Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicas nos municpios brasileirosDanitza Passamai Rojas BuvinichUniversidade Complutense de MadriO Brasil conta, hoje, com mais de 40 mil conselhos gestores de polticas pblicas disseminados nos municpios. Entretanto, como esto estruturados e institucionalizados esses espaos que conguram uma ampla rede participativa para o desenvolvimento e implementao de polticas pblicas? Tendo como base um modelo classicatrio desenvolvido a partir das abordagens tericas relacionadas com participao social, democracia deliberativa e anlise legislativa, este trabalho exploratrio identica asprincipaiscaractersticasinstitucionaisquantoobrigatoriedadedeconformao,naturezada representao, composio e capacidade decisria; e possveis padres regionais na implementao da rede de conselhos. Como resultado, identicou-se que a maioria dos conselhos no de confor-mao obrigatria. No entanto, existe uma relao direta entre conformao obrigatria e o grau de implementao das polticas pblicas municipais. Identicaram-se, tambm, padres de conformao institucionais regionais diferenciados: os conselhos da regio Nordeste so proporcionalmente mais paritrios e deliberativos do que os das regies Sul e Sudeste. Por ltimo, a anlise transversal dos dados aponta uma tendncia de alterao no modelo institucional de conselhos brasileiros.PALAVRAS-CHAVE: participao social; participao poltica; conselhos gestores de polticas e programas.El mapeo de la institucionalizacin de los consejos gestores de polticas pblicas en los muni-cipios brasileosEn la actualidad, Brasil tiene ms de 40 mil consejos gestores de polticas pblicas distribuidos en los municipios. Sin embargo, cmo estn estructurados e institucionalizados estos espacios que forman una amplia red participativa para el desarrollo y la implementacin de polticas pblicas? Teniendo como base un modelo clasicatorio desarrollado desde abordajes tericos relacionados con la participacin social, la democracia deliberativa y el anlisis legislativo, este trabajo exploratorio identica las princi-pales caractersticas institucionales con relacin a la obligatoriedad de conformacin, la naturaleza de la representacin, la composicin y la capacidad decisoria; y posibles patrones regionales en la imple-mentacin de la red de consejos. Como resultado, se identic que la mayora de los consejos no es de conformacin obligatoria. Sin embargo, hay una relacin directa entre obligatoriedad de conformacin Artigo recebido em 25 out. 2012 e aceito em 4 out. 2013.Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201456 Danitza Passamai Rojas Buvinichy el grado de implementacin de las polticas municipales. Tambin fueron identicados patrones de conformacininstitucionalesregionalesdiferenciados:losconsejosdelareginNordestesonms paritarios y deliberativos que los de las regiones Sur y Sudeste. Por ltimo, el anlisis transversal de los datos apunta una tendencia de cambio en el modelo institucional de consejos brasileos.PALABRAS CLAVE: participacin social; participacin poltica; consejos gestores de polticas y programas.Mapping of the institutionalization of councils for managing public policies in Brazilian townsCurrently, Brazil has more than 40,000 councils for managing public policies spread throughout towns. However, how are structured these spaces that constitute a broad participatory network for develop-ingandimplementingpublicpolicies?Havingasabasisaclassicatorymodeldevelopedthrough theoretical approaches related to social participation, deliberative democracy, and legislative analysis, this exploratory paper identies the main institutional characteristics concerning mandatory conforma-tion, nature of the representation, composition, and decision-making capacity; and possible regional patterns in the implementation of the councils network. As a result, we identied that most councils do not have mandatory conformation. Nevertheless, there is a direct relationship between mandatory conformation and the implementation degree of municipal public policies. We also identied unique regional institutional conformation patterns: councils in the Northeast region are proportionately more balanced and deliberative than those in the South and Southeast regions. Finally, the cross-sectional data analysis points out a tendency for change in the institutional model of Brazilian councils.KEYWORDS: social participation; political participation; councils for managing policies and programs.1. IntroduoA pulverizao do modelo de gesto de polticas e programas pblicos por meio de conselhos, noBrasilenomundo,nonovidade.Vriosestudostmprocuradodescreverdeforma aprofundada as especicidades de seu funcionamento.A diculdade nesta seara se funda no na falta de informao, mas na organizao e sis-tematizao do vasto conhecimento j produzido. Aliada a isto est a dimenso do pas objeto de anlise, que faz com que as diversidades econmicas, polticas, administrativas e culturais sejam enormes, e imediatos seus reexos nos modelos institucionais.Analisar como esto sendo implantados os conselhos de polticas e programas nos mu-nicpiosbrasileirospossibilitaformarumavisosistmicaampla,raramentefornecidanos estudossobreotema,quebuscamemgeralenfocarumareatemticaespecca,ouuma regio determinada.Ademais, a inuncia que os desenhos institucionais podem ter nos resultados produ-zidos pelos conselhos faz com que o conhecimento da conformao dessa rede seja elemento estratgico fundamental para a avaliao do modelo de participao em si.Nesse sentido, identicar as caractersticas institucionais gerais e possveis padres re-gionais pode contribuir para a identicao de desenhos mais adequados a contextos cultu-rais e polticos especcos, direcionando a implementao de modelos mais aptos a produzir resultados mais efetivos.57 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014Paraisso,apesquisaempreendidabuscouresponderseguintepergunta-problema: Quais so as caractersticas gerais de implantao dos conselhos de polticas e programas nos municpios brasileiros?Para alcanar este objetivo, o trabalho foi dividido em duas partes: a primeira teve por nalidadeumlevantamentonormativogeral,capazdeidenticarquaispolticaspblicas brasileirasutilizamoconselhocomomtododegestodasrespectivaspolticas;emsegui-da buscou-se identicar as principais caractersticas institucionais dos conselhos, ou seja, os principais elementos de seu funcionamento, a partir da anlise do referencial terico de par-ticipao, especialmente o referente democracia deliberativa, para ento montar o seguinte quadro classicatrio que tornasse possvel a anlise dos dados empricos.Qu a d r o 1Quadro classicatrioAlcancePolticas PblicasProgramasTemticoComposioBipartiteParitrioNo paritrioTripartiteParitrioNo paritrioMltiploNatureza da RepresentaoVinculadoNo vinculadoMistoObrigatoriedadeObrigatrioNo obrigatrioNo identicadoNo se aplicaCompetncia DecisriaConsultivoDeliberativoFiscalizadorNormativoFonte: Elaborao prpria a partir da anlise terica de referncias diversas.Aindaqueofocodotrabalhosejaaestruturamunicipaldeconselhos,considerou-se necessria a realizao de levantamento prvio da estrutura federal, para ento proceder-se anlise dos conselhos municipais, j que a normatizao da estrutura de