Seguimiento Del Plan de Accin de Quebec

Processo Legislativo nas Trs Esferas do

Sistema Poltico Brasileiro

Simone Diniz1

Srgio Praa2

1 Cientista Social e doutoranda em Cincia Poltica na Universidade de So Paulo.

1

2 Jornalista, coordenador de comunicao do Movimento Voto Consciente e mestrando em Cincia Poltica na Universidade de So Paulo.

Introduo

Um dos axiomas que compem o senso comum a respeito da poltica brasileira o de que o

brasileiro mal informado sobre poltica e no conhece o trabalho de seus representantes,

especialmente os que compem os poderes Legislativos. Alm de no saber votar, para citar

outro axioma, o cidado brasileiro conhece muito pouco a respeito do funcionamento do

Legislativo e tem pouco acesso s informaes sobre os efeitos do funcionamento desse poder.

Este relatrio pretende preencher parcialmente essa lacuna, sem pretenses de trazer

argumentos muito novos para o debate. Nosso objetivo organizar as principais informaes a

respeito da competncia constitucional, organizao, funcionamento e resultados do Legislativo

nas trs esferas de governo: municipal, estadual e federal. No caso das esferas municipal e

estadual, o municpio e o estado de So Paulo foram escolhidos para fornecer a base emprica

dos argumentos, embora muitos deles possam ser estendidos aos demais estados e municpios.

Em primeiro lugar, trataremos das distintas competncias constitucionais do poder Legislativo nas

trs esferas de governo (1), observando as prerrogativas que cabem ao Executivo; em seguida,

analisaremos a organizao e funcionamento do Legislativo (2), concentrando-nos no trmite das

proposies pelo sistema de comisses (3). O resultado desse processo ou seja, os projetos

apresentados, aprovados e vetados com origem no Executivo ou Legislativo - ser analisado na

parte (4). Por fim, na parte (5), comparamos o acesso informao sobre o processo legislativo

oferecido nos websites das trs instituies analisadas: Cmara Municipal de So Paulo,

Assemblia Legislativa de So Paulo e Cmara dos Deputados.

2

1) Competncias Constitucionais do Legislativo

O Brasil uma Repblica Presidencialista Federativa formada por 27 Estados e um Distrito

Federal. Adota um sistema bicameral, sendo a Cmara de Deputados formada por 513

Deputados, eleitos pelo sistema proporcional de lista aberta para um mandato de quatro anos, e o

Senado por 81 Senadores, eleitos pelo sistema majoritrio, com mandato de oito anos, sendo que

a cada quatro anos ocorre renovao parcial, alternadamente. Cada estado elege no mnimo oito

e no mximo 70 deputados, alm de trs senadores3.

At a promulgao da Constituio de 1988 apenas os estados eram considerados entes

federados. A partir de 1988, os municpios foram alados ao patamar de componentes da

associao federativa.

Uma das caractersticas do Estado Federado a descentralizao poltica ou repartio

constitucional de competncias. Nesse sentido, a Constituio Federal descentralizou as

competncias entre a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios em razo da

autonomia de cada ente federado.

O sistema federativo adotado no Brasil implica a diviso de competncias4 entre os entes

federados. H competncias que so concorrentes nos trs nveis de governo. Outras so

privativas da Unio e por fim h aquelas que so comuns aos entes federados5. Neste ltimo

caso, uma lei complementar deveria fixar as normas para a cooperao entre a Unio, os Estados,

o Distrito Federal e os Municpios. Esta lei ainda no foi sancionada.

Em termos de competncias concorrentes, aos estados cabe legislar sobre direito tributrio,

financeiro, penitencirio, econmico e urbanstico; oramento; juntas comerciais; custas dos

servios forenses; produo e consumo; florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza,

defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio; -

3 O Judicirio Federal exercido pela Justia do Trabalho, pela Justia Federal, sendo que o Tribunal Superior de Justia e o Supremo Tribunal Federal (rgo mximo do Poder Judicirio), na realidade so da Federao, isto , das trs esferas e no somente da Unio. 4 A repartio de competncias pode ser vertical ou horizontal. A repartio horizontal a que vigora no sistema federativo norte-americano, onde a Constituio enumera os poderes da Unio e os poderes reservados aos Estados. A repartio vertical (modelo de vertente europia) predominante na nossa Constituio Federal que no abandona, de todo, a repartio horizontal, tendo em vista a exaustiva enumerao de competncias legislativas Unio e aos municpios (Manual do Processo Legislativo, ALESP, 2004: 23; CB/88, artigos 22 a 24). 5 A competncia legislativa de cada ente federado matria controversa. De qualquer forma, caso haja a interpretao que uma norma violou a preservao de direitos, sempre h a possibilidade de aes diretas de inconstitucionalidade distribudas no Supremo Tribunal Federal.

3

proteo do patrimnio histrico, cultural, artstico, turstico e paisagstico; promover programas de

moradia; estabelecer e implantar poltica de educao (CB/88, artigo 23).

Compete aos municpios: 1) legislar sobre assuntos de interesse local; 2) suplementar a legislao

federal e estadual no que couber; 3) instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem

como aplicar suas rendas, sem prejuzo de obrigatoriedade de prestar contas e publicar

balancetes nos prazos fixados em lei; 4) criar, organizar e suprimir distritos, observada a

legislao estadual; 5) organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou

permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem

carter essencial; 6) manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,

programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental; 7) prestar, com a cooperao

tcnica e financeira da Unio e do Estado, servios de atendimento sade da populao; 8)

promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do

uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano e 9) promover a proteo do patrimnio

histrico-cultural local, observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual (CB/88,

artigo 30).

Nos nveis estadual e municipal repetida a clssica diviso de poderes. Nos estados, o Poder

Executivo exercido pelo governador e o Legislativo pelos deputados estaduais. O Judicirio

constitudo pelos juzes estaduais e est organizado em Comarcas. A cpula do Poder Judicirio

dos estados formada pelos Tribunais de Justia. Nos municpios, o Poder Executivo exercido

pelos prefeitos e o Poder Legislativo pelos vereadores.

Os deputados estaduais renem-se em Assemblias Legislativas. O nmero de representantes

em cada uma das vinte e sete Assemblias corresponde ao triplo da representao do Estado na

Cmara dos Deputados e, atingido o nmero de 36, ser acrescido de tantos quantos forem os

deputados federais acima de 12 (CB/88, artigo 12).

importante ressaltar que cada Estado tem direito a, no mnimo, 8 representantes e, no mximo,

70 independentemente da populao. Com isso, So Paulo, o estado mais populoso da

federao, o primeiro grande perdedor. Calcula-se que o peso da sub/sobre-representao dos

estados em relao ao nmero total de representantes da Cmara dos Deputados de 47 das

513 cadeiras em disputa. Dono de 70 vagas no Legislativo, So Paulo tem 21.6% da populao

brasileira. A ele caberiam 111 cadeiras se nosso sistema proporcional assim o fosse. Estados

4

como Roraima, Acre e Amap teriam cada um direito apenas um representante na Cmara dos

Deputados atualmente possuem oito6.

A tabela abaixo indica o nmero de deputados em cada estado da Federao.

56 Sobre esse tema, ver Nicolau (1997).

Tabela 1

Bancadas Estaduais na Cmara de Deputados e nas Assemblias Legislativas

Estados Deputados Federais

Deputados Estaduais

Populao

Norte Acre 8 24 557.526 Amazonas 8 24 2.812.557 Rondnia 8 24 1.379.787 Roraima 8 24 324.397 Par 17 41 6.192.307 Amap 8 24 477.032 Nordeste Rio Grande do Norte 8 24 2.776.782 Sergipe 8 24 1.784.475 Alagoas 9 27 2.822.621 Piau 10 30 2.843.278 Paraba 12 36 3.443.825 Maranho 18 42 5.651.475 Cear 22 46 7.430.661 Pernambuco 25 49 7.918.344 Bahia 39 63 13.070.250 Centro-Oeste Distrito Federal 8 24 2.051.146 Mato Grosso do Sul 8 24 2.078.001 Mato Grosso 8 24 2.504.187 Tocantins 8 24 1.157.098 Gois 17 41 5.003.228 Sudeste Esprito Santo 10 30 3.097.232 Rio de Janeiro 46 70 14.391.282 Minas Gerais 53 77 17.891.494 So Paulo 70 94 37.032.403 Sul Santa Catarina 16 40 5.356.360 Paran 30 54 9.563.458 Rio Grande do Sul 31 55 10.187.798 Total no Pas 513 1059 179.986.968

Fonte: Censo 2000 IBGE

Desde a reviso constitucional de 1993, o presidente da Repblica eleito para um mandato de

quatro anos. Toma posse no dia 1o. de janeiro do primeiro ano seguinte s eleies. Os deputados

federais eleitos concomitantemente assumem o cargo no dia 1o. de fevereiro. Governadores e

deputados estaduais so eleitos para um mandato de quatro anos, em eleies que coincidem

6

com o pleito federal. Os deputados tomam posse no primeiro ano da legislatura no dia 15 de

maro e o governador assume o cargo em 1 de janeiro, 75 dias antes.

