objetivo de universalizar o ensinofundamental e oferecer melhores condições de fun-cionamento. Entretanto, como afirma o Prof. JoãoMonlevade em mimeo apresentado ao Núcleo deEducação do Partidos dos Trabalhadores na Câma-ra dos Deputados:� infelizmente, se este critério pro-duziu mais justiça entre os alunos dos ensino fun-damental, discriminou violentamente as criançasmenores de seis anos e os jovens e adultos do cha-

mado �supletivo presencial�.� Acrescentando-se aesse aspecto a distorção criada no conceito de edu-cação básica, ao excluir a educação infantil e o ensi-no médio do âmbito do FUNDEF.

Com o critério do número de matrícula paradistribuição de recursos e não de populaçãoescolarizável, instalou-se uma competição, até en-tão incontrolável, por vagas entre Estados e Municí-pios, desestabilizando a gestão dos sistemas estadu-ais e municipais, inclusive da própria categoria dedocentes, pois, hoje, é comum encontrar-se profes-sores, no mesmo município, percebendo duas vezesmais que outros, por estarem no ensino fundamen-tal, portanto, cobertos pelo FUNDEF. Provocandoassim, um forte desestímulo à integração em outronível de ensino que o fundamental.

Foi estabelecido um valor mínimo por alunode R$ 315,00 (trezentos e quinze reais), pressupon-do-se que haveria, em cada localidade, um equilí-brio entre a arrecadação e o número de matrícula.Caso isso não fosse possível em algum período, ouseja, a arrecadação menor que a necessidade gera-da pela matrícula, a União daria assistência finan-ceira repassando recursos que garantissem o míni-mo estabelecido. Nos cálculos da União, teria ne-cessidade de repassar, em 1998, R$871.000.000,00 (oitocentos e setenta e um milhões).Aconteceu que, justificando dificuldades financeiras,a União reduziu esse montante para R$500.000.000,00 (quinhentos milhões), tornando-se,assim, possível atender somente a cinco UnidadesFederadas de todo país (Pará, Maranhão, Piauí, Ce-ará e Bahia).

A educação fundamental, mesmo contandocom a flutuação de arrecadação, ainda é o nível deensino melhor atendido pelo orçamento público.Além da instabilidade crescente de arrecadação, ain-da conta-se, hoje, com a política de restrição de gas-tos, que se por um lado essa beneficia o ajuste fiscale ajuda e eliminar o déficit público, por outro, provo-ca a redução da arrecadação de ICMS, uma dasmaiores fontes de recursos do FUNDEF. E pela histó-ria que vem sendo desenhada, com a política deausência do Estado, a União não vem conseguindocumprir a sua parte do �bolo� - a complementaçãofinanceira junto aos Estados e Municípios.

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Fonte:COFF-CD/CMO/PRODASEN/SOF/STN

GASTOS26/03/99 09/07/99 03/09/99 15/10/99 29/10/99

Aprovado Valor % de Exe. Valor % de Exe. Valor % de Exe. Valor % de Exe. Valor % de Exe.

MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO 1.658.514 209.378 12,62% 445.012 26,83% 643.152 38,78% 821.303 49,52% 829.307 50,00%

Ministério da Educação / Fundo Nac. de Desev. DaEducação 2.167.250 208.485 9,62% 764.982 35,30% 1.178.846 54,95% 1.334.026 61,55% 1.392.204 64,24%

MINISTÉRIO DA JUSTIÇA 16.710 31 0,19% 275 1,64% 2.800 16,13% 2.941 16,94% 2.953 17,01%

FUNDO NACIONAL DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE 21.100 0 0,00% 78 0,37% 2.957 7,69% 505 2,39% 702 3,33%

MINISTÉRIO DA SAÚDE / FUNDO NACIONAL DE SAÚDE 205.625 26.420 12,85% 89.027 43,30% 88.146 42,87% 113.845 55,37% 114.417 55,64%

MINISTÉRIO DA SAÚDE / FUNDAÇÃO NACIONAL DE SAÚDE 200.137 57.909 28,93% 103.636 51,78% 145.486 72,69% 145.486 72,69% 188.258 94,06%

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA 78 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%

MINISTÉRIO DO EXÉRCITO 4.154 213 5,14% 635 15,30% 1.309 31,50% 1.684 40,54% 1.779 42,84%

MINISTÉRIO DO PLANEJAM.E ORÇAM. / IPEA 0 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00% 0 0,00%

MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL/Fdo Nacional deAssistência Social 294.868 32.226 10,93% 116.281 39,43% 178.820 60,64% 223.937 75,94% 245.267 83,18%

TOTAL 4.568.435 534.663 11,70% 1.519.926 33,27% 2.241.517 49,07% 2.643.727 57,87% 2.774.887 60,74%

Tabela 6Consolidação do Orçamento Federal para a Criança e Adolescência

Boletim da Criança e Adolescente � Publicação realizada em parceria entre o UNICEF e o INESC com o apoio da Frente Parlamentarpelos Direitos da Criança e do Adolescente - Instituto de Estudos Socioeconômicos - SCS - Qd. 08 - Bl. 50 - Salas 431/441 �Venâncio 2000 - CEP 70333-970 � Brasília-DF � Brasil Fone: (061) 226-8093 � Fax: 226-8042 E. Mail: inesc@tba.com.br � Site:www.inesc.org.br � Editor: Jair P. Barbosa Jr. � Conselho Editorial: Bizeh Jaime, Iara Pietricovsky, Jair P. Barbosa Jr - Diagramação:Rubens Bonfim - Impressão: Ivan B. da Silveira.