gesto colegiada advm das leis federais que instituem as polticas setoriais, ainda que possam existir norma-Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201458 Danitza Passamai Rojas Buvinichtizaes complementares de estados e municpios.1 Esta anlise viabilizou tambm a identi-cao de mudanas no padro de conformao dos conselhos federais nos ltimo anos, bem como apontou a diretriz participativa do governo do PT, elementos de importncia na anlise macrossistmica da institucionalizao dos espaos participativos.Para identicao dos conselhos federais utilizou-se como principal critrio a relao ocialdisponibilizadapelaSecretariaNacionaldeArticulaoSocialdaPresidnciadaRe-pblica (Brasil, 2010). A obra, no entanto, apresenta inconsistncias. Inicialmente porque a publicao deixa de fora quatro conselhos que renem as mesmas caractersticas dos demais, mas no so mencionados: Conselho Nacional do Trabalho, regulamentado pelo Decreto no 1.617/1995; Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), criado pela Leino7.998/1990eregulamentadopeloDecretono6.827/2009;ConselhoDeliberativoda Poltica do Caf, regulamentado pelo Decreto no 4.623/2003 e o Conselho Nacional de Polti-ca Agrcola, pelo Decreto no 5.741/2006. Ademais, h um equvoco na informao sobre a lei criadora do Conselho Nacional de Decientes (Conade).Considerando que a publicao no foi suciente para determinar todas as caracte-rsticas denidas no modelo classicatrio, foi necessrio realizar pesquisa nas legislaes especcasdetodosos36conselhos.Muitasvezesainformaonoestavaespecicada na lei de criao do conselho, mas na lei que instituiu a poltica ou o programa. Para tanto utilizou-seoportaleletrnicodelegislaofederaldaPresidnciadaRepblica:. Em alguns casos, alm de consultar a legislao federal, foi tambm ne-cessria a consulta aos portais especcos dos conselhos para localizao de normas inter-nas, portarias e resolues.Especicamentequantosistematizaoquantitativadosconselhosdepolticasp-blicas,otrabalhosebaseounapublicaoLevantamentodeinformaesbsicasmunicipais realizado pelo Instituto Brasileiro de Geograa Estatstica (IBGE) em 2009 (IBGE, 2010). Para estabelecimento da relao de proporcionalidade em nvel regional (agregao regional dos dados) foram realizados clculos de regra de trs simples. Os padres de anlise se repetem nas distintas reas, mantendo-se inalterada a forma de clculo.Denido o escopo e objetivos, cabe destacar os seguintes recortes limitativos:Osconselhosgestoresanalisadossosomenteaquelesconstantesdepolticasepro-gramas executados pelo Poder Executivo. Eventuais conselhos implementados no mbito do Poder Judicirio ou Legislativo no esto abrangidos por esta anlise.No foram objeto da pesquisa os mecanismos de participao social no institucionali-zados. Isso signica que no esto includas as diversas associaes da sociedade civil brasi-leira, mas to somente os conselhos de polticas e programas legalmente institucionalizados pelo Executivo federal e municipal.1 Vale observar que o intuito inicial da pesquisa era realizar um levantamento da estrutura de conselhos nos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. Ocorre que, poca de realizao da pesquisa, o IBGE no dispunha de dados dos conselhos estaduais. Somente no incio de 2013, o IBGE divulgou informaes parciais na publicao Estadic.59 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014Por m, cabe mencionar que os conselhos estaduais no foram analisados em razo da falta de dados ociais disponibilizados pelo IBGE poca da pesquisa (2011-12).2. Especicao terica dos elementos classicatriosA denio de tipologias classicatrias, para organizao dos dados a serem coletados, per se, j foi um primeiro grande desao. Isso porque os autores no possuem, de maneira geral, uma preciso no uso das terminologias, o que faz com que seja necessrio mapear os distintos termos e seus signicados.Ademais, poucos so os autores que aprofundam o debate sobre elementos classica-trios. Aqueles que o fazem, possuem um intuito muito mais didtico, para apresentao dos dadosdosquaisdispem,doqueefetivamentedoutrinriopropositivo.Dessamaneira,as tipologias classicatrias variam em razo da proposta do autor.No entanto, est bastante presente na bibliograa a distino dos conselhos por alcance: de polticas pblicas, de programas ou temticos. Essa terminologia classicatria foi utilizada em 1997, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), na publicao Comunidade solidria, sendo adotada em seguida por diversos autores, como Tatagiba (2002).Assim, consideram-se conselhos de Polticas Pblicas aqueles (...) ligados s polticas pblicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais (Ipea, 1997, apud Tata-giba, 2002). Tais conselhos esto previstos na legislao, geralmente considerada Lei Orgni-ca, como parte de um sistema de gesto amplo, que integra as trs esferas da federao.Seriamdeprogramasosconselhosvinculadosaprogramasgovernamentais(Ipea, 1997, apud Tatagiba, 2002). Estes em geral articulam ou acumulam funes executivas no mbito de seu respectivo programa. Trabalham mais com a noo de clientelas especcas, supostamente benecirias do programa (Tatagiba, 2002:49).Os conselhos temticos sem vinculao imediata a um sistema ou legislao nacional (...),emgeral,seassociamagrandesmovimentosdeideiasoutemasgerais,que(...)por alguma peculiaridade de perl poltico ou social acolhem ou enfatizam o referido tema (Ta-tagiba, 2002:49).Osconselhostambmpodemserclassicadosconformesuaformadeinterveno em: consultivos, normativos e deliberativos. O Instituto Brasileiro de Geograa Estatstica (IBGE, 2010) utiliza ainda o termo scalizador. Tal tipologia classicatria pode ser as-sim ilustrada:As caractersticas apresentadas nas colunas 1 e 2 do esquema so determinantes e no permitemcombinaoentreelas;enquantoascaractersticasapresentadasnacoluna3po-dem ser combinadas entre si. Isso signica que um conselho de polticas pblicas, de mbito municipal, pode ser deliberativo, consultivo, normativo e scalizador ao mesmo tempo.Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201460 Danitza Passamai Rojas BuvinichQu a d r o 2Tipologias dos conselhosFonte: Elaborao prpria a partir de consultas diversas.Provavelmente,otrabalhodeclassicaomaisslidojpublicadosejaodeDraibe (1998). A autora prope a classicao dos conselhos de acordo com a natureza da represen-tao, da participao e de composio:1) Quanto representao: os conselhos podem ter representaes vinculadas, no vincula-das; representao mista, ou ainda, vinculada funcional.a) Representao vinculada: a representao das categorias sociais ou prossionais se faz atravsdeorganizaesdasociedadecivil,queindicamseusrepresentantes(Draibe, 1998:10), ainda que os critrios de indicao variem.b) Representao vinculada funcional: os membros so indicados por ocuparem um deter-minado cargo. Assim, a indicao se faz em razo do cargo e no da pessoa.c) Representao no vinculada: os membros so indicados em razo da expresso de seu trabalho na sociedade (seja no meio acadmico ou empresarial). Sua indicao decorre diretamente de convite do governo, ou atravs de processos no vinculantes, nos quais so ouvidos os pares.d) Representao mista: convivem no conselho a representao vinculada e no vinculada.61 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.20142) Quanto