Prefeitos e vereadores tambm tm mandatos de quatro anos, sendo eleitos dois anos aps a

ocorrncia de eleies no nvel federal e estadual. Ao contrrio de seus pares estaduais e

federais, os vereadores e prefeito, no municpio de So Paulo, tomam posse no dia 1o. de janeiro

do primeiro ano da legislatura.

A literatura especializada tende a destacar a existncia de poderes reativos e pr-ativos,

concedidos aos chefes do Poder Executivo seja pelas Constituies ou pelos regimentos internos

que estabelecem as regras de funcionamento do processo decisrio nas Casas Legislativas.

Poderes pr-ativos so aqueles que determinam a capacidade do chefe do Executivo em

estabelecer a agenda dos trabalhos legislativos. A fixao da agenda pode ocorrer em razo do

Executivo ter iniciativa exclusiva na apresentao de determinados projetos que versem sobre

temas especficos, da possibilidade do Executivo emitir legislao que no requer apreciao por

parte do Legislativo, ou ainda por poder determinar o tempo de tramitao de seus projetos.

Poderes reativos so aqueles que permitem ao chefe do Executivo impedir que o Legislativo

modifique o resultado final das leis que ele mesmo props, ou das leis que foram enviadas pelo Executivo e mudada pelo Legislativo. O poder reativo mais comum o poder de veto.

Um presidente com poder de veto pode, por exemplo, impedir que determinado projeto aprovado

pelo Legislativo seja promulgado sem mudanas o Executivo pode vetar partes do projeto ou

seu contedo total. O presidente do Brasil, os governadores dos Estados e o prefeito de So

Paulo tm essas duas opes. De acordo com Shugart e Haggard (2001: 75), o poder de veto

um poder reativo que permite ao Executivo manter o status quo, reagindo s mudanas

legislativas propostas e aprovadas pelo parlamento.

Pereira (2001, p. 258) define poderes reativos como aqueles que aumentam a capacidade de

manter os projetos como enviados [pelo Executivo], diminuindo as mudanas apostas pelo

Legislativo. uma definio que pode ser utilizada para o caso brasileiro, mas no se aplicaria,

por exemplo, a pases cujo chefe do Executivo no pode propor legislao como os Estados

Unidos.

7

Cameron (2000, p. 9) oferece cinco passos para entender vetos legislao nos Estados Unidos:

1) o desenho constitucional americano praticamente garante que haver perodos nos quais o

Legislativo e o Executivo tm opinies bastante diferentes sobre quais devem ser as polticas

pblicas implementadas; 2) quando o Executivo discorda do Legislativo, o presidente tem grandes

incentivos para usar o poder de veto; 3) em antecipao, o Legislativo modifica o contedo da

legislao que prope, com o objetivo de evitar o veto presidencial; 4) mesmo essas concesses

podem ser insuficientes para satisfazer o presidente, que ento pode utilizar o veto parcial no

para bloquear a lei proposta, mas mold-la de acordo com seu interesse e 5) o verdadeiro

significado desse processo de barganha em torno do veto mascarado pelo baixo nmero de

projetos efetivamente vetados, total ou parcialmente, pelo Executivo.

importante ressaltar que este autor analisou apenas o caso dos Estados Unidos. No entanto, em

sistemas presidencialistas, a possibilidade de haver divergncia nas preferncias do Executivo e

Legislativo grande quando no h um nico partido que atinja o poder nas duas esferas. Devido

fragmentao partidria, que permite um alto nmero de partidos efetivos no Legislativo, talvez a

lgica de Cameron se aplique ao Brasil. O presidencialismo de coalizo, ou seja, a incorporao

no Executivo de atores polticos com fora no Legislativo, pode ser um fator que aumenta a

harmonia entre os poderes, diminuindo divergncias em torno de polticas pblicas. No entanto,

compreensvel que um presidente do partido X vete leis originadas por parlamentares dos partidos

Y e Z, membros de sua coalizo.

semelhana de diversos outros pases, o Poder Executivo no Brasil concorre com o Legislativo

na prerrogativa de produzir polticas pblicas atravs da apresentao de proposies. Em alguns

casos, o Executivo tem iniciativa exclusiva, o que significa que o Legislativo est impedido

de apresentar proposies nessas reas.

de prerrogativa exclusiva da Presidncia da Repblica apresentar leis que fixem ou

modifiquem o efetivo das Foras Armadas, dos servidores pblicos da Unio, criao,

estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica.

Os governadores tm iniciativa exclusiva na apresentao de projetos de leis que

disponham sobre criao e extino de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao

direta e autrquica, bem como a fixao da respectiva remunerao; criao de secretarias de

Estado; organizao da Procuradoria Geral do Estado e da Defensoria Pblica do Estado,

observadas as normas gerais da Unio; servidores pblicos do Estado, seu regime jurdico,

8

provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria de civis, reforma e transferncia de militares

para a inatividade; fixao ou alterao do efetivo da Poltica Militar e na criao, alterao ou

supresso de cartrios notariais e de registros pblicos (CE-SP/89, artigo 24, pargrafo 2o).

No municpio de So Paulo, so de iniciativa exclusiva do prefeito as leis que dispem sobre (a)

criao, extino ou transformao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao

direta, autrquica e fundacional; (b) fixao ou aumento de remunerao dos servidores; (c)

servidores pblicos municipais, seu regime jurdico, provimento de cargos, estabilidade e

aposentadoria; (d) organizao administrativa, servios pblicos e matria oramentria e (e)

desafetao, aquisio, alienao e concesso de bens imveis municipais (Lei Orgnica do

Municpio de So Paulo, 1990, artigo 37, pargrafo 2o).

Devemos ressaltar que no Brasil, historicamente as atribuies legislativas do Poder Executivo

oscilaram entre momentos de maior centralizao no Executivo, especialmente nos perodos

ditatoriais, e momentos onde o Legislativo poderia exercer um maior controle do processo dos

atos do Executivo.

Entre 1891 e 1930 (perodo chamado de Primeira Repblica), o Executivo Federal, no Brasil, no detinha qualquer iniciativa legislativa. Cabia ao Presidente da Repblica to somente a expedio

de decretos administrativos que decorressem de leis votadas pelo Legislativo (Lessa, 2001).

Durante a Era Vargas (de 1930 a 1945, e especialmente durante o regime autoritrio chamado de

Estado Novo, entre 1937 e 1945), toda a atividade legislativa concentrou-se na Presidncia

(Baaklini, 1993: 29; Andrade, 1991; Souza, 1983). Por sua vez, a promulgao da carta

constitucional de 1946, que regeu o perodo democrtico entre 1945 e 1964, outorgou ao

Executivo a possibilidade de iniciar legislao, mas manteve sob prerrogativa do Congresso

controlar a agenda legislativa e a aprovao ou no das propostas do Executivo. No regime

autoritrio instaurado em 1964 voltou a haver uma maior centralizao em torno do Executivo e os

poderes do Legislativo foram drasticamente limitados.

Boa parte dos deputados federais que compuseram a Assemblia Nacional Constituinte

entre 1987-88 se esforaram no sentido de restabelecer prerrogativas importantes para o

Legislativo Federal, com o objetivo de devolver ao pas o reeqilbrio entre poderes

desejvel para uma democracia presidencialista. No entanto, com a aprovao da

Constituio Federal de 1988 (CF/88), o Presidente da Repblica recebeu muito mais

poderes legislativos para governar em comparao ao regime democrtico anterior (1946

a 1964).

9

O interessante, no caso da CF/88, que no s alguns instrumentos presentes em

Constituies anteriores foram retomados7 como tambm foram mantidas, ainda que

reformuladas, algumas das inovaes constitucionais introduzidas pelos militares com o

objetivo de garantir a preponderncia legislativa do Executivo e maior rapidez na anlise e

deliberao de suas propostas legislativas.8 Vejamos ento quais foram os poderes

legislativos outorgados pela nova constituio e como o presidente pode fazer uso deles.

Iniciando pelos aspectos que foram mantidos de outras constituies, destacamos a

utilizao de mecanismos institucionais que:

a) permitem a vigncia de uma legislao logo aps a sua publicao;

b) agilizam a apreciao das matrias enviadas pelo Executivo;

c) o poder de veto presidencial e;

d) a prerrogativa exclusiva de introduzir leis oramentrias e tributrias.

No primeiro caso, nos referimos emisso de medidas provisrias, que pode ser vista

como a manuteno do poder presidencial de editar decreto-lei.

Tal instrumento jurdico foi institudo pelo regime militar, atravs da Constituio de 1967,

e seria usado pelo Presidente somente em casos de urgncia ou relevante interesse

pblico. Entrava em vigor com sua publicao, sendo que o Congresso tinha um prazo de

sessenta dias para apreci-lo. Ao final deste prazo, eram considerados como

automaticamente aprovados (aprovao por decurso de prazo). O Congresso no tinha o

direito de acrescentar ou modificar o texto original, enviado pelo presidente, e a rejeio

do projeto no invalidava seus efeitos durante o perodo de sua vigncia9. V-se que era

um instrumento anti-democrtico, j que o Legislativo, num ambiente de grande restrio

(e represso) das liberdades polticas, tinha pouqussimas chances de alterar ou mesmo

rejeitar o decreto-lei.

Os constituintes de 1988, no entanto, adotaram a possibilidade do presidente editar

decretos que passaram a ser denominados medidas provisrias. Em casos de

7 Ver Figueiredo & Limongi (1999). 8 Este quadro no deve dar margem para a interpretao de que o Congresso estaria excludo do processo decisrio. Diversos trabalhos tm demonstrado a contribuio do Legislativo para a formulao de polticas pblicas.

109 Ver Figueiredo & Limongi (1999: 43).

relevncia e urgncia, o presidente pode editar uma medida provisria que, assim como

o antigo decreto-lei, entra em vigor imediatamente. Porm, diferentemente do decreto-lei,

o Congresso Nacional pode alterar partes da medida provisria ou rejeit-la totalmente.

Alm disto, se a medida provisria no for apreciada pelo congresso dentro de 60 dias

(prorrogvel por mais 60 dias), diferentemente do decreto-lei, perder eficcia por no ter

sido apreciada pelo Congresso10.

Entre 1989 e 2002, os presidentes do Brasil editaram 720 medidas provisrias, sendo que

552 foram transformadas em lei, 36 foram rejeitadas pelo Congresso Nacional e o

restante ou perdeu eficcia ou foi revogada ou ainda esto em tramitao no Congresso11.

Nos estados, apenas quatro Constituies Estaduais concedem a seus governadores a

possibilidade de editarem medidas provisrias: Acre, Santa Catarina, Tocantins e Piau.

No municpio de So Paulo, no existe a possibilidade de o Executivo editar medida provisria ou

lei delegada. H o projeto de decreto legislativo (PDL) que, apesar do nome, no guarda qualquer

semelhana com os dois instrumentos legislativos do Executivo acima mencionados. Trata-se de

um dos quatro tipos de projetos que podem ser propostos pelos parlamentares12. Os PDLs so

usados para trs fins: a) para conceder honrarias a personalidades que os parlamentares desejam

destacar por algum motivo; b) para o Executivo indicar membros do Tribunal de Contas do

Municpio e c) para o Legislativo fixar a remunerao do prefeito e do vice-prefeito. Cada vereador

poder figurar no mximo oito vezes, durante uma legislatura, como primeiro signatrio de um

PDL que conceda honraria a algum (Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo,

artigo 340).

A Constituio Federal tambm prev a possibilidade de o Legislativo Federal conceder

autorizao para que o Executivo legisle sobre temas especficos. So as chamadas leis

delegadas, que concede ao chefe do Executivo a capacidade de legislar sobre certos

assuntos sem que tenha que submeter projetos ao Parlamento. A Lei Delegada ao

Presidente da Repblica ter a forma de resoluo do Congresso Nacional, que

especificar seu contedo e os termos de seu exerccio. Se a resoluo determinar a

10 Existem muitos outros aspectos importantes com relao s medidas provisrias que no desenvolveremos aqui. Por exemplo, o trmite das medidas provisrias descrito neste texto leva em conta a aprovao de uma emenda constitucional de setembro de 2001 que modificou aspectos importantes da tramitao e do contedo destas medidas. Antes desta data, as medidas provisrias podiam ser reeditadas indefinidamente. 11 Dados disponveis no website da Presidncia da Repblica (www.planalto.gov.br).

11

apreciao do projeto pelo Congresso Nacional, este o far em votao nica, vedada

qualquer emenda (CB/88, artigo 68).

As Constituies Estaduais seguem a redao da congnere federal. A delegao est

prevista em 19 dos 27 estados da federao brasileira. No possuem Lei Delegada os seguintes

estados: Piau, Bahia, Distrito Federal, Esprito Santo, Maranho, Roraima, Rio Grande do Sul e

So Paulo.

Outro mecanismo incorporado CF/88 a chamada urgncia constitucional. Trata-se de

um instrumento para agilizar a apreciao das matrias enviadas pelo Executivo. Assim

como o decreto-lei, a urgncia constitucional surgiu durante o regime militar, permitindo

ao Presidente fixar, unilateralmente, os prazos mximos em que seus projetos deveriam

ser apreciados. A ausncia de manifestao do Legislativo no prazo estipulado implicava,

durante o regime militar, na aprovao da matria.

Por fim, existe o poder de veto, o qual permite ao Executivo vetar parcialmente ou totalmente as

proposies aprovadas pelo Legislativo. O veto parcial o que concede maior liberdade e

flexibilidade ao chefe do Executivo, pois lhe permite excluir as alteraes feitas pelo

Legislativo que no so do seu interesse. A ltima palavra sobre o destino de uma proposio

vetada do Legislativo, porque todo veto deve ser apreciado (aprovado ou rejeitado) pelo

Legislativo. No nvel federal, a apreciao dos vetos ocorre em sesso conjunta, e o qurum para

rejeio do veto de maioria absoluta (50% mais um dos presentes), com escrutnio secreto

(Figueiredo e Limongi, 1996, p. 78). A aprovao da manuteno do veto total implica o

arquivamento do projeto. Uma proposio que tenha recebido veto parcial ser promulgada

parcialmente, isto , sem os artigos ou pargrafos que foram vetados. Se o veto for derrubado, a

proposio transformada em lei tal como fora aprovada pelo Legislativo.

O qurum de rejeio do veto em plenrio, na maioria dos estados, de maioria absoluta

dos membros da Assemblia. Em Mato Grosso do Sul de maioria simples. Uma variao

importante est no tipo de voto: se secreto ou nominal (Acre e Rio Grande do Sul).

Quando o chefe do Executivo veta algum dispositivo, isto significa que ele est tentando

preservar os projetos das modificaes feitas pelo Legislativo, que discorda do contedo

parcial ou totalmente. O voto nominal expe os parlamentares, enquanto o secreto os

12

12 Os trs restantes so: projetos de emenda Lei Orgnica do Municpio (PLO), projetos de lei (PL) e projetos de resoluo (PR), que alteram o regimento interno da Cmara Municipal.

protege. O Regimento da ALESP no claro quanto ao modelo utilizado. O artigo 207 diz

que o escrutnio secreto ser usado somente quando a Constituio assim o determinar.

No municpio de So Paulo, o prefeito pode vetar projetos de lei total ou parcialmente

(LOM-SP, artigo 69, item 4). A Cmara Municipal deliberar sobre o veto no prazo de 30

dias de seu recebimento. Caso isso no acontea, o veto ser includo na Ordem do Dia

do plenrio, frente das demais proposies, at sua votao final. A rejeio do veto

depender do voto favorvel e aberto da maioria absoluta dos membros da Cmara

ou seja, 28 dos 55 vereadores (RI-CMSP, artigos 362 a 368).

Outra iniciativa introduzida pela nova Constituio Federal que confere mais poder ao

Executivo o monoplio na iniciativa de matrias oramentrias e tributrias. Esta

prerrogativa no existia na Constituio Federal de 1946, mas estava presente na

Constituio de 1967 do perodo autoritrio. A CF/88 estabelece que cabe exclusivamente

ao Presidente da Repblica apresentar o oramento anual e outras matrias

oramentrias, sendo que uma das limitaes mais importante para o Poder Legislativo

a proibio de apresentao de emendas pelos parlamentares ao oramento (ou criar

gastos) sem indicar a receita correspondente. O intuito desta limitao foi ter maior

controle das finanas pblicas. Passa tambm a ser iniciativa exclusiva do Presidente

apresentar projetos que modifiquem a carga tributria, ou seja, todos os impostos, tributos

e contribuies. Essa a mesma situao do governo do Estado de So Paulo e do

municpio de So Paulo13.

Tratamos, nessa primeira parte, dos aspectos bsicos do funcionamento do sistema

poltico brasileiro, concentrando-nos principalmente nos mecanismos de relao entre os

poderes Executivo e Legislativo nas trs esferas. Em seguida, nosso objetivo analisar

como ocorre o processo decisrio no Legislativo, destacando semelhanas e diferenas

desse processo nos trs nveis de governo.

1313 Sobre o oramento federal, ver Rezende e Cunha (2003). Sobre o oramento municipal, ver Neto (2003).

2) Organizao e Funcionamento do Processo Decisrio

Dentre as atribuies do Poder Legislativo est a de apresentar e deliberar sobre propostas

legislativas (leis, leis complementares, emendas constitucionais) de iniciativa de seus pares ou de

origem dos demais poderes (Executivo ou Judicirio).

Para que ocorra a deliberao dessas matrias, o Poder Legislativo conta com uma estrutura

organizacional que, em linhas gerais, repete-se nos trs nveis de governo. Essa estrutura est

organizada em torno de algumas instncias que so fundamentais para o encaminhamento e a

deliberao dos trabalhos legislativos. So elas: as comisses permanentes, a Mesa Diretora das

Casas Legislativas, e o Colgio de Lderes.