natureza da participao: os conselhos podem ser consultivos ou deliberativos. Na anlise realizada nos conselhos existentes poca pela autora foi identicada a tendn-cia de se ter conselhos deliberativos quando o tipo de representao era vinculada.3) Quanto composio os conselhos podem ser:a) Bipartiteseparitrios:formadosporgovernoesociedadecivilcomomesmonmero para cada segmento;b) Bipartites e no paritrios: formados por membros governamentais e da sociedade civil, sem equivalncia entre ambos;c) Tripartites e paritrios: esto presentes membros do governo, dos trabalhadores ou usurios, empregadores ou prestadores de servios, sendo equivalente o nmero entre cada categoria;d) Mltiplos e no paritrios: governo, trabalhadores ou usurios, empregadores ou pres-tadores de servio e por vezes representantes de determinados segmentos da sociedade civil, como especialistas.A autora no menciona, mas vale incluir um tipo identicado neste trabalho, que so os conselhos tripartites no paritrios, como o caso emblemtico da sade. Nele h represen-tantes do governo, dos trabalhadores e dos usurios.Outro importante elemento que deve ser includo como caracterstica para classicao a obrigatoriedade de implantao de conselhos estaduais e municipais, pois ainda que mui-tos autores levem a crer que a maioria dos conselhos de formao obrigatria, ao analisar a legislao especca tal fato no se concretiza.Oenfoquenessastipologiasclassicatrias(naturezadarepresentao,composio, paridade,capacidadedecisria,bemcomoaobrigatoriedade)sejusticanasteoriassobre participao social, especialmente a teoria sobre democracia deliberativa.Nessesentido,partimosdacontribuiodeAvritzer(2000)comsuainterpretao sobre o desenvolvimento da teoria da democracia deliberativa, que foca justamente o deba-te sobre o processo deliberativo nos espaos pblicos, a partir dos trabalhos de Habermas, Cohen e Bohman.2A teoria deliberativa agrega a participao, mas vai alm ao focar no somente o pro-cessoparticipativo,masosresultadosquepodemserextradosdaparticipao.Nestesen-tindo, a deliberao ganha importncia, pois seria o resultado concreto da multiplicidade de interesses sociais conuindo com um propsito especco.Para chegar ento ao resultado, a participao, a argumentao pblica, o respeito multiplicidade ideolgica e a racionalidade pblica seriam elementos condicionantes e neces-2 O presente artigo no tem por objetivo ampliar as discusses tericas por trs de cada elemento classicatrio. Para aprofundamento nas teorias consultar: Bohman e Rehg (1997); Cohen e Sabel (1997); Deepening Democracy, de Fung e Wright (2003).Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201462 Danitza Passamai Rojas Buvinichsrios a um processo deliberativo capaz de ser legtimo. A deliberao ocorreria em um locus, ao qual Habermas nomeou de esferas pblicas.Cohennumeratrscondiesnecessriasparaseobterumaverdadeirademocracia deliberativa:permitireencorajarinputsfundamentadosnaexperincialocalenainforma-o; oferecer avaliaes disciplinadas de propostas recebidas e criar espaos de participao institucionalizados e regulamentados. As trs propostas de operacionalizao da democracia deliberativa formam o que o autor chama de Poliarquia Diretamente Deliberativa (PDD).Cohen prope que decises podem ser legtimas ainda que no sejam um consenso. O argumento utilizado pelo autor de que a legitimidade est no processo de discusso, que deveserinclusivo,aindaqueadeliberaosejapormaioria.Garantindoalegitimidadedo processo, garantir-se-ia seu resultado.Aliada discusso sobre a necessidade do consenso est a questo da representao. Especialmente porque a teoria deliberativa foca a legitimidade ao processo de discusso orien-tado pelos princpios da incluso, do pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem-comum. Como garantir esses princpios dentro de um modelo representativo?Conforme analisa Luchmann (2007), a distino da representao no interior da parti-cipao se d pelo fato de esta ser uma representao coletiva, pautada na ideia da mediao. Como explicita:difere de congurar-se apenas como a vocalizao difusa de causas diversas, na medida em que desempenha tambm funes de intermediao perante o poder pblico na forma de represen-tao virtual, ou seja, da defesa de interesses que no autorizaram essa defesa ou que, embora simpticosaela,carecemdequalquermecanismoestvelparacontrol-laoucomunicar-lhe preferncias (Gurza Lavalle, Houtzager e Castello, 2006a:92). De alguma forma, subjaz aqui a dimenso do compartilhamento de olhares e perspectivas entre representantes e representados, embora no necessariamente compartilhem as mesmas posies na estrutura social. (Luchmann, 2007:164)Assim,arepresentaonointeriordaparticipao,almdecongurar-selegtimae necessria implementao ampliada de espaos pblicos de deliberao, traz consigo uma concepo distinta: a de representao de causas e ideias.Ostericosdadeliberaoentendemqueanalidadedaparticipaopolticasejaa capacidadeefetivadedirecionarasdecisesdasautoridadespolticas.Osdebatescontem-porneostmsecentradonadiscussodemodelosinstitucionaiscapazesdeefetivamente possibilitar um processo de participao deliberativa.Avritzer (2009) prope que o sucesso da implantao de um modelo participativo esta-ria relacionado ao desenho institucional empregado nos espaos de participao. De acordo com o autor, o desenho institucional seria o elemento central na estrutura de participao bra-sileira, que teria sido inuenciada ainda por outros dois elementos: cultura cvica e contexto poltico. Estes teriam criado uma condio adequada para a interao bem-sucedida entre a sociedade civil e poltica.63 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014Assim, tendo por base tais argumentos tericos, justica-se a determinao dos elemen-tos classicatrios anteriormente elencados, em razo de sua estreita relao com as avalia-es de efetividade deliberativa, e com o cumprimento do papel democratizador destacado pelos conselhos; ademais, so estas as caractersticas variveis que fazem que as distines de implementao sejam to acentuadas.Destarte, a partir da caracterizao da congurao estrutural dos conselhos com base nesses elementos classicatrios ora determinados foi possvel identicar os padres regionais a seguir especicados.3. Apresentao e anlise dos dados levantados3.1 Conselhos federaisComo mencionado, para que se pudesse proceder anlise dos conselhos municipais, inicial-mente foi mapeada a estrutura dos conselhos federais.Dessa anlise, constatou-se que atualmente existem 36 conselhos federais, com as ca-ractersticas institucionais expostas no quadro 3 (anexo).3Dessesdados,verica-sequeamaiorpartedosconselhosexistentes,44%,foicriada entre 2003 e 2010; enquanto 38% foram criados entre 1990 e 2002, e apenas 16%, o equiva-lente a seis conselhos, foram criados antes de 1990, conforme se verica no grco 1.Gr f i c o 1Perodo de criao dos conselhos federaisFonte: Buvinich (2012).Interessante notar o fato de a maioria dos conselhos criados antes de 1990 ser de d-cadas anteriores nova Constituio de 1988. A distino que esses conselhos, ainda que 3 A pesquisa foi desenvolvida no perodo de 2011-12 e refere-se a dados do ano de 2011.Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201464 Danitza Passamai Rojas Buvinichcriados h muitos anos, tinham competncias distintas, servindo mais como conselho de no-tveis, de carter consultivo, do que um espao de participao social, nos moldes atuais.Outra informao interessante diz respeito mdia de criao de conselhos por ano. Entre 1990 e 2002 a mdia anual foi de 1,16, enquanto de 2003 a 2010 foi de 2,28, pratica-mente o dobro.Quantoobrigatoriedade,cabedestacarqueapenas11conselhos,ouseja,28%, soconrmadamenteobrigatrios.Osdemaisnopuderamserclassicados,hajavistaa impossibilidade de identicao da obrigatoriedade na legislao consultada. Optou-se, neste caso, por no se deduzir a no obrigatoriedade, mas destacar a ausncia da informao.A este respeito, vale ressaltar que, embora muitos autores armem que a previso de formao de conselhos em reas como sade, assistncia social e criana e adolescente de-corradaConstituioFederal,aoanalis-lacommaiorrigoridenticou-sequeelanofaz nenhuma referncia expressa organizao da participao popular em forma de conselho. O que a Constituio Federal estabelece a participao social como diretriz, mas, em todos os casos analisados, a Carta Magna remete lei a regulamentao de como esta participao ir funcionar.Ao identicarmos cada uma das leis que regulamentam as distintas polticas pblicas, verica-se que obrigatria a criao de conselhos como forma de organizao da participa-o social na sade, meio ambiente, recursos hdricos, assistncia social, segurana alimentar, criana e adolescente, alimentao escolar, scalizao do Fundeb, proteo dos direitos do idoso, poltica agrcola e poltica urbana.O que se observa, porm, que, mesmo nas reas em que os conselhos no so expres-samenteobrigatrios,houveumincrementonaconformaodessesespaospelosestados emunicpios.Especialmenteporquegrandepartedanovasistemticadegestodaspolti-cas pblicas brasileira adotou fundos de repasse de verbas para desenvolvimento especco daquelapoltica.Assim,almdooramentoadvindodostributosespeccosdosestadose municpios, em muitas reas o governo federal apoia o desenvolvimento de aes por meio de fundos.Quanto composio e paridade, se observa que 44% dos conselhos federais no Brasil sobipartitesnoparitrios;enquanto28,9%sobipartitesparitrios.Aporcentagemde conselhos tripartites no paritrios idntica aos de conformao mltipla, 10,5%, enquanto apenas 5,25%, o correspondente a dois conselhos, so tripartites paritrios, conforme se pode observar nos grcos a seguir.Observa-se que 52% dos conselhos federais so no paritrios. No entanto, isso no signica, necessariamente, que a representao governamental nestes fruns seja maior. As vezes, inclusive, menor, sendo a maioria de representao social.Outra constatao de que mais de 65% dos conselhos federais tm forma de represen-tao vinculada, o que equivale dizer que os representantes so recomendados diretamente pelas organizaes da sociedade civil, ainda que os critrios internos de recomendao variem (Draibe, 1998).65 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014Gr f i c o 2Classicao dos conselhos federais quanto composio Fonte: Buvinich (2012).Gr f i c o 3Classicao dos conselhos federais quanto natureza da representaoFonte: Buvinich, 2012.Quanto capacidade decisria, se observa que, do total de conselhos federais, 18 so deliberativos, enquanto 16 so apenas consultivos, o que representa, respectivamente, 47% e 42%. Dos consultivos, se observa que sete deles possuem tambm a competncia de scaliza-o expressamente mencionada na lei que o regula.Quanto competncia scalizadora, vale a pena mencionar que se restringe ao monito-ramento das atividades determinadas pela norma, sem signicar necessariamente um poder sancionador.Em sntese, se verica que, dos atuais 36 conselhos federais, 44% foram criados entre 2003 e 2010, ressaltando a diretriz participativa implementada pelo governo do ex-presidente Luiz Incio Lula da Silva. A maioria dos conselhos, 20 dos 36, tem formao no paritria, o que no signica necessariamente uma sub-representao social.Por ltimo, se constata que a maioria dos conselhos federais possui competncia delibe-rativa, tendo o poder (dever) de decidir sobre o direcionamento das polticas, prioridades de investimento e aprovao oramentria, como nas reas da sade e assistncia social.Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201466 Danitza Passamai Rojas Buvinich3.2 Conselhos municipaisDa anlise transversal dos conselhos municipais implantados nas diversas polticas foi possvel identicar caractersticas gerais, capazes de proporcionar vestgios de padres ou tendncias regionais, bem como viabilizar concluses preliminares.No total, no ano de 2009, o Brasil contabilizou 43.156 conselhos municipais. Destaca-se que no esto contabilizados os conselhos federais e estaduais. H de se destacar, tambm, que as distintas polticas investigadas pelo Munic/2009 no cobrem a totalidade das polticas para as quais existe o modelo de conselho implantado. Isso signica dizer que o total apre-sentado , certamente, inferior ao total real. Somados aos conselhos federais, o Brasil possui hoje, ao menos, 43.192 conselhos.Quantoaonmerodeconselhosmunicipaisimplantados,verica-sequeosquetm maior percentual total de implantao so os Conselhos de Assistncia Social, presentes em 99% dos municpios, seguidos dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAEs), com 98% dos municpios brasileiros, cerca de 5.466. Em seguida vm os conselhos de sade, com 97%, e os conselhos do Fundeb, com 94%.OconselhocommenorpercentualdeimplantaoodeLsbicas,Gays,Bissexuais, Travestis e Transexuais (LGBT). tambm o mais recente entre os conselhos nacionais, e o ltimo a ser criado no governo do ex-presidente Lula, em dezembro de 2010.Outro dado importante que somente 28% dos conselhos brasileiros so de formao obrigatria. Essa obrigatoriedade, ao contrrio do que algumas vezes se arma, no advm diretamente da Constituio. Como ressaltado, h que se distinguir a obrigatoriedade de par-ticipao social, esta constitucional, da obrigatoriedade de implementao de conselhos, esta em geral advinda de leis.Importante constatao diz respeito correlao direta entre a obrigatoriedade legal de implantao e o grau de implementao dos respectivos conselhos. Assim, dos nove conselhos com maior percentual de implantao, oito so obrigatrios. Excetua-se apenas o conselho de educao, em sexta posio.Quanto concentrao dos conselhos, a anlise transversal dos dados demonstra que h variao em razo do tipo de conselho (q 4 e 5). No entanto, o maior percentual de con-selhos est concentrado no Sudeste e Sul, j os menores no Norte e Nordeste. Apesar disso, verica-se que as regies possuem ao menos um conselho de cada tipo, com exceo dos con-selhos de LGBT.Esto no Sul e no Sudeste os conselhos criados h mais tempo. Ainda que no existam dados para todos os conselhos, observa-se que os conselhos do Nordeste so mais recentes, tendo havido um acrscimo bastante acentuado de implantao nos ltimos anos.Emtodasasreaspesquisadasobservou-sequehouveacrscimononmerodecon-selhos implantados durantes os anos consultados. Exceo apenas para os conselhos de as-sistnciasocialdoCentro-Oeste,quedecresceramentre2005e2009(IBGE,2010a:56).O mapadaconcentraoregionaldeimplementaodosconselhosnoBrasilpodeserassim representado:67 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014F