No nvel federal, a CB/88 define que o processo deliberativo de competncia das duas

Casas Legislativas Cmara dos Deputados e Senado Federal, sendo que a primeira tem

primazia como instncia deliberativa. Isto significa que as propostas apresentadas pelo

Poder Executivo devem iniciar sua tramitao pela Cmara. Ao Senado cabe a funo de

exercer um papel de revisor das matrias aprovadas pela Cmara, devendo esta se

pronunciar, em ltima instncia, sobre as eventuais alteraes feitas pelo Senado e

deliberar, em primeira instncia, sobre os projetos apresentados pelos prprios

Senadores. A proposio14 que for aprovada na Cmara enviada para deliberao do

Senado.

H proposies, no entanto, que por exigncia constitucional devem ser apreciadas pelas

duas Casas conjuntamente, nas chamadas sesses conjuntas do Congresso Nacional.

Nessas sesses apreciam-se dois tipos de proposies: os vetos presidenciais e as leis

oramentrias. At setembro de 2001, as medidas provisrias eram tambm apreciadas

no Congresso Nacional. A partir da aprovao da emenda constitucional n 32, elas

passaram a ser apreciadas separadamente em cada Casa Legislativa.

Os vetos presidenciais so apreciados e deliberados diretamente pelo Plenrio. As leis

oramentrias so inicialmente apreciadas pela Comisso Mista de Oramento (formada

por deputados e senadores), que uma comisso permanente.

As propostas enviadas como projetos de lei devem ser deliberadas, em cada uma das

Casas, em primeira instncia nas comisses permanentes para, posteriormente serem

14

deliberadas pelo plenrio. Essas comisses so instncias institucionais, formadas por

parlamentares de acordo com critrios de proporcionalidade partidria e tm reas

especficas de jurisdio.

Os trabalhos no mbito das comisses so comandados por seus presidentes,

encarregados de indicarem relatores para as matrias e de conduzirem o processo de

deliberao enquanto a matria estiver no mbito das comisses.

A composio das comisses permanentes definida anualmente, sempre no comeo da sesso

legislativa, de acordo com o critrio de proporcionalidade partidria. Os presidentes das

comisses no podem ser reeleitos para o perodo imediatamente posterior ao seu mandato, salvo

no incio de uma nova legislatura.

Nos trs nveis de governo podemos identificar os seguintes tipos de comisses:

1 - As de admissibilidade e adequao financeira (Comisso de Constituio e Justia, de

Finanas, e em alguns casos h tambm a Comisso de Redao). Na Cmara Federal,

as proposies somente sero encaminhadas a essas comisses aps apreciao pelas

comisses de mrito. Na Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, so as

primeiras instncias a deliberarem sobre a matria. Na Cmara Municipal de So Paulo,

todas as proposies passam obrigatoriamente pela Comisso de Constituio e Justia,

que emite parecer sobre o aspecto constitucional, legal e regimental das proposies (RI-

CMSP, artigo 47). a primeira instncia a deliberar sobre todas as proposies. Caso a

CCJ vote pela inconstitucionalidade ou ilegalidade de qualquer proposio, essa ser tida

como rejeitada, cabendo recurso ao plenrio pelo autor da proposta (RI-CMSP, artigo 79).

2 As Comisses de Mrito de Anlise de Polticas Pblicas. Analisam os projetos do

ponto de vista de seu impacto em termos de polticas sociais, econmicas, de segurana

etc.

3 As Comisses de Direitos Difusos. Analisam projetos que se relacionam com a

garantia de direitos civis, sociais, etc. (ex: Comisses de Direitos Humanos, de Defesa do

Consumidor, de Cidadania).

1514 Proposio toda matria sujeita deliberao.

4 - Comisses de Fiscalizao do Poder Executivo. So casos de comisses criadas para

avaliar o desempenho do Executivo em vrias reas e o cumprimento das leis em

situaes diversas15.

5 - Comisses de Anlise de Assuntos Poltico-Institucionais. So comisses no mbito

estadual que avaliam, por exemplo, a criao de municpios. So tambm as comisses

de Legislao Participativa etc.

Atualmente h dezoito comisses permanentes na Cmara Federal:

1) Comisso da Amaznia e de Desenvolvimento Regional

2) Comisso de Agricultura e Poltica Rural

3) Comisso de Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica

4) Comisso de Constituio e Justia e de Redao

5) Comisso de Defesa do Consumidor, Meio Ambiente e Minorias

6) Comisso de Desenvolvimento Urbano e Interior

7) Comisso de Direitos Humanos

8) Comisso de Economia, Indstria e Comrcio e Turismo

9) Comisso de Educao, Cultura e Desporto

10) Comisso de Finanas e Tributao

11) Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle

12) Comisso de Legislao Participativa

13) Comisso de Minas e Energia

14) Comisso de Relaes Exteriores e de Defesa Nacional

15) Comisso de Segurana Pblica, Combate ao Crime Organizado, Violncia e

Narcotrfico;

16) Comisso de Seguridade Social e Famlia

17) Comisso de Trabalho, de Administrao e Servio Pblico

18) Comisso de Viao e Transportes

Nos estados e nos municpios, os trabalhos legislativos tambm esto organizados em

torno das comisses permanentes16. A Assemblia Legislativa do Rio de Janeiro a que

16

15 As comisses mais comuns desse tipo so as Comisses Parlamentares de Inqurito (CPIs). Sobre sua importncia institucional, ver Figueiredo (2003).

tem o maior nmero de comisses: 27. So Paulo tem 21; Gois, 16; Paran, 15; Cear e

Minas Gerais, 14; Amazonas, Bahia, Mato Grosso, Par e Rondnia, 12; Pernambuco, 11;

Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Sul, Santa Catarina e Sergipe, 9; Acre e Tocantins, 8;

Alagoas, Esprito Santo e Paraba, 7; Piau, 6; Rio Grande do Norte, 5; Distrito Federal e

Roraima, 4.

Atualmente h vinte e uma comisses permanentes na ALESP:

1) Comisso de Constituio e Justia e de Redao

2) Comisso de Economia e Planejamento

3) Comisso de Finanas e Oramento

4) Comisso de Sade e Higiene

5) Comisso de Educao

6) Comisso de Assuntos Municipais

7) Comisso de Servios e Obras Pblicas

8) Comisso de Administrao Pblica

9) Comisso de Promoo Social

10) Comisso de Cultura, Cincia e Tecnologia

11) Comisso de Transportes e Comunicaes

12) Comisso de Redao

13) Comisso de Assuntos Metropolitanos

14) Comisso de Agricultura e Pecuria

15) Comisso de Esportes e Turismo

16) Comisso de Segurana Pblica

17) Comisso de Relaes do Trabalho

18) Comisso de Defesa do Meio Ambiente

19) Comisso de Fiscalizao e Controle

20) Comisso de Direitos Humanos

21) Comisso de Defesa dos Direitos do Consumidor

Existem sete comisses permanentes na Cmara Municipal de So Paulo. So elas:

1) Comisso de Constituio e Justia

2) Comisso de Finanas e Oramento

17

16 As comisses podem ser permanentes ou temporrias. As temporrias so criadas para anlise de projetos especficos e deixam de existir aps a deliberao dos mesmos.

3) Comisso de Poltica Urbana, Metropolitana e Meio Ambiente

4) Comisso de Administrao Pblica

5) Comisso de Trnsito, Transporte e Atividade Econmica

6) Comisso de Educao, Cultura e Esportes

7) Comisso de Sade, Promoo Social e Trabalho

No incomum encontrar comisses que analisam vrios assuntos diferentes. Na Cmara

Federal, este aspecto no to marcante como nos estados. Considerando que a maior

parte deles tem poucos deputados, normal uma certa concentrao, o que acaba

aumentando o poder dos presidentes dessas comisses com atribuies estendidas.

Entretanto, h trs casos extremos que parecem indicar o quanto os prprios

parlamentares podem desenhar comisses para aumentar seu poder, apesar de terem o

mesmo poder quantitativo que outros (Pereira, 2001).

O estado do Rio Grande do Norte conta com uma comisso gigante intitulada

Desenvolvimento Econmico e Social, que produz pareceres sobre matrias relativas a

11 reas. Piau, Distrito Federal e Roraima possuem uma comisso cada um com 10

reas. Essa concentrao mais grave ainda quando se considera o nmero total de

comisses. A tabela abaixo indica quais so as assemblias onde ocorre a concentrao

de vrias reas temticas em uma nica comisso

Tabela 2

Nmero de Deputados e Nmero Mximo de reas

Estados No. de Deputados No. Mximo de reas RN 24 1 com 11 PI 30 1 com 10 DF, RR 24 1 com 10 MT 24 1 com 6 PB 36 1 com 5 PI 30 1 com 5 AL 27 1 com 5 MS, RS, SE, TO 24 1 com 5

As Mesas Diretoras so os rgos que administram as Casas Legislativas e dirigem

grande parte do processo legislativo. Os cargos da Mesa (Presidente, Vice-presidentes e

Secretrios) so distribudos pelo princpio da proporcionalidade partidria. Os regimentos

internos definem uma srie de regras para eleio dos membros da Mesa, porm, na 18

prtica, sabe-se que a escolha de tais membros obedece a critrios polticos. Em geral, a

bancada partidria com maior representao na Casa Legislativa fica com a presidncia

da Mesa. A presidncia um cargo de suma importncia, pois, alm de estar na linha

sucessria para substituir o chefe do Executivo, ela quem comanda os trabalhos

legislativos, definindo a Ordem do Dia, isto , estabelecendo quais projetos sero

apreciados e esclarecendo questes procedimentais que so importantes para a

conduo do processo deliberativo. A eleio da Mesa ocorre a cada dois anos.

Abrucio e Teixeira (2001: 228-9) explicam como se deu o processo de composio da

Mesa da Assemblia Legislativa no incio da legislatura dos deputados eleitos em 1994:

Para a composio da Mesa Diretora da ALESP no perodo 1995/1996, o PSDB elaborou

um contra-argumento tese de que o partido de maior bancada naturalmente ficaria com

a presidncia da ALESP e que o restante dos cargos seria distribudo proporcionalmente

a Mesa Diretora composta de trs deputados eleitos bienalmente para os mandatos de

presidente, 1o e 2o secretrios. Caso valesse esse princpio, o PMDB assumiria o controle

da Mesa, j que elegera o maior nmero de deputados estaduais em 1994. Os tucanos

atraram o PT para a sua chapa, oferecendo-lhe a 1a secretaria, e seduziram tambm os

primeiros dissidentes do PMDB para enfraquecer a legenda peemedebista e, assim, evitar

que o partido obtivesse sucesso numa articulao com outras bancadas. [...] O PSDB

assumiu a presidncia da casa ao derrotar por mais de 50 votos o candidato lanado pelo

PPB. No binio 1997/98, aps um grande nmero de migraes entre as bancadas

parlamentares na ALESP, o PSDB j era individualmente o partido com maior nmero de

deputados estaduais. O argumento de que a presidncia da casa cabe ao maior partido

foi, desta vez, utilizado pelos tucanos.

A terceira instncia institucional, fundamental para as deliberaes nas Casas

Legislativas, o Colgio de Lderes, formado pelos lderes das bancadas partidrias17.

Aos Lderes Partidrios cabem, entre outras atribuies, encaminhar as votaes nas comisses e

no plenrio e indicar os membros que iro compor as comisses, dirimir dvidas, divergncias

e estabelecer acordos no andamento das matrias. Em alguns casos, h a expectativa de

que as decises se dem por consenso. Se este no for atingido, os lderes votam

17 O Colgio de Lderes no existe de maneira formal na Cmara Municipal de So Paulo. O regimento interno prev, nos artigos 119 e 120, prerrogativas e funes de lderes dos partidos. No entanto, no disciplina reunies ou funes colegiadas desses lderes.

19

conforme o tamanho de suas bases (voto ponderado). A vitria dos que representarem a

maioria absoluta do plenrio, a maioria simples ou 2/3.

Os Lderes so eleitos por suas respectivas bancadas partidrias e a Presidncia da Repblica

pode indicar um deputado para exercer a Liderana do Governo. O governador de So Paulo tem

a mesma prerrogativa, concedida pelo artigo 79 do Regimento Interno da ALESP. A resoluo n.

800, de 18/10/1999, confere ao lder do governo as mesmas disposies regimentais dos lderes

de partidos.

De acordo com o artigo 121 do Regimento Interno da Cmara Municipal de So Paulo, o prefeito,

mediante ofcio Mesa Diretora, poder indicar um vereador para exercer a liderana e mais trs

vereadores para exercerem a vice-liderana do governo, os quais gozaro de todas as

prerrogativas concedidas s lideranas18.

O Colgio de Lderes composto pelos Lderes da Maioria, da Minoria, dos Partidos, dos Blocos

Parlamentares e do Governo, e exerce a funo de colaborar com a Mesa Diretora na definio

das prioridades legislativas. Constitui um dos mais importantes rgos de discusso e de

negociao poltica no que diz respeito incluso das matrias que iro votao em Plenrio.

Nele se busca o consenso entre os partidos polticos.

s vezes esto presentes os lderes da maioria e da minoria. Esses cargos no existem,

porm, na ALESP. Em algumas Assemblias, o Colgio de Lderes composto tambm

pelo Lder do Governo. Em Minas Gerais e Rondnia, eles s podem se pronunciar. No

Cear, podem votar. Em nove assemblias (Distrito Federal, Par, Pernambuco, Piau,

Paran, Rio de Janeiro, Rondnia, Santa Catarina e Tocantins), os lderes podem

substituir, em qualquer momento, os membros de suas bancadas nas comisses. Na

Paraba, o lder pode at votar se substituir um membro de sua base na reunio da

comisso.

Na prxima seo, trataremos do trmite legislativo das proposies. Explicamos como

os chefes do Poder Executivo fazem uso dos poderes pr-ativos mencionados

anteriormente, os recursos institucionais utilizados para acelerar a tramitao dos projetos

e facilitar sua aprovao.

2018 Esse artigo foi originado pelo PR 20/1997, de autoria do vereador Jos Viviani Ferraz (PL), aprovado em 1999.

3) O Trmite Legislativo das Proposies19

Pensemos no primeiro ano de um novo governo. Passada a eleio, o chefe do Executivo

e seu partido comeam a angariar apoio de outros partidos, concedendo postos

ministeriais, secretarias e cargos de comando a membros dos partidos aliados20. Quando

se iniciam os trabalhos legislativos propriamente ditos, define-se a composio da Mesa

Diretora e das comisses permanentes.

Nas comisses permanentes, indica-se os presidentes e os vice-presidentes das mesmas

e os parlamentares que se tornaro membros de cada uma delas. Dado que a composio

das comisses depende da representao de cada partido nas casas legislativas, e que

no Brasil vigora um multipartidarismo, onde, em geral, praticamente impossvel que um

nico partido detenha maioria absoluta, o partido governista e sua base de apoio no

tero a presidncia de todas as comisses permanentes. necessrio, portanto, definir

quais so as comisses permanentes consideradas prioritrias para o governo. Desta

forma, algumas presidncias de comisso ficaro com o governo, e outras com a

oposio.

Por que essas instncias so importantes para o governo? Consideremos o trmite

legislativo de um projeto de lei sobre educao, por exemplo. O governo apresenta o

projeto e o encaminha para a Mesa. Esta definir quais sero as comisses permanentes

encarregadas de apreciar o projeto21. Neste caso especfico, uma delas seria a Comisso

de Educao. Nesta instncia, caber ao presidente da comisso indicar o parlamentar

que ser o relator da matria.

O relator figura-chave no processo deliberativo, pois com base no seu parecer que a

matria ser colocada a voto. O parecer pode sugerir que o projeto seja aprovado na

ntegra; pode apresentar emendas, isto , alterar a proposta original; ou pode apresentar

um substitutivo que , muitas vezes, um novo projeto. Um presidente de comisso pouco

simptico proposta do governo poder, por exemplo, indicar um parlamentar tambm

pouco favorvel proposta para relatar a matria. As resistncias ao projeto comeariam

19 Nesta seo, nos concentraremos na descrio do trmite dos projetos de lei na Cmara dos Deputados. Quando o processo diferir na esfera estadual e/ou municipal, assim o indicaremos. Caso contrrio, o processo legislativo o mesmo nas trs esferas. 20 No municpio de So Paulo, devido descentralizao administrativa, o Executivo tem mais um modo de atrair aliados: distribuir cargos nas 31 subprefeituras.

2121 Embora o tema principal do projeto esteja relacionado educao, pode ocorrer que outras comisses tenham que se pronunciar.

a se manifestar antes mesmo da matria ser posta a voto, seja na comisso ou no

plenrio.

Digamos que o projeto tenha sido relatado por algum favorvel matria proposta pelo

governo, e que no apresentou grandes modificaes ao texto original. O parecer

votado na comisso. Se aprovado, vai a plenrio. Se o plenrio for o da Cmara Federal,

o projeto ser remetido para apreciao do Senado. No nvel estadual e municipal, o

processo mais simplificado porque inexiste Casa Revisora. Um projeto aprovado nas

comisses segue para deliberao em Plenrio. Nas assemblias e nas cmaras

municipais, aps deliberao do plenrio, o projeto encaminhado para sano do

Executivo. Se a maioria dos membros da comisso no concorda com o projeto proposto,

podem rejeit-lo e o mesmo ser arquivado.

No Senado, se o projeto for rejeitado ser arquivado. Se alterado, voltar Cmara para

apreciao das alteraes feitas. Se aprovado tal qual enviado pelo Senado, ser

encaminhado para sano presidencial. Se a Cmara no concorda com as alteraes

feitas pela Casa Revisora, permanece o seu texto, que ser encaminhando para sano.

Uma vez encaminhado sano, se o Executivo concorda com o texto aprovado pelo

Legislativo, ele sancionado. Se no, poder vet-lo totalmente, ou apenas parcialmente,

isto , promulga apenas partes do projeto de lei. Ao Legislativo caber dar a ltima

palavra quanto aos vetos. Poder manter o veto ou derrub-lo, desde que aprovado pela

maioria.