i g u r a 1Concentrao regional dos conselhos implantadosFonte: Buvinich (2012).Quanto paridade observa-se que a maante maioria dos conselhos municipais brasi-leiros paritria (tabela 2 no anexo). O resultado contrasta com aquele encontrado para os conselhos federais, que possuem maioria no paritria.Importante observao j mencionada anteriormente diz respeito falta de da-dos sobre a composio da representao nos conselhos no paritrios. Isso porque a falta de paridade, ao contrrio do que pode parecer em um primeiro momento, no signica, neces-sariamente, uma sub-representao social, ou uma maior presso representativa do governo, pelo simples fato de haver conselhos com maior representao social.Quanto concentrao proporcional de conselhos paritrios, verica-se que o Nordes-te possui o maior ndice de conselhos paritrios, seguido com grande diferena pela regio Norte. A regio com o menor percentual de paridade em seus conselhos o Sul, seguido do Centro-Oeste (quadros 6 e 7 no anexo).Como dito, no se pode presumir que a maior quantidade de conselhos no paritrios representa uma menor representao social. Mas um dado interessante para aprofundamen-to, uma vez que a constatao de maior representao governamental em conselhos dessas re-gies pode ser importante para futuras pesquisas que avaliem a efetividade desses conselhos. O mapa da concentrao proporcional de conselhos paritrios no Brasil pode ser assim representado:Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201468 Danitza Passamai Rojas BuvinichF i g u r a 2Concentrao regional de conselhos paritriosFonte: Buvinich (2012).Quanto capacidade decisria, constata-se que a maioria dos conselhos municipais deliberativa (quadros 9 e 10 no anexo). O percentual de conselhos consultivos bastante pr-ximo dos deliberativos. Isso porque a deliberao presume tambm a capacidade consultiva.Ao contrastar-se, porm, a capacidade decisria dos conselhos federais com o ano de criao,verica-seagrandetendnciadogovernodoex-presidenteLulaemprivilegiaros conselhos consultivos (quadro 8 no anexo). Observa-se que a grande maioria dos conselhos deliberativos foi criada na dcada de 1990. A partir de 2003, apesar de ter havido um grande incrementonaquantidadedeconselhos,amaioriadelesapenasconsultiva.Aindaassim, aqueles que tm competncia deliberativa, em sua maioria, foram criados ainda em 2003, e o processo de mobilizao social para construo da respectiva poltica nacional j existia h anos.Contraditoriamente, a maioria dos conselhos municipais criados no Nordeste durante o mesmo perodo foi deliberativa. Qui, porque houve nesta poca um incremento na tardia municipalizao de polticas bsicas, como educao, sade, assistncia social, que so, todas elas, legalmente deliberativas. A presente pesquisa no visa responder diretamente esta ques-to, mas levanta o debate sobre uma possvel tendncia encabeada pelo modelo federal e seguida pelas regies Sul e Sudeste de restrio das competncias dos conselhos, ainda que 69 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014os dados municipais absolutos conitem com a armao.Das competncias apuradas, verica-se que a mais restrita a normativa. Em todas as reas pesquisadas o menor percentual sempre esteve relacionado capacidade normativa dos conselhos. Ainda que se percebam desvios em conselhos especcos, verica-se uma tendncia de que os conselhos com maior percentual de implantao tenham tambm maior percentual de capacidade normativa.Quanto concentrao regional dos conselhos com capacidade deliberativa, observa-se o grande predomnio da regio Nordeste. Na maior parte das reas pesquisadas, o Nordeste a regio com maior concentrao proporcional de conselhos deliberativos. Assim, congura-se uma curiosa situao: apesar de ser a regio com menores ndices percentuais de implantao de conselhos ou seja, as demais regio possuem, proporcionalmente, um nmero maior de municpios com conselhos , o Nordeste possui um maior nmero de conselhos paritrios e deliberativos.Teria tal fato relao com a contemporaneidade dos conselhos criados? Ou seria apenas reexo da tardia municipalizao de polticas bsicas que possuem na sua poltica a capacida-de deliberativa como diretriz obrigatria? Seria o quadro nordestino reexo das polticas da dcada de 1990? O mapa da concentrao proporcional dos conselhos com maior capacidade deliberativa no Brasil pode ser assim representado:F i g u r a 3Concentrao regional da maior proporo de conselhos deliberativosFonte: Buvinich, 2012.Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201470 Danitza Passamai Rojas Buvinich4. ConclusoO desenvolvimento dos conselhos gestores no Brasil passou por distintas fases, desde conse-lho de notveis, uma espcie de assessoria consultiva especializada, seguido pelos conselhos populares, nos quais a discusso se circunscrevia ampliao dos direitos (sociais e polticos), chegando aos atuais conselhos gestores de polticas e programas, espaos institucionalizados de participao poltica cuja funo incidir nas polticas pblicas setoriais, produzindo deci-ses a partir da ampla discusso com setores da sociedade civil.Mas exatamente qual formato tm os conselhos municipais brasileiros e como eles esto implantados?Inicialmente, cabe destacar que no h uma regulamentao genrica que padronize as implantaes de conselhos como espao de gesto participativa. A forma de exerccio dessa participao possui distintos formatos, o que faz com que os modelos implementados variem no apenas de poltica para poltica, mas tambm de regio para regio.Para que a anlise das caractersticas gerais de implantao dos conselhos municipais de gesto de polticas e programas no Brasil fosse possvel, o passo inicial foi a identicao das principais caractersticas de congurao desses espaos.Nessesentindo,vericou-sequeaquestodanaturezadarepresentao;dacom-posioeparidade,dacapacidadedecisria,bemcomodaobrigatoriedadedeinstituio so elementos que possuem estreita relao com as avaliaes de efetividade deliberativa e cumprimento do papel democratizante destacado aos conselhos, e so estas as caractersticas variantes que fazem com que as distines de implementao sejam to acentuadas.O primeiro dado levantado na pesquisa foi referente obrigatoriedade de constituio de conselhos como instrumento de gesto das respectivas polticas pblicas (ou dos progra-mas).Nesse sentindo, o debate terico de fundo relaciona-se possibilidade de a obrigatorie-dade deslegitimar o espao pblico de participao. Autores como Demo (1996) so enfticos ao armar que os ditos espaos devem ser conquistados para que sejam efetivos. A liberdade concedida seria inevitavelmente controlada.Contrapondo essa leitura, aliamo-nos a Avritzer (2009), para quem a sociedade poltica deve ser o condutor da institucionalizao dos espaos de participao. Entendemos que a ins-titucionalizao conduzida pelo Estado no deslegitima per se a participao, mas concretiza uma segurana jurdica necessria efetividade da participao. A legitimao estaria mais afeta ao processo de discusso, e representao, do que conduo da institucionalizao. Em outras palavras, a legitimao est na forma de apropriao do espao e no na conduo da sua institucionalizao.Identicar a obrigatoriedade de instituio dos conselhos brasileiros foi qui o aspecto de maior