No nvel federal, pode ocorrer, no entanto, que o projeto tenha que ser apreciado por uma

comisso um tanto hostil proposta do governo. Para evitar um possvel bloqueio por

parte dos membros desta comisso, o Executivo pode contar com o apoio dos lderes

partidrios que formam a base aliada do governo. Para isto lanam mo de um

mecanismo institucional: a solicitao de urgncia que deve ser feita pelos membros do

Legislativo22. Esta solicitao est prevista no regimento interno da Cmara23, que nada

mais do que as regras do jogo legislativo.

22 Os projetos iniciados pelo Legislativo tambm podem ser apreciados sob regime de urgncia (solicitada pelo prprio Legislativo). No entanto, pesquisa realizada por Figueiredo & Limongi (1999) revelou que as solicitaes de urgncia recaem com maior incidncia sobre os projetos apresentados pelo Executivo.

2223 Ver artigo 155 e seguintes do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.

O requerimento de solicitao de urgncia deve ser endossado pela maioria absoluta dos

deputados, ou de Lderes que representem este nmero. Este aspecto importante

porque a assinatura dos lderes ponderada pelo tamanho das bancadas que estes

representam. Desta forma, no necessrio colher as assinaturas individualmente. Basta

ter o apoio dos lderes partidrios.

A solicitao de urgncia significa o estabelecimento de prazos para apreciao da

matria. Se no houver parecer, a comisso ou comisses que tiverem que opinar sobre a

matria poder solicitar um prazo para que possam se manifestar, que ser no mximo de

duas sesses e lhes ser concedido pelo Presidente da Cmara. Findo o prazo

concedido, a proposio ser includa na Ordem do Dia para imediata discusso e

votao. Desta forma, evita-se que a proposio permanea indefinidamente nas

comisses, ou que venha a ser rejeitada por seus membros, pois em plenrio os lderes

tm como controlar o processo deliberativo24.

H dois tipos de urgncia. A primeira, chamada simplesmente de urgncia, implica a

incluso da matria na Ordem do Dia da sesso seguinte. Isto significa que o projeto

retirado da comisso a que fora enviado e discutido diretamente em Plenrio. O segundo

tipo chamado de urgncia urgentssima e implica a incluso automtica na Ordem do

Dia para discusso e votao imediata ainda que iniciada a sesso legislativa.

Atravs desses instrumentos, o Executivo, contando com a colaborao de sua base de

apoio, representada pelos lderes partidrios, pode superar eventuais resistncias.

H ainda a chamada urgncia constitucional, sendo que o prazo fixado para apreciao

de 45 dias em cada Casa Legislativa (no nvel federal), findo o qual a matria ser

includa na ordem do dia, e nenhuma outra matria ser deliberada at que se ultime a

apreciao do projeto sob urgncia, seja aprovando-o ou rejeitando-o (CB/88, artigo 64).

Este um instrumento muito importante para a aprovao dos projetos de interesse do

executivo, mas deve ser utilizado de maneira criteriosa. Isto porque o projeto que tramita

em regime de urgncia passa frente de todas as outras proposies que estiverem na

ordem do dia. No entanto, a no apreciao do projeto sob urgncia constitucional

bloqueia toda a pauta das proposies, ou seja, somente aps a apreciao da matria

sob urgncia que as demais matrias podero ser apreciadas.

23

No Estado de So Paulo, o Governador pode solicitar que seus projetos tramitem em regime de

urgncia (CE-SP, artigo 26). Se a ALESP no deliberar em at 45 dias, o projeto ser includo na

ordem do dia at que se ultime a votao.

No municpio de So Paulo, o prefeito poder solicitar que os projetos de sua iniciativa tramitem

em regime de urgncia. Se a Cmara Municipal no deliberar em at 30 dias, o projeto ser

includo na Ordem do Dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, at que o

projeto seja votado (LOM-SP, artigo 38). Na prtica, isso significa que os projetos que o Executivo

escolhe para tramitar em regime de urgncia dificilmente recebem tratamento satisfatrio por parte

dos vereadores. Todo projeto de lei deve ser estudado, necessariamente, por uma comisso que

avalia a legalidade/constitucionalidade do projeto e por duas comisses que avaliam o mrito do

projeto, ou seja, seu contedo. Caso essas comisses demorem mais do que 30 dias para avaliar

um projeto em regime de urgncia, esse projeto passa para o plenrio automaticamente, podendo

ser votado sem ter sido satisfatoriamente avaliado pelos parlamentares.

Em resumo, um projeto de lei na esfera federal segue o seguinte trmite: o Presidente ou

o Legislativo o apresenta ao Congresso; este analisa a proposta, sugere e incorpora as

modificaes que achar necessrias e somente ento o projeto encaminhado para o

Presidente sancion-lo ou vet-lo.

Com o objetivo de facilitar a compreenso do processo at agora descrito, reproduzimos

no anexo I o fluxograma do trmite legislativo nas diferentes esferas de governo.

2424 Ver Figueiredo & Limongi (1999).

4) Os Efeitos das Prerrogativas Institucionais no Processo Legislativo

Nesta seo, analisaremos trs tipos de dados em cada uma das trs esferas de governo:

projetos de lei apresentados (pelo Executivo e pelo Legislativo), projetos de lei aprovados

(com origem no Executivo e no Legislativo) e projetos vetados pelo Executivo. Com esses

dados, poderemos saber como as competncias constitucionais e institucionais de cada

poder refletem na produo legislativa em cada esfera. Trataremos primeiramente da

Cmara Municipal de So Paulo (a); em seguida, da Assemblia Legislativa de So Paulo

(b) e, por fim, da Cmara dos Deputados (c).

(a) produo legislativa e vetos na Cmara Municipal de So Paulo

Formada por 55 vereadores, a Cmara Municipal de So Paulo tem um relacionamento

peculiar com o Executivo. primeira vista, aparenta ser um caso clssico de dominncia

legislativa do Executivo. Embora o Legislativo apresente, em nmeros absolutos, uma

quantidade muito maior de projetos de lei, o Executivo quem obtm mais sucesso na

aprovao. Veja as trs tabelas abaixo:

Tabela 3

Projetos de lei apresentados CMSP, por origem, entre 2001-2003

Ano Executivo Legislativo 2001 65 813 2002 78 798 2003 94 996 Total 237 2607

Fonte: Assessoria Tcnica da Mesa.

Tabela 4

Projetos de lei aprovados pela CMSP, por origem, entre 2001-2003

Ano Executivo Legislativo 2001 53 91 2002 50 156 2003 84 164 Total 187 411 Fonte: Assessoria Tcnica da Mesa.

25

Tabela 5 Taxas de sucesso do Executivo e Legislativo (projetos aprovados/apresentados) na CMSP

entre 2001-2003

Ano Executivo Legislativo 2001 81.5% 11.1% 2002 64.1% 19.5% 2003 89.3% 16.4% Total 78.9% 15.7% Fonte: Assessoria Tcnica da Mesa.

Podemos observar que h uma clara dominncia legislativa do Executivo na cidade de

So Paulo. Nos trs anos analisados, nunca a taxa de sucesso do Executivo esteve

abaixo de 60% e nunca a mesma taxa do Legislativo esteve acima de 20%. Disso

podemos concluir que, atravs de prerrogativas institucionais como o controle sobre

lderes partidrios e do governo na Cmara, o prefeito(a) aprova a esmagadora maioria

dos projetos que apresenta.

Em 2000, o Partido dos Trabalhadores (PT) obteve a chefia do Executivo e uma maioria

relativa de vereadores na Cmara, em coligao com o PC do B, PCB e PHS: 19 dos 55

parlamentares. Construiu sua base governista aliando-se a partidos como o PMDB, PSB e

PL, obtendo o que Andrade (1998) chama de coalizo fisiolgica de governo. A migrao

partidria25 foi outro fator que ajudou o PT a obter a necessria maioria de 28 vereadores

para aprovar os projetos de lei que lhe interessam. 15 vereadores trocaram de partido ao

longo da legislatura. 30% dos vereadores que permaneceram de 2000 a 2004 (46 vereadores)

mudaram de partido. As migraes no afetaram substancialmente a composio das bancadas -

porm, afetaram, sim, a representao dos cidados na CMSP. Partidos como PSB, PPS, PDT e

PFL chegaram a 2004 sem nenhum dos vereadores que elegeram em 2000. O PP, oposicionista,

teve sua bancada diminuda pela metade. Os maiores partidos, PT e PSDB, praticamente no

mudaram26.

Assim, com esses fatores a favor do Executivo, outro aspecto digno de nota a

quantidade de projetos de lei aprovados na Cmara Municipal de So Paulo entre 2001-

25 Sobre o impacto da migrao partidria na Cmara dos Deputados, ver Melo (2000).

26

26 Trocaram de partido os seguintes representantes: Jos Rogrio Farhat (PTB, ex-PSD), Vanderlei Jangrossi (PSL, ex-PL), Carlos Apolinrio (PDT, ex-PMDB e PGT), Edivaldo Estima (PPS, ex-PP), Rubens Calvo (PT, ex-PSB), Celso Cardoso (PFL, ex-PP), Myryam Athi (PPS, ex- PMDB), Toninho Paiva (PL, ex-PFL), Domingos Dissei (PFL, ex-PP), Humberto Martins (PMDB, ex-PDT), Toninho Campanha (PDT, ex-PSB), Raul Cortez (PL, ex-PPS), Eliseu Gabriel (PSB, ex-PDT), Roger Lin (PSB, ex-PPS), Antonio Paes Barato (PL, ex-PDT e PRONA)

2003 e vetados pela prefeita Marta Suplicy. Foram 167 vetos totais e 51 vetos parciais,

totalizando 218 vetos at fevereiro de 2004. Veja as tabelas abaixo:

Tabela 6 PLs vetados pelo Executivo paulistano entre 2001-2004 (at fevereiro)

Ano Vetos totais Vetos parciais Vetos 2001 2 3 5 2002 40 23 63 2003 59 17 76 2004 (at fevereiro) 66 8 72 Total 167 51 218 Fonte: Assessoria tcnica da Mesa.

Tabela 7 Vetos totais na CMSP por partido do autor do PL e data em que foi apresentado

Partidos 2001 2002 2003 Total PSDB 16 12 11 39 PT 12 9 8 29 PL 7 10 2 19 PTB 5 8 1 14 PC do B 6 4 1 11 PMDB 5 2 4 11 PDT 6 3 1 10 PSB 5 3 2 10 PP 5 4 1 10 PFL 2 - 3 5 PPS - 3 - 3 PSL 1 2 - 3 PRONA 1 - 1 2 EXEC. 1 - - 1 72 60 35 167 Fonte: Assessoria tcnica da Mesa.

Os partidos de oposio, PSDB e PP, tiveram respectivamente 39 e 10 projetos vetados,

contabilizando 29.3% dos vetos. O PT, partido que ocupa o Executivo, foi o segundo

partido com maior nmero de vetos: 29. Em sua maioria, esses projetos vetados foram

propostos por parlamentares que no concordam com posies do Executivo e tendem a

ser mais indisciplinados em plenrio do que os demais. O alto nmero de vetos do PC do

B (11), que tem apenas 2 parlamentares, deve-se ao fato de o vereador Cludio Fonseca

fazer oposio ao Executivo. 9 de seus projetos receberam veto.

27

Dos 167 vetos totais, os vereadores paulistanos derrubaram em plenrio, onde

necessrio apenas uma maioria absoluta (28 dos 55 parlamentares), apenas 2 dos

projetos vetados por Marta Suplicy. Disso possvel deduzir que o Executivo oferece

incentivos de outra natureza para que os parlamentares o apiem em plenrio, como, por

exemplo, o controle administrativo das 31 subprefeituras27.

(b) produo legislativa e vetos na Assemblia Legislativa de So Paulo

No Brasil, ainda so poucas as pesquisas sobre processo decisrio nos mbitos locais (seja

estadual ou municipal). No entanto, o processo legislativo em si no muito diferente do

que ocorre no nvel federal. Da mesma forma que o Presidente da Repblica, o poder de

agenda que os governadores adquiriram muito alto, mas eles no se cumprem sem o

processamento por parte dos membros da Mesa Diretora e do Colgio de Lderes, o que

reflete na prpria produo legislativa dos Estados.

Estudos recentes tm apontado que em alguns Estados - Cear, Esprito Santo e So Paulo, por

exemplo -, o Poder Executivo o principal ator na produo de polticas. Em outros se observa

uma maior independncia do Poder Legislativo Estadual. Veja a seguir alguns dados sobre

produo legislativa na Assemblia Legislativa de So Paulo.

28

27 Pretendemos analisar o caso das subprefeituras e descentralizao na cidade de So Paulo em outro relatrio integrante da pesquisa sobre acesso informao e descentralizao de governos locais no mbito da Cpula das Amricas.

Tabela 8

Produo Legislativa

Proposies apresentadas pelo governador de So Paulo e deliberadas pelo Legislativo

entre 1995-2002

Anos PL PLC PEC Total

1995 36 19 - 55

1996 63 16 1 80

1997 30 17 1 48

1998* 51 14 - 65

1999 28 ** ** 28

2000 47 ** ** 47

2001 26 ** ** 26

2002 26 ** ** 26

Total 307 66 2 Fonte: (Abrucio, Teixeira et. al. p. 236) e ALESP.

(*) At 20/10/987

(**) dados no disponveis

Entre 1995 e 1998, o Executivo apresentou 248 proposies e teve 184 aprovadas: uma taxa de

sucesso de 74.2%. analisando apenas os projetos de lei, entre 1999 e 2002 o Executivo

apresentou 127 e teve 127 aprovados: uma taxa de sucesso de 93.7%. Taxa altssima, bem

prxima do sucesso do Executivo em diversos pases parlamentaristas. E quanto ao Legislativo?

Veja a tabela abaixo:

29

Tabela 9

Proposies apresentadas e deliberadas pelo Legislativo Paulista entre 1995-2002

Anos PL PLC PEC Total

1995 883 101 26 1.010

1996 708 27 16 751

1997 770 22 13 805

1998* 490 23 9 522

1999 87 ** ** 87

2000 289 ** ** 289

2001 322 ** ** 322

2002 279 ** ** 279

Total 3.828 173 64 4.065 Fonte: (Abrucio, Teixeira et. al. p. 236) e ALESP.

(*) At 20/10/98

(**) Dados no disponveis

De 1995 a 1998, o Legislativo apresentou 3.088 proposies e 753 foram aprovadas. uma taxa

de sucesso de 24.5%. Essa taxa aumentou drasticamente, considerando apenas os PLs, no

perodo de 1999-2002. Foram apresentados 977 projetos de lei e aprovados 760, o que significa

uma taxa de sucesso de 77.7%. Isso significa que o Legislativo concorreu fortemente com o

Executivo na produo de polticas pblicas? Talvez no. Identificar o tipo de produo legal

um instrumento fundamental para analisar o papel e a relevncia dos deputados estaduais

e do Executivo no processo decisrio estadual. As tabelas abaixo indicam a natureza das

matrias aprovadas na Alesp entre 1995 e 1998, por origem.

30

Tabela 10

Natureza das matrias aprovadas na ALESP apresentadas pelo Legislativo entre 95-98

Assunto No. %

Homenagens, datas comemorativas,

Denominao de prdios

481 63,8

Declarao de Utilidade Pblica 176 23,5

Outros 79 10,5

Direitos de Minorias 6 0,8

Segurana Pblica 6 0,8

Oramento 3 0,4

Tributos 1 0,1

Emprstimos 1 0,1

Total 753 100,0 Fonte: (Abrucio, Teixeira et. al. p. 236) e ALESP.

(*) At 20/10/98

Tabela 11

Natureza das matrias aprovadas na ALESP apresentadas pelo Executivo entre 95-98

Assunto No. %

Homenagens, datas comemorativas,

Denominao de prdios

5 2,7

Declarao de Utilidade Pblica 1 0,5

Outros 51 27,7

Pedido de autoriz. P/ transf. imveis 83 45,1

Segurana Pblica 5 2,7

Oramento 7 3,9

Tributos 24 13,1

Emprstimos 8 4,3

Total 184 100,0 Fonte: (Abrucio, Teixeira et. al. p. 238)

(*) At 20/10/98

31

Observa-se que, na legislatura 1995-1998, o Executivo foi responsvel pela produo legislativa

de maior relevncia pblica. O poder de veto outro instrumento que o Executivo tem com o qual

pode inibir a produo de polticas pblicas das quais discorda. Veja na tabela abaixo como esse

instrumento foi utilizado no perodo 1999-2002:

Tabela 12

PLs vetados na Alesp entre 1999-2002 por ano em que foi vetado e deliberado, apenas

para projetos vetados com origem entre 1999-2002

Ano Vetos Vetos

mantidos

Vetos

derrubados

Vetos no

votados

1999 40 -- -- 6

2000 79 7 22 13

2001 55 28 51 39

2002 57 1 7 57

Total 231 36 80 115

Fonte: ALESP.

Podemos notar que o Legislativo buscou reagir a esse poder reativo do Executivo,

derrubando 80 dos 231 vetos em plenrio - ou seja, 34.6%. No entanto, esses dados

avaliados nos permitem concluir que a coalizo governista no Legislativo funcionou de

modo bastante satisfatrio para o Executivo no perodo 1995-2002.

32

(c) produo legislativa e vetos na Cmara dos Deputados

Vimos anteriormente que a Constituio Federal de 1988 concede ao Poder Executivo um

amplo arsenal de prerrogativas legislativas (poderes reativos e pr-ativos), principalmente

quando comparado com o perodo democrtico de 1945-1964. De acordo com Figueiredo

e Limongi (2002) poderes constitucionais em conjuno com a estrutura legislativa

centralizada permite uma articulao entre Executivo e Lderes partidrios, especialmente

queles que formam a coalizo majoritria do governo.

Qual o resultado dessas prerrogativas sobre a produo legislativa? A exemplo do que

acontece nas outras esferas de governo, a produo legislativa no mbito federal

amplamente dominada pelo Executivo. 80% da produo de leis no pas entre 1989-2002,

tem sua origem naquele Poder, apesar do Legislativo apresentar um volume muito maior

de propostas28.