diculdade prtica no desenvolvimento desta pesquisa. Isso porque, como j destacado em outros momentos, a identicao da informao exigiu a anlise dos instrumentos jurdicos regulamentadores das polticas setoriais. Ocorre que a falta de padronizao na instituio desse espao, apontada na introduo deste trabalho, faz com que a especicao da obrigatoriedade 71 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014no seja determinada na poltica nacional em alguns setores; em outros, na lei de criao do conselho federal; em outros casos ainda, em resolues ou portarias, ou seja, regulamentaes internas dos conselhos federais. A identicao exigiu, portanto, uma ampla e detida varredura nos instrumentos normativos de cada uma das 36 polticas federais pesquisadas.Vericou-se que as reas que seguramente determinam a obrigatoriedade de criao de conselhos estaduais e municipais so 11. Como dito, no h um critrio para esta denio. Ainda que no existam estudos sobre o assunto, nossa hiptese de que a obrigatoriedade de se adotar o conselho como instrumento de gesto obrigatrio est relacionada fora de mobilizao e estruturao da proposta de concretizao da poltica nacional. Seria, portanto, fruto de mobilizao social.Quanto aos dados levantados, verica-se que a maioria das polticas e programas brasi-leiros (44%) no obriga os estados e municpios a instituir conselhos. Ou seja, a maioria dos conselhos brasileiros no obrigatria e sua instituio ca condicionada discricionariedade dos gestores estaduais e municipais.No entanto, a maior proporo de implantao est diretamente relacionada a esta obri-gatoriedade. Em outras palavras, possuem maior ndice de implantao os conselhos obrigat-rios. Ainda assim, no h nenhum conselho implantado em 100% dos municpios (tabela 1).Em termos regionais, a pesquisa tambm identicou que a maior concentrao propor-cional de conselhos implantados est na regio Sudeste; seguida das regies Sul e Centro-Oeste, com um ndice de implantao mediano; seguidas do Norte e Nordeste, com os menores n-dices de implantao.A representao e a paridade constituem questes de relevncia nevrlgica para o fun-cionamento adequado desse espao. Isso porque, como teorizado por Cohen, Bohman e Ha-bermas,aigualdadeentreoscidadoslivresfatorfundamentalparaqueosdebates(as discusses) ocorram, e sejam inclusivos.A constatao de que a regio Sul possui os menores ndices de paridade causa certa surpresa, pois essa regio tem grande tradio democrtica participativa, especialmente pelo desenvolvimento dos oramentos participativos. No entanto, no possvel identicar, com os dados disponveis, se esta falta de paridade se d em razo de uma eventual super-repre-sentao social. O aprofundamento do estudo relacionando as caractersticas institucionais da regio com a efetividade deliberativa seria bastante elucidativo.A heterogeneidade na composio dos conselhos, o respeito s diferenas e a adeso a projetos especcos, construdos a partir do debate construtivo, so condies necessrias eccia das aes dos conselhos e consequente ampliao democrtica. do confronto argumentativo e da tentativa de dilogo entre grupos que defendem interesses distintos, e por vezes claramente antagnicos, que o conselho extrai sua fora (Tatagiba, 2002:62).Oprocessodeliberativolevaentoltimacaractersticaestruturantedosconselhos depolticaseprogramas:acapacidadedecisria.Nessesentido,valedestacaradistino ressaltada por Teixeira (2008:232): Mientras el concepto de decisin remite al resultado de un proceso que involucra la eleccin u opcin entre alternativas; la nocin de deliberacin se reere a la calidad del proceso que lleva a la decisin.Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201472 Danitza Passamai Rojas BuvinichO reconhecimento de que o sucesso de um conselho no est restrito unicamente ao seu poder decisrio, e sim a um conjunto de elementos que conjugam pluralidade representativa, paridade, qualidade do processo deliberativo (da discusso), no afasta, porm, a importncia da deliberao enquanto preceito legal profundamente impactante.Acapacidadedeliberativa(opoderdedeciso)apontadapelamaioriadadoutrina como a efetiva partilha de poder poltico e o grande diferencial conferido aos conselhos na re-forma constitucional. Sem essa capacidade, muitos acreditam que os conselhos continuariam a exercer o papel de conselho de notveis do incio do sculo passado.Apesquisaidenticouqueamaioriadosconselhosbrasileiros(municipaisefede-rais) deliberativa, mas chama ateno o crescimento do nmero de conselhos consultivos implantados.Em publicao do Ipea (2012), os pesquisadores ressaltam que tem se vericado alta efetividade deliberativa em conselhos do tipo consultivo. De acordo com a publicao, o su-cesso poderia ser atribudo natureza da participao, ou seja, a forma de seleo dos conse-lheiros; e capacidade de estabelecer parcerias com instituies intelectuais, polticas, agn-cias de nanciamento internacional e instituies sociais.A interpretao feita sugere que os conselhos consultivos possuem uma capacidade ar-ticuladora ampla, capaz de mobilizar ateno, recursos e aes (polticas e sociais). O sucesso deste tipo de conselho estaria ento condicionado sua capacidade de obter compromissos pblicos, seja do governo ou da sociedade civil.A questo que se coloca at que ponto esta seria uma tendncia de modelo; e at que ponto seria uma forma de restringir a participao poltica ou de ampliar a efetividade deliberativa.Os dados recolhidos nesta pesquisa conrmam que as regies Sudeste e Sul do Brasil, regiesquetradicionalmentepossuemcontemporaneidade,encabeandotendncias,pos-suem os menores ndices de conselhos com capacidade deliberativa. Aliado ao dado de que amaioriadosconselhosfederaiscriadosnosltimosanosfoiconsultivo,poder-se-iaestar diante de uma transformao no modelo institucional dos conselhos brasileiros.Em concluso, pode-se armar que o modelo conselhista de gesto de polticas e pro-gramas no Brasil no s se consolidou nos ltimos nove anos, como se ampliou. Os estudos especializados (Fung e Wright, 2003; Luchmann, 2007; Avritzer, 2009; Farias, 2007 e 2010, apud Avritzer, 2010:97) indicam relao direta entre os arranjos institucionais e a efetivida-dedeliberativa,motivopeloqualoconstantemonitoramentodascaractersticasgeraisde implantao dos conselhos congura-se essencial, no apenas para formar uma macroviso da sistemtica de gesto das polticas pblicas, mas principalmente para se identicar qual estrutura institucional empregada nos conselhos gestores produz os melhores resultados.Esta estruturao ainda um processo em andamento, no qual as diversidades histricas, sociais e econmicas dos municpios marcam as distines de desenvolvimento regionais.O que se pode armar que os conselhos so hoje, dentre os diversos tipos de formas de participao social adotadas no Brasil, um mtodo de gesto de polticas pblicas, especial-mente as de cunho social. Como tal, ao mesmo tempo que representa a consolidao prtica de um direito socialmente reivindicado, reete as variedades de estilos e formas de gesto.73 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014As diversidades de congurao, de amplitude, de organizao e de potencial delibera-tivo dos conselhos advm e espelham, ou seja, so ao mesmo tempo causa e consequncia da heterogeneidade de desenvolvimento das regies nacionais.Dado que o modelo institucional sempre est inserido em um contexto poltico inuen-ciado por uma cultura poltica, o estabelecimento de modelos ideais altera-se em razo das distintas realidades econmicas, sociais e culturais.A identicao da existncia de padres regionais, bem como a identicao sobre uma possvel tendncia de alterao do padro de modelo indicado, mais do que respostas, incita novas perguntas e propostas de estudos, mas d um passo em direo prtica da sistemati-zao das informaes de gesto nacional.O avano no desenvolvimento do ajuste de modelos em razo de culturas prprias visa contribuirparaqueessesespaospblicos,frutodeumprocessonacionalderedemocra-tizao,frutiquememresultadoscadavezmaisvisveis,redistributivos,justos,ecientes, inuenciando concretamente para a construo de uma sociedade mais equilibrada.RefernciasAVRITZER, Leonardo. 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Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014AnexosQuadro 3Classicao dos conselhos federaisTemaNome do ConselhoAlcanceComposio eparidadeNatureza representaoObrigatrio?**Competncia DecisriaDireitos HumanosConselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH)POLTICAS PBLICASBipartite e no paritrioVinculadoNoConsultivo (Investigativo)Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda)PROGRAMABipartite paritrioVinculadoSimDeliberativo; consultivo e scalizadorConselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM)PROGRAMA*Bipartite paritrioMistoNoConsultivo; scalizador (se manifesta em proposta legislativa)Conselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI)PROGRAMABipartite paritrioVinculadoSimDeliberativo; consultivo; normativo e scalizadorConselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Decincia (Conade)PROGRAMABipartite paritrioVinculadoNoDeliberativo e scalizadorConselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR)PROGRAMA*Bipartite paritrioMistoNoConsultivoConselho Nacional de Juventude (Conjuve)PROGRAMA*Bipartite no paritrioMistoNoConsultivoConselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD)TEMTICOBipartite paritrioVinculadoNo identicadoDeliberativo e consultivoTrabalho e EmpregoConselho Nacional do TrabalhoPOLTICATripartite paritriaVinculadoNoConsultivo e scalizadorConselho Nacional de Economia Solidria (CNES)TEMTICOBipartite no paritrioVinculadoNoDeliberativo, consultivo e scalizadorConselho Nacional de Imigrao (CNIg)PROGRAMAMltiploMistoNoDeliberativo e normativoConselho Curador do FGTS (CCFGTS)PROGRAMATripartite no paritrioVinculadoNo se aplicaDeliberativo, scalizador e normativoConselho Deliberativo do FATPROGRAMATripartite paritrioVinculadoNoDeliberativo, scalizador e normativoConselho Nacional de Previdncia Social (CNPS)PROGRAMABipartite no paritrioVinculadoNo se aplicaDeliberativo e scalizadorDesenvolvimento Econmico e SocialConselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)POLTICABipartite paritrioVinculadoSimDeliberativo, scalizador e normativo (executivo, emite licena para funcionamento de entidades)Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social TEMTICOBipartite no paritrioNo vinculadoNo se aplicaConsultivoUrbanismoConselho Nacional das Cidades (Concidades)POLTICABipartite no paritrioVinculadoSimDeliberativo, scalizador e normativoConselho Nacional de Defesa Civil (Condec)POLTICABipartite no paritrioNo vinculadoNoConsultivo (executivo: atua na preveno e auxlio de desastres)ContinuaRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201476 Danitza Passamai Rojas BuvinichTemaNome do ConselhoAlcanceComposio eparidadeNatureza representaoObrigatrio?**Competncia DecisriaEducaoConselho Nacional de Educao (CNE)POLTICABipartite no paritrioVinculadoNoConsultivo e scalizadorConselho do Fundeb***PROGRAMATripartite no paritrioVinculado SimConsultivo e scalizadorConselho de Alimentao EscolarPROGRAMAMultiplo VinculadoSimDeliberativo, consultivo e scalizadorSadeConselho Nacional de Sade (CNS)POLTICATripartite no paritrioVinculadoSimDeliberativo, consultivo, normativo e scalizadorConselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea)PROGRAMABipartite no paritrioVinculadoSimConsultivo e scalizadorConselho Nacional de Sade SuplementarPROGRAMAAinda no foi regulamentadoAinda no regulamentadoAinda no regulamentadoCulturaConselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC)POLTICAMltiploMistoNoConsultivo e scalizadorTurismoConselho Nacional de TurismoPOLTICABipartite no paritrioMistoNoConsultivoMeio AmbienteConselho Nacional de Meio Ambiente (Conama)POLTICABipartite no paritrioVinculadoSimDeliberativo, consultivo, scalizador e normativo (executivo: emite licenas ambientais e julga recursos)Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH)PROGRAMABipartite no paritrioVinculadoSimDeliberativo, consultivo e normativo (executivo: julga recursos e conitos entre conselhos estaduais e municipais)Segurana PblicaConselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp) POLTICABipartite no paritrioVinculadoNo identicadoDeliberativo e normativoConselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP)PROGRAMABipartite no paritrioNo vinculadoNo identicadoDeliberativo, consultivo e scalizadorConselho Nacional Antidrogas (Conad)PROGRAMABipartite paritrioVinculadoNo identicadoConsultivo e scalizadorContinua77 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014TemaNome do ConselhoAlcanceComposio eparidadeNatureza representaoObrigatrio?**Competncia DecisriaProduoConselho Nacional de Aquicultura e Pesca (Conape)POLTICABipartite paritrioVinculadoNoDeliberativo e scalizadorConselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf)PROGRAMABipartite paritrioVinculadoNoConsultivoConselho Deliberativo da Poltica do CafTEMTICOBipartite no paritrioVinculadoNo se aplicaDeliberativoConselho Nacional de Poltica AgrcolaPOLTICAMltiplo VinculadoSimConsultivoCombate CorrupoConselho Nacional de Transparncia Pblica e Combate CorrupoPROGRAMABipartite paritrioMistoNoConsultivoEsporteConselho Nacional de Esporte (CNE)POLTICABipartite no paritrioNo vinculado (vinculado funcional)NoDeliberativo e scalizadorCincia e TecnologiaConselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT)POLTICATripartite no paritrioNo vinculadoNo identicadoDeliberativo, consultivo e scalizadorFonte: Buvinich (2012).* Os conselhos assinalados sofreram nos ltimos anos alteraes importantes. Os temas antes geridos por estruturas vinculadas a algum Ministrio mais abrangente passaram, no governo do presidente Lula, a ter secretarias (com status de ministrio) prprias. As primeiras Conferncias Nacionais j foram realizadas e as polticas especcas das reas esto em processo de elaborao. Assim, para ns de classicao, optou-se por consider-las programas dentro de uma poltica de defesa de direitos humanos (mais abrangente), pois ainda que alguns destes tenham programas bem estruturados e inclusive estrutura administrativa e oramento prprio, ainda no possuem polticas pblicas regulamentadas por lei. ** Considerou-se obrigatrio o conselho que a legislao expressamente previa. No obrigatrio aquele que a norma expressamente facultava. Nos casos em que a norma era silente, optou-se por utilizar na tabela a informao no identicado. Os casos em que a tabela indica No se aplica so para os casos em que a matria de competncia exclusiva do Executivo Federal e portanto no pode ser replicada em estados e municpios.