Tabela 13

Leis Aprovados pelo Congresso Nacional, por origem, entre 1989-2001

Ano Executivo Legislativo 1989 214 37 1990 144 19 1991 196 19 1992 178 22 1993 184 34 1994 81 44 1995 219 58 1996 142 33 1997 144 24 1998 143 26 1999 129 30 2000 128 28 2001 182 51 Total 2084 425 Fonte: Banco de Dados Legislativos CEBRAP

33

28 No dispomos dos dados de projetos apresentados pelo Legislativo e no aprovados. Quanto aos projetos do Executivo, em dez anos (1994 a agosto de 2004) 172 permanecem em tramitao.

O alto ndice de sucesso do Executivo na aprovao de leis uma caracterstica do

sistema institucional brasileiro, e no uma especificidade de certos governos especficos.

exceo do governo Collor, que renunciou ao cargo devido a acusaes de corrupo,

todos os demais governantes mantiveram taxas significativas de sucesso.

Tabela 14

Resultado Legislativo por Iniciativa e Governo 1989-2000

Governo Durao

do

Governo

(meses)

Projetos

Aprovados

Projetos

do

Executivo

Aprovados

Projetos

do

Legislativo

Aprovados

Sucesso

do

Executivo**

Sarney 14,5 21,0 17,0 4,3 72,1

Collor 30,5 17,7 13,7 4,0 65,6

Itamar 27 14,3 12,9 1,3 73,2

FHC I 48 14,8 13,1 1,7 76,4

FHC - II 24 13,3 12,5 0,8 74,4

Fonte: Figueiredo & Limongi (2002)

(**) porcentagem de projetos do Executivo apresentados e aprovados na mesma administrao.

A ao do Executivo atravs do uso do seu poder de veto no significativa, visto que de

um total de 2718 leis sancionadas entre 1989 a 2001, apenas 12,5% das leis sofreram

veto. O uso do poder de veto parece ser um instrumento de fato relevante para o

Executivo evitar as modificaes feitas pelo Legislativo nos seus projetos. Dos 342

projetos que tiveram veto, 193 deles (cerca de 56%) recaram sobre os projetos enviados

pelo Executivo. A tabela abaixo apresenta esses dados.

34

Tabela 15 Total de Vetos por Origem, Tipo de Veto e Resultado

Veto Projetos do Legislativo Projetos do Executivo Veto Parcial Mantido 38 50 Veto Parcial Rejeitado 1 1 Veto Parcial sem Informao Sobre a votao

64 141

Veto Total Rejeitado 6 1 Fonte: Banco de Dados Legislativos CEBRAP Em seguida, apresentamos uma tabela comparativa do acesso informao disponibilizada nos websites dos trs Legislativos analisados durante o texto.

35

5) Acesso informao legislativa nos websites institucionais29

Cmara dos Deputados

Assemblia Legislativa de SP

Cmara Municipal de So Paulo

Acesso aos textos (HTML ou PDF)

HTML HTML HTML/PDF

Constituio X X X Regimento Interno X X X Dirio Oficial X30 X - Telefone dos parlamentares

X

X X

E-mail dos parlamentares

X X X

Partido dos parlamentares

X X X

Licenas de parlamentares

X - X

Migrao partidria X - - Composio das comisses

X X X

Agenda das reunies das comisses

X - -

Informaes sobre audincias pblicas

X - X

Atas das comisses X X - Freqncia dos parlamentares nas reunies das comisses

X - -

Emendas ao oramento apresentadas por parlamentares

X (1995-2003) X (2003-2004) -

PLs relatados X - - PLs apresentados X X (atravs das

comisses) X

PLs votados em plenrio

X X (atravs das atas) -

Freqncia em plenrio

X - -

Votaes nominais X - - PLs aprovados X X (atravs das atas) X PLs vetados pelo Executivo

- - -

CPIs em funcionamento

X X X

Relatrios de CPIs encerradas

X X X

Requerimento de informaes para o Executivo

- - -

29 Os endereos consultados foram www.camara.gov.br (Cmara dos Deputados), www.al.sp.gov.br (Assemblia Legislativa de So Paulo) e www.camara.sp.gov.br (Cmara Municipal de So Paulo). 30 (*) A leitura do Dirio Oficial da Unio s pode ser feita se o internauta souber exatamente a edio e o nmero da(s) pgina(s) que deseja consultar, tornando-se assim extremamente inacessvel.

36

Comentrios Finais

Nossa meta aos elaborarmos este relatrio foi de apresentar, da forma mais objetiva

possvel, informaes quanto ao processo decisrio nas trs esferas de governo, de forma

que este texto possa auxiliar os cidados no acompanhamento das atividades

governamentais e dos parlamentares.

Um dos problemas brasileiros com relao ao tema acesso informao est no fato de

que muitas vezes, a informao existe mas no chega ao grande pblico. Isto ocorre at

mesmo com relao s proposies que so apresentadas seja pelo Executivo ou pelo

Legislativo.

No mbito federal, a tramitao de todas as proposies apresentadas a partir de 1973 pode ser

recuperada via Internet. Atravs dos documentos de tramitao possvel identificar o autor de

uma determinada lei, o relator da matria, as comisses permanentes que as apreciaram, se

houve veto presidencial, se o Congresso manteve ou no o veto etc. Trata-se, portanto, de uma

forma bastante eficaz de acompanhamento da atividade congressual dos parlamentares.

Esperamos que os websites das outras instituies analisadas tambm incluam esse tipo de

informao, alm de outras destacadas na tabela acima. Com esse tipo de acesso informao,

ganham os cidados, os parlamentares e a democracia.

37

Bibliografia Abrucio, Fernando Luiz, Teixeira, Marco Antonio Carvalho & Costa, Valeriano Mendes. (2001). O Papel Institucional da Assemblia Legislativa Paulista. 1995-1998, in Santos, Fabiano (org.) O Poder Legislativo nos Estados: Diversidade e Convergncia. FGV, Rio de Janeiro, p. 219-245. ALESP Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo. (2004). Manual do Processo Legislativo. So Paulo. Andrade, Rgis de Castro. (1991). Presidencialismo e Reforma Institucional no Brasil. Lua Nova, n. 24, p. 5-26. _____. (1998) (org.) Processo de governo no municpio e no estado. So Paulo, Edusp. Baaklini, Abdo I. (1993). O Congresso e o Sistema Poltico no Brasil. Paz e Terra. So Paulo. Cameron, Charles. (2000). Veto Bargaining: Presidents and the Politics of Negative Power. Cambridge, Cambridge University Press. CEPAM Centro de Estudos e Pesquisas da Administrao Municipal. (2003). Parlamento Transparente: Sistema de Avaliao de Desempenho do Parlamento. So Paulo. Constituio Estadual de So Paulo Constituio Federal Figueiredo, Argelina. (2003). The Role of Congress as an Agency of Horizontal Accountability: Lessons from the Brazilian Experience, in Mainwaring, Scott & Welna, Christopher (eds.) Democratic Accountability in Latin America. Oxford, Oxford University Press. Figueiredo, Argelina & Limongi, Fernando. (2002). Decision-making Structure, Political Parties, and government Performance in Multiparty Presidentialism. Texto preparado para a conferncia Political Reform: Brazil in Comparative Perspective. IUPERJ, 27-28 de junho de 2002, Rio de Janeiro. _____. (1999). Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro. _____. (1996). Congresso Nacional: Organizao, Processo Legislativo e Produo Legal. Cadernos de Pesquisa, CEBRAP. Lei Orgnica do Municpio de So Paulo Lessa, Renato. (2001). Aventuras do Baro de Munchausen: Notas sobre a Tradio Presidencialista Brasileira, in Lanzaro, Jorge (comp.). Tipos de Presidencialismo y Coaliciones Polticas en Amrica Latina. Clacso/Asdi, Buenos Aires. Melo, Carlos Ranulfo de. (2000). Partidos e migrao partidria na Cmara dos Deputados, Dados, v. 43, n. 2. Neto, Joffre. (2003) O Legislativo e o poder local, in Benevides, Maria Victoria et. al (orgs.) Reforma poltica e cidadania. So Paulo, Ed. Fundao Perseu Abramo, p. 413-448. Nicolau, Jairo. (1997). As distores nas representaes dos Estados na Cmara dos Deputados brasileira, Dados, v. 40, n. 3, p. 441-464. 38

39

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Processo Legislativo nas Trs Esferas doSistema Poltico BrasileiroSimone DinizO Brasil uma Repblica Presidencialista Federa

At a promulgao da Constituio de 1988 apenA tabela abaixo indica o nmero de deputados em Tabela 1Bancadas Estaduais na Cmara de Deputados e nas

Deputados

FederaisNorteNordesteCentro-OesteSudesteSulA literatura especializada tende a destacar a exiDevemos ressaltar que no Brasil, historicamente a

O alto ndice de sucesso do Executivo na aprovaTabela 14Resultado Legislativo por Iniciativa e Governo 1989-2000

5\) Acesso informao legislativa nos websitComentrios Finais