*** Os conselhos do Fundeb e de Alimentao Escolar so conselhos que possuem abrangncia nacional (ou seja, esto presentes em estados e municpios), mas no so conselhos federais, conforme explicitado anteriormente. Optou-se por incluir os mencionados conselhos nesta relao, em razo de sua relevncia, como poder ser observado na anlise dos conselhos municipais.Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201478 Danitza Passamai Rojas BuvinichTa b e l a 1Relao de conselhos com maior percentual de implantao nacionalConselhos Percentual de implantao e total absolutoAssistncia Social 1)99% (5.527) 1) CAE 2)98% (5.466) 2) Sade 3)97% (5.417) 3) Fundeb 4)94% (5.267) 4) Criana e Adolescente 5)91% (5.084) 5) Educao 6)79% (4.403) 6) Meio Ambiente 7)56% (3.124) 7) Cidades 8)43% (2.373) 8) Idoso 9)35% (1.974) 9) Cultura 10)25% (1.372) 10) Esporte 11) 11% (623) 11) Mulher 12) 10,67% (594) 12) Segurana 13) 10% (579) 13) Deciente 14) 9% (490) 14) Transporte 15) 6% (328) 15) Juventude 16) 5% (303) 16) Igualdade Racial 17) 3% (148) 17) Direitos Humanos 18) 1% (79) 18) GLBT 19) 0,07% (4) 19) Fonte: Buvinich (2012).Qu a d r o 4Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto proporo de implementaoClasse Educao Cultura Esporte Cidades TransporteCriana Adolescente SeguranaIgualdade RacialRegio com maior percentualSudeste Sudeste Sul Sul SulSul e Centro-OesteCentro-OesteSudesteRegio com menor percentualNorte Norte Norte Nordeste Nordeste Norte Nordeste NorteFonte: Buvinich (2012).79 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014Qu a d r o 5Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto proporo de implementaoClasseMeio AmbienteDireitos Humanos Idoso Sade Mulher Juventude Deciente LGBTAssistnciaSocialRegio com maior percentualSudeste Nordeste Sudeste Sul Sudeste Sudeste Centro SudesteRegio com menor percentualNordeste Centro-OesteNordeste Norte Nordeste Norte Sul Centro-OesteFonte: Buvinich (2012).Ta b e l a 2Relao de conselhos com maior percentualproporcional de paridadeConselhos Percentual de paridadeAssistncia Social 1)97%Criana e Adolescente 2)97%Idoso 3)97%Sade 4)96%Deciente 5)94%Educao 6)89%Juventude 7)89%Meio Ambiente 8)88%Habitao 9)88%Mulher 10)87%Cidades 11)86%Igualdade Racial 12)85%Direitos Humanos 13)85%Cultura 14)84%Esporte 15)79%Segurana 16)77%Transporte 17)77%LGBT 18)75%Fonte: Buvinich (2012).Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201480 Danitza Passamai Rojas BuvinichQu a d r o 6Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto paridadeClasse Educao Cultura Esporte Cidades TransporteCriana AdolescenteSeguranaIgualdadeRacialRegio com maior percentualNordeste NordesteNorte/Centro-OesteNordeste NordesteNordeste/SudesteNorte/Centro-OesteNorte/NordesteRegio com menor percentualSul Sul Sul NorteCentro-OesteSul/Centro-OesteSulCentro-OesteFonte: Buvinich (2012).Qu a d r o 7Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto paridadeClasseMeio AmbienteDireitosHumanos Idoso Sade Mulher Juventude Deciente LGBTAssistnciaSocialRegio com maior percentualNordeste/SudesteCentro-OesteNordeste Nordeste Norte Nordeste NorteIgual em todas as regiesSul e SudesteRegio com menor percentualSul SulSudeste/NorteSulCentro-OesteCentro-OesteSudeste/Centro-OesteCentro-OesteFonte: Buvinich (2012).Qu a d r o 8Relao de conselhos federais por ano de criao e capacidade decisriaNome do Conselho Ano de criao Capacidade decisriaConselho Nacional de Poltica Criminal e Penitenciria (CNPCP) 1984 DELIBERATIVOConselho Curador do FGTS (CCFGTS) 1990 DELIBERATIVOConselho Deliberativo do FAT 1990 DELIBERATIVOConselho Nacional de Meio Ambiente (Conama) 1990 DELIBERATIVOConselho Nacional de Sade (CNS) 1990 DELIBERATIVOConselho Nacional de Poltica Agrcola 1991 CONSULTIVOConselho Nacional de Previdncia Social (CNPS) 1991 DELIBERATIVOConselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) 1991 DELIBERATIVOConselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) 1993 DELIBERATIVOConselho Nacional de Imigrao (CNIg) 1993 DELIBERATIVOConselho Nacional de Educao (CNE) 1995 CONSULTIVOContinua81 O mapeamento da institucionalizao dos conselhos gestores de polticas pblicasRev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.2014Nome do Conselho Ano de criao Capacidade decisriaConselho Nacional Do Trabalho 1995 CONSULTIVOConselho Nacional de Cincia e Tecnologia (CCT) 1996 DELIBERATIVOConselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH) 1997 DELIBERATIVOConselho Nacional de Esporte (CNE) 1998 DELIBERATIVOConselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf) 1999 CONSULTIVOConselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Decincia (Conade) 1999 DELIBERATIVOConselho Nacional dos Direitos do Idoso (CNDI) 2002 DELIBERATIVOConselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES) 2003 CONSULTIVOConselho Deliberativo da Poltica do Caf 2003 DELIBERATIVOConselho dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) 2003 CONSULTIVOConselho Nacional das Cidades (Concidades) 2003 DELIBERATIVOConselho Nacional de Aquicultura e Pesca (Conape) 2003 DELIBERATIVOConselho Nacional de Economia Solidria (CNES) 2003 DELIBERATIVOConselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR) 2003 CONSULTIVOConselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) 2003 CONSULTIVOConselho Nacional de Transparncia Pblica e Combate Corrupo (CTPCC) 2003 CONSULTIVOConselho Nacional de Turismo (CNT) 2003 CONSULTIVOConselho Nacional de Defesa Civil (Condec) 2005 CONSULTIVOConselho Nacional de Juventude (Conjuve) 2005 CONSULTIVOConselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC) 2005 CONSULTIVOConselho Nacional Antidrogas (Conad) 2006 CONSULTIVOConselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM) 2008 CONSULTIVOConselho Nacional de Segurana Pblica (Conasp) 2009 DELIBERATIVOConselho Nacional de Combate Discriminao (CNCD) 2010 DELIBERATIVOConselho Nacional de Sade Suplementar 2010AINDA NO REGULA-MENTADOFonte: Buvinich (2012).Qu a d r o 9Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto capacidade deliberativaClasse Educao Cultura Esporte Cidades TransporteCriana AdolescenteSeguranaIgualdadeRacialMaioria Delibera Consulta Consulta Delibera Consulta Delibera Consulta ConsultaRegio com maior percentualNordesteCentro-OesteSul Nordeste NordesteNorte/NordesteNordeste NordesteRegio com menor percentualCentro-Oeste/NorteSul Sudeste Sul Centro Sudeste Sul SudesteFonte: Buvinich (2012).Rev. Adm. Pblica Ri o de Janei ro 48(1):55-82,jan./fev.201482 Danitza Passamai Rojas BuvinichQu a d r o 10Concentrao regional dos conselhos brasileiros quanto capacidade deliberativaClasseMeio AmbienteDireitosHumanosIdoso Sade Mulher Juventude Deciente LGBTAssistnciaSocialMaioria Delibera Delibera Delibera Delibera Delibera Consulta DeliberaDelibera ConsultaDeliberaRegio com maior percentualNorteCentro-Oeste/NordesteNorte/NordesteNordeste Nordeste Nordeste Nordeste NordesteRegio com menor percentualCentro-OesteSul Sudeste NorteCentro-OesteCentro-OesteCentro-Oeste NorteFonte: Buvinich (2012).